馬銘章

摘要：“綠水青山就是金山銀山”、“建成生態(tài)文明制度體系”，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，保護(hù)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，環(huán)境保護(hù)政策是保護(hù)環(huán)境的制度保障，環(huán)境政策審計(jì)是環(huán)境政策的糾偏工具，由此可見，環(huán)境政策審計(jì)對于中華民族偉大復(fù)興意義之重大。文章將從PSR模型下環(huán)境政策審計(jì)角度出發(fā)，分析當(dāng)前政策環(huán)境審計(jì)現(xiàn)實(shí)存在的問題并提出一些意見，以求能給當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；環(huán)境政策；審計(jì)

一、引言

環(huán)境政策審計(jì)作為環(huán)境政策的“免疫系統(tǒng)”，既是監(jiān)管部門履行環(huán)境管理職能的有效途徑，也是監(jiān)督環(huán)境責(zé)任主體治理生態(tài)環(huán)境的有效手段，它發(fā)揮著協(xié)同治理的作用，是實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的重要保障。

我國生態(tài)環(huán)境審計(jì)體系主要由三部分構(gòu)成，一是占有主導(dǎo)地位的國家審計(jì)，是環(huán)境政策及相關(guān)法律法規(guī)的制定者。國家審計(jì)利用其強(qiáng)制力實(shí)施的行政監(jiān)督行為，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的防疫系統(tǒng)，具有不可替代性、權(quán)威性、強(qiáng)制性及公共性這樣一些特點(diǎn)；二是由具有較強(qiáng)專業(yè)性和適應(yīng)性的社會審計(jì)人員組成的外部審計(jì)，能夠保證審計(jì)結(jié)果的客觀性、公正性，同時在外部審計(jì)的參與下，審計(jì)范圍也會由大型企業(yè)逐步擴(kuò)展到中小型企業(yè)，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的重要途徑；三是起基礎(chǔ)性作用的內(nèi)部審計(jì)， 內(nèi)部審計(jì)可以將環(huán)境污染或資源破壞等一系列不合規(guī)、不合法的行為，在源頭處遏制，這樣不僅有效而且是對人力物力資源的一種節(jié)約，可謂事半功倍。

當(dāng)前我國環(huán)境政策審計(jì)的主要參與者是政府，政府環(huán)境審計(jì)推動生態(tài)文明建設(shè)，政府審計(jì)是國家治理能力提高的必要手段，政府環(huán)境審計(jì)是國家推動生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展的重要手段。為促進(jìn)國家環(huán)保措施的落實(shí)及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府環(huán)境審計(jì)必然通過審計(jì)的監(jiān)督、評價(jià)、控制及反饋，發(fā)揮其揭露環(huán)境問題、評價(jià)環(huán)境管理效果、監(jiān)督資金使用狀況以及政策執(zhí)行情況的作用。

二、PSR模型下環(huán)境政策審計(jì)概述

PSR模型最初是由統(tǒng)計(jì)學(xué)家拉波特和弗蘭德提出的，用于反應(yīng)人類活動與環(huán)境治理相互作用的調(diào)解過程，即人類社會發(fā)展過程中，生產(chǎn)活動對環(huán)境造成壓力（Pressure），從而改變了環(huán)境的狀況（State），針對環(huán)境的變化以及未來發(fā)展的需要，相關(guān)機(jī)構(gòu)通過環(huán)境政策對環(huán)境變化做出反應(yīng)（Response）。

基于PSR模型這樣一個因果關(guān)系的政策分析思路，也可以構(gòu)建出一個國家環(huán)境政策審計(jì)作用機(jī)理。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境政策產(chǎn)生影響，使得環(huán)境政策系統(tǒng)要素產(chǎn)生新的癥狀，環(huán)境政策系統(tǒng)各要素發(fā)生變化由引起環(huán)境政策執(zhí)行過程出現(xiàn)新的問題，針對新問題，審計(jì)部門做出響應(yīng)，發(fā)揮著協(xié)同治理作用，進(jìn)而提升環(huán)境政策執(zhí)行效率，促使環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

PSR 模型同樣還反映出壓力（Pressure）—狀況（State）—反應(yīng)（Response）之間的相互作用的關(guān)系。一方面，若環(huán)境政策審計(jì)執(zhí)行有效，即R達(dá)到了應(yīng)有的效果，那么之前的環(huán)境狀態(tài)S就會得到應(yīng)有的改善，進(jìn)而環(huán)境治理的目標(biāo)P就會實(shí)現(xiàn)；相反，如果環(huán)境政策審計(jì)的作用沒有很好的發(fā)揮，即R沒有得到很好地執(zhí)行，那么環(huán)境政策執(zhí)行情況S可能較之前的狀態(tài)會更加惡化，政策預(yù)期目標(biāo)P可想而知也不會順利地達(dá)到。因此，在PSR模型下，環(huán)境政策審計(jì)是一個相輔相成的過程，各個方面協(xié)同治理，才是達(dá)到預(yù)期制定目標(biāo)的必然途徑。

三、環(huán)境政策審計(jì)現(xiàn)實(shí)問題

目前，我國環(huán)境政策審計(jì)仍然處于探索進(jìn)步的階段，與國家治理能力相適應(yīng)的環(huán)境審計(jì)框架尚未形成，較為系統(tǒng)的審計(jì)制度體系、理論以及實(shí)踐路徑都有待完善。必然，在環(huán)境政策審計(jì)發(fā)展階段，在污染治理及環(huán)境保護(hù)政策過程實(shí)施過程中會存在一些現(xiàn)實(shí)的困境。

（一）環(huán)境審計(jì)意識起步晚

在我國，環(huán)境政策審計(jì)的主要參與者依然是政府，出于比較被動的階段。環(huán)保意識沒有普及，即使是有普及措施，卻沒有得到良好的普及效果，大企業(yè)的社會責(zé)任意識較之中小企業(yè)要強(qiáng)。一些中小企業(yè)仍然沒有將治理環(huán)境污染上升到企業(yè)文化的層面上來，這致使污染不能從源頭遏制，即使后期有治理，也很難對環(huán)境做出原始狀態(tài)的彌補(bǔ)。另一方面，社會審計(jì)方面，主要還是從事財(cái)務(wù)審計(jì)，對于環(huán)境審計(jì)參與較少，很難從第三人的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹魅宋桃庾R。

（二）環(huán)境審計(jì)具有“滯后效應(yīng)”

在“全程一體化”趨勢下，我國環(huán)境政策審計(jì)具有明顯的“滯后效應(yīng)”。一方面，由于自身意識不足，導(dǎo)致對污染了解甚少，即使環(huán)境政策審計(jì)已經(jīng)被政府審計(jì)所重視，但是政策的制定本身也是存在缺陷的。我國現(xiàn)階段的環(huán)境政策審計(jì)大多都是事后審計(jì)，只是對某一環(huán)境政策執(zhí)行后果進(jìn)行評價(jià)然后對該政策的實(shí)施做出反饋，在事前審計(jì)，即政策制定階段做出的努力較少，沒能夠發(fā)揮出應(yīng)有的預(yù)防功能。另一方面，環(huán)境政策審計(jì)組織存在缺陷，由于上下級信息不對稱且各地環(huán)境污染狀況千差萬別，使得政策制定沒有一個相對固定的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）環(huán)境政策審計(jì)重點(diǎn)不能把握

在我國現(xiàn)階段的環(huán)境政策審計(jì)執(zhí)行階段，不能夠做到全程一體化，往往將審計(jì)的重點(diǎn)放錯了位置。許多審計(jì)工作都以項(xiàng)目驗(yàn)收為結(jié)點(diǎn)，對于后期的管理維護(hù)卻不再重視，使得大多數(shù)審計(jì)工作都流于形式、，不能夠真正地起到監(jiān)督、評價(jià)、控制、反饋的作用，這是對資源的浪費(fèi)，也是對環(huán)境政策審計(jì)的輕視。

（四）責(zé)任主體多，績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建立難

根據(jù)對現(xiàn)行法規(guī)及文獻(xiàn)的檢索，我國現(xiàn)行環(huán)境政策責(zé)任主體達(dá)15個部門之多。鑒于環(huán)境政策主體的多元化，責(zé)任邊界很難界定，各部門之間會出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象，監(jiān)管的實(shí)施就產(chǎn)生一定的難度。一個有效的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難制定，問責(zé)機(jī)制也沒有得到很好地落實(shí)。

四、環(huán)境政策審計(jì)有效執(zhí)行的可行路徑

（一）加大宣傳力度，增強(qiáng)環(huán)境政策審計(jì)理念

在政府工作部署上，提高環(huán)境政策審計(jì)的責(zé)任意識，增強(qiáng)環(huán)境問題的憂患意識。構(gòu)建多元化共治環(huán)境政策審計(jì)平臺。更好地發(fā)揮國家審計(jì)在環(huán)境審計(jì)的主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)外部審計(jì)組織將工作重點(diǎn)放到環(huán)境政策上來，同時要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮環(huán)境審計(jì)對于生態(tài)文明建設(shè)，對于國家治理能力提升以及對于中華民族偉大復(fù)興的重要作用，真正意義上的實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策審計(jì)全局一體化。

（二）構(gòu)建環(huán)境審計(jì)大格局

將環(huán)境政策審計(jì)在事前、事中、事后均付諸實(shí)施，實(shí)施監(jiān)督審計(jì)執(zhí)行情況，使之常態(tài)化；建設(shè)具有本土特色的環(huán)境政策審計(jì)實(shí)施體系，讓環(huán)境審計(jì)不只是流于形式，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策審計(jì)有法可依；開展多部門聯(lián)動審計(jì)，爭取將環(huán)境政策審計(jì)與直接相關(guān)部門協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)跨部門合作，將審計(jì)工作實(shí)施與部門日常工作中去；實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)，對審計(jì)項(xiàng)目全過程監(jiān)控、全方位跟蹤、通過審計(jì)預(yù)警及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，將完善后的環(huán)境保護(hù)政策拿到實(shí)踐中檢驗(yàn)，進(jìn)而制定一個更加符合當(dāng)前國家治理能力的PSR模型下的環(huán)境政策審計(jì)體系。

（三）完善評價(jià)體制，落實(shí)問責(zé)機(jī)制

環(huán)境政策績效評價(jià)的前提是建立一個完整的環(huán)境政策績效評價(jià)體系。通過對環(huán)境審計(jì)結(jié)果的評價(jià)，為環(huán)境政策的實(shí)施推廣做好基礎(chǔ)。因此，應(yīng)該建立一個從環(huán)境現(xiàn)狀、治理效果、資金投入狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個維度的評價(jià)體系。另一方面，對于沒有達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)且存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象的行為要進(jìn)行問責(zé)，檢查其執(zhí)行過程是否存在不合理、不合規(guī)的情況，依照相關(guān)法律法規(guī)對相關(guān)部門及人員追究其責(zé)任。

五、結(jié)語

各級政府應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)“綠水青山就是金山銀山”理念的號召，制定完善環(huán)境政策審計(jì)制度體系，完成生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢！

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（作者單位：河南大學(xué)商學(xué)院）