羊許益

（保山學(xué)院政治學(xué)院 云南 保山 678000）

公共政策的科學(xué)化、民主化、法治化應(yīng)成為地方政府公共政策追求的重要目標(biāo)。重視地方政府公共政策制定中的民意表達(dá)問題既是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的需要，也是我國建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。從公民參與視角研究網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)地方政府公共政策的影響，對(duì)于探索網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民有序、有效參與公共政策的具體路徑，對(duì)于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公共政策的民主化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化無疑具有較大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政治參與及其對(duì)公共政策的意義

公共政策，一般被理解為政府公共政策，是指地方政府在與社會(huì)充分交流的基礎(chǔ)上,依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共利益或公共事務(wù)做出的規(guī)范性安排?！肮舱呤菍?duì)全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”[1](P5)，是為解決社會(huì)公共問題對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配的結(jié)果。必須指出，公共政策并非一致同意的行動(dòng)，而是政策制定者與利益相關(guān)者相互博弈、妥協(xié)的過程和結(jié)果。

（一）政治參與

作為現(xiàn)代政治學(xué)中頻繁使用的政治參與，是當(dāng)代政治理論與實(shí)踐的一個(gè)重大課題。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“政治參與”的定義很多，使得“政治參與像有些術(shù)語一樣，由于意思實(shí)在太多，最終倒反失去它們的有效性”[2](P292-293)。雖則如此，但總體而言，學(xué)者們?cè)趯?duì)“政治參與”進(jìn)行界定時(shí)，大多傾向于將參與主體限定為“普通公民”。如：政治參與“就是平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”[3](P5-6)；“是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的行為”[4](P207)；“就是普通公民通過各種合法途徑影響政府決策與公共管理的行動(dòng)”[5](P4)；是“普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為”[6](P231)。

據(jù)此，本文認(rèn)為，政治參與就是指普通公民通過一定的渠道和方式，積極參與社會(huì)事務(wù)，表達(dá)自身意愿，影響政府決策的一種政治行為。

（二）政治參與對(duì)公共政策的意義

公共政策的目標(biāo)是解決社會(huì)公共性問題，解決那些已經(jīng)發(fā)生或是具有潛在威脅的對(duì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高構(gòu)成障礙的社會(huì)公共問題。在公共政策過程中，政治參與就是公民通過各種方式來影響政府決策，最終實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。公共政策過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是相互影響、密切聯(lián)系的，同時(shí)也是政府與公民互動(dòng)過程的體現(xiàn)。公民政治參與是政府公共政策民主化、科學(xué)化的邏輯起點(diǎn)，也是其合法性的根源。政治參與對(duì)公共政策具有非同尋常的意義。首先，公民的政治參與可以為政府提供全面真實(shí)的信息和一定的智力支持，從而可以間接地提高政府公共政策的質(zhì)量，確保公共政策的公共利益取向。其次，有助于實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)和合作，提高公共政策的民主化與科學(xué)化程度。一方面，政府需要通過制定公共政策來維護(hù)民眾的利益，使公民順從政府的治理；另一方面，公民也需要政治參與以更好地實(shí)現(xiàn)與政府的溝通，促使有利于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的政策的出臺(tái)。最后，政治參與是政府公共政策科學(xué)性、合法性和民主性的保證，同時(shí)也克服了政府公共政策過程中的官僚主義，是實(shí)行“陽光決策”、防止腐敗滋生的必要條件。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)公共政策的雙重效應(yīng)

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公民政治參與變得更加自由、便捷。網(wǎng)絡(luò)作為公共政策制定過程中的新因素和新力量，改善了政治參與的途徑和手段,增強(qiáng)了政治參與主體的參與意愿和參與能力。但應(yīng)當(dāng)看到，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)公民參與公共政策具有雙重效應(yīng)。

（一）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境擴(kuò)大了公共政策中的公民參與，推進(jìn)了公共政策的民主化

1.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可加速社會(huì)問題的傳播，促使社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題

公共政策的初始環(huán)節(jié)就是社會(huì)問題如何轉(zhuǎn)化為政策問題。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化有兩個(gè)前提：一是社會(huì)公共問題廣泛傳播并反映了公眾的普遍意愿；二是政府已認(rèn)識(shí)到解決此類社會(huì)問題的必要性并將該問題列入政策議程。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，公民網(wǎng)絡(luò)參與政治的趨勢隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展得到加強(qiáng)，一大批網(wǎng)民參與到公共政策的制定過程中來。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，當(dāng)某一公共問題出現(xiàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)便捷、高效的信息交流加速了問題的傳播，在很短的時(shí)間內(nèi)就在網(wǎng)民中激起共鳴。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下形成的網(wǎng)絡(luò)輿論，增加了政府的壓力，迫使政府在眾多的社會(huì)問題中選擇該問題，加快了對(duì)政策問題的確認(rèn)。

2.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境增強(qiáng)了公民的參與意識(shí)，推進(jìn)了公共政策的民主化

互聯(lián)網(wǎng)的廣泛滲透和應(yīng)用適應(yīng)民主政治發(fā)展的需要，為普通公民參與公共政策提供了一個(gè)良好平臺(tái)和有力工具。一方面，任何人都可以在網(wǎng)絡(luò)上就公共政策獨(dú)立地發(fā)表自己的言論，這在某種程度上強(qiáng)化了公民的參與意識(shí)；另一方面，網(wǎng)絡(luò)上廣泛的信息交流反過來又加速了民主思想的傳播，增強(qiáng)了普通公民民主參與公共政策的意識(shí)。

實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化是公共政策的終極目標(biāo)；而要實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化，其理論前提就是公共政策的決策者掌握足夠的客觀真實(shí)的信息，并以此為依據(jù)制定政策方案。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境增強(qiáng)了公民對(duì)公共政策的民主參與意識(shí)；正是因?yàn)橛辛嗽从趨⑴c意識(shí)上的廣泛參與，公共政策才能最大限度地體現(xiàn)和滿足公眾的普遍需求。

3.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境降低了參與成本，增強(qiáng)了參與意愿，有助于推動(dòng)府民直接互動(dòng)

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境拓寬了公民參與公共政策的渠道，降低了其參與公共政策制定過程的成本。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的便捷，公民比以前更愿意參與到公共政策的制定過程中來，利用這一現(xiàn)代化平臺(tái)來表達(dá)自己的利益訴求，從而實(shí)現(xiàn)與政府的直接良性互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)在政府與公民之間架起相互溝通和直接對(duì)話的電子橋梁：一方面，憑借網(wǎng)絡(luò)，公民可隨時(shí)表達(dá)自己對(duì)公共政策的意見與建議，擴(kuò)大對(duì)公共政策決策的影響力；另一方面，借助網(wǎng)絡(luò)，公共政策決策者能更廣泛地、更客觀地了解公民的真實(shí)意愿，從而集思廣益、民主決策。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境導(dǎo)致公民有效參與公共政策不足，妨礙了公共政策的科學(xué)化

1.信息能力差異加大了地方政府公共政策制定中參與主體間的不平等，參與的局限導(dǎo)致政策的代表性缺失

受地區(qū)發(fā)展不平衡的影響，我國網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和應(yīng)用也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)不平衡、地區(qū)不平衡的矛盾，這使得網(wǎng)絡(luò)參與主體非常有限。一方面，經(jīng)濟(jì)水平的高低間接地導(dǎo)致了信息能力差異，信息能力差異又直接造成網(wǎng)絡(luò)參與能力差異，使得公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策展現(xiàn)出很大的不平衡性，也使得公民的意愿表達(dá)呈現(xiàn)出較大的不平衡性；這種條件下的公共政策，因不可能充分體現(xiàn)公民的真實(shí)意愿，只能是不科學(xué)的公共政策或者說是不適合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的公共政策。另一方面，貧富差距導(dǎo)致了信息資源的分布不均，相對(duì)于大城市而言，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后等原因，西部落后地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)占有的信息資源太少；弱信息能力使得這些地區(qū)很少有人通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的利益訴求。應(yīng)當(dāng)看到，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境雖然總體上擴(kuò)大了民主參與的范圍和程度，但是從地區(qū)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況來看，地方的城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的信息能力差異反而加大了公民參與主體之間的不平等。

公民之間客觀存在的信息能力差異，往往使得網(wǎng)絡(luò)參與地方政府公共政策制定的主體范圍較為有限，由于信息能力帶來的網(wǎng)絡(luò)參與能力的局限導(dǎo)致了參與主體的局限，有限的參與主體下制定的公共政策勢必出現(xiàn)代表性不足的問題，使得政策代表性缺失。這樣一來，政府所能聽到或看到的就只是一部分人的利益訴求，而不是所有人或者大多數(shù)人的普遍要求；但參與的這小部分人，卻“代表”大家的意愿。在此基礎(chǔ)上制定的公共政策顯然既不符合民主的本質(zhì)要求，又違背了公共政策的目標(biāo)——確保絕大多數(shù)利益相關(guān)者的意愿和要求進(jìn)入政策議程，讓“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，“結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人需要的狀況”。[7](P185)

2.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的開放性加劇了公民參與公共政策的無序性，非制度化參與導(dǎo)致了參與有效性不足

網(wǎng)絡(luò)因其無中心、無界限的離散結(jié)構(gòu)，具有便捷性、開放性等基本屬性，任何團(tuán)體和個(gè)人都可以利用互聯(lián)網(wǎng)傳遞信息、表達(dá)見解。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域分散、多元、平等的自由主體的客觀存在，一方面為網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形成奠定了良好基礎(chǔ)，并促進(jìn)了集體意愿和行動(dòng)的發(fā)展；另一方面也加劇了公民參與公共政策的無序性。

首先，網(wǎng)絡(luò)參與的匿名性降低了公民政治參與的不安全感，拓寬了公民語言行為的自由度。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策沒有了以傳統(tǒng)方式參與公共政策下的約束和拘謹(jǐn)，這就容易導(dǎo)致參與過程中的情緒化、粗俗化的言行，產(chǎn)生自由無序問題。

其次，在公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制度化、法治化水平還很低的當(dāng)前情勢下，公民的有序參與和有效參與事實(shí)上是很難實(shí)現(xiàn)的：一是公民網(wǎng)絡(luò)政治參與相關(guān)立法的缺失,導(dǎo)致了公民政治參與的隨意性、無效性甚至“非法性”；二是已有的制度往往滯后于或不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，也就無法為公民的有序、有效參與提供有力的制度保障。在當(dāng)下制度有漏洞，立法不完善的情況下，公民非制度化的網(wǎng)絡(luò)政治參與在所難免，而參與的無序性和有效性不足就在所難免。

3.信息集中將導(dǎo)致公共政策決策的“不透明”，信息過剩又可帶來公共政策制定的盲目性

當(dāng)前，公民網(wǎng)絡(luò)參與基本上是以討論的形式出現(xiàn)的。公民利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)就某個(gè)社會(huì)公共問題討論交流，會(huì)逐步形成具有代表性的觀點(diǎn)；但這些觀點(diǎn)只是建議性的，并非決策性的，社會(huì)公眾也只是在公共政策公布之后才能知道這些建議性的觀點(diǎn)是否被政府采用，甚至因?yàn)橄嚓P(guān)信息和程序的不公開而根本不知道其是否被采納。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息集中比以往任何時(shí)候都更為容易，高層決策可完全離開下級(jí)的層層匯報(bào)而實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公眾之間的直接互動(dòng)，這在某種程度上虛化了中間層級(jí)的功能、弱化了其對(duì)高層決策權(quán)的制衡作用，為決策權(quán)的集中行使提供了方便。權(quán)力具有自我擴(kuò)張的本能和傾向，公共政策決策權(quán)一旦獲得自我擴(kuò)張的機(jī)會(huì)，就會(huì)試圖利用網(wǎng)絡(luò)集中信息甚而編造或操縱信息，消解網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對(duì)公共政策的積極效應(yīng)。信息集中化的過程可以說就是權(quán)力集中化的過程，是信息被公共政策決策者用于權(quán)力的運(yùn)作并借以獲得權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張的過程。這一過程從本質(zhì)上講是非民主甚至是反民主的，特別是當(dāng)公共政策決策者有意排斥民主參與，意欲進(jìn)行“暗箱操作”時(shí)，公眾的民主參與就越發(fā)無法保障了。此時(shí)的公共政策決策過程不僅缺乏來自社會(huì)公眾的民主監(jiān)督，還喪失了原有的來自中間層級(jí)的自下而上監(jiān)督。在此語境下，相對(duì)于傳統(tǒng)的公共決策而言，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公共政策因“信息集中”很可能出現(xiàn)新的決策官僚化。

眾所周知，公共政策制定離不開適時(shí)適量的信息支持，掌握足夠的信息是政府制定公共政策的基礎(chǔ)性條件。在傳統(tǒng)社會(huì)里，為什么主政者制定出的公共政策頗多失誤？若拋開政治原因和技術(shù)因素，大多是因?yàn)闆Q策者掌握的信息量不足。現(xiàn)在進(jìn)入了信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中過量過剩的信息又可能會(huì)讓決策者無所適從，影響其做出正確的判斷和決策，帶來公共政策制定的“盲目性”，從而影響了公共政策的質(zhì)量以及后續(xù)的政策實(shí)施。

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