杜世雄 惠向紅

(西安外事學(xué)院 七方教育研究院，陜西 西安 710077)

民辦高等教育是我國民辦教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)高等教育事業(yè)改革與發(fā)展的重要力量。改革開放近40年來，在國家有關(guān)政策的支持下，民辦高校如雨后春筍般成長。據(jù)教育部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國共有民辦普通高校742所，其中，民辦?？?高職)院校317所，獨(dú)立設(shè)置的民辦本科院校 159所，獨(dú)立學(xué)院266所*教育部：《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國教育報(bào)》2017年7月11日，第04版。。民辦高校在國家?guī)缀鯖]有投入的情況下，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育教學(xué)質(zhì)量不斷提升，不僅分擔(dān)了政府的公共責(zé)任，緩解了政府的財(cái)政壓力，而且為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)了很多優(yōu)秀人才，滿足了人民群眾多樣化的教育需求。然而，隨著生源的急劇萎縮和高等教育市場的激烈競爭，長期靠單一學(xué)費(fèi)收入滾動(dòng)式發(fā)展的模式已經(jīng)難以為繼，亟須得到政府的政策和經(jīng)費(fèi)支持；作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共財(cái)政進(jìn)入民辦高校也是社會(huì)的一大進(jìn)步*李維民：《國家公共財(cái)政進(jìn)入民辦高校是社會(huì)的一大進(jìn)步》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期，第12-17頁。。

本文在梳理學(xué)者對(duì)公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展可行性和必要性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考察公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展的落實(shí)效果。公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展已成事實(shí)，盡管對(duì)于扶持什么、怎么扶持以及扶持效果如何等問題已有理論探討和制度設(shè)計(jì)，但公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展到底存在哪些問題，目前相關(guān)的討論并不多。本文選取廣東、陜西和上海三個(gè)民辦高等教育比較發(fā)達(dá)的省份，通過數(shù)據(jù)和相關(guān)文本分析，肯定其公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展的效果，分析存在的問題，并提出改進(jìn)對(duì)策。

一、對(duì)公共財(cái)政扶持民辦高等教育發(fā)展的回顧

近年來，按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論、利益相關(guān)者理論、非營利性組織理論以及教育成本分擔(dān)理論，社會(huì)各界對(duì)公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展進(jìn)行了廣泛的探討。如李維民通過對(duì)民辦高校經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)短缺的原因分析，提出了公共財(cái)政扶持民辦高校的可行性和必要性*李維民：《國家公共財(cái)政進(jìn)入民辦高校是社會(huì)的一大進(jìn)步》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期，第12-17頁。；張鐵明從實(shí)證的角度全面剖析了民辦教育對(duì)廣東地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政貢獻(xiàn)，呼吁政府公共財(cái)政應(yīng)該給予民辦教育發(fā)展財(cái)政支持*張鐵明：《中國民辦教育的財(cái)政貢獻(xiàn)及政策建議——以廣東省的民辦教育現(xiàn)狀及政策創(chuàng)新的實(shí)證為例》，暨南大學(xué)出版社2012年版，第9頁。；丁力瑋認(rèn)為，政府應(yīng)該加快落實(shí)國家、地方兩級(jí)財(cái)政對(duì)非營利性民辦高校的扶持政策，同時(shí)把地方政府扶持非營利性民辦高校納入考核體系*丁力瑋：《公共財(cái)政扶持民辦高等教育發(fā)展的政策建議》，《現(xiàn)代職業(yè)教育》2016年第34期，第74頁。；方芳從法律和屬性兩個(gè)視角探討民辦高等教育公共財(cái)政支持的理論依據(jù)，從公平視角探討民辦高等教育公共財(cái)政支持的實(shí)踐依據(jù)，并從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)以及民辦高校分類管理等角度，分析政府公共財(cái)政支持民辦高等教育的可行性*方芳：《財(cái)政支持民辦高等教育的必要性和可行性分析》，《高教探索》2015年第5期，第94-98頁。； 劉芝從四川省現(xiàn)有的民辦高校公共財(cái)政資助政策出發(fā)，建議政府在完善現(xiàn)有政策的同時(shí)建立新的扶持政策*劉芝：《四川省民辦高校政府財(cái)政資助政策研究》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期，第26-29頁。；畢會(huì)東從公共財(cái)政支持民辦教育的政策出發(fā)，闡述公共財(cái)政支持廣東民辦高等教育的必要性與可行性，并從直接支持和間接支持兩方面分析廣東省公共財(cái)政支持民辦高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀*畢會(huì)東：《廣東省公共財(cái)政支持民辦高等教育的對(duì)策研究》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第10-15頁。；施文妹基于政策研究角度，在分析浙江省民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，從建立政府公共財(cái)政資助機(jī)制、公辦高校和民辦高校公平競爭與合作共贏機(jī)制、宏觀管理與自主辦學(xué)機(jī)制、健全投入主體重組與退出機(jī)制、明確利益回報(bào)(驅(qū)動(dòng))機(jī)制等五個(gè)方面提出完善浙江省民辦高等教育扶持政策體系的建議*施文妹：《對(duì)浙江省民辦高等教育扶持政策制訂的若干建議》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期，第12-16頁。；何國偉基于4所非營利性民辦學(xué)校公共財(cái)政資助現(xiàn)狀的調(diào)研指出，公共財(cái)政支持制度缺失、力度有限以及資助方式單一，是目前民辦高校公共財(cái)政支持存在的主要問題*何國偉：《我國非營利性民辦高校獲公共財(cái)政資助現(xiàn)狀——基于我國四所非營利性民辦高校的調(diào)研》，《江西科技師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期，第68-76、100頁。。

在學(xué)者的呼吁和倡導(dǎo)下，基于對(duì)民辦教育公益性的認(rèn)識(shí)，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策、制度或措施，有力地促進(jìn)了民辦高等教育的發(fā)展。2005年以來，北京、上海、重慶和陜西等21個(gè)省(市、區(qū))相繼出臺(tái)了民辦教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持政策；廣東、浙江和江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的一些市級(jí)政府也對(duì)同級(jí)民辦高校給予專項(xiàng)資金扶持；2010年，上海市公共財(cái)政支持民辦高等教育資金達(dá)4 073萬元(累計(jì)支持民辦高校約2.27億元，之后每年都在增長)*《政府扶持民辦高等教育 上海17所高校獲撥4 073萬元》，2010-07-30，http://cd.qq.com/a/20100730/002468.htm。；2012年，陜西省出臺(tái)《陜西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》，每年拿出3個(gè)億進(jìn)一步加大對(duì)民辦高校的扶持力度；從2015年起，云南省公共財(cái)政每年安排8 000萬元專項(xiàng)資金支持民辦高等教育發(fā)展。另外，有些省(市、區(qū))直接對(duì)民辦高校進(jìn)行生均撥款支持，如上海市按照每生每年1 500元、重慶市按照每生每年1 400～2 200元、浙江溫州市按照公辦高校生均經(jīng)費(fèi)20%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助*蔡曉彤、張蓓：《人大代表夏季亭：建議政府對(duì)民辦高校提供生均財(cái)政撥款》，2016-01-28，http://www.sohu.com/a/57066502_115512。。與此同時(shí)，國家公共財(cái)政也加大了對(duì)民辦高等教育的支持力度，2014年國家投入民辦本科高校的公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)64個(gè)億，較2010年增長297%；投入民辦高職高專院校的公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)17個(gè)億，較2010年增長38%*王紅：《教育規(guī)劃綱要實(shí)施以來教育經(jīng)費(fèi)投入情況分析》，《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第1期，第38頁。。

二、公共財(cái)政支持民辦高等教育發(fā)展的績效考察

公共財(cái)政扶持民辦高等教育，是加快民辦高?，F(xiàn)代化的必由之路。然而，公共財(cái)政支持是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，尚待考察。黃洪蘭等*黃洪蘭：《扶持非營利性民辦高校的公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避研究》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2015年第3期，第131-134頁。*黃洪蘭、姬華蕾：《保障民辦高校公共財(cái)政扶持資金安全的法制化管理研究——基于風(fēng)險(xiǎn)管理的視角》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期，第7-11頁。對(duì)公共財(cái)政扶持非營利性民辦高校的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和資金安全的法制化管理進(jìn)行了理論上的探討和制度上的設(shè)計(jì)，但缺乏對(duì)于公共財(cái)政實(shí)際運(yùn)作的績效考察?；诖耍疚耐ㄟ^分析廣東、陜西和上海三省(市)公共財(cái)政扶持實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)民辦高等教育持續(xù)、健康發(fā)展。

廣東省在2009—2011年間下達(dá)專項(xiàng)資金8 144萬元，其中用于民辦高校的專項(xiàng)資金有2 630萬元，主要用于學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如實(shí)驗(yàn)室、實(shí)訓(xùn)基地、教學(xué)儀器設(shè)備和教學(xué)信息化等重點(diǎn)項(xiàng)目)以及師資隊(duì)伍的建設(shè)和科研工作，表彰和獎(jiǎng)勵(lì)為民辦教育事業(yè)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)集體、個(gè)人。如資助廣州城建職業(yè)學(xué)院建成“汽車檢測與維修及機(jī)械仿真實(shí)驗(yàn)室”；資助中山大學(xué)南方學(xué)院舉辦了三期管理與教輔人員培訓(xùn)班、兩期教學(xué)法培訓(xùn)班、三期南方論壇以及教職工國內(nèi)考察和出國培訓(xùn)*原點(diǎn)市場研究有限公司：《2009—2011年廣東省民辦教育專項(xiàng)資金使用績效第三方評(píng)價(jià)報(bào)告》，2012-12-18，http://www.gdczt.gov.cn/ztjj/dlpj/201601/P020160112580160453739.pdf。。自2012年起，廣東民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金從3 000萬元增加到5 000萬元，其中1 000萬元專門用于資助民辦高等教育。根據(jù)廣東省財(cái)政廳下達(dá)的《高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金安排方案》，2014年省內(nèi)16所民辦本科高校(含獨(dú)立學(xué)院)獲得專項(xiàng)資金1 500萬元；2015年24所民辦本科院校(含獨(dú)立學(xué)院)獲得近2 000萬元*畢會(huì)東：《廣東省公共財(cái)政支持民辦高等教育的對(duì)策研究》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第10-15頁。。

陜西省對(duì)民辦高校的扶持力度最大。從2012年起，陜西省政府每年設(shè)立3億元專項(xiàng)資金用于支持陜西民辦高等教育的發(fā)展。專項(xiàng)資金主要用于非營利性民辦高校和高等教育助學(xué)機(jī)構(gòu)，其中8 000萬元用于師資隊(duì)伍建設(shè)，2 000萬元用于支持民辦高校的科研工作，其他資金用于支持公共服務(wù)和信息平臺(tái)、高水平民辦高校、實(shí)驗(yàn)室和實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地等方面的建設(shè)*《陜西每年設(shè)立3億元專項(xiàng)資金發(fā)展民辦高等教育》，2012-02-16，http://learning.sohu.com/20120216/n334971668.shtml。。在2016年《民辦教育促進(jìn)法修正案》(以下簡稱“《修正案》”)和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“《若干意見》”)頒布實(shí)施后，陜西省教育廳在2017年11月17日《關(guān)于省政協(xié)十一屆五次會(huì)議閉會(huì)期間第699號(hào)提案的復(fù)函》中明確，省級(jí)財(cái)政繼續(xù)設(shè)立民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)發(fā)展基金，每年安排4億元用于支持非營利性民辦高?！八膫€(gè)一流”等重大項(xiàng)目建設(shè)。

上海市財(cái)政專項(xiàng)資金主要用于各民辦高校的學(xué)科專業(yè)建設(shè)、信息化建設(shè)、國際化建設(shè)以及師資隊(duì)伍建設(shè)。2010年，上海市在實(shí)施《上海教育規(guī)劃綱要》“十大工程”之一的“教師專業(yè)發(fā)展工程”時(shí)，給予民辦高校和公辦高校同等待遇，“教師專業(yè)發(fā)展工程”中教師出國進(jìn)修、產(chǎn)學(xué)研以及學(xué)生的實(shí)踐實(shí)習(xí)等相關(guān)項(xiàng)目對(duì)民辦高校實(shí)現(xiàn)全覆蓋。為縮小民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師退休待遇的差距，上海市教委于2009年起探索實(shí)施民辦學(xué)校教職工年金制度，鼓勵(lì)民辦學(xué)校參照企業(yè)年金制度為專職教師繳納年金。針對(duì)民辦高校師資隊(duì)伍水平和整體教育質(zhì)量不高的現(xiàn)狀，從2012年起，上海市教委每年投入約2 000萬元財(cái)政專項(xiàng)資金，用于對(duì)民辦高校青年教師和管理干部的集中培訓(xùn)，支持民辦高校青年教師開展海外研修、產(chǎn)學(xué)研實(shí)踐。針對(duì)民辦高校教師待遇低的情況，上海市在2012年就擬制定進(jìn)一步提高民辦學(xué)校專職教職工收入的指導(dǎo)性意見，將專職教職工收入與學(xué)校學(xué)費(fèi)收入、辦學(xué)結(jié)余掛鉤，設(shè)定比例要求，并將這一比例作為核定學(xué)校政府扶持專項(xiàng)資金的重要依據(jù)之一。同時(shí)，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮導(dǎo)向作用，通過多渠道(如企業(yè)養(yǎng)老金、企業(yè)年金和共享費(fèi)等)提高民辦學(xué)校專職教職工退休待遇。此外，上海市還探索建立了民辦高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資產(chǎn)管理制度、政府專項(xiàng)資金和學(xué)費(fèi)收入監(jiān)管制度*甄曉燕：《上海民辦教育系列探索 扶持中規(guī)范》，《人民政協(xié)報(bào)》2012年12月17日，第10版。。在上海市教育委員會(huì)《關(guān)于撥付2016年度上海市促進(jìn)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金(民辦高校內(nèi)涵發(fā)展類)的通知》中，分兩批共3.2億元專項(xiàng)資金用于支持民辦高校教育教學(xué)條件改善、學(xué)科專業(yè)建設(shè)和教師隊(duì)伍建設(shè)等*上海市教育委員會(huì)：《關(guān)于撥付2016年度上海市促進(jìn)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金(民辦高校內(nèi)涵發(fā)展類)的通知》，2016-07-21， http://www.shmbjy.org/item-detail.aspx？NewsID=6451。。

三省(市)通過公共財(cái)政扶持，首先是緩解了民辦高校資金緊張的局面，不僅改善了各民辦高校的辦學(xué)條件，而且彰顯了民辦高校與公辦高校同等的法律地位。近年來，信息化教學(xué)設(shè)施的安裝、應(yīng)用以及現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)室和實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)，不僅降低了教學(xué)成本，也極大地提高了教學(xué)效率和教學(xué)質(zhì)量。其次，通過“請(qǐng)進(jìn)來，走出去”、國內(nèi)外考察、訪學(xué)或論壇等，為民辦高校培養(yǎng)了教師隊(duì)伍，提升了教師素質(zhì)。與初創(chuàng)期相比，近幾年民辦高校的教師隊(duì)伍逐步趨于穩(wěn)定，自有教師比例連年上升，教學(xué)、科研均取得明顯進(jìn)步。最后，三省(市)都建立了相對(duì)規(guī)范的民辦高校專項(xiàng)資金申報(bào)制度，確保了專項(xiàng)資金扶持政策的順利實(shí)施?？梢妵夜藏?cái)政及各地專項(xiàng)資金扶持政策既緩解了民辦高校的實(shí)際困難，又增強(qiáng)了民辦高校的辦學(xué)信心，促進(jìn)了民辦高校的健康及可持續(xù)發(fā)展。

與此同時(shí)，通過對(duì)三省(市)的考察，也發(fā)現(xiàn)了存在的一些問題。

1.各地扶持模式不同，扶持力度有大有小。有學(xué)者將公共財(cái)政支持民辦高等教育的模式分為普惠性支持模式、績效式支持模式、學(xué)生資助模式和教師資助模式*高宏賦：《非營利性民辦高校的政府財(cái)政支持研究》，《江蘇高教》2017年第11期，第36-40頁。。陜西以普惠性支持模式為主，廣東省以績效性支持模式為主，上海則涵蓋了以上幾種支持模式。在支持力度上，上海、陜西等省(市)每年公共財(cái)政投入在2億～3億元以上，而廣東每年投入民辦教育的只有幾千萬元，落實(shí)到民辦高等教育的僅千萬元。究其原因，主要在于政府財(cái)政扶持的相關(guān)政策規(guī)定不甚明確或者缺失，加之地方政府對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)有偏差，導(dǎo)致地方配套政策缺失或不到位，主動(dòng)落實(shí)責(zé)任的積極性不高。

2.從扶持過程看，外延式扶持多、內(nèi)涵式扶持少。政府對(duì)民辦高校的扶持更多地體現(xiàn)在硬件上，如建大樓、實(shí)驗(yàn)室、實(shí)訓(xùn)基地和體育場館等。雖然教學(xué)環(huán)境的改善對(duì)于提高教學(xué)質(zhì)量有較大作用，但體現(xiàn)教育質(zhì)量最終取決于教師教育教學(xué)的水平，且民辦高校與公辦高校差距最大的也是教師素質(zhì)，因此提高教師素質(zhì)是提高教育教學(xué)質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作。現(xiàn)實(shí)中，這方面工作做得不盡如人意，比如講座、培訓(xùn)、考察和參加學(xué)術(shù)會(huì)議等固然是培訓(xùn)教師的必要手段，但是如果不分專業(yè)、水平和時(shí)間，缺乏針對(duì)性、計(jì)劃性，其結(jié)果除了形式上的轟轟烈烈，實(shí)質(zhì)上起不到多大作用。

3.導(dǎo)向不明確，操作不透明，監(jiān)督、評(píng)價(jià)不及時(shí)，扶持政策顯得無章可循。民辦高等教育具有公益屬性，但也不可避免地帶有逐利性，如果放任自流，就會(huì)偏離社會(huì)主義辦學(xué)方向。公共財(cái)政扶持政策是引導(dǎo)民辦高校良性發(fā)展的利器，但在扶持的內(nèi)容、措施、要求和評(píng)估機(jī)制等方面尚處于摸索階段。比如2002年的《民辦教育促進(jìn)法》就已明確民辦高校教師和公辦高校教師具有同等的法律地位，但在細(xì)節(jié)落實(shí)上尚不明確，特別是在工資待遇、社會(huì)保障等方面仍有較大差距。即使如上海、陜西、浙江和重慶等做得比較好的省(市)，也存在操作和評(píng)價(jià)上的不規(guī)范、不透明現(xiàn)象。如陜西省專項(xiàng)資金通過什么方式扶持、扶持了哪些方面及扶持效果如何等，在網(wǎng)絡(luò)上找不到相關(guān)的通知、公告或文件。此外，教育中介組織或第三方力量在我國民辦高等教育規(guī)范化發(fā)展方面還不能充分發(fā)揮作用*方林佑、張楚廷：《主體身份、政府角色與中介組織地位——關(guān)于我國高等教育市場機(jī)制的研究》，《高等教育研究》2015年第2期，第26頁。，造成政府公共財(cái)政扶持民辦高等教育因缺乏社會(huì)監(jiān)督而不為公眾所理解，給民辦高等教育的發(fā)展帶來消極影響。

4.“國進(jìn)民退”和“政策依賴”成為公共財(cái)政扶持政策下出現(xiàn)的新問題。最初的民辦高校發(fā)展完全依靠舉辦者的投入和學(xué)費(fèi)收取，現(xiàn)在有了政府的專項(xiàng)資金資助，舉辦者的投入?yún)s呈下降趨勢*王紅：《教育規(guī)劃綱要實(shí)施以來教育經(jīng)費(fèi)投入情況分析》，《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第1期，第37-40頁。。從2010年到2014年，政府投入增長227%，舉辦者投入只增長了25%；2010年政府的投入和舉辦者的投入大致相當(dāng)，到2014年則變?yōu)檎度霝榕e辦者的2.5倍。投入的結(jié)果除了能看到的硬件變化外，軟實(shí)力方面缺少實(shí)質(zhì)性的改變，有些甚至出現(xiàn)了基建過度的問題。這種情況可能導(dǎo)致民辦高?；忌蠌娜粘＝虒W(xué)設(shè)施到教師培養(yǎng)等一系列的“政策依賴”癥，爭取政府公共財(cái)政支持反倒成為民辦高校發(fā)展的主要?jiǎng)恿?譚黎明、高志強(qiáng)：《民辦高等教育成本分擔(dān)機(jī)制研究》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期，第120-123頁。，顯然，這與政府公共財(cái)政扶持的初衷是相悖的。

三、對(duì)公共財(cái)政扶持民辦高等教育發(fā)展的政策建議

《民辦教育促進(jìn)法》第一章第三條明確規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?！薄睹褶k高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》第三條規(guī)定：“教育行政部門應(yīng)當(dāng)將民辦高等教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。按照積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針，引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展。教育行政部門對(duì)民辦高等教育事業(yè)作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第四十三條也提出要“健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策”。國家公共財(cái)政的介入，有利于保障民辦高校的合法權(quán)益和平等地位，有利于實(shí)現(xiàn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的均等，有利于促進(jìn)高等教育領(lǐng)域內(nèi)的公平競爭和良性發(fā)展，還有利于確保民辦高校辦學(xué)的社會(huì)主義方向。

1.完善政府公共財(cái)政支持政策，是促使民辦高校健康發(fā)展的前提。公共財(cái)政扶持民辦高等教育，涉及很多細(xì)節(jié)性問題，需要配套的落實(shí)政策，比如從哪些方面扶持、怎么扶持，國家、地方和民辦高校之間的分擔(dān)比例是多少，扶持的效果由誰來評(píng)價(jià)等。要解決諸如此類的問題，依據(jù)成本分擔(dān)理論、新公共管理運(yùn)動(dòng)等，需構(gòu)建以政府公共財(cái)政扶持為主、個(gè)人繳費(fèi)為輔及社會(huì)廣泛參與的支持政策。關(guān)于政府公共財(cái)政扶持，英國的做法是由各大學(xué)提交詳細(xì)預(yù)算，由大學(xué)撥款委員會(huì)等機(jī)構(gòu)評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果撥付，經(jīng)費(fèi)的使用受地方教育局監(jiān)督*易紅郡、繆學(xué)超：《英國高等教育市場化趨向：經(jīng)費(fèi)籌措視角》，《清華大學(xué)教育研究》2012年第3期，第89-97頁。。臺(tái)灣地區(qū)私立大學(xué)的公共財(cái)政支持則經(jīng)歷了機(jī)會(huì)均等、傾斜資助和績效資助三個(gè)階段，獎(jiǎng)、補(bǔ)結(jié)合，注重績效，通過構(gòu)建合理的分配機(jī)制來促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展*王濤濤：《臺(tái)灣私立大學(xué)公共財(cái)政資助機(jī)制研究》，《世界教育信息》2015年第7期，第65-71頁。。目前，我國除陜西、福建、上海和重慶等少數(shù)省(市、區(qū))以外，很多省(市、區(qū))還沒有制定專門的支持民辦高等教育發(fā)展的文件，而制定扶持民辦高等教育發(fā)展政策的省(市、區(qū))又多基于績效評(píng)價(jià)?！缎拚浮奉C布實(shí)施后，各省(市、區(qū))可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以不低于當(dāng)?shù)亟逃?jīng)費(fèi)投入規(guī)模5%～10%的比例，采取直接補(bǔ)助與間接補(bǔ)助相結(jié)合、普惠性與績效考核相結(jié)合、一般資助與重點(diǎn)扶持相結(jié)合等措施，積極探索財(cái)政扶持機(jī)制。

2.構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，是保障公共財(cái)政安全的重要舉措。隨著公共財(cái)政資助規(guī)模的增大，公共財(cái)政扶持資金極有可能面臨流失、被挪用和被侵吞等風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐效果看，不論哪種公共財(cái)政資助方式，均重審批而輕過程和結(jié)果監(jiān)督，信息透明度較低。另外，我國法律對(duì)民辦高校的法人屬性一直定位不清，造成民辦高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度也不健全。對(duì)此，學(xué)者們提出了很多建議，如根據(jù)民辦高校分類管理狀況實(shí)施企業(yè)會(huì)計(jì)制度、民間非營利組織會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度*董圣足：《民辦學(xué)校分類管理的制度構(gòu)架：國際比較的視角》，《教育發(fā)展研究》2013年第9期，第14-20頁。；依據(jù)辦學(xué)結(jié)余的使用方向和學(xué)校所有權(quán)的歸屬，由獨(dú)立的會(huì)計(jì)事務(wù)所在每個(gè)會(huì)計(jì)年度進(jìn)行審計(jì)*王善邁： 《民辦教育分類管理探討》，《教育研究》2011年第12期，第32-36頁。；依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“私立學(xué)校法”，對(duì)私立學(xué)校公共財(cái)政資助監(jiān)管辦法提出設(shè)置“公益監(jiān)察人”*黃洪蘭、姬華蕾：《保障民辦高校公共財(cái)政扶持資金安全的法制化管理研究——基于風(fēng)險(xiǎn)管理的視角》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期，第7-11頁。；按照《民辦教育促進(jìn)法》完善民辦學(xué)校的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)以及教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)*惠向紅：《論非營利性民辦院校財(cái)務(wù)監(jiān)管制度的構(gòu)建》，《民辦教育研究》2016年第4期，第22-29頁。?，F(xiàn)實(shí)情形是，民辦高校的運(yùn)作一般掌握在以創(chuàng)辦人或投資人為主的董事會(huì)手中，監(jiān)事會(huì)、校代會(huì)和學(xué)代會(huì)等內(nèi)部組織在實(shí)際運(yùn)作中難以充分發(fā)揮作用；而政府監(jiān)督在組織人員等方面有較大困難。因此，扶持教育中介組織、充分發(fā)揮第三方監(jiān)督的力量，是較為有效的方法。比如，2009—2011年廣東省政府扶持民辦教育事業(yè)專項(xiàng)資金使用績效評(píng)估報(bào)告，就是廣東省財(cái)政廳委托廣州原點(diǎn)市場研究有限公司完成的。現(xiàn)階段我國教育中介組織的力量還很弱，體制機(jī)制建設(shè)也不完善，發(fā)揮的作用十分有限，但從其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，中介組織在政府扶持民辦高等教育事業(yè)發(fā)展中可以發(fā)揮更大的作用，從而構(gòu)建起政府部門、民辦教育和中介組織等多元主體“共治”的格局。

3.鼓勵(lì)民間資本投入，實(shí)施政府與民間雙軌驅(qū)動(dòng)。隨著《修正案》的頒布，與以往政府對(duì)民辦高等教育的支持只體現(xiàn)政策優(yōu)惠不同，不論是國家公共財(cái)政支持還是社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人捐贈(zèng)，都有了極大的提高和穩(wěn)步的增長。與公辦高校相比，民辦高校創(chuàng)建時(shí)間短，校友財(cái)富積累少，但根據(jù)民辦高校公布的相關(guān)數(shù)據(jù)*數(shù)據(jù)來自于相關(guān)院校的官網(wǎng)。，其校友捐贈(zèng)也不少： 2014年，郝鴻峰向黃河科技學(xué)院捐贈(zèng)100萬元；2016年，王明軍、白戰(zhàn)斌各向西安外事學(xué)院捐贈(zèng)10萬元、30萬元；2016年，浙江大華技術(shù)股份有限公司傅利泉夫婦向浙江樹人大學(xué)捐贈(zèng)600萬元。另外，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民辦高校也收到了港澳臺(tái)地區(qū)熱心人士及海外華僑的捐贈(zèng)，如廣東培正學(xué)院、廣東白云學(xué)院等均有這方面的捐贈(zèng)收入。相信隨著《若干意見》的實(shí)施以及各地相關(guān)配套政策的落實(shí)，必將極大地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的力量，為民辦高校的發(fā)展帶來新的機(jī)遇。

4.加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，是公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展落到實(shí)處的關(guān)鍵。原北京大學(xué)校長周培源說：“一所大學(xué)辦得好不好，其水平如何，它的決定因素或根本標(biāo)志之一乃是這所大學(xué)的教師陣容?！?轉(zhuǎn)引自張健祥：《確立教師在高校辦學(xué)中的主體地位》，《中國高等教育》2011年第7期，第9頁。《若干意見》第二十四條也明確要求“各級(jí)人民政府和民辦學(xué)校要把教師隊(duì)伍建設(shè)作為提高教育教學(xué)質(zhì)量的重要任務(wù)”。很多民辦高校出于成本的考慮，對(duì)教師只使用、不培訓(xùn)，造成教師隊(duì)伍長期依靠公辦高校退休教師或剛走出校門的大學(xué)生、研究生支撐。一些民辦高校“35～55歲之間的骨干教師群體極為缺乏，呈明顯的‘塌腰’癥狀”*王慶如、司曉宏：《民辦高校發(fā)展面臨的“高原現(xiàn)象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55頁。。公共財(cái)政扶持民辦高校的發(fā)展，首先應(yīng)扶持的是民辦高校教師隊(duì)伍的建設(shè)，在科研、教學(xué)、資格認(rèn)定、職務(wù)評(píng)聘和培養(yǎng)培訓(xùn)等方面，同等條件下適當(dāng)向民辦高校傾斜。比如，通過“強(qiáng)師工程”“教師能力提升計(jì)劃”等項(xiàng)目鼓勵(lì)教師進(jìn)修和訪問訪學(xué)，設(shè)立科研專項(xiàng)予以經(jīng)費(fèi)支持，引導(dǎo)和支持民辦高校全面實(shí)施教學(xué)改革，開展特色建設(shè)和專業(yè)綜合改革。另外，落實(shí)教師待遇也是加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的重要舉措?！度舾梢庖姟返谑藯l規(guī)定要“完善學(xué)校、個(gè)人、政府合理分擔(dān)的民辦學(xué)校教職工社會(huì)保障機(jī)制”，《修正案》第三十一條也規(guī)定“國家鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照國家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”。針對(duì)這些要求，上海市將公共財(cái)政扶持落實(shí)在民辦高校教師隊(duì)伍建設(shè)和教師待遇改善上；陜西省將“民辦學(xué)校教職工與公辦學(xué)校教職工同等待遇”納入今后的民辦教育地方新政中；廣東省嘗試?yán)秘?cái)政資金建立民辦高校教師工資補(bǔ)貼制度，加大對(duì)長期在民辦高校任職的教育工作者的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)力度，建立民辦高校教師“五險(xiǎn)一金”補(bǔ)償機(jī)制*畢會(huì)東：《廣東省公共財(cái)政支持民辦高等教育的對(duì)策研究》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第10-15頁。。這些舉措為穩(wěn)定民辦高校教師隊(duì)伍、提高教師業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)進(jìn)而提高民辦高校教育教學(xué)質(zhì)量，奠定了必要的基礎(chǔ)。