韓瑞鋆

摘要：從競合關(guān)系的視角，把影響食品安全監(jiān)管合作的因素分為競爭性因素、合作性因素和條件性因素。在探討食品安全監(jiān)管部門間合作關(guān)系的影響因素的基礎(chǔ)上，有針對性地提出食品安全監(jiān)管部門間合作策略。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；合作；競爭；影響因素；策略

食品安全治理是處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國所面對的一個重大公共治理問題。隨著公共管理事務(wù)的日益復(fù)雜化以及公共治理環(huán)境的快速變化，政府所面臨的問題不再是過去單一行政區(qū)域或單一部門所能獨(dú)立解決的問題，更多的是復(fù)雜多面向的跨部門、跨區(qū)域性的問題。強(qiáng)化政府部門之間的合作，促進(jìn)政府功能的整合以及部門之間資源的共享，已成為包括中國在內(nèi)的全球21世紀(jì)公共行政發(fā)展的一個普遍趨勢。[1]

食品安全監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法過程中，既有利益一致的地方，又有利益相互沖突的地方。由此導(dǎo)致食品監(jiān)管部門間既可能為了資源以及民意爭奪而產(chǎn)生競爭，又可能為了共同的利益而合作。針對中國食品安全的監(jiān)管問題，目前大多數(shù)學(xué)者都是從監(jiān)管的執(zhí)行力進(jìn)行分析，并未深入探求監(jiān)管過程中的各影響因素的相互關(guān)系。本研究從競合關(guān)系的視角研究食品安全監(jiān)管部門間的合作問題，探究影響我國食品安全監(jiān)管部門間合作的影響因素，在因素識別的基礎(chǔ)上進(jìn)行食品安全監(jiān)管部門間合作關(guān)系及合作策略研究。

一、食品安全監(jiān)管部門間競合關(guān)系形成的影響因素分析

（一）競爭性因素分析

經(jīng)濟(jì)利益方面，食品安全監(jiān)管的可收益性及利益的稀缺性造成了食品安全監(jiān)管部門對利益的爭奪，進(jìn)而引發(fā)了部門間的競爭；政治利益方面，對政府部門而言，參與食品監(jiān)管合作的任何一方都會發(fā)現(xiàn)，如果想要做好食品安全監(jiān)管，那么它們只能和相關(guān)特定的政府部門合作，由此構(gòu)成了對特定部門以法定職權(quán)為基礎(chǔ)的資源性依賴[2]。這會降低部門的自主性，造成政策空間萎縮。長期來看，甚至對部門的生存和關(guān)鍵性政策領(lǐng)域都會構(gòu)成威脅。當(dāng)兩個部門之間的政策領(lǐng)域非常接近，比如履行相似的職能，爭奪相似的資源，面對相似的服務(wù)對象時，部門之間的競爭關(guān)系將會遏制有效合作的產(chǎn)生。這個時候，爭奪政策空間，維持本部門的生存將會引起競爭。

另外，現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系里各部門之間的監(jiān)管職能存在嚴(yán)重的重疊。當(dāng)某個監(jiān)管部門提供了高水平的努力，并且確實(shí)對食品安全監(jiān)管起到了積極作用時，由此而帶來的收益卻很難被這一部門所全部占用。而不作為所付出的成本不高，因此，形成了監(jiān)管部門“搭便車”的現(xiàn)象。在執(zhí)法困難現(xiàn)實(shí)存在的情況下，理性的職能部門無疑會先保住自身的利益，進(jìn)而形成食品監(jiān)管部門之間的競爭。[1]

（二）合作性因素分析

食品從農(nóng)田到餐桌的整個生產(chǎn)經(jīng)營鏈條非常復(fù)雜，食品的加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)往往無法嚴(yán)格區(qū)分開來。食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化特性以及食品安全監(jiān)管團(tuán)隊生產(chǎn)的特性，使得多部門分段監(jiān)管體制中的任何一個部門，如果缺乏其他部門配合的情況下，都不可能有效地履行自身的監(jiān)管責(zé)任，取得理想的監(jiān)管效果。

整個食品安全監(jiān)管是對食品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條的分段監(jiān)管，如果有一個環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，那么就是整個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。因此獎懲一致也是促成食品安全監(jiān)管部門相互合作，盡心盡職，榮辱與共的重要外部因素。

綜合執(zhí)法可以減少各部門在執(zhí)法過程中因職能交叉而增加的行政成本，減少各執(zhí)法部門的工作量，提高監(jiān)管效率?？蒲匈Y源的成本性和共享性特點(diǎn)也是食品監(jiān)管部門形成合作的因素。英國的食品標(biāo)準(zhǔn)局和衛(wèi)生部都有自己的科研隊伍，但兩者能實(shí)現(xiàn)資源共享，合力加強(qiáng)對食品的化學(xué)、微生物、放射及過敏安全研究[3]。

二、競合關(guān)系視角的食品安全監(jiān)管部門間合作策略

（一）針對競爭性因素的具體對策

1.針對部門自主權(quán)及政治利益追求，適當(dāng)調(diào)整部門間的職權(quán)配置結(jié)構(gòu)

對食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼希瑢⒎稚⒂诟鱾€部門的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行適度的集中，減少監(jiān)管部門的數(shù)量，從而降低部門間合作和協(xié)調(diào)的潛在成本。

2.針對治理成效的不確定性，確保合作中的信任與公平

在部門間的正式制度層面，要建立起各個部門普遍認(rèn)可的沖突解決機(jī)制，以及普遍認(rèn)可的成本、收益和責(zé)任的分配機(jī)制。一方面，要依賴各部門間不斷的協(xié)商和互動所形成的共識，增加成員間的信任。另一方面，實(shí)施公平性的規(guī)范，即食品安全治理中的責(zé)任、權(quán)益、成本等，以所有涉及部門都認(rèn)為公平的方式進(jìn)行配置。在部門監(jiān)管人員的非正式交換網(wǎng)絡(luò)層面，可以通過非正式的溝通網(wǎng)絡(luò)達(dá)成合作共識并加強(qiáng)合作。

3.降低治理成效的外部性

要合理配置省級政府與下屬市縣政府的監(jiān)管權(quán)限，避免治理成效的外部性引發(fā)的投入不足或地方保護(hù)現(xiàn)象。此外，要建立針對監(jiān)管部門的足夠強(qiáng)大并且低成本的社會問責(zé)機(jī)制，重視外部問責(zé)機(jī)制在行政體制內(nèi)部改革中的作用，考慮引入政府之外的力量，比如行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)團(tuán)體以及其他的一些民間團(tuán)體，以補(bǔ)充由政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制。

（二）針對合作性因素的具體對策

1.建立HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point危害分析臨界控制點(diǎn)）研究組，開展相關(guān)研究工作，加大科研投入，主要研究食品中有害物質(zhì)的檢測技術(shù)、食品污染的檢測控制技術(shù)、食品安全控制技術(shù)等，從而使我國的食品檢測技術(shù)、食源性疾病診斷、預(yù)防與控制技術(shù)等達(dá)到國際水平。建立重在防范，以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全控制系統(tǒng)。

2.建立和完善檢驗(yàn)檢測體系。完善的食品安全檢驗(yàn)檢測體系應(yīng)包括生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)（包括各相關(guān)部委的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)），以及社會中介檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)。增加對檢驗(yàn)工作的投入，開展人員技術(shù)培訓(xùn)。從而使食品安全各個環(huán)節(jié)都得到有效控制，一旦某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，可以明確地找到問題環(huán)節(jié)，進(jìn)而追究其責(zé)任。

3.在食品安全委員會的框架下，按照《食品安全法》的規(guī)定，依環(huán)節(jié)明確職責(zé)，就監(jiān)管方面存在交叉和重復(fù)之處進(jìn)行明確的重新分工、調(diào)整。各部門參照《食品安全法》的規(guī)定，履行政府各有關(guān)部門和社會各界在食品安全方面的權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)一食品安全監(jiān)管部門的職能目標(biāo)，切實(shí)避免食品安全問題可能引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)、外交危機(jī)、政府形象等危機(jī)。將各監(jiān)管部門的監(jiān)管信息是否共享化，作為考核監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員工作績效的一項重要指標(biāo)。使各監(jiān)管部門間形成良性競爭，形成共同的執(zhí)法目標(biāo)，在充分合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行良性的競爭，共同為打擊食品違法行為而努力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 聶勇浩，顏海娜.關(guān)系合約視角的部門間合作：以食品安全監(jiān)管為例[J].社會科 學(xué)，2009，（11）：13-20

[2] P. M. Doney， J. P. Cannon. An Examination of the Nature of Trust in Buyer-Seller Relationships. Journal of Marketing， 1997（2）：352-363

[3] 王濤.英國：源頭治理與加強(qiáng)預(yù)警并重[J].中國禽業(yè)導(dǎo)刊，2009，26（13）：5-6