李店標(biāo)

摘 要：設(shè)區(qū)的市面臨的立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法能力有限、立法壓力較大、立法需求膨脹和立法機(jī)制缺乏等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)嚴(yán)重影響著其立法質(zhì)量。要提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量，應(yīng)明確指導(dǎo)思想為堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)、堅(jiān)持人民在立法中的主體地位、正確處理立法與改革的關(guān)系；應(yīng)遵循的基本原則為堅(jiān)持立法基本原則、突出地方特色、實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化；應(yīng)建構(gòu)的總體思路為確保立法合法、不重復(fù)、不抄襲、不盲從；應(yīng)重視的具體措施為樹立科學(xué)理念、遵循法定程序、明確權(quán)限范圍、建設(shè)人才隊(duì)伍、強(qiáng)化起草環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市；立法；立法權(quán)；立法質(zhì)量

中圖分類號(hào)：D927.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）07-0088-06

2015年《立法法》修改的重心之一是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，這使得我國(guó)市級(jí)立法權(quán)的主體在49個(gè)較大的市的基礎(chǔ)上又增加了240個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市。2018年憲法修正案新增了有關(guān)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的內(nèi)容，為設(shè)區(qū)的市享有和行使立法權(quán)提供了明確的憲法依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月，新賦予立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州中，已經(jīng)有272個(gè)被批準(zhǔn)可以開始制定地方性法規(guī)，而且在兩年多的時(shí)間內(nèi)已經(jīng)制定出595件地方性法規(guī)[1]。實(shí)踐表明，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)方面行使立法權(quán)，對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但由于受觀念、經(jīng)驗(yàn)、能力、機(jī)制等多種因素的影響，設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量尚有待提高。因此，設(shè)區(qū)的市應(yīng)正視當(dāng)前立法中所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，明晰提高立法質(zhì)量的邏輯理路，以保證立法權(quán)行使的科學(xué)性、民主性和有效性。

一、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.立法經(jīng)驗(yàn)不足。提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量所面臨的最主要挑戰(zhàn)是設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗(yàn)不足，以前其對(duì)社會(huì)的管理主要依靠制定紅頭文件，現(xiàn)在則轉(zhuǎn)變成制定法規(guī)規(guī)章，而立法是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，相比制定紅頭文件要困難很多。在《立法法》修改前，大部分設(shè)區(qū)的市并未進(jìn)行過立法活動(dòng)，立法工作機(jī)構(gòu)和立法工作人員缺乏。由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足，不少設(shè)區(qū)的市在立法指導(dǎo)思想、立法思路、立法程序、立法技術(shù)方面都需要積極借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，并急需組建專門機(jī)構(gòu)和進(jìn)行人員培訓(xùn)。雖然大部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)成立了人大法律委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和政府法制辦立法科，并配備了專門的工作人員，但要在短時(shí)期內(nèi)提高立法質(zhì)量并非易事，因?yàn)榱⒎ń?jīng)驗(yàn)不僅需要學(xué)習(xí)和借鑒，更需要通過自身實(shí)踐加以積累。設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致立法中多存在貪大求全、行政色彩過濃、程序不規(guī)范、內(nèi)容難創(chuàng)新、技術(shù)相對(duì)落后等問題，從而影響立法質(zhì)量的提高。

2.立法能力有限。設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、立法隊(duì)伍薄弱、立法保障機(jī)制不完善等問題是制約立法能力的典型表現(xiàn)[2]。以立法隊(duì)伍為例，設(shè)區(qū)的市人大法律委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和政府法制辦立法科均成立不久，配備的人員不僅數(shù)量較少，而且對(duì)立法理論和實(shí)踐了解不多，難以適應(yīng)當(dāng)前立法工作的需要。從立法參與主體來看，由于社會(huì)公眾對(duì)立法作用和立法程序的認(rèn)識(shí)不足，其參與立法的積極性和主動(dòng)性并不高；設(shè)區(qū)市法律和法學(xué)專家大多從事司法和執(zhí)法工作而很少關(guān)注立法問題，且在人員數(shù)量、立法知識(shí)和立法經(jīng)驗(yàn)等方面與大城市的法學(xué)專家相比差距較大，這會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)立法工作和立法質(zhì)量的重視不夠，也會(huì)因自身能力的局限性而難以提供科學(xué)的決策建議。

3.立法壓力較大。當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法主要面臨著來自縱向、橫向、內(nèi)部和外部的壓力。從縱向上看，主要是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的立法督促和立法監(jiān)督，督促是指要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成一定的立法數(shù)量，監(jiān)督是對(duì)立法結(jié)果的備案和批準(zhǔn)機(jī)制，這使得立法機(jī)關(guān)既面臨著快立法、立好法的政治任務(wù)，也面臨著因違法立法、不當(dāng)立法所帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。從橫向上看，主要是同類市立法競(jìng)爭(zhēng)所帶來的壓力，包括立法數(shù)量的競(jìng)爭(zhēng)和立法質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，既想樹立典型更不愿落后于人。從內(nèi)部看，由于立法能力、經(jīng)驗(yàn)和人才的不足，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)既想立法又不敢輕率立法，從而進(jìn)退兩難。從外部看，社會(huì)群眾普遍希望通過立法的形式來解決社會(huì)問題，立法機(jī)關(guān)難以滿足日益增長(zhǎng)的立法需求，任務(wù)繁重。從一定意義上來說，立法壓力既可以轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎▌?dòng)力，也可能轉(zhuǎn)變成立法阻力，如果處理不好上述壓力，必將影響設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的提高。

4.立法需求膨脹。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的之一是強(qiáng)化地方的自主性，提高行政管理的實(shí)效性。但實(shí)踐中，部分設(shè)區(qū)的市僅看到了立法權(quán)所能帶來的益處，而忽視了立法權(quán)所可能產(chǎn)生的弊端，如謀取地方利益和部門利益、侵犯公民權(quán)利、法律沖突增多等等?！傲⒎ㄅc需求成正比，需求越旺盛、立法越頻繁?！盵3]當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法需求急劇膨脹，很多地方的立法規(guī)劃和計(jì)劃安排遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其立法能力范圍，出現(xiàn)了立法重?cái)?shù)量和效率而輕質(zhì)量和實(shí)效的現(xiàn)象。事實(shí)上，有些立法需求往往不是社會(huì)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，而是政府部門的一廂情愿，也即立法需求并不是社會(huì)需求，更主要的是政府管理部門的需求。如不少政府部門強(qiáng)力推進(jìn)立法的目的是爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)而非服務(wù)社會(huì)，導(dǎo)致不考慮立法時(shí)機(jī)、能力和條件，盲目追求規(guī)定的及早出臺(tái)。立法需求的膨脹，有可能導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市難以仔細(xì)甄別立法項(xiàng)目和分清輕重緩急，使立法的審慎性和有序性遭到破壞。

5.立法機(jī)制缺乏。立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)嚴(yán)肅的制度創(chuàng)設(shè)工作，必須依靠健全的機(jī)制才能保障立法質(zhì)量。如立法中的調(diào)研、立項(xiàng)、評(píng)估、論證、公開、起草、協(xié)商、聽證、審議、表決、備案、報(bào)批、公布等機(jī)制，對(duì)于立法質(zhì)量的提高能夠在不同層面上起到保障作用?；诖?，設(shè)區(qū)的市應(yīng)先制定立法程序規(guī)范，然后再制定其他的實(shí)體法規(guī)范，以突出程序的先導(dǎo)性。立法程序規(guī)范制定后，還需進(jìn)行配套立法，針對(duì)每項(xiàng)機(jī)制出臺(tái)專門規(guī)則，如立法調(diào)研規(guī)則、立項(xiàng)規(guī)則、論證規(guī)則、起草規(guī)則、聽證規(guī)則、審議規(guī)則等，以構(gòu)建科學(xué)的立法機(jī)制體系。實(shí)踐中，雖然部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)出臺(tái)了立法程序規(guī)范，但因缺乏相應(yīng)的配套性立法導(dǎo)致立法機(jī)制還有待健全，這就會(huì)使下一步的立法工作無明確和細(xì)致的規(guī)范可以遵循。

二、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的指導(dǎo)思想

1.堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法具有價(jià)值上、規(guī)范上和歷史上的合法性[4]。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是把握立法正確方向的必然要求，也是提高立法質(zhì)量的根本保障。因此，設(shè)區(qū)的市立法必須始終將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為重要指導(dǎo)思想，確保黨的路線方針政策得以全面貫徹落實(shí)，以完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為基本目標(biāo)，更好地發(fā)揮其對(duì)地方法治的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。具體而言，設(shè)區(qū)的市立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作正確方向的領(lǐng)導(dǎo)。明確地方立法工作的目標(biāo)和任務(wù)，充分反映人民的意志和要求，將黨委的主張上升為人民的意志并在立法中加以體現(xiàn)和落實(shí)。二是服從黨對(duì)重大民生問題的立法決策。涉及重大民生問題的法規(guī)規(guī)章的制定，應(yīng)報(bào)黨委討論決定，黨委根據(jù)民主集中制原則作出的決策，各立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹實(shí)施。三是發(fā)揮立法機(jī)關(guān)同級(jí)黨委（組）的作用。加強(qiáng)各黨委（組）對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督工作，健全重大事項(xiàng)的報(bào)告和討論制度，對(duì)涉及重大問題的請(qǐng)示匯報(bào)應(yīng)當(dāng)及時(shí)決策和批復(fù)。

2.堅(jiān)持人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，堅(jiān)持人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)完全符合我國(guó)的立法體制。當(dāng)然，堅(jiān)持人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)，主要依賴于發(fā)揮人大常委會(huì)的作用，因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)在人員組成、立法經(jīng)驗(yàn)、會(huì)期設(shè)置等方面比人大更具優(yōu)勢(shì)。對(duì)于設(shè)區(qū)的市而言，堅(jiān)持人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)需要重視的問題包括：一是嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)，從源頭上發(fā)揮作用，通過對(duì)立法規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目征集的掌控，確保立法工作能夠統(tǒng)籌安排、頂層設(shè)計(jì)、有的放矢。二是將法案起草環(huán)節(jié)作為重心，廣泛征求意見建議，加強(qiáng)自身人員能力的建設(shè)，確保立法的民主性、科學(xué)性和精細(xì)性。三是加強(qiáng)與政府部門、社會(huì)各組織的立法協(xié)商，及時(shí)有效化解利益沖突，避免部門利益和地方保護(hù)主義傾向，平衡各方主體的利益需求，促進(jìn)立法決策的合理化。四是健全立法審議機(jī)制，解決立法過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，力爭(zhēng)制定的每一部法規(guī)規(guī)章都能反映人民的根本利益，符合本地的現(xiàn)實(shí)需求。

3.堅(jiān)持人民在立法中的主體地位。只有法律的根基源自于人民的內(nèi)心，才可能被很好地遵守。我國(guó)的立法理論和實(shí)踐表明，無論是中央立法還是地方立法，只有在立法過程中堅(jiān)持人民的主體地位，才能推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法，也才能切實(shí)提高立法質(zhì)量?！皥?jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！盵5]對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法而言，堅(jiān)持人民主體地位主要體現(xiàn)在健全公民參與立法的各項(xiàng)體制機(jī)制，使立法真正成為集中民智、表達(dá)民意和匯集民聲的過程，這就要求：首先，堅(jiān)持立法過程和結(jié)果的公開性，讓人民真實(shí)感受到立法的過程，調(diào)動(dòng)民眾參與立法的積極性和主動(dòng)性；其次，擴(kuò)大公民有序參與立法的渠道和方式，積極回應(yīng)社會(huì)民眾的關(guān)切；再次，發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員的作用，邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員參與立法活動(dòng)，為地方立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

4.正確處理立法與改革的關(guān)系。過去，我國(guó)往往是改革走在立法的前面，立法的目的在于鞏固改革成果；但現(xiàn)在，重大改革需要有法律依據(jù)，立法為改革提供保障?！傲⒎ㄒl(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用，而要發(fā)揮好這個(gè)作用，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法決策要與改革決策一致，立法要適應(yīng)改革的需要，服務(wù)于改革?！盵6]正因?yàn)橐３至⒎ㄅc改革的銜接關(guān)系，使得對(duì)立法質(zhì)量的要求越來越高，立法的任務(wù)也越來越重，立法的難度也越來越大。對(duì)設(shè)區(qū)的市而言，要正確處理立法與改革的關(guān)系，需要做到：一是將黨和國(guó)家的改革決策作為立法的重要依據(jù)，立法應(yīng)當(dāng)符合改革的大趨勢(shì)；二是以高質(zhì)量的立法作為處理改革過程中各種矛盾的依據(jù)；三是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，圍繞地方重要事項(xiàng)有針對(duì)性地制定法規(guī)規(guī)章；四是注重立法的前瞻性，為將來的改革預(yù)留法律和制度空間；五是平衡立法中的各種利益關(guān)系，做到利益的協(xié)調(diào)、兼顧和均衡。

三、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的基本原則

1.堅(jiān)持立法基本原則，遵循依法立法、民主立法和科學(xué)立法。我國(guó)《立法法》在第4-6條分別規(guī)定了立法的依法、民主和科學(xué)原則，這是我國(guó)一切立法主體從事立法活動(dòng)都必須遵循的基本準(zhǔn)則。依法立法原則是指立法應(yīng)堅(jiān)持和體現(xiàn)憲法的基本原則，依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展立法，維護(hù)法制統(tǒng)一；民主立法原則是指立法應(yīng)當(dāng)廣泛發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持立法公開，推動(dòng)公民有序參與立法；科學(xué)原則是指合理分配權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，確保立法的針對(duì)性和可操作性。設(shè)區(qū)市立法要堅(jiān)持上述三項(xiàng)基本原則應(yīng)當(dāng)做到：一是以憲法、《立法法》等上位法為依據(jù)，以本市立法程序規(guī)定為依托，不違背上位法和程序法的內(nèi)容，地方性法規(guī)的制定不與上位法相抵觸，地方政府規(guī)章的制定必須有上位法根據(jù)。二是在立法過程中充分尊重人民的利益需求和利益表達(dá)，堅(jiān)持立法從群眾中來到群眾中去的路線，將社會(huì)需求作為立法的動(dòng)力，積極吸收民眾有價(jià)值的立法意見和建議；在立法結(jié)果上充分體現(xiàn)人民的主體地位，以人民利益的維護(hù)和公民權(quán)利的保障作為立法宗旨，為群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題提供有效的法律解決措施。三是遵循社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的基本規(guī)律，重視立法調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)立法的真問題，講求立法的實(shí)用性和有效性，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性，做到立法形式和內(nèi)容的規(guī)范化。

2.突出設(shè)區(qū)的市的地方特色，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)作用。地方立法必須以追求和體現(xiàn)特色為基本原則，否則立法質(zhì)量無從談起。所謂突出地方特色主要是要反映出地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等各方面與其他地方的不同之處，有針對(duì)性地制定問題的法律解決措施。特色既可以是地方優(yōu)勢(shì)的內(nèi)容，也可以是地方劣勢(shì)的內(nèi)容，優(yōu)勢(shì)要通過立法予以擴(kuò)大，劣勢(shì)要通過立法予以消減。但目前設(shè)區(qū)的市立法普遍存在的一個(gè)問題就是特色不明顯，重復(fù)上位法或者抄襲同類法的現(xiàn)象較為常見。新修改的《立法法》專門規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！逼淠康脑谟谕苿?dòng)地方立法的創(chuàng)新，使地方立法能夠體現(xiàn)出應(yīng)有的特色，增強(qiáng)法律實(shí)施的效果。雖然設(shè)區(qū)的市的立法事項(xiàng)僅限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面，而且不可能將地方特色全部體現(xiàn)，但圍繞上述事項(xiàng)的立法應(yīng)盡量以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)、以問題為導(dǎo)向、以特色為目標(biāo)?；诖?，筆者建議：創(chuàng)制性立法，要敢于突破，只要在法定的權(quán)限內(nèi)并符合不抵觸或有根據(jù)原則，社會(huì)需求度較高的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)積極立法，創(chuàng)造性地解決地方特殊問題；實(shí)施性立法，如果上位法的規(guī)定與本地情況銜接并不緊密，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)上位法予以細(xì)化，如此不僅可以解決本地問題，還有助于完善法律體系；先行性立法，如果上位法缺乏，地方又急需，則可開展立法活動(dòng)，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮“試驗(yàn)田”的作用。

3.實(shí)現(xiàn)立法的精細(xì)化，注重先進(jìn)立法技術(shù)的運(yùn)用。在我國(guó)很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，由于立法能力、需求和經(jīng)驗(yàn)的局限性，立法的基本思路是“宜粗不宜細(xì)”，很多法律的設(shè)計(jì)都是粗放型的。粗放型立法模式利弊共存，難以適應(yīng)當(dāng)前行為多樣化、主體多元化和利益沖突激烈化的社會(huì)發(fā)展。目前，精細(xì)立法的理念已經(jīng)在理論和實(shí)踐上達(dá)成共識(shí)，“今后的一段時(shí)期，轉(zhuǎn)變立法理念，采取有效措施提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)從粗略式立法到精細(xì)化立法的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是我國(guó)在社會(huì)主義法律體系初步建成之后進(jìn)一步提升立法工作的必然選擇。”[7]當(dāng)然，立法精細(xì)化并不是條文設(shè)計(jì)得越密越好，而強(qiáng)調(diào)的是立法技術(shù)的運(yùn)用，如權(quán)限劃分合理、立法調(diào)研充分、法的結(jié)構(gòu)規(guī)范、立法內(nèi)容精準(zhǔn)等。對(duì)于設(shè)區(qū)的市而言，實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化需要重視以下問題：一是科學(xué)劃分立法權(quán)限。進(jìn)一步明確三項(xiàng)立法權(quán)限的范圍、地方人大與地方人大常委會(huì)立法權(quán)限劃分、地方人大與地方政府在立法事項(xiàng)上的分工。二是注重立法調(diào)研。立法前調(diào)研能夠減少立法的盲目性，對(duì)立法的必要性和可行性形成充分的認(rèn)識(shí)；立法中調(diào)研能夠保障條文的設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性；立法后調(diào)研能夠檢驗(yàn)立法的實(shí)效，為此后的條文修改做好準(zhǔn)備。三是推動(dòng)法的結(jié)構(gòu)的規(guī)范化。草案名稱、題注、總則、分則、附則等體例內(nèi)容以及權(quán)利義務(wù)條款的設(shè)計(jì)、立法的語言、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用等都應(yīng)當(dāng)符合立法技術(shù)規(guī)范，保證條文的明確性、嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性、簡(jiǎn)潔性。四是確保法的內(nèi)容的精準(zhǔn)性。實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)關(guān)系配置的平衡，弱化宣示性條款，強(qiáng)化實(shí)用性條款，從源頭上控制自由裁量空間，提供矛盾化解的多元機(jī)制等。

四、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的總體思路

1.地方性法規(guī)做到不抵觸，確保立法的合法性?！读⒎ǚā穼?duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的基本要求是堅(jiān)持不抵觸原則，即地方性法規(guī)制定不得在基本精神、基本原則和具體規(guī)則方面，與憲法、法律、行政法規(guī)、省級(jí)人大的地方性法規(guī)相矛盾沖突。不抵觸是確保法制統(tǒng)一的一項(xiàng)基本原則，也是確保立法合法性的基本要求，更是提高立法質(zhì)量的約束手段。因此，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時(shí)要充分把握上位法的內(nèi)容，做到本法與上位法的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。如針對(duì)行政處罰而言，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)禁止設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰，但其他處罰應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)設(shè)定處罰的種類、幅度范圍之內(nèi)進(jìn)行規(guī)定。正如有學(xué)者所言，由于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)大多涉及行政管理的內(nèi)容，因此不抵觸原則在實(shí)踐中首先不得與《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》相抵觸，并根據(jù)這三部法律對(duì)處罰、強(qiáng)制、許可等事項(xiàng)分別進(jìn)行規(guī)定[8]。

2.地方政府規(guī)章做到有根據(jù)，確保立法的合法性。目前設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的制定任務(wù)較重，但立法質(zhì)量堪憂，尤其是立法的合法性問題應(yīng)當(dāng)重視。與地方性法規(guī)制定采用“不抵觸”原則不同，地方政府規(guī)章制定采用的是“有根據(jù)”原則，即立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有上位法的明確依據(jù)才可制定。這里的“有根據(jù)”，指既有實(shí)體法的根據(jù)，又有程序法的根據(jù)。相比較而言，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章制定因?yàn)楸仨氂懈鶕?jù)，所以“入口”嚴(yán)格，而地方性法規(guī)制定只需滿足不抵觸要求，所以“入口”寬松；但設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章在制定后采用的是備案制度，備案往往不影響其生效，即“出口”寬松；地方性法規(guī)在制定后采用的是批準(zhǔn)制度，不經(jīng)批準(zhǔn)不能生效，即“出口”嚴(yán)格。因此，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章采用的是“入口嚴(yán)出口松”的制定模式，地方性法規(guī)采用的是“入口松出口嚴(yán)”的制定模式，設(shè)區(qū)的市立法起草工作應(yīng)當(dāng)高度重視這種模式。

3.立法內(nèi)容做到不重復(fù)，確保立法的協(xié)調(diào)性。目前，我國(guó)立法實(shí)踐中存在的一個(gè)重要問題就是，地方立法存在大量重復(fù)上位法的現(xiàn)象。地方立法重復(fù)主要表現(xiàn)在立法內(nèi)容和立法語言方面，既包括同一事項(xiàng)的下位法重復(fù)上位法，也包括同一事項(xiàng)的后法重復(fù)前法，立法重復(fù)現(xiàn)象在設(shè)區(qū)的市立法中表現(xiàn)更加明顯。針對(duì)這一現(xiàn)象，有人認(rèn)為是地方立法能力有限，有人認(rèn)為是地方政績(jī)工程的需要，也有人認(rèn)為是回應(yīng)上位法的需要等。但不管何種原因，立法重復(fù)所造成的后果必然是立法資源的浪費(fèi)和立法質(zhì)量的低下。以物業(yè)管理立法為例，國(guó)務(wù)院制定了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，省級(jí)人大制定了《XXX省物業(yè)管理?xiàng)l例》，設(shè)區(qū)的市人大再制定《XXX市物業(yè)管理?xiàng)l例》，試問如果設(shè)區(qū)的市這一立法在內(nèi)容上沒有創(chuàng)新，這種立法的價(jià)值又何在？為此，有學(xué)者建議針對(duì)地方立法重復(fù)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)將“不得作重復(fù)性規(guī)定”寫入地方立法程序規(guī)定，并具體說明“不作重復(fù)性規(guī)定”的范圍，同時(shí)建立地方立法協(xié)同機(jī)制以及立法重復(fù)評(píng)估和審查機(jī)制[9]。

4.立法內(nèi)容不抄襲，確保立法的針對(duì)性。不少立法機(jī)關(guān)受到政績(jī)觀的誘導(dǎo)或者出于規(guī)避立法風(fēng)險(xiǎn)考慮，大量模仿其他省市同類法的現(xiàn)象日益增多，使得立法抄襲成為一個(gè)備受詬病的問題。筆者在從事立法起草的過程中發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市立法抄襲現(xiàn)象十分常見，在體例、內(nèi)容和語言方面與既有規(guī)范大同小異，造成了立法缺乏特色、針對(duì)性和可操作性。立法抄襲的主要成因在于節(jié)約成本、操作簡(jiǎn)便、提高效率，但卻無視“立法質(zhì)量是立法工作的生命線”這一主題。其實(shí)，立法抄襲既是對(duì)立法事業(yè)的明顯不尊，也是對(duì)立法權(quán)威的嚴(yán)重破壞，更是對(duì)群眾利益的極端忽視。立法抄襲往往是以共性掩蓋了個(gè)性。因此，設(shè)區(qū)的市在立法的過程中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到立法抄襲的害處，多調(diào)研、多思考、多研究，以增強(qiáng)立法針對(duì)性作為提高立法質(zhì)量的著力點(diǎn)。

5.立法進(jìn)度不盲從，確保立法的審慎性。有些設(shè)區(qū)的市在獲得立法權(quán)之后，將某些立法時(shí)機(jī)不成熟且數(shù)量龐大的項(xiàng)目列入立法計(jì)劃，而在起草的時(shí)候才發(fā)現(xiàn)能力不足，不得已為了完成政治承諾而盲從立法。此外，立法權(quán)的獲得無形中將設(shè)區(qū)的市置于一種競(jìng)爭(zhēng)和攀比狀態(tài)，不少地方以立法數(shù)量多少作為衡量能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致立法進(jìn)度常常淪為命令安排。其實(shí)這都是立法政績(jī)觀和形象觀所造成的后果，是對(duì)立法質(zhì)量的沖擊，也是對(duì)立法審慎性的破壞。筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市立法在進(jìn)度上一定要科學(xué)把握，從立項(xiàng)開始就著力嚴(yán)格審核，有步驟分階段地開展立法，不可“大干快上”，急功近利和搞形式主義，還要提高立法能力，避免立法不作為。總之，“地方立法主體本身必須堅(jiān)持從客觀實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，克服立法怠惰，找準(zhǔn)對(duì)策，系統(tǒng)提出解決實(shí)際問題的制度安排?！盵10]

五、提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的具體措施

1.樹立科學(xué)理念。設(shè)區(qū)的市要切實(shí)提高立法質(zhì)量，必然要求立法主體樹立科學(xué)的立法理念。首先，要對(duì)立法權(quán)有清晰的認(rèn)識(shí)，真正意識(shí)到立法對(duì)于設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，以正確的立法觀念認(rèn)真對(duì)待立法工作。其次，要積極學(xué)習(xí)立法理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高立法能力和水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)立法工作格局，集中全社會(huì)的力量有針對(duì)性地開展立法工作。再次，要明確相關(guān)機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，形成各機(jī)關(guān)的立法合力，避免推諉扯皮現(xiàn)象，將立法責(zé)任化解成立法動(dòng)力。最后，要堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)于數(shù)量和效率的觀念，以立法質(zhì)量作為立法成效的最核心標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)實(shí)問題為立法工作的根本導(dǎo)向，積極推進(jìn)依法立法、民主立法和科學(xué)立法，避免立法的激進(jìn)、盲目和保守。

2.遵循法定程序。任何工作的開展都必須遵循一定的程序，設(shè)區(qū)的市立法作為國(guó)家權(quán)力行使的法定形式，自然應(yīng)當(dāng)遵循立法程序，這對(duì)于提高立法質(zhì)量意義重大。我國(guó)的《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)，以及各省市出臺(tái)的地方立法程序規(guī)定都涉及到了設(shè)區(qū)的市立法程序問題。如在2017年3月，黑龍江省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)了哈爾濱市、大慶市、佳木斯市、雙鴨山市、黑河市、雞西市和綏化市的人大立法程序規(guī)定，使黑龍江省12個(gè)設(shè)區(qū)的市中有7個(gè)明確了地方性法規(guī)的制定程序。以大慶市為例，目前出臺(tái)的《大慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》和《大慶市人民政府規(guī)章制定辦法》分別對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定程序進(jìn)行了專門規(guī)定。

3.明確權(quán)限范圍。第一，由于《立法法》對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三項(xiàng)立法權(quán)限沒有進(jìn)行詳細(xì)列舉，因此設(shè)區(qū)的市在立法的過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)各種預(yù)立法的事項(xiàng)進(jìn)行仔細(xì)甄別分析，避免超越立法權(quán)限的范圍。第二，由于《立法法》對(duì)各級(jí)人大和人大常委會(huì)的立法權(quán)限沒有進(jìn)行劃分，為避免設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)的虛置和人大常委會(huì)立法權(quán)的膨脹，有必要明確二者的權(quán)限劃分?？刹杉{相關(guān)學(xué)者的建議，在地方立法實(shí)踐中將重大事項(xiàng)立法權(quán)劃歸人大，并用一個(gè)兜底條款來彌補(bǔ)列舉的不周延，其他事項(xiàng)的立法權(quán)劃歸人大常委會(huì)[11]。第三，由于《立法法》對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章立法權(quán)限沒有進(jìn)行劃分，導(dǎo)致哪些事項(xiàng)適宜制定地方性法規(guī)或者制定地方政府規(guī)章并不明確。建議本著有利于人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力、符合法定職權(quán)、符合具體情況和實(shí)際需要、容忍法規(guī)與規(guī)章的共享空間、節(jié)約立法資源的原則[12]，設(shè)區(qū)的市人大和政府的立法權(quán)限范圍，應(yīng)沿著列舉二者分別制定的事項(xiàng)和均可制定的事項(xiàng)這一思路進(jìn)行。

4.建設(shè)人才隊(duì)伍。設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量能否真正提高與立法人才隊(duì)伍的建設(shè)直接相關(guān)，而目前需要做的工作至少包括以下幾方面：一是提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，加強(qiáng)對(duì)已有人才立法工作的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)立法人才的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。二是根據(jù)立法程序?qū)ΜF(xiàn)有人才進(jìn)行合理分工，明確相應(yīng)的崗位職責(zé)，做到各司其職、術(shù)業(yè)有專攻。三是調(diào)動(dòng)高等院校、科研院所、司法機(jī)關(guān)和政府部門立法理論與實(shí)踐人才參與立法的積極性，健全合作機(jī)制。四是建立立法聯(lián)系點(diǎn)制度，發(fā)揮社會(huì)群眾的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，不斷鞏固立法信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為立法調(diào)研和立法參與搭建平臺(tái)。五是適當(dāng)增加立法部門的人員編制，堅(jiān)持“走出去”引進(jìn)人才和訂單式人才培養(yǎng)的思路，與有立法學(xué)方向碩士、博士點(diǎn)的高等院校進(jìn)行合作，提高立法人才的數(shù)量和質(zhì)量。

5.強(qiáng)化起草環(huán)節(jié)。強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市立法起草環(huán)節(jié)應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：一是收集背景資料，增強(qiáng)立法的前瞻性。通過收集上位法、國(guó)內(nèi)同類法、相關(guān)規(guī)范性文件、立法技術(shù)資料、國(guó)外文本資料、學(xué)術(shù)研究成果、社會(huì)調(diào)研材料等資料了解這一問題的立法動(dòng)態(tài)，為立法起草拓展視野、奠定基礎(chǔ)。二是搭建框架體系，增強(qiáng)立法的規(guī)范性。在明確立法所要解決的主要問題和關(guān)鍵措施基礎(chǔ)上，要關(guān)注結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)科學(xué)、基本條款必備、核心內(nèi)容突出、條文邏輯銜接等方面，避免全盤借鑒其他同類法。三是做好法條比對(duì)，增強(qiáng)立法合法性。選擇最直接的上位法和最新的同類法，采用逐條比的方式歸納總結(jié)各個(gè)參照文本的優(yōu)劣之處，以做到知己知彼和揚(yáng)長(zhǎng)避短。四是注重實(shí)證調(diào)研，增強(qiáng)立法的科學(xué)性。通過廣泛和深入調(diào)研，了解各方的利益需求，平衡各方的利益關(guān)系，合理配置權(quán)利義務(wù)、權(quán)力權(quán)利和職權(quán)職責(zé)，使草案文本更具針對(duì)性和可操作性。五是強(qiáng)化專家論證，增強(qiáng)立法的專業(yè)性。論證專家既要包括法律法學(xué)工作者，也要包括具有專業(yè)知識(shí)和技能的社會(huì)公眾，這些專家能夠以專業(yè)的知識(shí)、中立的態(tài)度、廣闊的視野和豐富的經(jīng)驗(yàn)從不同的側(cè)面完善相關(guān)立法草案。

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