唐瑩 易昌良

摘 要：數(shù)據(jù)作為一種新變量正在嵌入政府治理過程，打破舊有權(quán)力關(guān)系平衡，為解決政府治理頑疾、提升政府治理能力提供新視角。在數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理作為一種新型公共治理模式應(yīng)運(yùn)而生。政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式，是人工智能時(shí)代政府治理體系的新范式，同時(shí)也是數(shù)字時(shí)代政府治理現(xiàn)代化的新趨勢。探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式構(gòu)建，可以為政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的決策者和參與者提供一個(gè)多角度、多層次的行動(dòng)指南和價(jià)值評價(jià)體系。依據(jù)權(quán)力定位、結(jié)構(gòu)安排、運(yùn)行規(guī)則、外部環(huán)境，政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式構(gòu)建框架可分為：以政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)據(jù)權(quán)為中心的核心層；基于政務(wù)邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系結(jié)構(gòu)層；數(shù)據(jù)開放共享與應(yīng)用的運(yùn)行層；系統(tǒng)外環(huán)境與文化因素組成的外圍層。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)治理；治理現(xiàn)代化；治理模式

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）07-0068-07

一、政府在數(shù)據(jù)治理實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)治理為政府治理提供了新視角與新范式。近年來，中共中央、國務(wù)院多次出臺(tái)運(yùn)用新技術(shù)重塑政府，提升政府治理能力的重要戰(zhàn)略部署。繼黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”全面深化改革總目標(biāo)之后，2015年8月國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出，大力推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享、公共資源開放，提升治理能力[1]；緊接著“十三五”規(guī)劃綱要提出“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”；再到2017年12月中共中央政治局就實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記明確要求“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國，強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”[2]。

從政府治理實(shí)踐看，運(yùn)用大數(shù)據(jù)改變政府治理模式和服務(wù)方式正在成為趨勢。各地涌現(xiàn)的政府治理創(chuàng)新實(shí)踐，如數(shù)據(jù)共享的“最多跑一次”，基于“聚通用”基礎(chǔ)上的“服務(wù)到家”等，其治理能力提升的關(guān)鍵都離不開龐大的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其運(yùn)行機(jī)制的支撐。盡管政府?dāng)?shù)據(jù)治理的動(dòng)機(jī)很強(qiáng)，甚至存在強(qiáng)烈的沖動(dòng)乃至盲目[3]，但是當(dāng)前政府在數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐中還面臨著嚴(yán)峻的能力挑戰(zhàn)和“成長的煩惱”，主要集中在政府?dāng)?shù)據(jù)治理的建設(shè)模式和實(shí)施路徑還存在著思維認(rèn)識(shí)碎片化與應(yīng)用水平不高等問題。具體表現(xiàn)為：一是在政府?dāng)?shù)據(jù)匯集過程中，存在“數(shù)據(jù)煙囪”林立，“數(shù)據(jù)孤島”叢生等現(xiàn)象；二是政府?dāng)?shù)據(jù)分析中，結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)混雜，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；三是政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用過程中，數(shù)據(jù)管理無序，重概念建設(shè)輕民生應(yīng)用等問題，都在困擾著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的可持續(xù)發(fā)展。如何認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理？如何構(gòu)建新時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)治理的行動(dòng)框架和價(jià)值評價(jià)體系？縱觀學(xué)界研究，政府?dāng)?shù)據(jù)治理在理論研究和實(shí)踐操作層面尚存在不足，以上種種都在呼喚“政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式”的理論研究與創(chuàng)新。

二、數(shù)據(jù)治理的核心資源：數(shù)據(jù)

（一）數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)

研究數(shù)據(jù)治理，我們繞不開其核心資源——數(shù)據(jù)這一話題?；仡櫲祟惤f年的發(fā)展歷史，數(shù)據(jù)可以說貫穿在任何一個(gè)國家或者社會(huì)治理過程中。從結(jié)繩記事到維基百科，從泥版印刷到激光照排，從極少數(shù)人具備的能力到數(shù)十億人和更多數(shù)量的設(shè)備參與數(shù)據(jù)記錄，數(shù)據(jù)與人類歷史進(jìn)程相伴而生，當(dāng)今數(shù)據(jù)發(fā)展已進(jìn)入到大數(shù)據(jù)發(fā)展新階段。

大數(shù)據(jù)本質(zhì)是數(shù)據(jù)。對于數(shù)據(jù)的理解，目前具有代表性的觀點(diǎn)有“數(shù)據(jù)是對客觀世界進(jìn)行量化和記錄的結(jié)果”[4]；“數(shù)據(jù)是客觀事實(shí)經(jīng)過獲取、存儲(chǔ)和表達(dá)后得到的結(jié)果，通常以文本、數(shù)字、圖像、圖形、聲音和視頻等表現(xiàn)形式存在。”[5]我們可以這樣理解數(shù)據(jù)，它是對客觀世界記錄、量化、分析、重組后再現(xiàn)的結(jié)果。

大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)存在和發(fā)展的新階段。由于計(jì)量和分析技術(shù)在不斷提升，人們測量、記錄和分析世界的渴望被極大地釋放，大數(shù)據(jù)在現(xiàn)代快速走進(jìn)了人類社會(huì)治理的視野。有關(guān)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵在不斷發(fā)展和實(shí)時(shí)更新。20世紀(jì)90年代大數(shù)據(jù)概念多指“大量數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集”[6]等字面意思，“運(yùn)用一般技術(shù)難以處理的大規(guī)模、復(fù)雜結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)集”[6]，從規(guī)模大小、速度、關(guān)聯(lián)性、價(jià)值等方面對大數(shù)據(jù)的定義[6]。21世紀(jì)初大數(shù)據(jù)概念演進(jìn)到應(yīng)用階段，尤其強(qiáng)調(diào)在多樣和大量數(shù)據(jù)中，迅速獲取信息的能力，進(jìn)而把握應(yīng)用數(shù)據(jù)背后的邏輯并應(yīng)用到對未來發(fā)展的研判上。這就將大數(shù)據(jù)的概念擴(kuò)展到“能力范疇”，其含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“參照數(shù)據(jù)”意義。維克托·邁爾-舍恩伯格在其《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中指出，“建立在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上的，當(dāng)今社會(huì)所獨(dú)有的一種新型能力：以一種前所未有的方式，通過對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，獲得有巨大價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，或深刻洞見?！盵7]從中反映出大數(shù)據(jù)不僅僅是因?yàn)閿?shù)據(jù)存儲(chǔ)、傳感和采集技術(shù)的發(fā)展而帶來的巨大數(shù)據(jù)規(guī)模，更關(guān)鍵的是依托新的處理模式，對海量數(shù)據(jù)的快速深入分析和挖掘，實(shí)現(xiàn)決策支持、知識(shí)發(fā)展為代表的持續(xù)不斷的數(shù)據(jù)增值服務(wù)，進(jìn)而為組織和個(gè)人創(chuàng)造不可估量的商業(yè)和社會(huì)價(jià)值?，F(xiàn)階段，數(shù)據(jù)發(fā)展的核心在于對數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和運(yùn)用，促進(jìn)數(shù)據(jù)在政用、商用、民用領(lǐng)域的服務(wù)創(chuàng)新和價(jià)值創(chuàng)造。

（二）數(shù)據(jù)發(fā)展的最新階段性特征及其實(shí)現(xiàn)條件

大數(shù)據(jù)的興起和廣泛應(yīng)用，代表著數(shù)據(jù)發(fā)展的最新階段。我們認(rèn)為大數(shù)據(jù)是在web3.0技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能不同技術(shù)的作用下，非生物體等智能技術(shù)可記錄讀取、可分析預(yù)測、可再利用的高增長率信息形態(tài)。其主要特征體現(xiàn)在：數(shù)據(jù)可記錄讀取、可分析預(yù)測、可再利用、呈現(xiàn)高增長率等方面。

要想真正呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的主要特征，使得數(shù)據(jù)價(jià)值變現(xiàn)，還需滿足一定的條件：首先，數(shù)據(jù)可記錄、讀取，但其效率的提升需要數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、量化。數(shù)據(jù)本質(zhì)是一種記錄態(tài)信息。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)發(fā)展，標(biāo)志著以非生物體為主體的認(rèn)知能力擺脫了人類的生理約束。數(shù)字化完成了計(jì)算機(jī)等非生物體記錄數(shù)據(jù)的問題，而數(shù)據(jù)化過程通過將數(shù)字化圖像轉(zhuǎn)換為可被識(shí)別、分析和處理的數(shù)據(jù)化文本內(nèi)容，解決了非生物體的讀取、分析和認(rèn)知能力問題。而數(shù)據(jù)化過程的關(guān)鍵在于建立一套量化、標(biāo)準(zhǔn)化收集工具體系。這關(guān)系到數(shù)據(jù)的一致性和數(shù)據(jù)質(zhì)量。當(dāng)計(jì)算機(jī)能夠利用某種數(shù)據(jù)提煉出的規(guī)律做出自動(dòng)判斷，它會(huì)為提升整個(gè)社會(huì)運(yùn)行效率奠定技術(shù)支撐。人工智能發(fā)展的基礎(chǔ)就是數(shù)據(jù)有質(zhì)量的積累，當(dāng)人類擁有足夠多高質(zhì)量、可讀取的數(shù)據(jù)時(shí)，數(shù)據(jù)就成為新的能源和燃料，使人類智能的發(fā)動(dòng)機(jī)快速運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

其次，數(shù)據(jù)可分析、預(yù)測，但其精準(zhǔn)判斷依賴于數(shù)據(jù)的系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)。在對某一客觀存在進(jìn)行描述時(shí)，大數(shù)據(jù)會(huì)在時(shí)間、空間維度上顯示“全息”效果，這是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時(shí)代所無法比擬的。當(dāng)今世界許多國家政府、社會(huì)組織、商業(yè)領(lǐng)域試圖把“憑借數(shù)據(jù)治理”的模式推向極致，其原因就在于通過挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，在全社會(huì)范圍內(nèi)發(fā)揮數(shù)據(jù)的分析、預(yù)測功能。依靠分析部門、實(shí)地調(diào)研、決策者個(gè)人經(jīng)驗(yàn)所做出的分析和預(yù)測，或具有孤立性，或以“靜態(tài)數(shù)字”呈現(xiàn)，缺乏宏觀性、系統(tǒng)性與及時(shí)性，難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的社會(huì)發(fā)展變化。不論是政府、企業(yè)和個(gè)人，都需要借助于更為科學(xué)、系統(tǒng)、成片、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)流，宏觀感知洞察社會(huì)發(fā)展的實(shí)時(shí)脈搏，深入分析和科學(xué)預(yù)測未來社會(huì)發(fā)展的方向，以便做出較為合理的決策。

再次，數(shù)據(jù)可重組、再利用，但其高增長率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要數(shù)據(jù)的流動(dòng)與共享。數(shù)據(jù)是具有高增長率價(jià)值的新型信息資源，其高增長率體現(xiàn)在：數(shù)據(jù)可反復(fù)使用、多人同時(shí)使用、與其他數(shù)據(jù)整合共同使用，進(jìn)而產(chǎn)生新的價(jià)值和效用。數(shù)據(jù)記錄存在多個(gè)源頭，不同方向?qū)ν粋€(gè)對象進(jìn)行數(shù)據(jù)記錄，數(shù)據(jù)之間可以互相印證，使得數(shù)據(jù)在交流、移動(dòng)中，可信度和質(zhì)量會(huì)不斷提高。因此，只有數(shù)據(jù)流動(dòng)，用于記錄、反饋和提升互動(dòng)體驗(yàn)的效果才會(huì)更好，能夠用于更好的量化決策。而數(shù)據(jù)不流動(dòng)容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘下的業(yè)務(wù)程序的繁瑣。通過數(shù)據(jù)流動(dòng)和共享，一方面能有效避免數(shù)據(jù)重復(fù)采集，降低交易成本，達(dá)到提升效率的目的，另一方面也可便于人們對數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用。

三、數(shù)據(jù)治理研究的興起

當(dāng)我們獲得前所未有的數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料，而它正以史無前例的速度和數(shù)量進(jìn)行傳輸、儲(chǔ)存和處理信息符號(hào)時(shí)，我們最需要做的是使我們的認(rèn)知能力跟上它的發(fā)展步伐。如何有效運(yùn)用數(shù)據(jù)資源；如何傳輸、組織以便儲(chǔ)存和獲取數(shù)據(jù)信息；如何設(shè)計(jì)高效信息分析處理、應(yīng)用系統(tǒng)供組織使用，繼而成為國內(nèi)外各界關(guān)注的重點(diǎn)，數(shù)據(jù)治理研究應(yīng)運(yùn)而生。

（一）數(shù)據(jù)治理的提出

對于數(shù)據(jù)治理的研究，國外最先提出并形成了一系列有代表性的觀點(diǎn)。國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（DAMA）提出數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)自然管理行使權(quán)利的活動(dòng)集合[8]。國際數(shù)據(jù)治理研究所（DGI）指出，數(shù)據(jù)治理是指數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)的決策和權(quán)限的行使。具體來講，數(shù)據(jù)治理是處理信息和實(shí)施決策的一個(gè)責(zé)任體系。它根據(jù)約定模式運(yùn)行，這個(gè)模式規(guī)定了誰可以在何種情境下，何時(shí)，采用何種信息，由誰，運(yùn)用何種方式進(jìn)行處理，即明確實(shí)施者、實(shí)施步驟、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施情境以及實(shí)施途徑與方法[9]?？梢钥闯?，國外對于數(shù)據(jù)治理概念的關(guān)鍵要素包括：組織體系，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，決策權(quán)，責(zé)任體系，人員和信息管理的實(shí)施方法等方面，尤其強(qiáng)調(diào)基于數(shù)據(jù)相關(guān)事宜的管理基礎(chǔ)上，所做出的相應(yīng)決策和實(shí)施的行動(dòng)。

（二）數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理

數(shù)據(jù)管理強(qiáng)調(diào)對數(shù)據(jù)集合自身內(nèi)容的具體管理，它是基于整個(gè)數(shù)據(jù)生命周期的管理，包括收集、組織、描述、共享和保存數(shù)據(jù)，屬于被動(dòng)式管理。DGI從職能角度出發(fā)，認(rèn)為數(shù)據(jù)管理是確保通過數(shù)據(jù)治理制定的政策和實(shí)踐能有效地幫助數(shù)據(jù)相關(guān)工作開展的一系列活動(dòng)[10]。數(shù)據(jù)治理貫穿數(shù)據(jù)管理的全過程，它更注重戰(zhàn)略規(guī)劃、組織以及后續(xù)績效評估和監(jiān)管等，強(qiáng)調(diào)“決定如何做出決定（decide how to decide）”。從以上看，數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在：首先，數(shù)據(jù)治理既包括對數(shù)據(jù)管理，也包括對相關(guān)利益主體主動(dòng)式的管理，管理范圍更廣，體系更完善。數(shù)據(jù)治理人員通常由組織的決策者和高級(jí)別管理人員及其代表組成。其次，數(shù)據(jù)治理具有方向性，以數(shù)據(jù)為研究對象，圍繞治理內(nèi)容開展的組織結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、人員配置等決策及其行動(dòng)。再次，通過數(shù)據(jù)治理，組織能夠承擔(dān)數(shù)據(jù)責(zé)任，解決技術(shù)問題，從而進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)管理的能力。從這個(gè)角度看，兩者之間密不可分。數(shù)據(jù)管理是數(shù)據(jù)治理的子功能和展開治理工作的前提。

筆者認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是基于數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上所采取的決策及其行動(dòng)，主要研究：如何正確履行數(shù)據(jù)管理職責(zé)，通過一種什么樣的組織體系，設(shè)立何種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，才能做出正確的決策，進(jìn)而展開相關(guān)執(zhí)行活動(dòng)。

四、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的公共治理新模式：政府?dāng)?shù)據(jù)治理

復(fù)雜性時(shí)代下政府治理的權(quán)力運(yùn)行、治理體系、治理效能往往無法滿足復(fù)雜多變的時(shí)代需求與公眾需求。政府?dāng)?shù)據(jù)治理新模式的構(gòu)建，將通過數(shù)據(jù)治理全面嵌入政府治理過程，消解政府在治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理效果方面的不足。

（一）數(shù)據(jù)治理與政府治理結(jié)合的基因

數(shù)據(jù)治理之所以能與政府治理過程相結(jié)合，在于數(shù)據(jù)治理作為一種新模式，同市場化改革、參與式治理、顧客導(dǎo)向、多中心治理等模式一樣，直面政府在權(quán)力運(yùn)行、治理結(jié)構(gòu)、治理效能上的痛點(diǎn)，為亟待解決的政府治理問題，提供了相對合理的解決思路和工具。

首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府決策機(jī)制，可以適應(yīng)復(fù)雜性治理需要，降低傳統(tǒng)決策風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，推動(dòng)科學(xué)化、理性化決策機(jī)制的形成。行政決策問題的復(fù)雜性又決定了決策主體相對單一的傳統(tǒng)行政決策機(jī)制存在較大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。傳統(tǒng)政府決策機(jī)制是建立在信息匱乏的傳統(tǒng)社會(huì)之上的，主要依賴小數(shù)據(jù)、個(gè)人的思維過程和直覺。在信息時(shí)代，信息的共享開放增加了社會(huì)互動(dòng)的不確定性，政府的行政決策風(fēng)險(xiǎn)性將大大提高。如今政府決策機(jī)制可以由人類和人機(jī)系統(tǒng)的機(jī)械化組件共同進(jìn)行，大大降低傳統(tǒng)決策風(fēng)險(xiǎn)。依靠數(shù)據(jù)來驅(qū)動(dòng)決策的方式在管理活動(dòng)中將變得越來越重要。

其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府治理結(jié)構(gòu)，跨越政府層級(jí)鴻溝，重構(gòu)碎片化的治理格局，推動(dòng)協(xié)同服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的形成。分散化、碎片化的政府治理結(jié)構(gòu)，會(huì)分解一個(gè)整體性政府，猶如“九龍治水”般，影響最終治理效果。一旦在政府治理過程中真正發(fā)揮出數(shù)據(jù)作用，其自身潛在的系統(tǒng)性、流動(dòng)性、共享性特征，會(huì)彌合政府的層級(jí)和部門之間的鴻溝。通過高度發(fā)達(dá)的政府?dāng)?shù)字化建設(shè)，將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位連接起來，更好提供協(xié)同性、整合性、一體化服務(wù)。借助數(shù)據(jù)治理體系，形成“中央+地方+服務(wù)型政府”扁平化結(jié)構(gòu)的治理框架，為政令通達(dá)與因地制宜高度統(tǒng)一，政府全面向服務(wù)轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

再次，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府治理效能，利于提升政府治理績效。由于高效治理手段的賦能，形成精準(zhǔn)化、個(gè)性化治理結(jié)果供給。針對冰冷、僵化的服務(wù)流程如何更好的契合互聯(lián)網(wǎng)“馴化”下民眾的應(yīng)用習(xí)慣和心理這一問題，精準(zhǔn)化、個(gè)性化的政府服務(wù)轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。數(shù)據(jù)治理平臺(tái)的建設(shè)，形成社會(huì)力量參與治理的有效途徑，為政府與社會(huì)的共治提供了技術(shù)平臺(tái)，同時(shí)可協(xié)助政府提供與技術(shù)變化相匹配的以“客戶”為中心的服務(wù)戰(zhàn)略，形成多元主體參與的形式豐富且多樣的公共服務(wù)供給機(jī)制。

（二）公共治理新模式：政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式

政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以看作是互聯(lián)網(wǎng)、信息化與政府治理融合的最新發(fā)展階段，其本質(zhì)是一種數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的新型組織范式，是政府治理系統(tǒng)內(nèi)部的新增板塊。從歷史回顧看，“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府建設(shè)，經(jīng)歷了從電子政府1.0，到網(wǎng)絡(luò)政府2.0再到智能政府3.0的發(fā)展變化過程。仔細(xì)分析，其本質(zhì)是不同數(shù)據(jù)價(jià)值的爆發(fā)階段，對“互聯(lián)網(wǎng)+政府”建設(shè)的再定義。當(dāng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)資源積累、數(shù)據(jù)應(yīng)用承載平臺(tái)等已經(jīng)發(fā)展到一定階段之后，數(shù)據(jù)就成為了撬動(dòng)政府治理能力全面提升的關(guān)鍵支點(diǎn)，在嵌入政府治理過程后逐漸構(gòu)建出提升政府社會(huì)管理能力、公共決策能力以及公共服務(wù)水平的新范式。公共治理新模式——政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式由此誕生。政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式是在WEB3.0技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能不同技術(shù)的作用下，政務(wù)數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上逐漸生成的政府治理新形態(tài)。這不是公共事務(wù)中大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的簡單應(yīng)用，“它是一種政治權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)、政治組織及其活動(dòng)的形式?！盵11]具體來講，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是運(yùn)用數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)方法改革和優(yōu)化政府治理體系，提升政府治理能力，其背后涉及立法、行政、監(jiān)督以及對公共治理活動(dòng)影響等一系列活動(dòng)。

對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的認(rèn)識(shí)，可以從以下四點(diǎn)加以理解：首先，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的范圍和內(nèi)容包含數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下政府對于自身、對于市場以及對于社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)容：一是確保公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、科學(xué)化、高效化，解決的是行政系統(tǒng)效率和流程優(yōu)化問題；二是公權(quán)力對社會(huì)資源配置的影響，即指政府與市場、社會(huì)互動(dòng)中，政府在公共服務(wù)、公共管理、公共決策等方面所采取的治理行動(dòng)。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程，是包括數(shù)據(jù)資源的管理和由此所采取的行動(dòng)（決策、治理、服務(wù)）的一個(gè)系統(tǒng)過程。再次，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的目標(biāo)，是通過數(shù)據(jù)全面嵌入政府治理過程，提升行政效率，以實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)化、精準(zhǔn)化和高效化的職能實(shí)現(xiàn)。最后，政府?dāng)?shù)據(jù)治理價(jià)值評估是治理民主性和有效性的集中體現(xiàn)。

五、政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式框架的構(gòu)建

政府?dāng)?shù)據(jù)治理，通過實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，最終提升政府治理能力。這一過程需創(chuàng)建一個(gè)有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架，確保應(yīng)用的合法性，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的完整性、保密性，減少風(fēng)險(xiǎn)，降低數(shù)據(jù)治理的成本與復(fù)雜性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架可以為政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的決策者和參與者提供一個(gè)多角度、多層次的行動(dòng)指南和價(jià)值評價(jià)體系。依據(jù)價(jià)值——結(jié)構(gòu)——功能——環(huán)境四個(gè)維度構(gòu)建治理框架，政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式應(yīng)該是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、有序組合的多層次結(jié)構(gòu)體系（見圖1），體現(xiàn)為：

核心層：政府?dāng)?shù)據(jù)治理權(quán)為核心的數(shù)據(jù)治理法律關(guān)系及社會(huì)關(guān)系，這部分牽涉政府?dāng)?shù)據(jù)治理的定位問題。

結(jié)構(gòu)層：政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系構(gòu)建，基于優(yōu)化政府治理運(yùn)行的邏輯，圍繞數(shù)據(jù)的獲取、管理和利用體系建設(shè)，打通政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系縱橫向關(guān)系，構(gòu)建系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的治理結(jié)構(gòu)體系。

運(yùn)行層：政府?dāng)?shù)據(jù)治理運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，建立可供政府治理主體操作的具體準(zhǔn)則和運(yùn)行領(lǐng)域，構(gòu)建共享、開放的數(shù)據(jù)治理運(yùn)行體制。

外圍層：互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)治理系統(tǒng)的外部環(huán)境和文化因素對政府治理的影響，營造符合數(shù)據(jù)治理文化的外部支撐環(huán)境。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)治理核心層：數(shù)據(jù)資產(chǎn)與數(shù)據(jù)權(quán)

政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要得到國家權(quán)力的授權(quán)。在全面依法治國提升國家治理能力現(xiàn)代化水平背景下，從立法和制度設(shè)計(jì)上明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)以及數(shù)據(jù)治理權(quán)法律地位等關(guān)鍵概念，這應(yīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式構(gòu)建的核心問題。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)，是由政府擁有或者控制的，能夠?yàn)檎卫碲A得合法性，并提高政府治理效率，以物理或電子的方式記錄的數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)，是基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)之上的控制權(quán)和管理權(quán)，可以依據(jù)其進(jìn)而采取行動(dòng)的權(quán)力。本質(zhì)上它是政府通過法律授權(quán)所獲得的運(yùn)用、分析和重組政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的支配性力量，其目的在于維護(hù)數(shù)據(jù)安全，保護(hù)數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益，規(guī)范數(shù)據(jù)參與者行為，為政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提供重要保障的權(quán)力。

數(shù)據(jù)權(quán)的權(quán)力運(yùn)行邊界需予以明確。數(shù)據(jù)權(quán)的客體主要是特定的數(shù)據(jù)集。政府所擁有數(shù)據(jù)集上存在著不同比例的“公”與“私”屬性?！肮斌w現(xiàn)在數(shù)據(jù)集合體為公共事務(wù)的決策和服務(wù)；“私”反映在公民隱私權(quán)益保障。在推行數(shù)據(jù)治理過程中，需要明確國家數(shù)據(jù)主權(quán)的存在，應(yīng)以維護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利為前提，保障數(shù)據(jù)被合理使用，既防止數(shù)據(jù)濫用和侵權(quán)，也防止出現(xiàn)權(quán)力天然擴(kuò)張性的禁錮（代碼固化）而使得數(shù)據(jù)無法被高效利用。

同時(shí)，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)治理的法律關(guān)系，即政府進(jìn)行數(shù)據(jù)治理活動(dòng)而因此產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，建立數(shù)據(jù)應(yīng)用法律體系。從國家層面出臺(tái)政策，明確政府部門在不同層級(jí)、不同類別對于數(shù)據(jù)治理建設(shè)的定位和職責(zé)體系；建立數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，以立法引領(lǐng)制度創(chuàng)新，逐步完善以“數(shù)權(quán)法”為核心的與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的法律體系建設(shè)。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層：邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系建設(shè)

政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層，主要是基于政府治理事務(wù)邏輯優(yōu)化之上，以政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系建設(shè)為核心，重塑政府治理結(jié)構(gòu)。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)層產(chǎn)生于政府治理事務(wù)的邏輯優(yōu)化基礎(chǔ)上。政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)是基于政府治理的需求而生，是為政府治理賦能的重要基礎(chǔ)和保障。它不僅僅是基于簡單的行政流程再造和工作作風(fēng)改造，更多是基于政府治理內(nèi)容自身的邏輯框架，即公共治理需求導(dǎo)向下的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化重組的根本性轉(zhuǎn)變。浙江省以數(shù)據(jù)聚變治“最多跑一次”堵點(diǎn)，開展“1253”公共數(shù)據(jù)共享技術(shù)體系建設(shè)，通過建設(shè)全省公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效支撐全省“最多跑一次”改革重點(diǎn)事項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)資源全面整合、按需共享和有效利用，并按照事項(xiàng)名稱、辦事材料、工作流程、數(shù)據(jù)流程“四統(tǒng)一”的要求，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)全面梳理權(quán)力運(yùn)行業(yè)務(wù)流[12]。這個(gè)過程就是基于政府治理內(nèi)容自身的邏輯框架和政府權(quán)責(zé)等現(xiàn)實(shí)規(guī)則之下，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，重構(gòu)政務(wù)流程，重塑政府?dāng)?shù)據(jù)基本架構(gòu)體系。

數(shù)據(jù)治理資源體系建設(shè)是數(shù)據(jù)時(shí)代實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵任務(wù)。從治理的內(nèi)在需求出發(fā)，建立系統(tǒng)集中、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全有序、運(yùn)行高效的數(shù)據(jù)資源體系，提升政府?dāng)?shù)據(jù)資源活化和管理能級(jí)，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨系統(tǒng)共享交換、創(chuàng)新應(yīng)用提供好底層邏輯框架和規(guī)則體系，乃是結(jié)構(gòu)層建設(shè)的重中之重。任何信息積累的速度和質(zhì)量都是獲取能力、管理能力和利用能力之函數(shù)[13]?；诖?，政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系建設(shè)可以進(jìn)一步分為政府?dāng)?shù)據(jù)獲取、政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理和政府?dāng)?shù)據(jù)資源利用體系建設(shè)（見圖2）。

首先，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)獲取體系，匯集和統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源，最終形成“數(shù)據(jù)湖”“數(shù)據(jù)倉”等數(shù)據(jù)資源中心。數(shù)據(jù)要發(fā)揮價(jià)值的核心在于匯集數(shù)據(jù)。建設(shè)中需要關(guān)注二點(diǎn)：一是理順政府獲取數(shù)據(jù)來源，盤活政府自身所擁有的“數(shù)據(jù)”：包括政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、公共設(shè)施的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)與社會(huì)化政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)。二是政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取方式。通過共享、交換、采集等不同的數(shù)據(jù)手段，把能利用的數(shù)據(jù)收集和聚集起來。

其次，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系，提升已獲取數(shù)據(jù)的管理能力，包括存儲(chǔ)能力、組織能力和安全保障能力。關(guān)鍵要做好數(shù)據(jù)資產(chǎn)的質(zhì)量建設(shè)。一是數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建立準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，降低數(shù)據(jù)使用方較高的數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)分析難度。實(shí)現(xiàn)一數(shù)一源，避免未來多部門間數(shù)據(jù)比對。二是數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織建設(shè)。傳統(tǒng)基于部門間數(shù)據(jù)交換的點(diǎn)對點(diǎn)式的行政協(xié)調(diào)成本較高，建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心，匯集統(tǒng)籌各方數(shù)據(jù)，“隨用隨取”保證數(shù)據(jù)效益的實(shí)現(xiàn)。三是數(shù)據(jù)安全建設(shè)。大量來自不同政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源，融入數(shù)據(jù)湖中，對于這些數(shù)據(jù)如何進(jìn)行安全、高效、有序的管理，以方便查詢、創(chuàng)造、維護(hù)和儲(chǔ)存的需要，也需重點(diǎn)關(guān)注。

再次，數(shù)據(jù)資源服務(wù)體系建設(shè)，編制數(shù)據(jù)目錄，為結(jié)合政府治理需求，進(jìn)行數(shù)據(jù)應(yīng)用體系基礎(chǔ)管理。需要結(jié)合政府治理的需求，根據(jù)獲取的不同類目的數(shù)據(jù)，編制數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄體系，對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)管理，為數(shù)據(jù)治理應(yīng)用打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。按照數(shù)據(jù)的用途和開放程度，現(xiàn)有創(chuàng)新做法是將政府?dāng)?shù)據(jù)目錄分為，政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄、共享目錄、開放目錄等。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)治理運(yùn)行層：數(shù)據(jù)的開放共享與應(yīng)用

政府?dāng)?shù)據(jù)治理運(yùn)行層探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，可供數(shù)據(jù)治理的具體準(zhǔn)則，如政府?dāng)?shù)據(jù)治理途徑，方式與手段。政府的數(shù)據(jù)資源的開放共享及其應(yīng)用，本身將成為一種有效的治理運(yùn)行機(jī)制。

開放共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理運(yùn)行的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)的開放和共享，是發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)治理乘數(shù)效應(yīng)的關(guān)鍵策略。眾多地方實(shí)踐證明開放共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理運(yùn)行的關(guān)鍵。浙江省在全國率先推出的“最多跑一次”改革，為推進(jìn)改革，浙江省分兩批制定了《省級(jí)公共數(shù)據(jù)共享清單》，其中開放的省級(jí)單位達(dá)到57個(gè)，數(shù)據(jù)共享權(quán)限3600項(xiàng)[12]。根據(jù)《2017中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)報(bào)告/平臺(tái)體驗(yàn)》顯示，2012年以來，我國已有近20個(gè)地方政府陸續(xù)推出數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。數(shù)據(jù)利用者在這些平臺(tái)上公開檢索、瀏覽、獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)，展示應(yīng)用成果，并與政府部門進(jìn)行良性互動(dòng)，可以有效促成治理的終極模式的實(shí)現(xiàn)，即公民社會(huì)的成熟與自組織，主動(dòng)有效參與社會(huì)公共事務(wù)并分擔(dān)責(zé)任。

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用體系，可謂是對政府傳統(tǒng)治理過程的創(chuàng)新。一般來說創(chuàng)新基于需求動(dòng)因不同，可以分為兩種應(yīng)用類型：

第一種類型：基于事務(wù)需求驅(qū)動(dòng)，嵌入治理流程的數(shù)據(jù)支持功能。數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用可以政府治理活動(dòng)范圍分為：一是面向公共管理的應(yīng)用。包括部門業(yè)務(wù)流程，運(yùn)行狀態(tài)、監(jiān)督管理等，便于及時(shí)獲取、分析、控制、調(diào)整和備查。二是面向公共決策的應(yīng)用。如審批部門可以通過數(shù)據(jù)平臺(tái)，在審批時(shí)隨時(shí)調(diào)用企業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)，為審批提供決策依據(jù)。三是面向公共服務(wù)的應(yīng)用。以浙江“最多跑一次”、貴州“服務(wù)到家”、廣東省佛山市禪城區(qū)“數(shù)字公民：市民畫像與信用評級(jí)”以及“互聯(lián)網(wǎng)法院”為代表的地方改革創(chuàng)新都是在政府?dāng)?shù)據(jù)治理開放共享的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建中的先行者。

第二種類型：基于數(shù)據(jù)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)的治理流程場景重塑。從數(shù)據(jù)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，推廣到實(shí)體事務(wù)或業(yè)務(wù)的應(yīng)用中。數(shù)據(jù)分析人員通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，提出新發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)域分析方向和應(yīng)用方向，并提供給業(yè)務(wù)部門。浙江省湖州市公安局自主研發(fā)并全國首創(chuàng)的“民意預(yù)警AI系統(tǒng)”就是一個(gè)典型的應(yīng)用案例。

值得注意的是，在實(shí)際應(yīng)用中往往兩類應(yīng)用方式是交織在一起的：數(shù)據(jù)部門在處理業(yè)務(wù)部門提出的需求中，往往會(huì)有更深一步的數(shù)據(jù)探索；而業(yè)務(wù)部門基于數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，也往往會(huì)調(diào)整分析目標(biāo)，不斷改進(jìn)，并提出進(jìn)一步分析的需求。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)治理系統(tǒng)外層：環(huán)境影響及文化因素

如果把政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系構(gòu)建獨(dú)立看作一個(gè)行為系統(tǒng)的話，它是處于一定的環(huán)境之中，本身受到環(huán)境的影響，又對環(huán)境產(chǎn)生反作用。信息時(shí)代要改變的不僅是信息技術(shù)與政府傳統(tǒng)管理體制的融合問題，還需要考慮政府組織制度、內(nèi)部組織文化等非信息技術(shù)的因素的影響[14]。其關(guān)注的焦點(diǎn)在于政府等公共組織面臨的體制機(jī)制等環(huán)境影響及文化因素。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式，可以看作是用數(shù)字技術(shù)服務(wù)公共治理，這本應(yīng)是政府的本能，但是因?yàn)闀?huì)涉及由技術(shù)引發(fā)的資源配置、組織形式、權(quán)力分配的重構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中可能還需面對如何突破固有格局，為治理創(chuàng)新賦權(quán)等現(xiàn)實(shí)問題。二是在以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)的新型治理框架下，海量的數(shù)據(jù)資源和能量能否有效地為政府治理所用，不僅考驗(yàn)著政府治理者盤活數(shù)據(jù)價(jià)值和挖掘的能力，更受制于數(shù)據(jù)治理模式中潛在影響人們行為的認(rèn)知、情感和評價(jià)等心理文化等因素。數(shù)據(jù)文化和數(shù)據(jù)治理文化的普及，是在Web3.0技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)背景下，轉(zhuǎn)變行政文化乃至政治文化的一個(gè)新契機(jī)，同時(shí)也為自身前行發(fā)展奠定外部環(huán)境基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》[N].人民日報(bào)，2015-09-06（01）.

[2] 習(xí)近平.審時(shí)度勢精心謀劃超前布局力爭主動(dòng) 實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國[N].人民日報(bào)，2017-12-10（01）.

[3] 馬亮.大數(shù)據(jù)治理：地方政府準(zhǔn)備好了嗎？[J].電子政務(wù)， 2017（1）∶85.

[4] 涂子沛. 大數(shù)據(jù)推動(dòng)精細(xì)決策[N].人民日報(bào)，2015-04-09（14）.

[5] 張紹華，潘蓉，宗宇偉.大數(shù)據(jù)治理與服務(wù)[M].上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2016∶3.

[6] 連玉明.中國大數(shù)據(jù)發(fā)展與展望[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017∶2-5.

[7] 維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼斯·庫克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代[M].盛楊燕，周濤，譯.杭州：浙江人民出版社，2013∶4.

[8] DAMA International. The DAMA Guide to the Data Management Body of Knowledge[M]. New York： Technics Publications， 2009∶37.

[9] The Data Governance Institute （DGI）. Definitions of Data Governance [EB/OL].（2014-11-01） [2017-01-18]. http：//www.datagovernance.com/adg_data_governance_definition/.

[10]Gwen Thomas. The DGI Data Governance Framework [EB/OL]. （2014/11/01）[2017-01-18].http：//www.datagovernance.com/wp-content/uploads/2014/11/dgi_framework.pdf.

[11]韓兆柱，馬文娟. 數(shù)字治理理論研究綜述[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（1）∶28.

[12]陳廣勝.以“互聯(lián)網(wǎng)+”撬動(dòng)政府治理現(xiàn)代化——以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為例[J]. 中國行政管理，2017（11）∶19-20.

[13]楊學(xué)山.論信息[M].北京：電子工業(yè)出版社，2016∶51.

[14]Jane E. Fountain. Building the Virtual State： Information Technology and Institutional Change [M].Washington， D.C.： Brookings Institution Press， 2001∶3-14.

【責(zé)任編輯：梁 鈞】