□白海琦

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，國家的治理能力與國家的政治組織制度化程度密切相關(guān)，國家之間的根本區(qū)別不在于政體形式，而是在于政治制度的建設(shè)[1](p20)?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是中國共產(chǎn)黨在十八屆三中全會(huì)上提出的在當(dāng)前階段我國全面深化改革的總目標(biāo)，是我國大力推進(jìn)政治制度建設(shè)的重要體現(xiàn)，深刻契合亨廷頓的國家治理理論。一般而言，國家治理體系是由國家的各種組織制度構(gòu)成的，制度是人類文明發(fā)展的重要標(biāo)志和衡量社會(huì)進(jìn)步的主要尺寸，人易變而制度則相對穩(wěn)定[2]。制度對于國家而言十分重要，以此而論，國家治理體系的現(xiàn)代化應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制的現(xiàn)代化、社會(huì)整合體制的現(xiàn)代化以及政治與行政體制的現(xiàn)代化[3](p25-33)，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和推動(dòng)性力量，社會(huì)整合體制的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化得以鞏固的疏通性和引導(dǎo)性力量，政治與行政體制的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的決定性和約束性力量。在持續(xù)40年的高速增長后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)相適應(yīng)，要在鞏固基本政治制度基礎(chǔ)之上構(gòu)建更加科學(xué)完備的社會(huì)治理體系和政治行政體制，從制度設(shè)計(jì)上保障國家的長治久安和人民的安康幸福。

中國在歷史上曾建立了完備的國家治理體系，三省六部制就是基于中國長期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的穩(wěn)定的國家治理制度，其完善歷經(jīng)千年之久。而以議會(huì)制為代表的三權(quán)分立制是基于西方資本主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的國家治理制度，其完善也歷經(jīng)百年之久。相對于今天的我國而言，國家治理體系和政治制度建設(shè)也必將要經(jīng)歷一個(gè)較為長久的歷程。我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)即是構(gòu)建基于中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的國家治理機(jī)制。在中華人民共和國成立的60余年中，我們艱難地建立了宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)體制，并創(chuàng)制性地建立了人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度等國家治理制度。這本身就是一種在短期內(nèi)完成的偉大制度創(chuàng)新。然而，當(dāng)前我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)沒有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，只能靠自身探索，因此中國現(xiàn)代化的國家治理制度建設(shè)絕對不是一蹴而就的，它必將是一個(gè)長期的試錯(cuò)式的過程[4](p27-31)。

一、國家治理體系架構(gòu)設(shè)計(jì)

科學(xué)的國家治理體系是提升國家治理能力的前提和基礎(chǔ)。自黨中央提出全面深化改革的總目標(biāo)以來，國內(nèi)外的專家學(xué)者對國家治理體系現(xiàn)代化的論述很多。這些論述角度不同，觀點(diǎn)相異，各有千秋，但均為國家治理體系架構(gòu)的設(shè)計(jì)提供了可資借鑒之處。國家治理體系是黨理政治國的根本架構(gòu)，是國家大政方針得以順利貫徹執(zhí)行的主要載體[5](p5-12)。從管理學(xué)角度而言，國家治理體系應(yīng)該是一套完備科學(xué)的戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略執(zhí)行的有機(jī)體系，而不應(yīng)該是各種組織架構(gòu)和制度體制的簡單累加。循此思路，既然是戰(zhàn)略管理體系，就應(yīng)該有治理根基，治理路徑，治理目標(biāo)，以及治國理政所遵循的核心價(jià)值觀和追求的終極目標(biāo)（如圖1所示）。

其中，終極目標(biāo)是組織活動(dòng)追求的根本價(jià)值和最終目的。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，中國共產(chǎn)黨是治國理政的主體，黨治國理政的終極目標(biāo)是保持黨的基業(yè)長青和實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義[6](p21-26)。

圖1：國家治理體系架構(gòu)

社會(huì)主義核心價(jià)值觀是指組織中指導(dǎo)決策和行動(dòng)的永恒準(zhǔn)則，反映了組織的深層信仰，并體現(xiàn)在組織成員的日常行為中，是組織文化建設(shè)的核心和指導(dǎo)力量。它是我黨治國理政遵從的基本準(zhǔn)則，是對社會(huì)主義核心價(jià)值體系的高度凝練和集中表達(dá)，是社會(huì)主義精神文明建設(shè)、文化建設(shè)和依法治國的價(jià)值內(nèi)核和指導(dǎo)力量。文化建設(shè)就是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀滲透于教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播電視、衛(wèi)生體育、圖書館、博物館等各項(xiàng)文化事業(yè)的活動(dòng)之中，它是建設(shè)社會(huì)主義精神文明和提高人民思想道德水平的主要載體。依法治國是指在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的指引之下，依照能體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律來治理國家，而不是依照個(gè)人意志來進(jìn)行國家治理。社會(huì)主義核心價(jià)值觀、文化建設(shè)和依法治國貫穿于我國國家治理的始終，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的引領(lǐng)和支撐力量。治理目標(biāo)是治國理政所要達(dá)到的目的和效果，主要包括經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)和諧進(jìn)步、人民幸福滿意三項(xiàng)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)和諧了，人民自然就滿意了。當(dāng)今世界，無論任何一個(gè)政黨、任何一個(gè)國家，其治國理政目標(biāo)都不會(huì)偏離這三項(xiàng)內(nèi)容。

治理路徑是治國理政的主要途徑，主要涉及組成國家治理體系的各種制度建設(shè)。治理路徑主要包括三大部分，即經(jīng)濟(jì)治理路徑、社會(huì)治理路徑，以及政治與行政治理路徑。其中經(jīng)濟(jì)治理路徑主要涉及國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控制度、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、國家財(cái)政和稅收制度三項(xiàng)內(nèi)容。社會(huì)治理路徑主要涉及社會(huì)福利保障體制、社會(huì)綜合治理體制、糾紛調(diào)解與信訪制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度四項(xiàng)內(nèi)容。政治與行政治理路徑主要涉及人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、科層行政管理體制、干部人事制度、監(jiān)督監(jiān)察制度以及司法制度共八項(xiàng)內(nèi)容[7](p6-8)。

治理根基是治國理政的根本性和指導(dǎo)性力量，主要涉及治國理政的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理體系的治理根基，應(yīng)該包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、黨的整合能力、黨的規(guī)制能力、黨的滲透能力[8](p4-8)。黨的領(lǐng)導(dǎo)能力是指黨領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織全國各族人民建設(shè)現(xiàn)代化國家的能力；黨的整合能力是指黨調(diào)解人民內(nèi)部矛盾和協(xié)調(diào)各個(gè)群體利益共建現(xiàn)代化國家的能力；黨的規(guī)制能力是指黨領(lǐng)導(dǎo)國家制定規(guī)則并讓民眾遵從規(guī)則能力；黨的滲透能力主要是指黨組織滲入社會(huì)各個(gè)角落的能力。這四種能力都是黨的執(zhí)政能力的主要體現(xiàn)。

一般來說，治國根基是治國路徑得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)性和支撐性力量，治國路徑的選取事關(guān)治國目標(biāo)的達(dá)成，治國目標(biāo)的達(dá)成與否事關(guān)治國理政終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，核心價(jià)值觀貫穿于治國根基、治國路徑和治國目標(biāo)的始終，是政黨或政府治國理政所遵從的基本準(zhǔn)則和深層信仰。終極目標(biāo)、治國目標(biāo)、治國路徑、治國根基，這四個(gè)層面自上往下引領(lǐng)，自下往上支撐，環(huán)環(huán)相扣，存在極強(qiáng)的邏輯關(guān)系。由此就可以看出，整個(gè)國家治理體系是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，內(nèi)部各要素?zé)o論在縱向上還是在橫向上均是相輔相成、聯(lián)系緊密的，任何一部分在運(yùn)行中出現(xiàn)問題，都會(huì)影響整體國家治理能力的提升。

中國改革開放政策實(shí)施40年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，社會(huì)發(fā)展亦實(shí)現(xiàn)了跨越式的進(jìn)步。與此同時(shí)，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，不同社會(huì)群體的利益訴求也日趨復(fù)雜，中國的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。依據(jù)歷史唯物主義的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；前總理溫家寶認(rèn)為“如果沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革也不會(huì)取得徹底成功”[9](p11-14)。因此中國的經(jīng)濟(jì)體制改革需要政治體制改革來破題。而且中國語境中的“國家治理”首指善政，它主要是從政府政治和行政角度強(qiáng)調(diào)治國理政的。因此，中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究的首要問題是政治與行政體制的改革問題。

二、國家治理體系中基本政治制度的改進(jìn)構(gòu)想

中國現(xiàn)有的政治體制是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)立的、經(jīng)過歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)的具有中國特色的社會(huì)主義民主政治體系，主要由人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等構(gòu)成。這是一種科學(xué)的制度框架，是中國共產(chǎn)黨和中國人民根據(jù)自身的歷史文化和國情所做出的具有中國特色的偉大歷史創(chuàng)舉。但任何事物都是不斷發(fā)展變化的，隨著不同時(shí)期我國具體國情的變化，一些體制、制度、規(guī)范、程序等在運(yùn)行過程中會(huì)出現(xiàn)一些新的問題，如若不及時(shí)調(diào)節(jié)和改進(jìn)，就會(huì)影響到國家治理體系的科學(xué)化發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化水平的提升。值得注意的是，我國政治體制改革的任務(wù)絕對不是照搬西方“三權(quán)分立、多黨競爭、議會(huì)選舉”的政治形式，而是對我國社會(huì)主義民主政治既有框架的改進(jìn)和完善。具體而論，人民代表大會(huì)制度下一步的改進(jìn)和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在監(jiān)督職能的加強(qiáng)和執(zhí)行，人大代表的構(gòu)成比例，人大代表的選舉以及人大代表的議事程序等方面[10](p48-53)；政治協(xié)商制度下一步的改進(jìn)和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在協(xié)商內(nèi)容范圍的擴(kuò)大，協(xié)商方式和程序的完善，政協(xié)代表的構(gòu)成比例以及政協(xié)代表的選舉程序等方面[11]；民族區(qū)域自治制度下一步的改進(jìn)和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在強(qiáng)化各民族對中華民族的身份認(rèn)同和對社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主導(dǎo)的文化認(rèn)同上，以及民族融合、權(quán)利義務(wù)的平等享有、健全和完善對民族地區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制的機(jī)制建設(shè)等方面；基層群眾自治制度下一步的改進(jìn)和完善應(yīng)該主要體現(xiàn)在村（居）委會(huì)候選人資格條件設(shè)定，選舉程序的完善，選舉過程的監(jiān)督，以及選舉民主的踐行等[12]。

在圖1構(gòu)建的國家治理體系中，政治與行政部分共包括八項(xiàng)重要內(nèi)容，其中前四項(xiàng)人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度是我國的基本政治制度，相關(guān)論述很多，但在本文中不作為重點(diǎn)研究內(nèi)容。本文中重點(diǎn)展開闡述的是后四項(xiàng)內(nèi)容，即科層行政管理體制、干部人事制度、監(jiān)督監(jiān)察制度以及司法制度。

三、國家治理體系中的科層行政管理體制

我國現(xiàn)行科層行政管理體制的特點(diǎn)是“條”“塊”結(jié)合，縱橫交錯(cuò)，管理學(xué)上叫直線職能制度?！皦K”表示中央政府—?。ㄊ校┱校ǖ貐^(qū)）政府—縣（市）政府—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的五個(gè)行政層級的直線垂直管理，“條”代表每一級人民政府直屬管轄的職能部門，即委（委員會(huì)）、辦（辦公室）、局（部、廳、局），結(jié)合之處在于上級委辦局對下級委辦局的工作具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。這種行政體制實(shí)際上是對我國傳統(tǒng)三省六部郡縣制的繼承，三省為決策機(jī)構(gòu)，六部和郡縣為執(zhí)行機(jī)構(gòu)[13](p19-22)。新中國成立以來，我國歷次行政體制改革多以裁撤或增加職能部門為主，對地方行政層級的變動(dòng)相對較少。從我國歷史上來看，自秦代實(shí)行中央集權(quán)的郡縣制以來，我國的行政層次多為三到四級，如秦代和漢代前期為中央—郡—縣三級、漢代后期為中央—州—郡—縣四級、隋代為中央—州—縣三級、唐代為中央—道—州—縣四級、宋代為中央—路—州—縣四級、元代為中央—省—府—縣四級、明代為中央—布政使司—府—縣四級、清代為中央—省—府—縣四級；從國外來看，世界上大國的行政層級也通常為三級或四級，如美國為中央—州—市（二級州）—縣（鎮(zhèn)）四級，印度為中央—邦—縣—區(qū)四級、日本為中央—縣（道、府、都）—市（町、村）三級、法國為中央—省—市（鎮(zhèn)）三級等。因此，無論是從我國縱向歷史來看，還是從世界橫向比較來看，我國現(xiàn)行的五級行政層級都多了一到兩個(gè)層級。過多的中間行政層級給國家治理能力的提升帶來了一定障礙：一是導(dǎo)致中央和基層的信息傳遞不暢或失真，使得上情難以下達(dá)，下情也難以上達(dá)；二是致使國家資金流動(dòng)渠道不暢，中央向基層派發(fā)的資金往往受到層層截留，落到基層后所剩無幾；三是中間行政層次往往會(huì)把好事拿走，壞事下推，導(dǎo)致政府辦事效率低下；四是過多的行政層級會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫和人員冗余，帕金森定律體現(xiàn)更加明顯；五是現(xiàn)行基于行政層級的下管一級的干部管理體制，會(huì)使地方勢力坐大，長此以往會(huì)壟斷地方的政治和經(jīng)濟(jì)命脈，阻礙社會(huì)階層的良性流動(dòng)。據(jù)此可見，我國的行政層級必須要被削減。

其實(shí)從組織學(xué)和管理學(xué)角度而論，管理幅度和管理層次是一對矛盾共生體，如何確定我國的行政層級和管理幅度，需要考慮到很多因素，如歷史傳統(tǒng)、地理面積、人口數(shù)量、信息技術(shù)水平等[14](p33-36)。鑒于我國目前的實(shí)際情況，建議我國的行政體制改革總體思路為：“留省、撤市、并縣、合鄉(xiāng)”，使全國行政層級由五級變?yōu)樗募墸s短管理層級，擴(kuò)大管理幅度?！傲羰　笔且?yàn)槭∈堑胤阶罡咝姓C(jī)構(gòu)，保持省的穩(wěn)定是地方穩(wěn)定的基礎(chǔ)，地方行政制度的改革需要各省自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)。從實(shí)際國情考慮，我國現(xiàn)行省份的數(shù)量并沒有逾越中央的直管能力，現(xiàn)行各省的區(qū)域劃分符合我國的歷史傳統(tǒng)和地區(qū)文化，因此，留省或是在現(xiàn)有省區(qū)市的基礎(chǔ)上再增添幾個(gè)中央直轄市，或許是下一步中央行政體制改革的可行之策?！俺肥小笔侵溉∠泄芸h的這一級建制，使市作為一個(gè)獨(dú)立的城市管理區(qū)域出現(xiàn)，只轄區(qū)而不管縣。這是因?yàn)槭猩喜唤又醒雺虿坏教欤虏唤余l(xiāng)鎮(zhèn)摸不到地，在管理信息的上行下達(dá)中只是個(gè)二傳手的位置，往往“好事截留、壞事下推”，似乎它的存在就是帕金森定律在我國行政建制上的集中體現(xiàn)，只是臃腫了機(jī)構(gòu)、冗余了人員、分享了財(cái)權(quán)，但卻難以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。從歷史看，地市是改革開放后由地方行署演變而成，而地方行署的本質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)集權(quán)管理的產(chǎn)物，不符合今天市場經(jīng)濟(jì)的管理要求和信息化、扁平化發(fā)展的管理趨勢，在現(xiàn)代文明高度發(fā)達(dá)的今天，撤市已成為必行之舉?？h是我國歷史上傳統(tǒng)的行政區(qū)域，是管理信息上行下達(dá)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！安⒖h”是指，把人數(shù)少或地域小的縣按照地緣關(guān)系合并到一塊，形成一個(gè)人口在百萬左右的大縣。信息技術(shù)的發(fā)展和交通條件的便利，為政府管理幅度的擴(kuò)大提供了前提條件，同時(shí)世界上也迎來了組織機(jī)構(gòu)扁平化建設(shè)的浪潮，這都增加了省、縣擴(kuò)大管理幅度的可行性。而且，并縣之后每省將有50個(gè)左右的縣，這樣會(huì)大大降低省直管縣的管理幅度和管理難度?！昂相l(xiāng)”是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)地緣關(guān)系和人口數(shù)量把幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并到一塊，變“鄉(xiāng)”為“鎮(zhèn)”，使每鎮(zhèn)人口達(dá)到十萬左右，使每縣大概有十個(gè)鎮(zhèn)左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一線行政單位，其內(nèi)設(shè)各種機(jī)構(gòu)建制齊全，人員完備，并且是政府政策的具體執(zhí)行者和實(shí)施者，直接和老百姓接觸。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)即是老百姓眼中的政府，是干群關(guān)系直接紐帶，“上面千根線，下面一針眼”是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實(shí)寫照。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使政府職權(quán)并直接管理基層事務(wù)，農(nóng)村實(shí)行兩委選舉的基層群眾自治制度，從而使社會(huì)自治和政府行政達(dá)成一個(gè)完美的契合點(diǎn)?？偠灾?，通過“留省、撤市、并縣、合鄉(xiāng)”，變我國中央—省—市—縣—鄉(xiāng)的五級行政體制為中央—省—縣—鎮(zhèn)四級行政體制，在減少管理層次和摒除冗余行政機(jī)構(gòu)和人員外，也可以增強(qiáng)管理信息傳遞的快捷性和準(zhǔn)確性，提升行政效率，減輕政府和百姓的負(fù)擔(dān)。我國在具體實(shí)施此項(xiàng)政策時(shí)，必須有中央強(qiáng)力推動(dòng)和省級政府的積極配合，按照權(quán)力自上而下的強(qiáng)制運(yùn)行規(guī)則，先從“合鄉(xiāng)”開始，然后“并縣”，最后“撤市”，由下而上，先易后難，以漸進(jìn)的方式解決行政體制變革問題。此外，還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，裁撤和合并不必要的黨政工作部門，并把省級部門（委、辦、局）設(shè)置和人員編制安排權(quán)限統(tǒng)一收歸中央，嚴(yán)格編制管理，防范機(jī)構(gòu)膨脹。

四、國家治理體系中的干部人事制度

“為政之要，莫先于用人”，用人即是選官。官吏擔(dān)負(fù)著國家的日常管理職責(zé)，從某種程度而言，官吏即國家，官吏即政府。我國的干部人事制度即是現(xiàn)在我國的用人選人制度，它是在借鑒蘇聯(lián)干部人事制度的基礎(chǔ)上結(jié)合我國具體國情構(gòu)建的，是在長期的革命戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中得以發(fā)展和完善的，對于取得新民主主義革命勝利和推動(dòng)我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展功不可沒。然而，任何一種制度都不可能是永遠(yuǎn)適用的，伴隨著改革開放的深入發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我們必須正視物質(zhì)利益享受對干部個(gè)人的影響，必須正視政治思想教育對干部行為的約束力水平，必須正視在改革開放中形成的各種既得利益集團(tuán)對干部階層的影響和沖擊，現(xiàn)有的干部管人事管理體制在應(yīng)對這些痼疾時(shí)確實(shí)有些力不能及。究其原因，其主要癥結(jié)有三點(diǎn)，一是下管一級的干部管理權(quán)限，二是形同虛設(shè)的干部考核制度，三是“官吏”不分的官員選拔辦法。

其一，下管一級的干部管理體制是指中央管省部級干部的任免、省管地市級干部的任免、地市管縣級干部的任免、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免。從干部管理權(quán)限角度而言，中央不管地市、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免，省里不管縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免，地市不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免。也就是說，任命鄉(xiāng)長縣里說了算，任免縣長市里說了算，任免市長省里說了算，上級地方牢牢把控了直屬下級地方干部的任免權(quán)，下一級官員想要尋求進(jìn)步只要得到上一級主管官員認(rèn)可即可。由于近水樓臺先得月的原因，干部家庭往往會(huì)利用其官場人脈，代代出干部（北大博士馮軍旗所著《中縣干部》絕非個(gè)例），在掌握權(quán)力的同時(shí)并逐步掌控地方的經(jīng)濟(jì)。當(dāng)國家利益和地方利益發(fā)生沖突時(shí)，他們往往會(huì)不自覺地抵制中央政令，從而慢慢形成地方勢力，這種情況類似于魏晉南北朝時(shí)期的士族政治[15](p29-35)。長此以往，極易導(dǎo)致地方主義盛行，封堵平民子弟的晉升路徑，阻礙社會(huì)階層的良性流動(dòng)。因此，在信息網(wǎng)絡(luò)化高度發(fā)達(dá)的今天，中央有能力也有必要打破下管一級的干部管理體制，把縣級以上（包括正縣級）地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)收歸中央組織部，把副縣級以下（包括副縣級）地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)收歸省委組織部，把地方各級黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)交給地方組織部，以此來掐斷地方官場人脈，打破地方山頭主義和保護(hù)主義，加強(qiáng)中央的人事管理權(quán)限，促進(jìn)社會(huì)各階層的良性流動(dòng)。

其二，形同虛設(shè)的干部考核制度是指干部考核難以考實(shí)考準(zhǔn)。新中國成立之初和“文革”時(shí)期，我國實(shí)行嚴(yán)格的政治審查制度和干部鑒定制度，政治異己分子、貪污腐化之徒、溜須拍馬之輩很難在干部隊(duì)伍中生存[16]。十一屆三中全會(huì)以后，干部管理工作逐漸步入制度化和常態(tài)化建設(shè)。1979年，中央組織部出臺了《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》，中間經(jīng)過幾次修訂，于2009年6月形成了有關(guān)干部考核工作的“一個(gè)意見、三個(gè)辦法”。但是，這個(gè)考核辦法仍然存在制定框框過大、可操作性不強(qiáng)的問題。辦法只是明確了德能勤績廉的考核范圍，并沒有根據(jù)不同層次、不同區(qū)域、不同類型、不同職位干部的工作特點(diǎn)制定出相應(yīng)的考核指標(biāo)和實(shí)施細(xì)則，也沒有明確非領(lǐng)導(dǎo)干部的考核辦法及組織實(shí)施要求，可適用性和可操作性比較差[17](p38-40)。而且，考核辦法也沒有形成成文的法律規(guī)定，具有臨時(shí)性和不確定性。由于缺乏切實(shí)可行的干部考核操作辦法，各級各部門的考核工作很難做實(shí)，考核結(jié)果的應(yīng)用可想而知，不實(shí)的考核結(jié)果對干部的選任沒有任何的參考意義。事實(shí)上，建國多年以來，我國干部考核從未做實(shí)過。除上述原因外，各級各部門主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏對干部考核工作熱情也是考核工作難以推動(dòng)的一個(gè)重要因素。因?yàn)榭己俗鰧?shí)了，主要領(lǐng)導(dǎo)就必須按照考核結(jié)果來選任干部，這樣一來就在很大程度上縮小了他們?nèi)斡盟饺说目臻g?？梢娺@種費(fèi)力而不利己的做法，很難得到各級各部門主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。鑒于以上分析，為了解決干部考核問題，中央應(yīng)盡快修訂和出臺領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法和考核實(shí)施細(xì)則，考實(shí)考準(zhǔn)干部，使考核結(jié)果能夠成為干部選拔的基本依據(jù)，從而使干部考核和干部選拔緊密結(jié)合起來。

其三，“官吏”不分的干部選拔辦法是我國地方用人頻發(fā)事故的主要原因?！肮倮簟辈环质侵肝覈呒壒珓?wù)員（高級別干部）和低級公務(wù)員（低級別干部）沒有明確的區(qū)分界限，在權(quán)力的運(yùn)作下，低級公務(wù)員（低級別干部）可以很容易地晉升為高級公務(wù)員（高級別干部）。借助這個(gè)通道，每年都有大量的非公務(wù)員編制人員和復(fù)轉(zhuǎn)軍人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍或被直接提拔為高級公務(wù)員。這已經(jīng)淪為地方領(lǐng)導(dǎo)干部任用私人的一條主要通道，是造成地方家族壟斷地方官場的重要原因之一。針對此種現(xiàn)象，國家應(yīng)該明確規(guī)定高級公務(wù)員和低級公務(wù)員的區(qū)分，如規(guī)定處級以上干部為高級公務(wù)員、處級以下干部為低級公務(wù)員等。對于低級公務(wù)員，要面向全國各階層招生，由各省統(tǒng)一招考，國家派員監(jiān)督，嚴(yán)格考試制度，嚴(yán)厲考試責(zé)任追究；對于高級公務(wù)員，必須要從考績優(yōu)秀的低級公務(wù)員中通過考試測評來選拔，要由中央組織部組織統(tǒng)一考試，考試通過者被授予高級公務(wù)員身份，并由組織部門根據(jù)職位出缺情況根據(jù)人職匹配的原則酌情安排適當(dāng)職位。簡而言之，考實(shí)考準(zhǔn)干部業(yè)績是低級公務(wù)員轉(zhuǎn)為高級公務(wù)員的基礎(chǔ)，考試測評是低級公務(wù)員轉(zhuǎn)為高級公務(wù)員的關(guān)鍵。

此外，地方干部副職設(shè)置過多也是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹的重要因素，可以讓地方黨委常委兼職地方政府副職，取消過多的地方副職職位。同時(shí)，要在地方積極推行職級職務(wù)并行制度，貫通干部待遇上升途徑，減輕職位設(shè)置壓力。

其四，統(tǒng)籌考慮行政管理體制和干部管理制度改革。干部管理人事制度改革是政治體制改革成功與否的關(guān)鍵所在，它的改革必須與行政體制改革協(xié)同進(jìn)行，不可偏廢。每一次行政體制改革都必然會(huì)伴隨大量的干部人事任免，因此要把我國的行政體制改革和干部人事制度改革放在一起統(tǒng)籌考慮。在“撤市、并縣、合鄉(xiāng)”進(jìn)行行政體制改革的同時(shí)，上級要逐步收回地方干部人事管理權(quán)。在“撤市”時(shí)，中央要收回對市級黨委常委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)，把區(qū)級黨委常委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)收歸省里。在“并縣”時(shí)，中央要收回縣委書記和縣長的任免權(quán)，把其他副縣級干部的任免權(quán)交給省里。在“合鄉(xiāng)”時(shí)，省里要收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)長的任免權(quán)，把其他副職干部的任免權(quán)交給縣里。在“撤市、并縣、合鄉(xiāng)”時(shí)，要嚴(yán)格限制市縣鄉(xiāng)副職干部的數(shù)量，最好由地方黨委常委兼任地方政府職務(wù)，不要另行設(shè)立其他政府副職干部。同時(shí)，要把市縣鄉(xiāng)黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)仍然交給地方。此外，要保留省里對市縣級干部的考核權(quán)和推薦權(quán)，市縣對其轄區(qū)下一級干部的考核權(quán)和推薦權(quán)。這樣一來，利用“撤市、并縣、合鄉(xiāng)”的機(jī)會(huì)，由下及上，層層梳理，嚴(yán)格審核干部檔案和經(jīng)歷，裁汰投機(jī)鉆營分子及其他不稱職者，充分利用行政體制改革機(jī)會(huì)全面推動(dòng)干部管理制度改革。

五、國家治理體系中的監(jiān)督監(jiān)察制度

改革開放以前，嚴(yán)格的政治審查和群眾監(jiān)督有效地預(yù)防了我國官員貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。但這是建立在過度束縛人性基礎(chǔ)上的防腐模式，并非長效反腐機(jī)制。改革開放使黨的中心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)，逐步解放了思想，推動(dòng)和促進(jìn)了生產(chǎn)力的快速發(fā)展，但同時(shí)監(jiān)察制度的建設(shè)遠(yuǎn)未跟上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的步伐。在黨的十八大之前，我國的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力隸屬于同級的黨委和政府，監(jiān)察部門缺乏獨(dú)立的發(fā)言權(quán)，換言之地方黨委和政府都是自我監(jiān)察、自我反腐、自我約束[18](p92)。顯然，不論是個(gè)人還是組織，道德在利益面前是不堪一擊的，自我約束往往會(huì)變成沒有約束。事實(shí)正是如此，伴隨著早期參加中國革命的老干部的離職，新中國成立后出生的干部在2000年前后基本形成了自我監(jiān)察失控、大面積塌方式腐敗的情況?？梢姡O(jiān)察權(quán)力絕不能隸屬于其他權(quán)力，它必須是直屬于最高權(quán)力的一種獨(dú)立權(quán)力。我國偉大的革命先行者孫中山先生提出了五權(quán)憲法理論，即行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考試權(quán)相互獨(dú)立。從歷史看，我國早在秦代就設(shè)立了御史大夫一職，獨(dú)力于行政權(quán)力之外，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，并直接向皇帝負(fù)責(zé)。以后我國的監(jiān)督制度遂成定制，獨(dú)立于行政體制，監(jiān)察百官，服務(wù)皇權(quán)，直至清末。

黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在加大反腐敗斗爭、查懲貪官力度的同時(shí)，也開始著手加強(qiáng)監(jiān)察制度的建設(shè)。從目前來看，改革趨勢主要有二個(gè)：一是建立直屬中央的獨(dú)立的紀(jì)檢監(jiān)察體系，把紀(jì)檢監(jiān)察部門從省市縣地方黨政體系獨(dú)立出來，破除地方與部門雙重管理體制，把監(jiān)察權(quán)力集中于中央紀(jì)委，地方紀(jì)委要直接統(tǒng)屬中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，下級要直接統(tǒng)屬上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，由上級紀(jì)委直接派駐人員到下級地方和部門任職；二是整合原先分散于各個(gè)部門的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力，成立由全國人民代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生的國家監(jiān)察委員會(huì)，把黨的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力，使監(jiān)察權(quán)力直接來源于人民，使其獨(dú)立于行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，從法理上賦予其全面行使對國家監(jiān)督監(jiān)察的權(quán)力。

六、國家治理體系中的司法制度

我國的司法體系包括法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)和公安系統(tǒng)，從表面上看，法院主管審判，檢察院提起公訴，公安負(fù)責(zé)刑偵，三者的職能劃分存在一定制約關(guān)系。實(shí)際上，我國檢察院還有監(jiān)察監(jiān)督法院審案和公安執(zhí)法的職能，公安也被賦予維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安的職能。在我國現(xiàn)有司法體系設(shè)計(jì)中，地方各級法院、檢察院、公安局均歸地方各級黨的政法委領(lǐng)導(dǎo)，三者在辦案過程中，會(huì)受到地方政法委的具體指導(dǎo)[19](p102-106)。而且，地方政法委書記一般由公安局局長兼任，如此設(shè)置反而使法院和檢察院成為公安的下屬，從而削弱了檢察院對公安的監(jiān)督制約職能和法院辦案的獨(dú)立性。

就目前而論，我國的司法部門深陷塔西陀效應(yīng)，老百姓對司法的公正性嚴(yán)重存疑。究其原因，除上述制度設(shè)計(jì)缺陷以外，還有以下幾點(diǎn)：一是公安執(zhí)法缺少行政程序法的約束，不夠規(guī)范且具有一定的隨意性[20]；二是公安不僅負(fù)責(zé)社會(huì)治安，還負(fù)責(zé)社會(huì)維穩(wěn)等，其權(quán)限過大過寬，致使其隊(duì)伍不斷膨脹，但專職的核心能力卻不見增強(qiáng)；三是法院和檢察院在我國現(xiàn)行體制框架下都屬于行政機(jī)構(gòu)，內(nèi)部具有嚴(yán)格的行政級別，法官和檢察官在辦案時(shí)會(huì)受到內(nèi)外部領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和干預(yù)；四是司法系統(tǒng)工作人員尤其是公安人員在選用時(shí)對法律素養(yǎng)要求較低，司法系統(tǒng)公務(wù)人員整體素質(zhì)參差不齊。

黨的十八大之后，我國開始從制度層面積極探索司法體制建設(shè)。針對目前在司法層面出現(xiàn)的種種問題，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)完全垂直管理，直屬于最高人民法院和最高人民檢察院，最高人民法院和最高人民檢察院要接受中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)和全國人民代表大會(huì)的監(jiān)督，從而在制度設(shè)計(jì)上使地方法院和檢察院擺脫地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的外部干預(yù)，消除地方司法主義；二是明確劃分公安的職能權(quán)限，把社會(huì)維穩(wěn)、戶籍管理、交通管制等職能剝離出來，使其專注于社會(huì)治安和刑偵工作，同時(shí)要加快出臺有關(guān)公安執(zhí)法的行政程序法，規(guī)范公安執(zhí)法的程序和行為；三是取消法院和檢察院行政級別，奉行司法專業(yè)主義，賦予法官判案的真正獨(dú)立性，嚴(yán)格推行司法責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法終身問責(zé)制；四是加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，司法人員招聘嚴(yán)格執(zhí)行逢進(jìn)必考原則，法官、檢察官和警官必須通過司法考試。

七、小結(jié)

中國語境中的“國家治理”，首指良好的政治秩序體系和與之緊密相連的政治秩序維護(hù)能力。中國是一個(gè)有悠久國家治理歷史的古國，有豐富的國家行政治理實(shí)踐和國家政治治理理論。五千年來，隨著生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，中國的政治與行政體制始終處于不斷的變革之中。自秦代以來，中國逐步建立了基于皇權(quán)政治的完備的政治秩序體系，尚書省或六部主管行政，御史臺或督查院負(fù)責(zé)監(jiān)察，禮部和吏部分別負(fù)責(zé)官員的選拔和銓敘。行政、監(jiān)察和人事雖然都隸屬于皇權(quán)，但在皇權(quán)之下彼此獨(dú)立，彼此制衡，這種治理機(jī)制一直延續(xù)到清朝末年。在大力建設(shè)具有中國特色社會(huì)主義事業(yè)的今天，中央提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，這是我們中華民族進(jìn)入新世紀(jì)后時(shí)代賦予中國的最大的開創(chuàng)性課題，我們沒有前例可循，我們應(yīng)當(dāng)在借鑒世界政治文明成果的基礎(chǔ)上結(jié)合自身的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，突破西方的政治邏輯，創(chuàng)建具有中國特色的國家政治與行政治理體系，在秉承政治體制制約平衡的原則下，改革和完善我國的科層行政體制、干部人事制度、監(jiān)督監(jiān)察制度、司法制度，從制度設(shè)計(jì)上全面實(shí)現(xiàn)我國國家治理能力的現(xiàn)代化。