王庭琪

江西農(nóng)業(yè)大學南昌商學院，江西 南昌 330013

新時代，精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，做到脫真貧、真脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會，是近三年扶貧工作的重心。精準扶貧、精準脫貧按照中央統(tǒng)籌省負責市縣抓落實的工作機制，在實施過程中面臨諸多問題，只有通過國家層面專門扶貧立法，從法律保障層面入手解決精準扶貧過程中的問題，才能落實精準扶貧的脫真貧、真脫貧效果。

一、精準扶貧的提出與方式

(一)精準扶貧的提出

2013年習近平總書記在湖南調研扶貧工作時首次提出精準扶貧。事實上，中國的扶貧工作已經(jīng)開始了30余年。十九大報告中提出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，到2020年做到脫真貧、真脫貧，全面建成小康社會。精準扶貧已然成為中國扶貧工作的機制和目標。

(二)精準扶貧的方式，主要包括以下三方面內(nèi)容

1.精準識別

精準扶貧的提出旨在消滅以往扶貧過程中的盲點，解決扶貧過程中出現(xiàn)的一刀切現(xiàn)象，厘清貧困區(qū)域貧困人口與非貧困區(qū)域貧困人口、貧困區(qū)域與非貧困區(qū)域識別不清的情況。事實上，通過數(shù)據(jù)和調研走訪識別貧困區(qū)域相對容易一點，但要準確識別貧困人口就比較復雜。通過國民經(jīng)濟的發(fā)展及扶貧幫扶工作的開展，我國的絕對貧困人口數(shù)量已經(jīng)減少，大多數(shù)貧困人口已經(jīng)不存在基本的生活與溫飽問題，但是還是存在大量的相對貧困人口，這些人口在家庭收入方面與其他絕對貧困人口之間沒有明顯差距。另外，多年的扶貧工作的努力，全面絕對的貧困狀況已經(jīng)轉變?yōu)閰^(qū)域的相對貧困，扶貧的工作開展出現(xiàn)貧困區(qū)域特定化、原因復雜化等原因，要進行精準識別比較困難。精準識別在實踐中往往遵循一些基本的原則和程序進行，如依據(jù)貧困村的實際情況，采用民主、科學、透明的群眾評議、群眾調查、信息登記公示等方式，在大多數(shù)相對貧困的群體中將真正需要扶助的貧困戶識別出來，落實精準扶貧效果，實現(xiàn)真扶貧，扶真貧。

2.精準幫扶

精準幫扶的提出旨在解決以往扶貧幫扶工作當中出現(xiàn)的一刀切、大而全的問題，通過充分調研了解幫扶的區(qū)域的實際情況，從而制定出充分體現(xiàn)扶貧區(qū)域的地方特點，充分考慮扶貧區(qū)域的地方差異性，充分考慮貧困區(qū)域的致貧原因，能夠實際執(zhí)行有效且具有針對性的精準幫扶措施。做好精準幫扶，首要工作是為在精準識別的基礎上識別出貧困區(qū)域和貧困人口安排幫扶責任人。落實幫扶責任人能夠推動下一步精準幫扶工作的開展，能夠調動幫扶責任人的積極性，推動幫扶效果的實現(xiàn)。精準幫扶責任人可以在充分考慮貧困區(qū)域和貧困人口的實際情況的基礎上，依靠各方面的資源，調動人力、物力、財力幫助貧困區(qū)域和貧困人口，實現(xiàn)脫貧致富。精準幫扶充分考慮幫扶對象的實際情況，因地制宜，因人而異的開展扶貧工作，充分反映扶貧工作的新變化，重視個性化的扶貧措施，實現(xiàn)相對貧困的人口脫真貧、真脫貧。

3.精準管理

扶貧工作是一個系統(tǒng)工程，整個過程持續(xù)時間較長，如何進行監(jiān)督管理，是一個必須重視的問題。精準管理通過運用信息化的方式，將在精準識別基礎上識別出的貧困區(qū)域和貧困人口的信息進行管理。同時，運用科學的、合理的標準確定貧困指標，并以此對貧困區(qū)域和貧困人口的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，了解致貧原因，發(fā)現(xiàn)區(qū)域貧苦的特殊性。另一方面，精準管理通過信息化的方式也可以對建檔立卡的貧困戶進行動態(tài)化的監(jiān)督管理。一些通過精準幫扶實現(xiàn)脫貧致富的貧困戶，可以從管理系統(tǒng)中調出，而出現(xiàn)新的貧困戶也可以納入管理系統(tǒng)，這樣動態(tài)的監(jiān)管意義重大，可以實現(xiàn)扶貧工作的精準效果。精準管理還可以使得上級扶貧部門對下級扶貧部門的工作進行有效的監(jiān)督管理，通過系統(tǒng)實現(xiàn)對扶貧全過程的管理與監(jiān)控，推動扶貧工作的開展。

4.精準考核

考核不是目的，能否精準幫扶困難戶，能否實際落實幫扶措施，才是問題的核心。精準考核制度的建立，依托于貧困人口信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理。不同層級的扶貧工作部門對貧困人口和貧困區(qū)域的識別精準性，扶貧工作的落實情況與資金使用情況，扶貧幫扶措施的精準性，通過系統(tǒng)可以進行全面的了解?；谝陨锨闆r的掌握，上級扶貧部門將按照相應的扶貧指標和內(nèi)容對下級扶貧部門的工作進行考核。精準考核制度的確立，根本上推動了扶貧工作考核的機制的革新，量化的工作內(nèi)容，明確的工作指標，一改過往形式化的弊端，開創(chuàng)了動態(tài)的監(jiān)督管理，落實精準扶貧的實際效果，也給與扶貧工作責任人相應的壓力，督促責任人能有效的開展精準扶貧工作。

二、精準扶貧法律保障機制調查實踐分析

(一)石城縣泮別村基本情況

基于實地調研材料的分析，我們整理泮別村的普通居民的學歷、收入情況，從而反映出精準扶貧的相應政策實施情況能否適應當?shù)氐膶嶋H狀況，并由此分析精準扶貧工作本身的一些不足和需要進一步完善的地方。

表1 2016年石城縣泮別村及其周邊實地調查工作情況

表2 2016年石城縣泮別村及其周邊對學歷的實地調查

調查顯示，村中的民眾文化水平比較低。老人大多為未讀書，少有讀過小學。年輕人的文化水平多為小學，初中。

表3 2015年-2017年石城縣人均收入

資料來源：《江西省贛州市石城縣政府政務公開信息》

表4 2016年石城縣泮別村及其周邊實地調查家庭年人均收入

從經(jīng)濟上看，問卷調查的大部分人的家里家庭人均年收入不到2800元。這個數(shù)據(jù)比2016年石城縣7386元的人均年可支配收入相比還有很大差距。但在調查中，我們也發(fā)現(xiàn)即使是家庭年人均收入在2800元以上的群眾，其中不少也認為自己處于貧困之中。在100份的問卷里認為自己屬于貧困的便有83人。而從實際上看，即使這部分人群的年均人收入大于2800元這一不貧困的標準線，在與石城縣的人均收入乃至全國的人均收入相比，仍是遠遠不夠的。

(二)石城縣泮別村精準扶貧的法律保障困難

1.精準扶貧缺乏法律制度保障

調查發(fā)現(xiàn)百分之二十五的人了解并滿意精準扶貧中的法律保障機制，但百分之七十五的人根本不了解也并不滿意扶貧法律保障機制。被調查人認為有：缺乏人大層面專門的扶貧立法出臺，貧困人員法律保障意識低，法律宣傳不夠等。同時，百分之九十的人還認為有必要進行人大層面扶貧立法，推動扶貧工作效果。且百分之六十五的人認為要建立法律保障機制首要解決的問題是扶貧部門監(jiān)督管理和精準法律幫扶。

2.精準扶貧人員法律意識淡薄

調查發(fā)現(xiàn)貧困戶中百分之六十五的經(jīng)歷過扶貧糾紛了解過扶貧糾紛。扶貧糾紛大致分為：低保分配不公，貧困戶認定不公，非法土地買賣等。對于扶貧糾紛的解決，大部分貧困戶不會選擇訴諸法律，而是找村委會或扶貧部門，請他們出面協(xié)調，以期望通過扶貧部門或村委會能夠獲得一個公正的處理結果。而協(xié)調的結果往往是大事化小、小事化了，不能真正意義上的保障貧困戶的利益。

3.信息閉塞，留守人口多以務農(nóng)為主，精準扶貧工作參與度較低

調查發(fā)現(xiàn)近50%留守人口以老人和小孩為主，對精準識別貧困戶的工作參與較少，對貧困人口識別信息知之甚少，大多數(shù)人并不關心精準扶貧工作，開展工作難度很大。

4.精準扶貧職責不明確

調查發(fā)現(xiàn)從縣城到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都非常重視扶貧工作，但扶貧是一個系統(tǒng)工作。精準扶貧以政府為主導，層層下分任務，建立各個層級的扶貧聯(lián)系點，調動各層級的資源，確定幫扶措施，開展幫扶工作。各層級分頭開展扶貧工作，使得扶貧工作責任主體不明確，大大降低工作的效率，難以完成精準扶貧的目標。

三、完善精準扶貧法律保障機制的建議

(一)制定國家層面扶貧立法，落實扶貧原則、明確扶貧責任、扶貧標準，進一步加強精準幫扶分類管理，設定基本扶貧救濟標準，形成一個統(tǒng)一的標準。地方再依據(jù)該立法，對地方精準扶貧的實際情況進行相適應的調整，實現(xiàn)精準立法，實現(xiàn)真扶貧，扶真貧。

(二)制定專門行政責任追究法，將扶貧責任問責機制標準進行統(tǒng)一，進一步加強對地方扶貧績效的考評。同時，給予縣級地方政府相應的扶貧項目審批權限。精準扶貧責任大，任務重，沒有完善的責任追究機制將很難落實扶貧工作的內(nèi)容和指標。制定專門的行政責任追究機制，強化監(jiān)督的同時，嚴格查處扶貧工作中的違法違紀行為。制定專門的扶貧責任追究法，應當從中央做好整體規(guī)劃，盡快落實試行，再依據(jù)試行情況做出調整，做到扶貧責任追究有法可依，從制度上監(jiān)督扶貧工作。

(三)完善扶貧資金使用的監(jiān)督、審計、管理的法律規(guī)定，做到有制可依，暢通資金，分配把好扶貧資金保障的安全底線。扶貧資金的管理關系到精準扶貧效果能否落到實處，科學合理的管理將規(guī)范扶貧資金的使用，提升扶貧資金的使用效率。扶貧立法過程中，必須高度重視完善扶貧資金使用和管理法律規(guī)定。一方面，扶貧資金的管理權和財權擁有主體必須一致。另一方面，進一步下沉扶貧資金的管理權，賦予縣級政府更多的自主權。同時，由省級政府負責監(jiān)督、審計、考核資金的使用，實現(xiàn)精準扶貧的效果。最后，要守好扶貧資金的安全底線，必須落實責任追究機制，讓資金使用主體能夠得到規(guī)制，提高精準扶貧的精準性，也能夠進一步促進扶貧事業(yè)的發(fā)展。

(四)提高扶貧工作人員的法律技能要求，實現(xiàn)扶貧的效果優(yōu)化。精準扶貧工作的核心在于“精準”，要求扶貧工作人員具有較高的工作技能。扶貧工作人員不僅能夠按照扶貧工作的要求精準識別需要幫扶的貧困戶、精準制定適當?shù)膸头龃胧?，而且能夠在扶貧過程中以自身擁有的法律知識避免操作不當引發(fā)不必要的矛盾糾紛，優(yōu)化整個精準扶貧的結果，促進扶貧資源的有效利用。