（上海交通大學(xué)，上海 200240）

一、問題緣起與理論框架

在全球化和新公共管理運(yùn)動(dòng)的共同影響下，許多國家的公共管理領(lǐng)域都發(fā)生了巨大變化，其中高等教育領(lǐng)域也受到較大影響，為進(jìn)一步提升大學(xué)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建世界一流大學(xué)的目標(biāo)，高等教育治理變革逐漸成為世界各國關(guān)注的核心議題。在該議題的研究領(lǐng)域，伯頓·克拉克（Burton R.Clark）最早提出了高等教育的三種理想類型：國家控制模式、學(xué)術(shù)自治模式和市場(chǎng)導(dǎo)向模式，并構(gòu)建了一個(gè)由國家、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)組織組成的三角協(xié)調(diào)模型，成為分析高等教育治理的經(jīng)典理論。然而，隨著新公共管理的持續(xù)運(yùn)用和發(fā)展，大學(xué)內(nèi)外部治理主體之間的互動(dòng)及其治理機(jī)制進(jìn)一步復(fù)雜化，三角協(xié)調(diào)模式難以洞察高等教育治理中不同治理行動(dòng)者復(fù)雜互動(dòng)的過程，無法因應(yīng)國家、市場(chǎng)與學(xué)術(shù)三方的深度轉(zhuǎn)型，因此難以對(duì)當(dāng)前背景下各國高等教育治理變革實(shí)踐做出有效解釋。為探究新公共管理影響下歐洲各國高等教育治理的發(fā)展趨勢(shì)，哈里·德波爾（Harry de Boer）等學(xué)者糅合多學(xué)科的視角，提出“治理均衡器”（Governance equalizer）的概念，假定在治理結(jié)構(gòu)是由國家規(guī)制、利益相關(guān)者引導(dǎo)、學(xué)術(shù)自治、管理自治和競(jìng)爭(zhēng)等五個(gè)維度在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)以某種具體方式組合而成的［1］。“均衡器”本身是一種電子設(shè)備，用來調(diào)節(jié)音頻頻譜中的某種特定頻率，從而實(shí)現(xiàn)頻率的相對(duì)平衡并產(chǎn)生所需要的音調(diào)特征，作為一種類比，“治理均衡器”被用來解釋不同治理機(jī)制之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

在“治理均衡器”模型中，國家規(guī)制、利益相關(guān)者引導(dǎo)、學(xué)術(shù)自治、管理自治和競(jìng)爭(zhēng)等五個(gè)治理機(jī)制之間是相互獨(dú)立并且可以被任意調(diào)節(jié)的。國家規(guī)制和自上而下的國家權(quán)威相關(guān)，這種規(guī)制主要通過指令調(diào)節(jié)的方式進(jìn)行；利益相關(guān)者引導(dǎo)主要通過為各方行動(dòng)者設(shè)定目標(biāo)和提供建議來引導(dǎo)和規(guī)范高等教育發(fā)展，通常而言，在公立大學(xué)系統(tǒng)中，政府是重要角色利益相關(guān)者之一，它通過對(duì)中間組織或行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行授權(quán)來指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他行動(dòng)者；學(xué)術(shù)自治和大學(xué)內(nèi)部專業(yè)共同體的角色相關(guān)，這一機(jī)制通過大學(xué)內(nèi)部的合議制決策和同行評(píng)議逐漸制度化；管理自治與大學(xué)作為科層組織的等級(jí)制度相關(guān)，在新公共管理的影響下，大學(xué)在目標(biāo)設(shè)定和決策過程中的角色普遍得到強(qiáng)化；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也與新公共管理密切相關(guān)，大學(xué)內(nèi)部和大學(xué)之間相互競(jìng)爭(zhēng)稀缺資源，這種競(jìng)爭(zhēng)多數(shù)情況下不是發(fā)生在“真正”的市場(chǎng)中，而是在“準(zhǔn)市場(chǎng)”中，其中顧客需要某種程度上替代了同行評(píng)價(jià)。該框架充分吸納了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)問責(zé)、管理主義等新公共管理要素，因此相較于三角協(xié)調(diào)模式對(duì)于當(dāng)前背景下的高等教育治理變革而言具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力。本研究試圖借鑒這一理論框架，考察英國、德國、美國等主要西方國家近年來高等教育治理領(lǐng)域所發(fā)生的重大變化。探討在這些國家的高等教育治理變革中國家規(guī)制、利益相關(guān)者引導(dǎo)、學(xué)術(shù)自治、管理自治和競(jìng)爭(zhēng)這五種治理機(jī)制如何發(fā)揮作用？它們?nèi)绾卧诨?dòng)和博弈之間實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡？這不僅是當(dāng)前高等教育治理研究領(lǐng)域亟待解決的前沿問題，同時(shí)也對(duì)我國高等教育治理能力的提升有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、英國：國家權(quán)力的擴(kuò)張與權(quán)力主體的多元化

英國大學(xué)擁有大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的悠久傳統(tǒng)，約翰·亨利·紐曼（John Henry Newman）以牛津大學(xué)為原型，將大學(xué)的辦學(xué)理念詮釋為“探索普遍學(xué)問的場(chǎng)所和傳授普遍知識(shí)的場(chǎng)所”［2］?；谶@樣的大學(xué)理念，英國大學(xué)長期以來保持較高程度的自治狀態(tài)，國家的角色被定為于資金的提供者，教學(xué)、科研等事務(wù)均屬于大學(xué)自主管理的范疇，大學(xué)撥款委員會(huì)（University Grants Committee）（UGC）作為中介組織為大學(xué)自治提供了相應(yīng)的制度保障，使得大學(xué)與政府之間得以保持著適當(dāng)?shù)木嚯x。

自1919年起英國大學(xué)接受政府資助以來，大學(xué)與國家之間的關(guān)系主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1919年以后到二戰(zhàn)結(jié)束之前，這段時(shí)間內(nèi)政府主要為大學(xué)提供資金資助，大學(xué)享有政府遠(yuǎn)距離監(jiān)控下的自治權(quán)；第二個(gè)階段是二戰(zhàn)后到新公共管理運(yùn)動(dòng)之前，這段時(shí)期內(nèi)英國大學(xué)幾乎完全依賴國家財(cái)政資助，政府干預(yù)開始增加；第三個(gè)階段以1980年前后的新公共管理運(yùn)動(dòng)為標(biāo)志，市場(chǎng)機(jī)制被引入，傳統(tǒng)的大學(xué)自治模式開始轉(zhuǎn)型。1975年英國經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致了工業(yè)與財(cái)政環(huán)境的混亂無序，引發(fā)公眾對(duì)國家治理能力的質(zhì)疑，“促使一種新的國家治理理念得以產(chǎn)生。隨著撒切爾政府上臺(tái)，政府將私營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營理念及成功的管理工具和技術(shù)運(yùn)用到高等教育領(lǐng)域，通過財(cái)政撥款、質(zhì)量問責(zé)等方式控制大學(xué)。1988年，《教育改革法》創(chuàng)建了基金委員會(huì)（University Funding Council）（UFC）以替代之前的大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）。和由財(cái)政部創(chuàng)建、作為國家外圍機(jī)構(gòu)的UGC相比，UFC的法定地位更明確，已然成為國家治理機(jī)器的一部分，其出現(xiàn)表明英國高等教育治理中國家邏輯和競(jìng)爭(zhēng)邏輯的強(qiáng)化。

伴隨著經(jīng)費(fèi)資助模式的改變，科研評(píng)估也開始得到廣泛應(yīng)用，英國政府依據(jù)科研評(píng)估結(jié)果對(duì)大學(xué)實(shí)行差異化、競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)費(fèi)資助。該制度注重可測(cè)量的成果評(píng)估，“使得大學(xué)及院系不得不調(diào)整政策，傳統(tǒng)上三位一體的教學(xué)、科研和管理之間的平衡受到?jīng)_擊”［3］。評(píng)估工具和競(jìng)爭(zhēng)性撥款的運(yùn)用使得外部界定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，大學(xué)傳統(tǒng)的治理理念和學(xué)術(shù)信仰受到?jīng)_擊，為了獲得經(jīng)費(fèi)，大學(xué)必須迎合政府意愿，將國家戰(zhàn)略目標(biāo)作作為制定大學(xué)發(fā)展目標(biāo)的前提和依據(jù)，學(xué)術(shù)邏輯開始退縮，一種由政府推動(dòng)的“競(jìng)爭(zhēng)性”邏輯逐步顯現(xiàn)［4］?！搬槍?duì)高等教育機(jī)構(gòu)的問責(zé)持續(xù)強(qiáng)化，與大學(xué)自我評(píng)價(jià)逐漸融合成同一個(gè)高等教育質(zhì)量保障體系?！保?］英國大學(xué)治理開始從以專業(yè)自治為基礎(chǔ)的學(xué)院治理轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)化風(fēng)格的公司治理，隨著大學(xué)內(nèi)部治理主體的縮減，外部利益相關(guān)者得以更多地參與大學(xué)治理。在問責(zé)和績(jī)效的壓力下，英國大學(xué)普遍強(qiáng)化了等級(jí)化的行政管理系統(tǒng)，大學(xué)管理自治得到增強(qiáng)，作為外部問責(zé)與內(nèi)部傳統(tǒng)學(xué)術(shù)理念及治理模式間“緩沖器”的中層管理者被賦予了更多權(quán)力來回應(yīng)經(jīng)費(fèi)削減、社會(huì)問責(zé)的外部壓力。

這導(dǎo)致英國高等教育治理模式呈現(xiàn)出新的特征：“除學(xué)術(shù)寡頭、政府和市場(chǎng)以外，利益相關(guān)者、其他大學(xué)成員和大學(xué)管理者也開始扮演重要角色”［6］。盡管如此，學(xué)術(shù)自治的經(jīng)典價(jià)值依然被恪守，市場(chǎng)和國家對(duì)大學(xué)的影響依然必須遵循基本的學(xué)術(shù)準(zhǔn)則。例如，專業(yè)人員在科研評(píng)估小組中依然占據(jù)主要位置，國家主導(dǎo)的各類評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制依舊需要通過遵循學(xué)術(shù)自治準(zhǔn)則的同行評(píng)審發(fā)揮作用［7］。2016年，英國舉行全民公投脫離歐盟，這一政治行動(dòng)在未來將可能會(huì)對(duì)英國大學(xué)的科研、經(jīng)費(fèi)、人事、招生等內(nèi)部治理領(lǐng)域帶來一系列不確定性，面臨復(fù)雜和多變的外部環(huán)境，英國大學(xué)在捍衛(wèi)學(xué)術(shù)價(jià)值的基礎(chǔ)上整合各治理行動(dòng)者的力量以應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化和挑戰(zhàn)，決定了它能否在愈加激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中保持領(lǐng)先地位。

三、德國：國家規(guī)制的削弱與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的強(qiáng)化

在世界高等教育體系發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，因倡導(dǎo)“研究與教學(xué)相結(jié)合”和“學(xué)術(shù)自由”，德國大學(xué)成為了現(xiàn)代大學(xué)的典范。在具有典型的“國家干預(yù)”特征的政治體制和“文化國家”傳統(tǒng)的共同作用下，德國高等教育系統(tǒng)具有區(qū)別于其他國家的獨(dú)特特征［8］，其高等教育治理通常被認(rèn)為是國家權(quán)力和學(xué)術(shù)寡頭共享權(quán)力的典型結(jié)構(gòu)，其中大學(xué)和市場(chǎng)的力量較弱。作為公共服務(wù)體系的一部分，德國高等教育系統(tǒng)的主要經(jīng)費(fèi)來自國家預(yù)算，大學(xué)亦處于國家行政管理體系之中，具有公法社團(tuán)和國家機(jī)構(gòu)的雙重法律地位。對(duì)于大學(xué)自治事項(xiàng)，國家主要實(shí)行合法性監(jiān)督，監(jiān)督密度較為寬松，而對(duì)于國家委任給大學(xué)的任務(wù)如人事行政、財(cái)政預(yù)算、學(xué)生招生等則實(shí)行專業(yè)監(jiān)督，監(jiān)督密度較為嚴(yán)密［9］。由于大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、人事等事務(wù)基本都處在國家的全面監(jiān)控下，而大部分學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)又掌握在教席教授手中，他們通過學(xué)院式治理中的學(xué)術(shù)自我規(guī)制互相監(jiān)督和評(píng)價(jià)，學(xué)校與學(xué)院一級(jí)的管理權(quán)限相對(duì)薄弱，大學(xué)作為整體進(jìn)行調(diào)控的能力很低，大學(xué)治理呈現(xiàn)出層級(jí)越高權(quán)力和責(zé)任越少的特點(diǎn)［10］。這一狀態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代開始被打破，新出現(xiàn)的社會(huì)民主化的需要引發(fā)了大規(guī)模的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，他們要求高等教育入學(xué)公平、廢除精英教育、廣泛參與學(xué)術(shù)事務(wù)。

競(jìng)爭(zhēng)和差異化的需求和國家控制、民主化之間的矛盾凸顯。伴隨著德國陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，轉(zhuǎn)折點(diǎn)開始出現(xiàn)，1998年，聯(lián)邦議會(huì)通過《高等學(xué)?？偩V法》修正案，取消了之前教授免于受外部評(píng)價(jià)的制度，為解除規(guī)制、績(jī)效導(dǎo)向和激勵(lì)提供了法律基礎(chǔ)，也對(duì)德國公立高等學(xué)校的法律地位產(chǎn)生了深刻的影響。與傳統(tǒng)的講座制下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相比，學(xué)校和學(xué)院的權(quán)力得到增強(qiáng)，以校長和院長為首的學(xué)校管理層開始獲得權(quán)力，隨著管理事務(wù)的決策重心向校一級(jí)集中，強(qiáng)有力的中央控制系統(tǒng)正在形成，大學(xué)作為整體的自主調(diào)控能力日趨增強(qiáng)。此外，德國教育領(lǐng)域出現(xiàn)了新的行動(dòng)者類型，如1998年成立的國家鑒定委員會(huì)監(jiān)督的國家和跨國認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這類新的行動(dòng)者在大學(xué)教學(xué)項(xiàng)目的質(zhì)量控制上扮演著重要角色，在保障高等教育質(zhì)量的同時(shí)可以減少傳統(tǒng)國家官僚制的低效［11］。對(duì)于大部分歐盟國家而言，2000年的博洛尼亞宣言之后，歐盟校長聯(lián)席會(huì)議成為了一個(gè)有影響力的行動(dòng)者，這一新的行動(dòng)者發(fā)起了高等教育的重建進(jìn)程，歐盟校長聯(lián)席會(huì)議的“行動(dòng)項(xiàng)目”的核心理念可以概括為聚合、競(jìng)爭(zhēng)、國際競(jìng)爭(zhēng)力、高質(zhì)量和效率。在此時(shí)期，出現(xiàn)了許多重要組織作為國家和大學(xué)之間的中介，它們通過分配資源、聲譽(yù)和控制研究議程影響科學(xué)和學(xué)術(shù)發(fā)展，其中最重要的權(quán)威是SSCI、SCI等科學(xué)引文索引和ARWU、THE等大學(xué)排名，這表明利益相關(guān)者引導(dǎo)機(jī)制的持續(xù)強(qiáng)化。

2006年，德國再次修訂了《基本法》，聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控能力以及大學(xué)作為整體的自主調(diào)控能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)［12］。德國高等教育治理中的“新調(diào)控模式”特征更加明顯，任務(wù)導(dǎo)向型的目標(biāo)協(xié)議在大學(xué)治理中得到廣泛應(yīng)用，旨在減少國家、大學(xué)、學(xué)院和系所之間的等級(jí)關(guān)系，強(qiáng)化不同治理主體之間的合作伙伴關(guān)系。“在程序上，協(xié)議以州教育部與高校定期進(jìn)行的談判為基礎(chǔ)，在得到議會(huì)批準(zhǔn)后生效；在內(nèi)容上，目標(biāo)協(xié)議不僅涉及高校短期和中長期發(fā)展規(guī)劃，還包括高校財(cái)政、人事等具體事項(xiàng)”［13］。隨著體現(xiàn)“契約精神”的目標(biāo)協(xié)議的廣泛推行，以責(zé)任分散原則、資源與責(zé)任一體化原則以及目標(biāo)—過程原則為基礎(chǔ)，“國家教育主管部門與大學(xué)之間，大學(xué)與各院系或特定學(xué)術(shù)群體之間，學(xué)院與系所之間，均可以在國家法令的框架下通過充分協(xié)商簽訂任務(wù)導(dǎo)向的目標(biāo)協(xié)議，從而將等級(jí)式的、官僚化的硬性規(guī)定改造為充分談判和協(xié)商后的多方協(xié)議”［14］。同一時(shí)期，德國聯(lián)邦教育及研究部和德國科學(xué)基金會(huì)啟動(dòng)旨在促進(jìn)德國大學(xué)學(xué)術(shù)創(chuàng)新和提升德國大學(xué)國際排名的德國大學(xué)卓越計(jì)劃，入選該計(jì)劃的大學(xué)將在5年內(nèi)獲得每年2000多萬歐元的經(jīng)費(fèi)資助，這深刻體現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)德國高等教育系統(tǒng)的影響。在提升大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力的過程中，市場(chǎng)導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制顯露了較強(qiáng)的重構(gòu)高等教育的合法性。有趣的是，美國高等教育市場(chǎng)化是漸進(jìn)的并且由非政府組織發(fā)起的，而德國等歐盟國家的市場(chǎng)化則是在跨國組織（如OECD）的影響下由政府設(shè)計(jì)的。

四、美國：利益相關(guān)者引導(dǎo)機(jī)制下外部規(guī)制與大學(xué)自治的平衡

作為當(dāng)前全球高等教育體系中最具競(jìng)爭(zhēng)力的大學(xué)系統(tǒng)，美國大學(xué)以開放、多元和高質(zhì)量享譽(yù)全球。近年來，隨著美國高等教育“法律化”程度的加深，各級(jí)立法和司法機(jī)構(gòu)也開始積極介入大學(xué)內(nèi)部管理事務(wù)，一直以來被視為學(xué)術(shù)自治核心領(lǐng)域的同行評(píng)審甚至也被納入了司法審查的范疇，國家規(guī)制在某種意義上得到了強(qiáng)化。在市場(chǎng)化、公司化和工會(huì)化等因素的共同影響下，美國大學(xué)開始積極效仿企業(yè)式管理，不斷強(qiáng)化大學(xué)“中央行政系統(tǒng)”的調(diào)控權(quán)力以提升大學(xué)應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的能力［15］。盡管大學(xué)并未廢止共同治理結(jié)構(gòu)，但大學(xué)的運(yùn)行和管理方式都變得更接近企業(yè)，專業(yè)群體的話語權(quán)被削弱，管理人員在人事、財(cái)政甚至學(xué)術(shù)事務(wù)中都獲得了更大的自由裁量權(quán)［16］。拉普沃思認(rèn)為，“公司治理模式的興起可以看作是學(xué)術(shù)參與度降低、管理主義興起和大學(xué)運(yùn)行環(huán)境變化的結(jié)果”。1980年《拜杜法案》（The Bayh-Dole Act）的頒布拓展了大學(xué)參與市場(chǎng)活動(dòng)的自由，技術(shù)轉(zhuǎn)讓和學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)不斷被強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)研究被冷落，大學(xué)與市場(chǎng)的親密互動(dòng)無疑強(qiáng)化了工商業(yè)界對(duì)大學(xué)治理的參與和控制權(quán)，大學(xué)自身的獨(dú)立性受到影響。

盡管如此，學(xué)術(shù)自治依然在基層學(xué)術(shù)組織中保持較強(qiáng)的生命力。在大部分院系，系主任及院長依然由教授選舉而非大學(xué)任命產(chǎn)生。在課程設(shè)置、科研評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)聘任和晉升等偏學(xué)術(shù)型的事務(wù)中，以教授為主的學(xué)術(shù)人員依舊掌握著較大的話語權(quán)，學(xué)術(shù)準(zhǔn)則和規(guī)范始終被嚴(yán)格遵守。在終身制審查中，哈佛大學(xué)盡管設(shè)置了校-院-系三級(jí)決策程序，但其決策重心主要集中在系一級(jí)，系內(nèi)全體終身教授投票結(jié)果對(duì)所有后續(xù)環(huán)節(jié)都有決定性影響。盡管從程序上看，校長對(duì)于候選人能否成功獲得終身教職具有最終決策權(quán)，其最終決策很大程度上基于系內(nèi)終身教授投票結(jié)果以及專家咨詢意見。

在新管理主義情境下，美國大學(xué)面臨著過度市場(chǎng)化帶來的大學(xué)自治式微的風(fēng)險(xiǎn)，但值得注意的是，美國具有較強(qiáng)的專業(yè)協(xié)會(huì)組織參與治理的社會(huì)傳統(tǒng)，專業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)集體規(guī)制的一種重要形式能有效地制約市場(chǎng)化對(duì)學(xué)術(shù)自治構(gòu)成的威脅。在美國，許多專業(yè)協(xié)會(huì)的組織成員是高等教育機(jī)構(gòu)，如美國教育委員會(huì)（ACE）、美國大學(xué)協(xié)會(huì)（AAU）等，它們重點(diǎn)關(guān)注和游說（或反對(duì)）影響高等教育的聯(lián)邦立法和規(guī)制變化。其他教育協(xié)會(huì)例如美國大學(xué)教授協(xié)會(huì)（AAUP）和美國高校學(xué)生事務(wù)管理協(xié)會(huì)（NASPA）的成員主要是教師和學(xué)生，主要關(guān)注其成員的職業(yè)發(fā)展以及整個(gè)行業(yè)的發(fā)展［17］。它們還在改進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理規(guī)則和行業(yè)規(guī)范方面發(fā)揮重要作用。事實(shí)上，前文所述的這類專業(yè)協(xié)會(huì)近年來在美國高等教育治理中扮演著越來越重要的角色。除了教育協(xié)會(huì)以外，一些專業(yè)認(rèn)證組織還發(fā)揮對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的特定學(xué)術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和認(rèn)證的批判性功能，聯(lián)邦教育部將這些私人的、非營利的認(rèn)證行為作為證明某些高等教育機(jī)構(gòu)有資格參與聯(lián)邦資助項(xiàng)目的基礎(chǔ)，為此，這些認(rèn)證協(xié)會(huì)在高等教育共同體的自我規(guī)制中也發(fā)揮著重要的作用。

五、形塑“治理均衡器”：西方國家高等教育治理變革的邏輯與啟示

利用“治理均衡器”的理論模型，我們將上述三個(gè)國家的治理變革情況整合為一幅圖。如圖2所示，黑點(diǎn)代表新公共管理語義下大學(xué)治理的特征，其中國家規(guī)制和學(xué)術(shù)自治處在較低水平，管理自治和利益相關(guān)者引導(dǎo)處在較高水平，而競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的水平最高（即新公共管理標(biāo)準(zhǔn)）。變革的程度在不同國家有所差異，這通過箭頭長度的不同反映出來。其中英國的變革程度最高，傳統(tǒng)上英國大學(xué)受國家規(guī)制較弱，但目前和其他國家相比，英國政府對(duì)大學(xué)的控制得到了持續(xù)增強(qiáng)，UGC到UFC的變革明顯反映出國家權(quán)力的擴(kuò)張，在經(jīng)費(fèi)總額削減和競(jìng)爭(zhēng)性資助模式的影響下，由政府推動(dòng)的“競(jìng)爭(zhēng)性”邏輯使英國大學(xué)治理開始從以專業(yè)自治為基礎(chǔ)的學(xué)院治理轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化風(fēng)格的企業(yè)治理，在問責(zé)、效率與質(zhì)量的壓力下，外部利益相關(guān)者更多地參與大學(xué)內(nèi)部治理，大學(xué)管理自治得到增強(qiáng)；德國的變革則相對(duì)保守，主要變化體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的持續(xù)強(qiáng)化，為了增強(qiáng)大學(xué)的自我調(diào)適能力和競(jìng)爭(zhēng)力，國家放松了對(duì)大學(xué)的管制，以具體任務(wù)為導(dǎo)向的目標(biāo)協(xié)議被引入大學(xué)治理，市場(chǎng)導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制重構(gòu)了德國高等教育系統(tǒng)原有的等級(jí)關(guān)系，與此同時(shí)，學(xué)校和學(xué)院一級(jí)的權(quán)力得到強(qiáng)化，大學(xué)內(nèi)部的自主調(diào)控日趨增強(qiáng)；美國的變革整體而言介于英國與德國之間，聯(lián)邦政府和州政府主要通過撥款和問責(zé)影響大學(xué)行為，在高等教育“法律化”的背景下，各級(jí)立法和司法機(jī)構(gòu)也積極介入大學(xué)內(nèi)部管理事務(wù)。同時(shí)，在市場(chǎng)化、公司化以及工會(huì)化等多重因素的交疊影響下，美國大學(xué)正逐漸從共同治理模式轉(zhuǎn)向公司治理模式，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入使大學(xué)和工商業(yè)界之間的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)，外部利益相關(guān)者更多參與到大學(xué)的日常運(yùn)作中，大學(xué)“中央行政系統(tǒng)”的控制權(quán)力不斷得到強(qiáng)化，學(xué)術(shù)自治逐漸退守基層學(xué)術(shù)組織，得益于專業(yè)協(xié)會(huì)組織在抵御市場(chǎng)化和國家規(guī)制中所扮演的“緩沖器”角色，外部規(guī)制和大學(xué)自治之間保持著相對(duì)平衡。乍一看，學(xué)術(shù)自治似乎是上述變化中最大的輸家，幾種不同的治理機(jī)制之間似乎呈現(xiàn)出一種零和關(guān)系的變化：利益相關(guān)者引導(dǎo)、管理自治和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的強(qiáng)化伴隨著國家規(guī)制和學(xué)術(shù)自治機(jī)制的削弱，大學(xué)管理層和外部利益相關(guān)者獲得的新的權(quán)力似乎正是學(xué)術(shù)專業(yè)群體所失去的。然而，事實(shí)并非如此。在許多美國大學(xué)內(nèi)部，強(qiáng)有力的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)有力的學(xué)術(shù)專業(yè)群體可以共存，以專業(yè)協(xié)會(huì)為主的利益相關(guān)者恰好在維護(hù)學(xué)術(shù)自治方面發(fā)揮著不可忽視的重要作用。整體來看，在這三個(gè)國家中，利益相關(guān)者引導(dǎo)、管理自治和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的強(qiáng)化趨勢(shì)較為明顯，學(xué)術(shù)自治出現(xiàn)一定程度的削弱，但仍然維持在較高水平，除德國外，英國和美國的國家規(guī)制出現(xiàn)小幅度的強(qiáng)化趨勢(shì)，但總體處于較低水平（見圖1）。

圖1 英德美三國高等教育治理的變革趨勢(shì)

任何一種治理機(jī)制的過度強(qiáng)化、弱化抑或“異化”，均可能對(duì)高等教育治理構(gòu)成產(chǎn)生危害。它們?cè)诓┺暮突?dòng)中保持著相對(duì)平衡，是整合高等教育系統(tǒng)中多元且沖突的價(jià)值，形塑不同治理機(jī)制之間的“均衡器”。西方各國高等教育治理變革的舉措和經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。由于我國缺乏學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)，且長期受到中央集權(quán)的計(jì)劃體制的影響，政府公權(quán)力部門的超強(qiáng)行政規(guī)制傳統(tǒng)及其與公立高等學(xué)校之間實(shí)際存在的“特別權(quán)力關(guān)系”長期存在，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)及利益相關(guān)者引導(dǎo)機(jī)制的引入常常被異化為政府的“隱性控制”，甚至滋生出一系列負(fù)面影響和“意外后果”。無論是當(dāng)前的“放管服”改革，還是“雙一流”建設(shè)，都停留于機(jī)制層面而非體制層面的改革，高等教育治理現(xiàn)代化之路必定舉步維艱。

從長遠(yuǎn)而言，應(yīng)通過完善立法規(guī)制作為“元治理”重要形式的功能，優(yōu)化高等教育治理中的各類法定權(quán)利或權(quán)力的配置；弱化和緩和行政規(guī)制，促使其由指令式、審批式的高強(qiáng)度行政管控方式轉(zhuǎn)向行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃等更為柔性的治理方式；培育學(xué)術(shù)自治的規(guī)制性、規(guī)范性與文化—認(rèn)知性制度要素；增強(qiáng)大學(xué)“管理自治”機(jī)制的專業(yè)化和服務(wù)導(dǎo)向，促進(jìn)政府公權(quán)力與大學(xué)行政自主調(diào)控機(jī)制的適度分離；培育和健全第三方協(xié)會(huì)組織，注重發(fā)揮其作為國家規(guī)制和大學(xué)自治之間的“緩沖器”作用。健全國家規(guī)制和學(xué)術(shù)自治對(duì)利益相關(guān)者引導(dǎo)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的規(guī)范功能，厘清國家規(guī)制、學(xué)術(shù)自治、管理自治、利益相關(guān)者引導(dǎo)與競(jìng)爭(zhēng)等治理機(jī)制之間的互動(dòng)關(guān)系。通過五種治理機(jī)制之間的博弈與互動(dòng)，形塑具有中國特色的高等教育治理“均衡器”，提升我國高等教育治理能力，推進(jìn)我國高等教育治理體系現(xiàn)代化。