程竹汝,李 熠

(1.中共上海市委黨校政治學(xué)教研部;上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心,上海200233;2.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京100084)

1 加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵及要求

加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是貫穿于黨的十九大報(bào)告的一條主線。這集中體現(xiàn)在報(bào)告貫通性的三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之中：第一,對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)而言,報(bào)告強(qiáng)調(diào)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！包h政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵1]20這一意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo),是以黨與社會(huì)的關(guān)系為基礎(chǔ)的,強(qiáng)調(diào)的是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用,是針對(duì)推動(dòng)中國(guó)社會(huì)進(jìn)步的一切工作而言的。第二,對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和人民政協(xié)而言,報(bào)告強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！霸谖覈?guó)政治生活中,黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的,加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章履行職能、開(kāi)展工作、發(fā)揮作用,這兩個(gè)方面是統(tǒng)一的。”[1]36這一意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo),是以黨政關(guān)系為基礎(chǔ)的,強(qiáng)調(diào)的是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和人民政協(xié)工作的“集中統(tǒng)一”領(lǐng)導(dǎo)方式,即履行職能的支持和保障,是針對(duì)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政權(quán)的展開(kāi)方式而言的。第三,對(duì)黨的組織系統(tǒng)和黨的建設(shè)而言,報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。“保證全黨服從中央,堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)?！盵1]62這一意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo),是以黨自身系統(tǒng)為基礎(chǔ)的,強(qiáng)調(diào)的是黨中央對(duì)全黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是針對(duì)黨的民主集中制而言的。

在上述三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,顯然是從黨的領(lǐng)導(dǎo)的廣度上講的;而從黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)則是從黨的領(lǐng)導(dǎo)的深度上講的。在這三個(gè)層面的縱橫領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具有核心地位和作用。理論上講,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的必要和充分條件,只有在這一條件形成和不斷充分發(fā)展的基礎(chǔ)上,黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和人民政協(xié)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的一切工作的領(lǐng)導(dǎo)才是可能的和現(xiàn)實(shí)的。而在實(shí)踐展開(kāi)中,此三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系又統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的實(shí)踐過(guò)程中。一方面,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程同時(shí)也就是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家政權(quán)和人民政協(xié)履職中的展現(xiàn)過(guò)程;另一方面,這一過(guò)程所展現(xiàn)的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮作用的范圍就是全面推進(jìn)中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步,即黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。因此,上述關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的不同論斷和要求,雖然針對(duì)性各有側(cè)重,但構(gòu)成了黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)整體。其中加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的最本質(zhì)要求。如果從歷史上看,黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系本來(lái)就已全面嵌入到中國(guó)社會(huì)這個(gè)龐大實(shí)體之中,成為這一龐大實(shí)體有序運(yùn)行和進(jìn)步的核心和保障;那么十九大對(duì)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)就是要進(jìn)一步優(yōu)化黨與國(guó)家政權(quán)、中國(guó)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,進(jìn)而更加有效地實(shí)現(xiàn)這一龐大實(shí)體的有序運(yùn)行和全面進(jìn)步。

為了落實(shí)黨的十九大關(guān)于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求,十九屆中央政治局第一次會(huì)議通過(guò)了《加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》(下文簡(jiǎn)稱為《規(guī)定》)。概括起來(lái)看,該《規(guī)定》圍繞加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo),形成了十二項(xiàng)具體工作制度和要求。理論上看,這十二項(xiàng)具體工作制度和要求是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式——政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)——而形成的有機(jī)的工作制度體系。結(jié)合近年來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際情況,十二項(xiàng)具體工作制度基本覆蓋了三類領(lǐng)導(dǎo)方式中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(見(jiàn)表1)。其基本邏輯是通過(guò)中共中央政治局內(nèi)縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的優(yōu)化進(jìn)一步落實(shí)分工負(fù)責(zé)的責(zé)任制,實(shí)現(xiàn)分工責(zé)任和集體責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。

表1 加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體工作制度和要求(中央政治局層面)

加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可被視為一項(xiàng)極富系統(tǒng)性、實(shí)踐性、長(zhǎng)期性的政治工程。它高度契合了國(guó)內(nèi)外的發(fā)展變化對(duì)于強(qiáng)力發(fā)揮黨的作用提出的時(shí)代訴求,是整合黨內(nèi)力量、提升國(guó)家能力和動(dòng)員社會(huì)資源的必然之選。第一,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的諸方面,又深入到具體的工作過(guò)程之中,在層層傳導(dǎo)和廣泛落實(shí)的基礎(chǔ)上可以有效串聯(lián)起各個(gè)層級(jí)和各個(gè)領(lǐng)域的黨組織、政權(quán)組織和社會(huì)團(tuán)體,從而加強(qiáng)和維護(hù)黨和國(guó)家組織系統(tǒng)中“自上而下的一體化組織結(jié)構(gòu)”和這一系統(tǒng)“同外部環(huán)境互動(dòng)而形成的一體化動(dòng)員結(jié)構(gòu)”[2]18。第二,黨的十九大對(duì)加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)以及隨后做出的安排,所要應(yīng)對(duì)的是“全面從嚴(yán)治黨,提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”的要求,進(jìn)而適應(yīng)民族復(fù)興和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略組織支撐的要求。這一過(guò)程主要表現(xiàn)為黨在政權(quán)組織和中國(guó)社會(huì)中的軸心地位和作用的實(shí)踐展開(kāi)。第三,上述《規(guī)定》在突出“加強(qiáng)”的同時(shí)還強(qiáng)調(diào)“維護(hù)”。也就是說(shuō),黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)要長(zhǎng)期抓牢、做實(shí)的事情。加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求絕不是終點(diǎn),而是要將上述一系列具體工作制度和要求一以貫之、長(zhǎng)期堅(jiān)持下去,使黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的基本和穩(wěn)定的特征。

2 探索民主集中制的有效實(shí)現(xiàn)形式

加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是黨的十九大通過(guò)的新黨章對(duì)民主集中制內(nèi)涵的重要補(bǔ)充和完善。關(guān)于民主集中制內(nèi)涵的表述,新黨章大體可分三個(gè)層次：一是基本內(nèi)涵,即“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則,也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用”。二是民主集中制中的民主,即“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,尊重黨員主體地位,保障黨員民主權(quán)利,發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性”。三是民主集中制中的集中,即“必須實(shí)行正確的集中,牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí),堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證全黨的團(tuán)結(jié)和行動(dòng)一致,保證黨的決定得到迅速有效的執(zhí)行”[3]20。就黨章修改的內(nèi)容而言,前兩個(gè)層次維持原來(lái)的表述,第三個(gè)層次增加了“四個(gè)意識(shí)”和堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。這意味著基于以往黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),特別是基于黨的十八大以來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民主集中制有效實(shí)現(xiàn)形式所形成的新的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

2.1 加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)

在我國(guó)的政治生活中,民主集中制占有極其重要的地位。“民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”是涉及政治生活的人們了然于胸、認(rèn)同度非常高的原則。我們甚至一度將人民代表大會(huì)制這一根本政治制度也概括為民主集中制。然而,在檢視1949年中華人民共和國(guó)成立后最初三十年政治生活的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)時(shí),領(lǐng)袖和人民都看到了權(quán)力過(guò)分集中的弊端。鄧小平認(rèn)為權(quán)力過(guò)分集中是我國(guó)政治體制的“總病根”?，F(xiàn)實(shí)中,“一把手”失控或監(jiān)督難一直是困擾中國(guó)政治的體制性問(wèn)題。這也就是說(shuō),權(quán)力過(guò)分集中的政治常態(tài)是民主集中制運(yùn)行的一個(gè)現(xiàn)實(shí)結(jié)果。民主集中制是因,權(quán)力過(guò)分集中是果。

改革開(kāi)放初期,以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)力扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在的高度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)模式,探索構(gòu)建適應(yīng)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律的領(lǐng)導(dǎo)模式。在歷經(jīng)近十年的探索后,黨的十三大重拾中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)模式的優(yōu)良傳統(tǒng)——“集體領(lǐng)導(dǎo)制”和“民主集中制”,并將其定位為改革開(kāi)放時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)模式。黨的十三大報(bào)告指出：“健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制,要從中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會(huì)定期報(bào)告工作的制度;適當(dāng)增加中央全會(huì)每年開(kāi)會(huì)的次數(shù),使中央委員會(huì)更好地發(fā)揮集體決策作用;建立中央政治局、政治局常委會(huì)、中央書(shū)記處的工作規(guī)則和生活會(huì)制度,使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化,加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約?！盵4]理論上看,集體領(lǐng)導(dǎo)制度的良性運(yùn)行有賴于兩個(gè)核心機(jī)制,即集體分工協(xié)作機(jī)制和集體決策機(jī)制,也就是各位黨委常委分別代表不同領(lǐng)域、分管不同工作,同時(shí)又協(xié)調(diào)合力進(jìn)行重大決策,對(duì)各自分管的工作對(duì)黨委負(fù)責(zé)。其中最關(guān)鍵也是最困難的是建立分工責(zé)任和集體責(zé)任的平衡關(guān)系,實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐中,集體領(lǐng)導(dǎo)制度的外在形態(tài)得到了較好的堅(jiān)持,但是隨著分管領(lǐng)域的逐漸固化,各個(gè)領(lǐng)域工作展開(kāi)過(guò)程的關(guān)聯(lián)程度也逐漸下降,呈現(xiàn)出分工有余、協(xié)作不夠,甚至出現(xiàn)部分工作領(lǐng)域成為分管領(lǐng)導(dǎo)的一言堂的現(xiàn)象。分工責(zé)任與集體責(zé)任失衡,常委會(huì)其他成員甚至?xí)泴?duì)部分工作領(lǐng)域的決策事項(xiàng)也難以發(fā)揮足夠的影響力。

中共十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央銳意重塑集體領(lǐng)導(dǎo)制度,探索民主集中制的有效實(shí)現(xiàn)途徑。通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)化了總書(shū)記在治國(guó)理政中的核心地位,打破了存在于不同領(lǐng)域之間的信息和權(quán)力壁壘,及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)需求,提升了政策效率。十九屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體鞏固十八大以來(lái)加強(qiáng)民主集中制的實(shí)踐探索,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)。要求完善和落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度,堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合,既充分發(fā)揚(yáng)民主,又善于正確集中統(tǒng)一。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)和制度建設(shè)不僅有矯正過(guò)度分權(quán)弊端、實(shí)現(xiàn)分工責(zé)任與集體責(zé)任平衡的意義,還有時(shí)刻警醒黨內(nèi)政治生活要防范高度集權(quán)弊病的意義,切忌因?yàn)閺?qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一而忽視了民主集中制價(jià)值的重要性。總之,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),其直接緣由和針對(duì)性是彌補(bǔ)一段時(shí)期以來(lái)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)踐中表現(xiàn)出的不足。它的嵌入有可能使集體領(lǐng)導(dǎo)制具有防止出現(xiàn)高度集權(quán)和過(guò)度分權(quán)的“平衡器”功能。

2.2 加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是民主集中制的應(yīng)有之義

如果說(shuō)集體領(lǐng)導(dǎo)制是民主集中制實(shí)踐的必然選擇和應(yīng)有之義,那么,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是集體領(lǐng)導(dǎo)制實(shí)踐的必然選擇和應(yīng)有之義。加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與民主集中制的內(nèi)在聯(lián)系,理論上存在著以下幾個(gè)層次的邏輯關(guān)聯(lián)。

2.2.1 在民主集中制范疇中,像新黨章表述的那樣,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)屬于集中的范疇。因此,正確認(rèn)識(shí)“集中”是正確認(rèn)識(shí)加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在民主集中制中地位和意義的前提。由于歷史上民主集中制實(shí)踐中出現(xiàn)過(guò)權(quán)力過(guò)分集中的弊端,加之我國(guó)的政治傳統(tǒng)也容易滋生權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象,改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)對(duì)權(quán)力集中一直保持著敏感和警惕。事實(shí)上,權(quán)力集中不僅是現(xiàn)代民族國(guó)家的普遍特征,而且在理論上還有其獨(dú)特的政治價(jià)值。人類社會(huì)近代以來(lái)的政治譜系中,處于兩端的一端是專制政治,另一端是無(wú)政府狀態(tài)。民主政治的形成和發(fā)展在否定專制政治的同時(shí),雖然為克服無(wú)政府狀態(tài)提供了一定的條件和基礎(chǔ),但其本身不是針對(duì)也無(wú)力完全克服無(wú)政府狀態(tài);克服無(wú)政府狀態(tài)的恰恰是權(quán)力集中。列寧最初提出民主集中制的針對(duì)性就是布爾什維克黨內(nèi)出現(xiàn)了無(wú)政府主義傾向。“必須注意的是：所謂民主與集中的問(wèn)題是以民主時(shí)代為前提的,是民主時(shí)代才產(chǎn)生的問(wèn)題,因?yàn)樵趯Ｖ频恼螤顟B(tài)下,本無(wú)所謂集中。在歷史上,民主集中制的出現(xiàn)是為了避免民主時(shí)代組織與決策中的無(wú)政府主義現(xiàn)象的。這樣說(shuō)來(lái),人們一般認(rèn)為的在政治狀態(tài)的譜系中,民主處于專制與無(wú)政府主義中間的觀點(diǎn)是不正確的。因?yàn)?克服專制需要民主,克服無(wú)政府主義則需要集中?！盵5]

2.2.2 在民主集中制范疇中,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目的在于“保證全黨的團(tuán)結(jié)和行動(dòng)一致,保證黨的決定得到迅速有效的執(zhí)行”。這是關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)特價(jià)值的高度概括?，F(xiàn)實(shí)政治生活是一個(gè)過(guò)程,一般而論,這個(gè)過(guò)程可以被分為三個(gè)連續(xù)性的階段：組織及政策的確立、政策的推行與實(shí)施、權(quán)利的救濟(jì)與保障。由于不同階段政治生活的目標(biāo)和任務(wù)是不同的,民主集中制在其中的適用重心也應(yīng)有所不同。第一階段的目標(biāo)和任務(wù)是建構(gòu)合法的組織體系及形成具有普遍代表性的政策,此階段民主集中制展開(kāi)的重心在民主而不在集中。比如在各級(jí)黨委會(huì)的組織、選舉及會(huì)議過(guò)程中,就應(yīng)認(rèn)真落實(shí)黨章的規(guī)定,最廣泛地適應(yīng)民主原則和規(guī)則。在這一階段,民主是合法的組織及普遍代表性政策形成的主要基礎(chǔ)。第二個(gè)階段的目標(biāo)和任務(wù)是有效地推行和實(shí)施業(yè)已形成的政策,與此階段相適應(yīng)的民主集中制展開(kāi)的重心在集中而不在民主,即政策的實(shí)施過(guò)程更多地需要組織和力量的集中,當(dāng)然也需要適度的民主。在這一階段,組織的團(tuán)結(jié)和行動(dòng)的一致構(gòu)成政策有效實(shí)施的保障。第三個(gè)階段應(yīng)是一個(gè)高度“法治”的階段,它與民主、集中關(guān)系都不大。社會(huì)主體權(quán)利的救濟(jì)與保障需要的是高度制度化。從過(guò)程上來(lái)看,政治生活的不同領(lǐng)域、不同階段具有自身的規(guī)律性要求,其對(duì)于民主集中制的需求當(dāng)然是有差異的[5]。就此而論,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)特價(jià)值與民主集中制內(nèi)涵展開(kāi)的要求是高度統(tǒng)一的。

2.2.3 在民主集中制范疇中,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)行正確集中的要求和體現(xiàn)。為了防止高度集權(quán)和過(guò)度分權(quán)的弊端,長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)民主集中制的兩點(diǎn)論：“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”和“必須實(shí)行正確的集中”。那么,何謂正確集中呢?從集體領(lǐng)導(dǎo)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,所謂正確集中就是有利于實(shí)現(xiàn)分權(quán)與集權(quán)相平衡、相統(tǒng)一的以適度集權(quán)為特征的體制機(jī)制。就此而言,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是正確集中的重要體現(xiàn)。首先,加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的路線、方針、政策準(zhǔn)確有效實(shí)施的政治保障。理論上看,判斷集中的相關(guān)體制機(jī)制安排是否正確的根本依據(jù)在于：是否有利于黨的路線、方針、政策準(zhǔn)確有效實(shí)施。而黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全黨團(tuán)結(jié)和一致行動(dòng)的必要和充分條件,從而也是黨的路線、方針、政策得到準(zhǔn)確有效實(shí)施的保障。其次,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)將分工責(zé)任和集體責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),實(shí)現(xiàn)了分工責(zé)任和集體責(zé)任的貫通。本質(zhì)上,集體領(lǐng)導(dǎo)制度由兩個(gè)要素構(gòu)成即建立在分工與合作基礎(chǔ)上的分工責(zé)任和集體責(zé)任。分工責(zé)任的落實(shí)是有條件的,其基本條件就是它不可偏離集體責(zé)任的范疇。這要求必須建立集體責(zé)任與分工責(zé)任的內(nèi)在聯(lián)系。顯然,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)集體責(zé)任的強(qiáng)調(diào),它對(duì)分工責(zé)任形成影響和壓力,要求分工責(zé)任現(xiàn)實(shí)性上成為集體責(zé)任的有機(jī)構(gòu)成部分。比如,《加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》要求：政治局委員要堅(jiān)持每年就分管工作向黨中央和總書(shū)記書(shū)面述職;中央書(shū)記處和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)各黨組每年要向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作。

3 黨的領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求

黨的十九大強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),有著特定的現(xiàn)實(shí)背景和直接的目的,即圍繞全面建成小康社會(huì)和兩個(gè)“十五年”戰(zhàn)略目標(biāo),強(qiáng)化黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力、增強(qiáng)制度的執(zhí)行力和發(fā)展戰(zhàn)略的有效性?！爸腥A民族偉大復(fù)興,絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實(shí)現(xiàn)的。全黨必須準(zhǔn)備付出更為艱巨、更為艱苦的努力。”[1]15具體而言,這一貫穿于黨的十九大報(bào)告中的主線,其戰(zhàn)略意義主要有：

3.1 適應(yīng)墊得更高的發(fā)展起點(diǎn)和戰(zhàn)略目標(biāo)的要求

黨的十九大所明確的中國(guó)社會(huì)主要矛盾的重大意義之一就是提高了新時(shí)代發(fā)展的起點(diǎn),即不斷滿足新時(shí)代人民美好生活需要?！叭嗣衩篮蒙畹男枰找鎻V泛,不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！盵1]11更高的發(fā)展起點(diǎn)意味著更高的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。與黨的十三大確定的“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)相比,黨的十九大確立的我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo),在將基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)提前十五年的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步將21世紀(jì)中葉的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提高為把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。新的發(fā)展起點(diǎn)和新的發(fā)展戰(zhàn)略意味著中國(guó)特色社會(huì)主義在取得歷史性進(jìn)步的基礎(chǔ)上進(jìn)入了新時(shí)代,同時(shí)也意味著發(fā)展條件的復(fù)雜和發(fā)展任務(wù)更加繁重。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”,經(jīng)濟(jì)增速趨于放緩。此前被經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展所掩蓋的結(jié)構(gòu)性矛盾日漸顯現(xiàn),并與改革開(kāi)放催生的公眾權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)的增強(qiáng)以及網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政治機(jī)會(huì)的開(kāi)放相互疊加,導(dǎo)致國(guó)家治理的復(fù)雜性不斷攀升,發(fā)展任務(wù)日益繁重。在此背景下,加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民有效實(shí)施新的發(fā)展戰(zhàn)略的基本政治條件。

更高的發(fā)展起點(diǎn)意味著人民對(duì)美好生活的需要已發(fā)生很大變化,這一變化是我們走向未來(lái)實(shí)現(xiàn)更高戰(zhàn)略目標(biāo)的動(dòng)力;同時(shí)也意味著現(xiàn)實(shí)與戰(zhàn)略目標(biāo)間的巨大差距。更高的發(fā)展起點(diǎn)和戰(zhàn)略目標(biāo)要求必須保證黨的團(tuán)結(jié)和行動(dòng)一致,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)之間的制度連接,一方面使國(guó)家和社會(huì)的需求能更加便捷有效地傳遞和作用于黨治國(guó)理政的過(guò)程,另一方面又能夠使黨的意志更好地傳遞到國(guó)家和社會(huì)之中。黨的十九大加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的決定就是適應(yīng)這一要求的。在執(zhí)政黨系統(tǒng),通過(guò)加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),打通黨的組織系統(tǒng)的縱向連接,實(shí)現(xiàn)黨的組織系統(tǒng)進(jìn)一步整合,聚集力量增強(qiáng)黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力,為新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略的有效推進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織和政治保障。在黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系中,通過(guò)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的有機(jī)連接,進(jìn)一步增強(qiáng)政權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的動(dòng)力和能力。將黨的領(lǐng)導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制與人民當(dāng)家做主的價(jià)值因素和依法治國(guó)的制度因素更加有機(jī)地結(jié)合起來(lái),激發(fā)國(guó)家治理體系的強(qiáng)大力量,推進(jìn)新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略不斷前行。在黨與社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域,通過(guò)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的“領(lǐng)導(dǎo)一切”作用和全面從嚴(yán)治黨、重塑黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和作用,動(dòng)員全國(guó)人民參與到中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)建設(shè)中來(lái)。

3.2 適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨和不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的要求

“中共只有自身硬起來(lái)、強(qiáng)起來(lái),才能應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn),抵御重大風(fēng)險(xiǎn),克服重大阻力,解決重大矛盾?！盵6]11黨的十九大強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要前提是：新時(shí)代“我們黨要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民有效應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、解決重大矛盾,必須進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)”[1]15。像日常生活中積聚力量應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的生活邏輯一樣,中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)繼續(xù)前行,也有賴于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以積聚全黨和全社會(huì)的力量,進(jìn)行具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)。中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)是在具體的歷史條件下形成和不斷向前推進(jìn)的。這也就是說(shuō),正像歷史已反復(fù)證明的那樣,這一偉大事業(yè)是在中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民不斷克服各種挑戰(zhàn)、戰(zhàn)勝各種困難中前行的?！拔覀凕h團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行改革開(kāi)放新的偉大革命,破除阻礙國(guó)家和民族發(fā)展的一切思想和體制障礙,開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路,使中國(guó)大踏步趕上時(shí)代。”[1]14如果說(shuō)歷史上黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義不斷進(jìn)步的政治保證,那么,新時(shí)代圍繞實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想取得具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)的勝利,就必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

如果說(shuō)全面從嚴(yán)治黨是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和長(zhǎng)期執(zhí)政地位的必然要求,那么,加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平必須遵循的基本規(guī)律。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位及作用,在長(zhǎng)期的實(shí)踐中已經(jīng)凝練成中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)構(gòu)成部分,成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì),但是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的現(xiàn)實(shí)展現(xiàn)和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮則更多地取決于黨自身的治理狀態(tài)。一段時(shí)期以來(lái),黨內(nèi)生活中滋生了不同程度的個(gè)人主義、分散主義、自由主義、本位主義、好人主義、宗派主義、圈子文化、碼頭文化等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象對(duì)黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平造成了一定負(fù)面影響。就發(fā)展環(huán)境和治理狀態(tài)而言,中國(guó)共產(chǎn)黨所面臨的長(zhǎng)期執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放的考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)、外部環(huán)境的考驗(yàn)將是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的;所面臨的精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、腐敗墮落危險(xiǎn)更是尖銳的和嚴(yán)峻的。由于面臨著這些長(zhǎng)期的考驗(yàn)和危險(xiǎn),所以從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。從提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的要求來(lái)看,黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在價(jià)值上體現(xiàn)著人民的中心地位;在組織上體現(xiàn)著黨的組織系統(tǒng)內(nèi)在的協(xié)調(diào)性和一體化;在行為上遵循一體化的黨內(nèi)法規(guī),體現(xiàn)著黨內(nèi)法規(guī)在全黨的權(quán)威地位和全黨行為一致性的要求,體現(xiàn)著黨的路線、方針、政策成為全黨努力的方向和基本遵循。也就是說(shuō),建立在嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)和黨的路線、方針、政策基礎(chǔ)上的黨中央權(quán)威,是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平不斷提高的規(guī)律性要求和重要體現(xiàn)。

3.3 適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

在新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略中,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有極其重要的地位。黨的十九大確定的新征程第一階段發(fā)展目標(biāo)中關(guān)于國(guó)家治理的表述是：“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障,法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成,各方面制度更加完善,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”;第二階段的表述是：“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的最根本的遵循就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一,探索健全人民當(dāng)家做主制度體系的有效途徑。深化黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的體制機(jī)制建設(shè),是黨的十九大報(bào)告政治建設(shè)的主線。圍繞這一主線,報(bào)告提出了一系列重要的新論斷和新要求,如“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”;加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與支持政權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職能是有機(jī)統(tǒng)一的;“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式”“加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督,重點(diǎn)監(jiān)督黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)”“成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等[1]36。這些新論斷和新要求的內(nèi)涵均包含著加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求。

3.3.1 在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的理論邏輯中,黨的領(lǐng)導(dǎo)是保障和動(dòng)力因素,人民當(dāng)家做主是價(jià)值和本質(zhì)因素,依法治國(guó)則是制度和形式因素。這也就是說(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo)是其中最具活力的成分,這意味著三者有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)踐展開(kāi)更多地依賴于黨的領(lǐng)導(dǎo)。就此而言,加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)也就是深化三者有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)踐進(jìn)程。要在實(shí)踐中深化黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一,就必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

3.3.2 進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一實(shí)踐邏輯的要求。黨中央形成了一系列具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的論斷和要求,如“四個(gè)善于”,即“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志,善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員,善于通過(guò)關(guān)鍵政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),善于運(yùn)用民主集中制維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”[7]。又如黨法關(guān)系的實(shí)踐要點(diǎn),即領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。如上所述,黨的十九大也提出了一系列深化黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的新論斷和新要求。這些具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的論斷和要求進(jìn)入實(shí)踐,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化,無(wú)論是規(guī)范性要求和標(biāo)準(zhǔn)、組織推動(dòng)和支持還是政治保障,都需要加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。