韋岸岑

【摘 要】文章主要從依法治國方略的角度，探討以憲法為統(tǒng)帥如何推進(jìn)科學(xué)立法完善及其重要性。依法治國與憲法的關(guān)聯(lián)具有內(nèi)在的互動(dòng)作用，而立法和憲法的聯(lián)系上，特別是嚴(yán)格“合憲性”上存在諸多的模糊性。以監(jiān)察法為例，談?wù)勔詰椃榻y(tǒng)帥如何推進(jìn)科學(xué)立法，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，確保憲法在法治軌道上是掌舵者。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)立法；憲法尊嚴(yán)；國家監(jiān)察法；合憲性

一、科學(xué)立法之內(nèi)涵及其重要性

什么是科學(xué)立法？李醒民先生認(rèn)為，所謂科學(xué)立法，就是指立法活動(dòng)要符合我國的實(shí)際和立法工作的自身要求，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，積極探索和掌握立法規(guī)律，同時(shí)善于運(yùn)用合理的立法技術(shù)，提高立法的質(zhì)量和效益。據(jù)此，科學(xué)立法之科學(xué)屬性具有規(guī)律性、有序性和和諧性等特點(diǎn)。在我國立法法第6條明確規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。體現(xiàn)對(duì)科學(xué)立法的明文規(guī)定，體現(xiàn)科學(xué)立法的思想。

為什么要科學(xué)立法？黨的十八屆三中全會(huì)確立“法治中國”之概念，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確建設(shè)有“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”三位一體格局的法治中國。法治中國的建設(shè)需要建立完備的法治體系，其中的基礎(chǔ)與前提是有“高質(zhì)量的法”，即科學(xué)立法。十八大報(bào)告指出科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。這“十六字方針”表明了，科學(xué)立法是我國立法活動(dòng)的重要原則，是完善和發(fā)展法律體系的價(jià)值追求。這16個(gè)字所強(qiáng)調(diào)涉及到的每個(gè)環(huán)節(jié)都提出了價(jià)值追求。

我們過去民主立法是潮流，相較之下“科學(xué)立法”表達(dá)的含義更為豐富，要求立法的內(nèi)容具備科學(xué)性，包括立法過程要科學(xué)，強(qiáng)調(diào)立出來的法須符合科學(xué)規(guī)律的法律。一般對(duì)立法理解為國家層面的立法（全國人民代表大會(huì)立法），但目前的立法已是多層次和多樣化。其中，在我國有國家層面的立法和中央到地方有不同層次的立法。我國幅員遼闊，當(dāng)前法律、規(guī)則、制度之多不言而喻。除了法律規(guī)范外，還有政府各類的政策都起到一定的作用。推進(jìn)法治化的中國，體現(xiàn)在立法和各規(guī)則的層面。對(duì)此，如果不推進(jìn)科學(xué)立法一味的主張民主立法的思想，那么會(huì)導(dǎo)致各領(lǐng)域的法律規(guī)則相互打架?？茖W(xué)立法的科學(xué)性蘊(yùn)含豐富的內(nèi)容，在立法層面上，還是人民政府在制定政策上，要法治化，應(yīng)和我國憲法做對(duì)照、和法律做對(duì)照。避免法律和法律、法律和政治政策沖突的局面，這樣才更好的推動(dòng)法治化進(jìn)程。因此，科學(xué)立法的提出對(duì)立法和政府政策的制定是重要的。

二、憲法在依法治國方略中的地位

依法治國是近年來的熱話題，國家更加注重發(fā)揮法治在治國理政和社會(huì)管理中的重要作用。法治，規(guī)則之治。法律從古至今都有，國國皆有，但不是，國有法律便是法治。法治究竟與《憲法》有什么關(guān)聯(lián)？梁啟超先生言憲法為國之一切法度之根源。法治需要法律規(guī)則實(shí)施來進(jìn)行推進(jìn)，各部法律都是憲法的下位法。根據(jù)憲法制定憲法的下位法、法律法規(guī)不得與憲法相抵觸。嚴(yán)格遵守“根據(jù)憲法，制定本法”原則，體現(xiàn)憲法至上的思想。按照這樣的軌跡來看，承認(rèn)憲法是法律之根源，法律的產(chǎn)生直接依據(jù)是憲法。法治需法律法規(guī)來實(shí)施，具體表現(xiàn)為依法辦事，也可以說法治是憲治。

曾幾何時(shí)，在某大學(xué)里傳開“憲法頂個(gè)球”的故事。這樣一來，有人會(huì)對(duì)憲法產(chǎn)生質(zhì)疑，為什么要憲法？憲法的作用在哪里？張君勱先生認(rèn)為，國家必須保證人民的安全，必須保證人民的自由，必須造福人民的法律秩序。要實(shí)現(xiàn)張君勱先生所提的三個(gè)目標(biāo)需要憲法。憲法的作用有三，一為立法提供依據(jù)；二為凝聚社會(huì)最高價(jià)值，具體解決法律沖突；三為彌補(bǔ)法律漏洞。憲法的內(nèi)容涉及國家和人民生活最根本、最重要的問題。而其他法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容涉及生活中單一的或某一方的問題，是憲法某一方面的具體化。憲法的精神滲透到各個(gè)法律領(lǐng)域的血脈里去，她涉及之廣，管之寬，作用之大，所以說憲法是最根本法源。

我國《憲法》第五條之規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。依法治國入憲，提供了法律依據(jù)?！稇椃ā吩诜ㄖ沃袊芯哂兄卮笞饔茫簯椃ㄊ且婪ㄖ螄铰源_立和實(shí)行的前提和依據(jù)；是實(shí)行依法治國的準(zhǔn)則和程序；憲法具有最高的法律地位、最高的法律效率和至上的權(quán)威，因而是依法治國的根本。依法治國的核心就是依憲治國，必須加強(qiáng)對(duì)憲法的實(shí)施。由此看來，依法治國與憲法這兩者間具有一種相互推動(dòng)的作用，依法治國這個(gè)整體怎樣向前推動(dòng)取決于憲法的實(shí)施。

三、科學(xué)立法和憲法的聯(lián)系

如上文所述，法治和憲法存在一定互動(dòng)的作用。由此可知，科學(xué)立法是依法治國的前提和基礎(chǔ)，科學(xué)立法與依法治國也存在一定的互動(dòng)作用更貼切一點(diǎn)表達(dá)就是具有推進(jìn)法治進(jìn)程的作用。科學(xué)立法、憲法及其依法治國，三者存在你中有我，我中有你的密切關(guān)系。

憲法與科學(xué)立法原則的聯(lián)系具體表現(xiàn)有哪些？文章粗略歸納幾點(diǎn)，一為立法應(yīng)于憲有據(jù)。秉承憲法授權(quán)立法，立法符合憲法精神?！案鶕?jù)憲法，制定本法”，希望這句話不是立法者的借口，這是立法者在立法時(shí)尊重法源，立法的內(nèi)容不抵觸憲法，立法合憲性。憲法是我國的根本大法，也是治國的基本方略。有專家認(rèn)為，法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)和前提是什么？是科學(xué)立法，是高質(zhì)量的立法。二為立法應(yīng)進(jìn)行違憲審查。十八大以來強(qiáng)調(diào)要加大憲法實(shí)施的力度，有疑問的是，憲法實(shí)施，實(shí)施的是什么？憲法實(shí)施的本質(zhì)涉及到憲法的各項(xiàng)規(guī)定如何在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。憲法各項(xiàng)規(guī)定得以具體貫徹有賴于各部門法的具體實(shí)施。所以，法律在立法時(shí)，不僅于憲有據(jù)，而且進(jìn)行依憲審查，一切同憲法相悖的，應(yīng)以排除掉。第三點(diǎn)，憲法是科學(xué)立法的掌舵手?！稇椃ā芬苑傻男问矫鞔_規(guī)定各個(gè)領(lǐng)域的根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。立法這項(xiàng)活動(dòng)也應(yīng)包括在內(nèi)，遵守憲法規(guī)定。

此外，我國憲法還有一些政策性的條款，而這些條款得以實(shí)施有賴于政府來努力，但是在制定一些政策，也應(yīng)具有“科學(xué)性”，不得有悖于憲法。

四、我國實(shí)踐中的立法現(xiàn)狀

法者國之重器，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家，須堅(jiān)持立法為先，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，須提倡“科學(xué)立法”。我國立法法之第6條規(guī)定條文中，顯然只是提出權(quán)利義務(wù)設(shè)定中的科學(xué)性，而沒有肯定立法所有環(huán)節(jié)中的科學(xué)性，更沒有將科學(xué)性作為我國的一個(gè)價(jià)值判斷。在十八屆四中全會(huì)指出，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)當(dāng)前的法律法規(guī)的“可操作性”存在質(zhì)疑，法律與政策的打架現(xiàn)狀仍在。同時(shí)也存在，法律不切合實(shí)際的問題。在我國邊境，情況復(fù)雜，走私嚴(yán)重，我國刑法的相關(guān)規(guī)定，走私普通貨物要達(dá)到5噸或者價(jià)值5萬元以上，以走私罪論處，但是實(shí)際情況并非如此，有關(guān)辦案人員反映，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定得太高，不利于打擊邊境走私犯罪。

諸如以上情況諸多，因此，要解決這些法律與政策之間的沖突問題，法律不切合實(shí)際問題，必須要科學(xué)立法，增強(qiáng)法律的可操作性，才能驅(qū)動(dòng)法治中國的建設(shè)會(huì)潛移默化的向前推進(jìn)。

五、以憲法為統(tǒng)帥推進(jìn)科學(xué)立法的完善

（一）以國家監(jiān)察法為例

“根據(jù)憲法，制定本法”是立法于憲有據(jù)的標(biāo)志。監(jiān)察法（草案）是深入開展反腐敗工作，制定本法。2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過的《國家監(jiān)察法》是根據(jù)憲法，制定本法。該草案并沒有“根據(jù)憲法，制定本法”，涉及到該草案是否具有合憲性的問題，于憲無據(jù)而立的法是否威脅憲法尊嚴(yán)？其次，在我國監(jiān)察體制的改革中，在依憲無據(jù)的前提下，監(jiān)察法的產(chǎn)生是否違背憲法精神，以憲法至上的立場(chǎng)，要求任何下位法立法都應(yīng)憲法授權(quán)，因此，對(duì)其是否具有合憲性存在疑惑。

新立的法應(yīng)不應(yīng)該先于修憲之前。有學(xué)者認(rèn)為，修改《憲法》應(yīng)先行于制定《國家監(jiān)察法》。但有一些學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)察法》只是對(duì)已有的《行政監(jiān)察法》的修改，而非重新制定xv，就此觀點(diǎn)來看，監(jiān)察法和憲法無沖突。監(jiān)察法是為了反腐敗而立法，是符合國情，實(shí)事求是，但改革與憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性之間的矛盾在任何時(shí)候都會(huì)存在。由于當(dāng)前，監(jiān)察法草案于憲無據(jù)，引起了學(xué)術(shù)界對(duì)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性的質(zhì)疑，威脅到了憲法尊嚴(yán)。監(jiān)察委員會(huì)為專門反腐敗的國家新的機(jī)關(guān)，新的國家機(jī)關(guān)的設(shè)立是時(shí)代的需要，但必然會(huì)涉及到修憲的問題。因?yàn)閲冶O(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立改變了原有的“一府兩院”的國家機(jī)關(guān)體系，需要在憲法上得到確認(rèn)；再之，國家機(jī)關(guān)需要得到憲法的授權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)也不例外；監(jiān)察委的設(shè)立與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系，需要在憲法中得到界定。因此，有學(xué)者提出修改憲法。監(jiān)察法的制定為了修憲提供了法律基礎(chǔ)。為了維護(hù)憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，有效解決監(jiān)察法草案的合憲性沖突問題，我們認(rèn)為，采取修改憲法的方式，有利推動(dòng)監(jiān)察的改革，但是為了維護(hù)憲法的根本地位應(yīng)該嚴(yán)格遵守“依憲有據(jù)”。

如何處理好監(jiān)察法與憲法和其他法律之關(guān)系。國家監(jiān)察體系的改革與憲法的矛盾，在于是否要進(jìn)行修憲的問題。監(jiān)察法草案是在未修憲的情況下制定的，監(jiān)察委在憲法第三章規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)中也沒有規(guī)定而設(shè)立的，有學(xué)者認(rèn)為，在不修改《憲法》的前提設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)也未曾不可。其理由是，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使的權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。這就意味著，人民有權(quán)作出一切利國利民的決策。憲法第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)制定和修改法律、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律及其有權(quán)行使的其他職權(quán)。這就意味著，全國人民代表大會(huì)可以通過制定法律和做出表決的方式方法設(shè)立國家機(jī)關(guān)和制定法律。因此，通過制定監(jiān)察法、修改法的方式設(shè)立國家機(jī)構(gòu)也是可行的。但是，從法治中國的角度來看，修憲是必要的，以確保監(jiān)察體制合憲性。由此得知，立法要順應(yīng)時(shí)代的需求，但也要合憲性。對(duì)此，在科學(xué)立法的格局上看，我們更偏向于憲法授權(quán)立法。

監(jiān)察法與其他法律的關(guān)系。從“監(jiān)察程序”方面進(jìn)行闡述。監(jiān)察委員會(huì)是應(yīng)對(duì)權(quán)力日常運(yùn)行的監(jiān)督，反腐敗是其重點(diǎn)的工作環(huán)節(jié)。監(jiān)察委員會(huì)，從其職能上看，偏向程序法，其沒有最終的處置權(quán)。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第十八條第二款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以直接受理偵查四類案件，這與監(jiān)察委調(diào)查的對(duì)象特征一致，為國家工作人員。意味著，在涉及職務(wù)犯處理上，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)的適用范圍沒有明確界定。對(duì)于未構(gòu)成刑事犯罪的，而僅構(gòu)成行政違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)有監(jiān)察委直接給予處罰還是由監(jiān)察委提出處理建議由原單位進(jìn)行行政處置，也未明確。因此，就以上幾個(gè)疑惑，有待立法界定。但，國家監(jiān)察委員會(huì)的組建及其職權(quán)與現(xiàn)有部門法律法規(guī)不相銜接，這種觀點(diǎn)忽略了監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立是國家理論學(xué)說的創(chuàng)新，是由全國人大重新制定國家的基本法律，因此對(duì)于監(jiān)察委的設(shè)立及職權(quán)的界定應(yīng)當(dāng)以憲法為基礎(chǔ)進(jìn)行審查，而不依照現(xiàn)有的法律框架下同等效率的法律對(duì)其進(jìn)行解釋。xx《國家監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都是由全國人大制定的，據(jù)有同等的地位法律。因此，有學(xué)者提出，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，對(duì)于監(jiān)察法和刑事訴訟法沖突部分或重合部分以遵照監(jiān)察法的規(guī)定。我們認(rèn)為，要維護(hù)法律的統(tǒng)一性，應(yīng)嚴(yán)格以憲法為統(tǒng)帥，立法來明確，較為妥當(dāng)。

（二）小結(jié)

以上對(duì)監(jiān)察法的產(chǎn)生歷程及其與其他法律關(guān)系的粗陋分析。對(duì)于我國在立法如何維護(hù)憲法尊嚴(yán)，以憲法為統(tǒng)帥的法律體系如何進(jìn)行科學(xué)立法，我們認(rèn)為，首先，嚴(yán)格遵守于憲有據(jù)，立法必須合憲性。維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)憲法的權(quán)威性。其次，新立的法不應(yīng)該先于修憲之前。這會(huì)導(dǎo)致憲法權(quán)威性的動(dòng)搖，但這也給憲法面臨了新的挑戰(zhàn)，如何保持先進(jìn)性。對(duì)此，就要對(duì)憲法進(jìn)行解釋或修改，以致于符合社會(huì)需要，跟進(jìn)社會(huì)變化的步伐，又可以解決下位和憲法的沖突問題。其三，立法應(yīng)注重與其他法律關(guān)系。涉及到立法技術(shù)和立法內(nèi)容的科學(xué)性問題。

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