劉 建

(華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“社會(huì)治理”這一概念以后，社會(huì)治理日益成為學(xué)界探討的熱點(diǎn)話題。安置幫教作為一種引導(dǎo)特殊群體重新走向社會(huì)的治理機(jī)制，在當(dāng)前司法改革的大背景下，做好刑滿釋放人員的安置幫教工作，全面提升特殊人群管理與服務(wù)水平，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、重構(gòu)社會(huì)治理體系具有十分重要的意義。

通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)于安置幫教的研究，主要集中于安置幫教的定位、問題及改善路徑的探討。有研究者通過比較借鑒中外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為刑滿釋放人員的回歸指導(dǎo)和出獄保護(hù)主要有兩種模式：歐美國家的出獄人保護(hù)制度及東亞地區(qū)的更生保護(hù)制度，而基于政府主導(dǎo)下的安置幫教制度是我國社會(huì)治理的重要機(jī)制。[1]有研究者則在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的視角上，針對(duì)當(dāng)前我國安置幫教工作存在的“部門銜接不足、社會(huì)力量參與有限”等問題，認(rèn)為我國安置幫教工作應(yīng)該從“拓寬安置幫教工作領(lǐng)域、創(chuàng)新安置幫教工作機(jī)制、完善安置幫教工作相關(guān)法律法規(guī)、建立專門的安置幫教基金及加快過渡性安置基地建設(shè)”等層面加以改進(jìn)。[2][3]在為數(shù)不多的文獻(xiàn)中，有研究者從生命歷程的視角下，認(rèn)為與“慣常司法實(shí)踐依據(jù)‘破壞—屏蔽—恢復(fù)’的指導(dǎo)原則強(qiáng)調(diào)對(duì)受害者權(quán)益的保護(hù)不同，安置幫教工作遵循‘診斷—干涉—重塑’的運(yùn)行邏輯對(duì)侵害者進(jìn)行改造，為切實(shí)提升安置幫助工作的社會(huì)治理效應(yīng)，需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量廣泛參與，為安置幫教工作提供不竭動(dòng)力”[4]。

現(xiàn)有的研究相對(duì)較為成熟，為完善我國安置幫教工作提供了較好的理論支撐，但在現(xiàn)有的研究中，側(cè)重于從法學(xué)及社會(huì)學(xué)的視野下，探討我國安置幫教工作的完善路徑，少有文獻(xiàn)從國家治理的視野下探討安置幫教的內(nèi)在邏輯。安置幫教作為保障公民社會(huì)權(quán)益進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的一系列制度建構(gòu)的過程，本質(zhì)上是作為政府為實(shí)現(xiàn)國家長治久安而實(shí)施的，以維護(hù)社會(huì)正義和社會(huì)秩序?yàn)楹诵牡囊幌盗袊抑卫硇袨楹椭贫劝才诺倪^程。特別是在黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時(shí)代命題以后，推動(dòng)社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍疚膭t將國家治理引入到安置幫教這一場(chǎng)域，將其作為一種治理范式探討現(xiàn)代國家治理術(shù)的應(yīng)用。誠如?？滤?，“對(duì)人的治理本質(zhì)上首先應(yīng)該考慮事情的本性而不是人的惡習(xí)，對(duì)事物的整治首先要考慮人的自由，考慮他們想做什么，考慮他們的利益是什么，考慮他們之所想，所有這些都是相互關(guān)聯(lián)的要素。權(quán)力的物理學(xué)或者說把自己理解為在自然的要素中的物理運(yùn)動(dòng)的權(quán)力。權(quán)力把自己理解為一種調(diào)節(jié)，它只能通過人的自由才能運(yùn)轉(zhuǎn)。”[5](P38)安置幫教作為現(xiàn)代國家治理的重要機(jī)制，通過對(duì)于安置幫教的運(yùn)作過程分析，有利于透視現(xiàn)代國家社會(huì)治理的路徑及治理術(shù)的運(yùn)作邏輯，進(jìn)而探索社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效路徑。自2009年以來，江西省司法廳通過“創(chuàng)新安置幫教模式”獲得了第七屆“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”的榮譽(yù)，探索了安置幫教的“江西模式”。本文將在社會(huì)治理的視角下，研究江西省安置幫教“無縫隙對(duì)接”的運(yùn)作過程，并在國家治理術(shù)的視野下，探討這種治理的內(nèi)在邏輯。

二、從碎片化到“無縫隙”：安置幫教的范式轉(zhuǎn)化

自改革開放以來，伴隨著單位制的逐步解體，社會(huì)利益的訴求呈現(xiàn)多元化的面向，基層社會(huì)的碎片化帶來了社會(huì)治理新的挑戰(zhàn)。一是在城鎮(zhèn)化及社會(huì)流動(dòng)加快的背景下，社會(huì)關(guān)系的碎片化日益顯現(xiàn)；二是由于社會(huì)的個(gè)體化導(dǎo)致了基于戶籍、地域等社會(huì)整合機(jī)制的失效，社會(huì)群體利益訴求的碎片；三是由于傳統(tǒng)社會(huì)管理體制與社會(huì)轉(zhuǎn)型不相契合，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的碎片日益顯現(xiàn)。刑滿釋放人員作為一個(gè)兼具高危與弱勢(shì)雙重特性的社會(huì)特殊群體，加強(qiáng)對(duì)于刑滿釋放人員的安置幫教工作，對(duì)于加快社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。

我國的安置幫教制度是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各有關(guān)部門和社會(huì)力量對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行的一種非強(qiáng)制性的引導(dǎo)、扶助、教育、管理活動(dòng)。②刑滿釋放人員作為一個(gè)龐大的社會(huì)群體，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國每年有75萬刑滿釋放人員回歸社會(huì)，刑滿釋放人員已經(jīng)累計(jì)達(dá)幾千萬人，處于安置幫教期的有380余萬人。安置幫教是通過對(duì)于刑滿釋放人員提供過渡性安置，實(shí)現(xiàn)對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行物質(zhì)及精神生活的再塑，進(jìn)而對(duì)于刑釋人員的幫教及安置過程。在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，由于對(duì)于刑滿釋放人員的管理，涉及司法、公安、社保、衛(wèi)生、民政、工商、稅務(wù)等十多個(gè)職能部門，部門之間缺乏有效的信息溝通及合作機(jī)制，導(dǎo)致了安置幫教工作的碎片化治理?！坝捎谌鄙傧鄳?yīng)的部門協(xié)調(diào)及利益整合機(jī)制，許多職能部門在部門理性的考量下，往往采取‘趨利選擇性’的策略，導(dǎo)致了在社會(huì)治理過程中形成‘各自為政’的局面，無論是在空間結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系還是治理架構(gòu)等層面，社會(huì)治理都呈現(xiàn)出一種碎片化的格局，并對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生了十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！盵6]刑滿釋放人員作為威脅社會(huì)秩序的“火藥桶”和“火山口”，對(duì)于刑滿釋放人員來說，在回歸社會(huì)的早期需要面臨重新認(rèn)識(shí)及融入社會(huì)等許多難題，安置幫教工作沒有做好，很容易導(dǎo)致刑滿釋放人員重新走上違法犯罪的道路，進(jìn)而威脅社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，創(chuàng)新刑滿釋放人員的社會(huì)治理機(jī)制，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定及有效預(yù)防和減少重新犯罪，都具有十分重要的意義。

2009年8月，江西省社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于建立監(jiān)所與社會(huì)無縫對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)防刑滿釋放人員重新違法犯罪工作的若干意見》，加快了安置幫教工作體制機(jī)制的創(chuàng)新。江西省通過積極創(chuàng)新社會(huì)治理體系，建立了安置幫教“整體性治理”的新機(jī)制：依托信息化的數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，強(qiáng)化各個(gè)政府部門的合作，強(qiáng)調(diào)以幫助刑滿釋放人員為導(dǎo)向，建立健全安置幫教“無縫隙對(duì)接”機(jī)制，進(jìn)而提升社會(huì)整體性治理的績效?！盁o縫隙政府”，又稱“無界線的政府”，指的是政府能夠行動(dòng)迅速并可以提供品種繁多的、用戶化和個(gè)性化產(chǎn)品和服務(wù)，并整合政府所有的部門、人員和其他資源，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。[7](P2)無縫隙政府理論的提出，是在新公共管理理念的影響下，探討公共服務(wù)從碎片化向整體性的轉(zhuǎn)型?？傮w來看，“無縫隙政府”服務(wù)范式的構(gòu)建包括“治理功能、治理層級(jí)、公私合作治理”三個(gè)面向的策略整合。[8](PP28～31)在治理功能層面：“無縫隙政府”通過強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向來提升服務(wù)的效能。江西省司法廳通過創(chuàng)新全員接送機(jī)制，依托信息化機(jī)制，變傳統(tǒng)管理為數(shù)字化管理，變接收式管理向介入式服務(wù)轉(zhuǎn)變，將管理嵌入服務(wù)中；并通過創(chuàng)新幫扶機(jī)制，變單一物質(zhì)幫扶為總綜合幫扶救助，實(shí)行了從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)型。在治理層級(jí)層面，無縫隙政府強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制，變分散型管理為一體化管理。江西省通過建立安置幫教領(lǐng)導(dǎo)小組，在全國率先研發(fā)并應(yīng)用了“安置幫教數(shù)據(jù)庫”，通過數(shù)據(jù)庫把監(jiān)所、司法局、公安、民政、人保、工商、稅務(wù)等部門聯(lián)動(dòng)起來，量化了各部門的程序和工作職責(zé)，簡(jiǎn)化了工作流程，提高了工作效率，形成了幫扶合力。在公私合作治理層面：“無縫隙政府”強(qiáng)調(diào)公私部門之間的整合，構(gòu)建政府部門、私人部門以及非營利性機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)共治機(jī)制。江西省司法廳率先在全國建立了監(jiān)所、司法局與企業(yè)共建安置幫教基地機(jī)制，通過政策支持、基地孵化、政府購買等方式，搭建社會(huì)力量參與安置幫教工作的平臺(tái)，構(gòu)建了“監(jiān)所、司法、基地、企業(yè)”四維一體的安置幫教工作機(jī)制。

經(jīng)過九年多的探索與實(shí)踐，江西省司法廳通過在經(jīng)費(fèi)保障、人員保障及體制機(jī)制等層面，加快安置幫教制度體系的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了安置幫教碎片化到“無縫隙”的范式轉(zhuǎn)化，并產(chǎn)生較好的社會(huì)治理效應(yīng)，安置幫教“無縫隙對(duì)接”模式也開始在全國得到推廣。

三、“無縫隙對(duì)接”：安置幫教的運(yùn)作過程分析

無縫隙政府作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的變革，其核心是政府體制的“再造”，讓政府運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個(gè)整體性的運(yùn)轉(zhuǎn)流程，進(jìn)而構(gòu)建一種整體的而不是碎片化的服務(wù)形式。無縫隙政府并不是對(duì)政府部門進(jìn)行簡(jiǎn)單的整合，而是構(gòu)建了一種“大腦式組織模式”：“一是全息性，即組織的各個(gè)部分擁有整個(gè)組織的全部信息，可以利用部分再造或再現(xiàn)整個(gè)組織；二是信息的分權(quán)化和分散化；三是功能的全方位性，雖然各個(gè)組成部分存在著高度分工，但每個(gè)部分又都擁有其他部分乃至整個(gè)組織的功能”[9]。從安置幫教的運(yùn)作過程來看，江西省探索了包括“源頭預(yù)防、信息銜接、全員接送、過度安置及就業(yè)扶助”為一體的安置幫教機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了安置幫教工作流程的無縫隙對(duì)接（見圖1）。

（一）源頭預(yù)防

圖1 刑釋人員安置幫教工作流程圖

為創(chuàng)新安置幫教機(jī)制，改善教育改造方式，江西省司法廳通過采取監(jiān)獄、勞教所和地方安置部門聯(lián)動(dòng)治理的機(jī)制，探索了安置幫教源頭預(yù)防機(jī)制。地方安幫部門通過主動(dòng)進(jìn)監(jiān)所幫教，共同向服刑在教人員進(jìn)行安置幫教的工作。為提高教育幫扶水平，江西省司法廳不斷豐富警示教育手段，在全省范圍定期開展刑滿釋放及社區(qū)服刑人員警示教育專項(xiàng)活動(dòng)，安置幫教部門通過與監(jiān)所采取多種形式開展法制教育，促進(jìn)服刑人員學(xué)法、知法、守法。服刑人員在刑滿釋放前，監(jiān)所對(duì)其進(jìn)行為期三個(gè)月的出監(jiān)教育，包括法制教育、道德教育，就業(yè)形式教育、國家對(duì)刑滿釋放人員安置幫教政策教育、刑滿釋放人員落戶、就業(yè)困難登記、專業(yè)技能培新和心理健康咨詢等內(nèi)容，加強(qiáng)適用社會(huì)需要的技能培訓(xùn)，使服刑人員掌握基本的謀生技能，提高社會(huì)使用能力。充分發(fā)揮文化載體的引領(lǐng)和教育作用，豐富文化教育內(nèi)容，滿足不同文化層次服刑人員的需要，監(jiān)所與安置部門共同組建專業(yè)化、高素質(zhì)的心理咨詢隊(duì)伍，積極開展心理測(cè)試、心理咨詢、心理輔導(dǎo)、心理矯正，干預(yù)服刑人員心理危機(jī)，消除服刑人員心理疾病。同時(shí)，在服刑人員刑滿釋放的前一個(gè)月，監(jiān)所及時(shí)對(duì)服刑人員的監(jiān)所表現(xiàn)、心理認(rèn)知及個(gè)人特長進(jìn)行打分與登記，為服刑人員刑滿釋放以后進(jìn)行精準(zhǔn)化的安置幫教提供基礎(chǔ)。

（二）信息銜接

為有效加強(qiáng)安置幫教的部門合作，創(chuàng)新社會(huì)綜合治理機(jī)制，江西省通過建立刑滿釋放人員安置幫教數(shù)據(jù)庫，將每一名刑滿釋放人員的監(jiān)所改造表現(xiàn)、個(gè)人特長、社會(huì)關(guān)系、出監(jiān)（所）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等200多項(xiàng)數(shù)據(jù)入網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了安置幫教工作的信息銜接。截止到2016年，江西省刑滿釋放人員信息錄入及核實(shí)率已達(dá)到100%，納入數(shù)據(jù)庫管理的人員達(dá)23.8萬余人。安置幫教數(shù)據(jù)庫向上對(duì)接了全國刑滿釋放人員信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了與全國數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享；通過啟動(dòng)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通工程實(shí)現(xiàn)了向下拓展，保障了系統(tǒng)在江西省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所精準(zhǔn)落地；同時(shí)，數(shù)據(jù)庫橫向聯(lián)通了公安、民政、勞動(dòng)、社保等部門，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有服刑在押人員、刑滿釋放人員基本信息自動(dòng)核查比對(duì)，依托向外延伸從源頭上避免了錯(cuò)誤信息。通過完善網(wǎng)上交接、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上審批模塊，江西省刑滿釋放人員安置幫教數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了安置幫教工作的信息銜接，真正做到了電子痕跡、全程可追溯，實(shí)現(xiàn)了刑滿釋放人員監(jiān)所改造、出監(jiān)所接送及在地幫教的全程動(dòng)態(tài)跟蹤，實(shí)現(xiàn)了對(duì)刑滿釋放人員的可查、可控、可幫，有效杜絕了人員接送銜接上的漏洞，有效建構(gòu)了安置幫教工作的部門合作機(jī)制，解決了安置幫教工作信息銜接難的問題。

（三）全員接送

刑滿釋放人員的接送機(jī)制，是保障安置幫教工作從監(jiān)所與社會(huì)有效對(duì)接的重要環(huán)節(jié)。2010年12月，江西省委、省政府辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放人員安置幫教工作的實(shí)施意見》，提出了“進(jìn)一步落實(shí)銜接措施，加強(qiáng)對(duì)刑釋解教人員的管理，建立健全了對(duì)接機(jī)制，從制度上保障了監(jiān)所與社會(huì)的無縫對(duì)接”。2011年及2012年江西省司法廳又分別出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)無縫隙對(duì)接工作的幾個(gè)問題的說明的通知》及《安置幫教無縫對(duì)接工作責(zé)任查究制度》等文件，完善了相關(guān)考核監(jiān)督工作制度，規(guī)范了機(jī)制運(yùn)行。要求任何一名刑滿釋放人員出監(jiān)所時(shí)，必須要有其戶籍所在地的司法所或者村（居）委會(huì)人員接回。執(zhí)法全額保障接送經(jīng)費(fèi)，基層司法部門每接回1名刑滿釋放人員，嚴(yán)格按照市內(nèi)300元、省內(nèi)1000元、省外1500元的標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。針對(duì)減刑、假釋、重大節(jié)慶日等特殊情況、特殊時(shí)段難以有效銜接的問題，建立了兜底接送機(jī)制，對(duì)因減刑、假釋、改判等特殊原因，臨時(shí)變更釋放日期的人員，監(jiān)所及時(shí)電話通知地方安置部門。在江西省每個(gè)司法行政機(jī)關(guān)成立兜底接送小組，配備專人專車，對(duì)臨時(shí)通知或者其他突發(fā)事件可能導(dǎo)致無人接送的，進(jìn)行兜底接送，確保重點(diǎn)人員嚴(yán)格不漏，一般人員全面覆蓋。

（四）過渡安置

過渡安置是指刑滿釋放人員在出監(jiān)所半年內(nèi)，按照當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，半年后仍未就業(yè)且符合低保條件的人員，納入城鄉(xiāng)最低生活保障范圍。對(duì)“無家可歸、無親可投、無業(yè)可就”等特殊人群開展過渡性安置，由財(cái)政保障提供為期三個(gè)月的免費(fèi)食宿，解決他們臨時(shí)生活困境。在進(jìn)一步落實(shí)半年生活補(bǔ)助、補(bǔ)助過渡性安置經(jīng)費(fèi)等過渡性幫扶措施的同時(shí)，江西省司法廳聯(lián)合省綜治辦、省發(fā)改委等14部門共同出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)刑滿釋放人員救助管理工作意見》，緊緊圍繞“鞏固救助基礎(chǔ)、暢通救助渠道、明確救助保障”三大重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步明確各部門在刑滿釋放人員救助管理工作中的職責(zé)，用實(shí)用、管用的措施將各部門的幫扶政策串聯(lián)起來，形成了一個(gè)完整的救助體系，按照托底線、救急難、可持續(xù)的原則，對(duì)符合救助條件的刑滿釋放人員實(shí)施分段救助，使大量的“隱性”刑滿釋放人員轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮@性”。通過完善督辦考核機(jī)制，把刑滿釋放人員過度安置率納入部門考核指標(biāo)，實(shí)時(shí)督辦、每月督辦、每季通報(bào)、半年總結(jié)及考核，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

（五）就業(yè)扶助

為有效保障刑滿釋放人員的就業(yè)扶助，江西省通過將監(jiān)所、司法局、公安、民政、人保、工商、稅務(wù)等部門聯(lián)動(dòng)起來，創(chuàng)新部門協(xié)同機(jī)制，變分散型救助為一體化幫扶。2010年7月，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)刑滿釋放人員安置幫教銜接工作的補(bǔ)充意見》（贛綜治辦[2010]19號(hào)），解決部門銜接、人員落實(shí)和經(jīng)費(fèi)保障等問題；規(guī)定“企業(yè)每安置一名‘三無人員’且工作期限滿一年以上的，由縣財(cái)政補(bǔ)助該企業(yè)工作經(jīng)費(fèi)10000元”。同時(shí)，江西省司法廳會(huì)同人力資源和社會(huì)保障廳、財(cái)政廳等部門先后下發(fā)了《關(guān)于全面推開罪犯勞教人員職業(yè)技能培訓(xùn)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的通知》等文件，加強(qiáng)了刑滿釋放人員就業(yè)扶助的政策保障。在刑滿釋放人員即將離開監(jiān)所的一年內(nèi)，相關(guān)部門通過對(duì)刑滿釋放人員開展職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)通過考核的人員頒發(fā)相關(guān)職業(yè)資格證書。通過將企業(yè)引入到監(jiān)所，在監(jiān)所舉辦職業(yè)招聘會(huì)，幫助刑滿釋放人員在離開監(jiān)所以后馬上就能實(shí)現(xiàn)進(jìn)入工廠工作的愿望。同時(shí)，將刑滿釋放人員納入到下崗失業(yè)人員范圍，按照相關(guān)規(guī)定享受工商、稅務(wù)、金融等再就業(yè)優(yōu)惠政策，對(duì)于無家可歸、無親可投等特殊刑滿釋放人員，可以按照相關(guān)政策將其安排進(jìn)入過渡性安置幫教基地，與企業(yè)職工同工同酬。通過整合省、市、縣三級(jí)資源，重點(diǎn)打造安置幫教中心基地，通過建立監(jiān)所、司法局、企業(yè)聯(lián)合共建協(xié)調(diào)機(jī)制，將江西省特殊人群安置幫教基地納入以管理中心為紐帶的就業(yè)體系，促成資源共享，定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議，幫助解決資金支持，協(xié)調(diào)落實(shí)稅收減免、貸款等優(yōu)惠政策，有效保障了刑滿釋放人員的就業(yè)幫扶。

四、脫嵌、調(diào)適與再嵌入：現(xiàn)代社會(huì)的治理機(jī)制

安置幫教作為現(xiàn)代國家和社會(huì)的重要機(jī)制，安置幫教“無縫對(duì)接”充分展示了國家治理術(shù)的運(yùn)作過程。在?？轮卫硇g(shù)中，“技術(shù)”作為塑造主體的核心機(jī)制，包括生產(chǎn)技術(shù)、符號(hào)技術(shù)、權(quán)力技術(shù)和自我技術(shù)等分類體系，而權(quán)力技術(shù)及自我技術(shù)是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要媒介。[10](P54)安置幫教“無縫隙對(duì)接”作為一種制度創(chuàng)新，是安置幫教工作規(guī)范化、法制化及體系化的重要體現(xiàn)。在斯科特看來，“制度包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源”[11](P56)。在斯科特關(guān)于制度的概念范疇內(nèi)，“規(guī)制性、規(guī)范性及文化認(rèn)知性”作為其內(nèi)在的三個(gè)維度，也是現(xiàn)代國家治理術(shù)應(yīng)用的重要方向。

（一）規(guī)制性治理：個(gè)體的脫嵌

規(guī)制性治理是指國家治理的實(shí)施者或者空間載體，發(fā)揮一種“規(guī)制矯正”及“監(jiān)控器”的功能，通過對(duì)個(gè)體的生活場(chǎng)景進(jìn)行清晰記錄，進(jìn)而形成一個(gè)較好的規(guī)訓(xùn)場(chǎng)域以此確立強(qiáng)制性的規(guī)則來影響個(gè)體的行為。從某種意義上來說，安置幫教“無縫隙對(duì)接”是從管制到服務(wù)轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)，但現(xiàn)實(shí)中安置幫教卻無時(shí)無刻難以擺脫強(qiáng)制性規(guī)制而成為一種社會(huì)均衡術(shù)?？傮w來看，規(guī)制性治理主要包括兩個(gè)層面：空間規(guī)制及慣習(xí)規(guī)制。

空間規(guī)制是監(jiān)所及安置幫教部門依托國家強(qiáng)制性權(quán)力，塑造一種干預(yù)個(gè)體慣習(xí)的空間場(chǎng)域。誠如福柯看來，“全景敞視建筑獨(dú)特的結(jié)構(gòu)設(shè)置——四周是個(gè)被橫向分割成多個(gè)囚室的環(huán)形建筑，中心是座隔著玻璃可以環(huán)顧四周的瞭望塔——型塑了一個(gè)個(gè)可以被隨時(shí)觀看和一眼辨認(rèn)的空間單位，‘在被囚禁者身上造成一種有意識(shí)的和持續(xù)的可見狀態(tài)，從而確保權(quán)力自動(dòng)地發(fā)揮作用’”[12](P226)。監(jiān)所教育改造是安置幫教工作的重要基礎(chǔ)和源頭保障，地方安置幫教是教育改造的延續(xù)和能否取得成功的關(guān)鍵，而空間規(guī)制是其重要的干預(yù)機(jī)制，通過對(duì)于服刑人員進(jìn)行空間規(guī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空間的“脫嵌”。刑滿釋放人員可以分為危險(xiǎn)、弱勢(shì)及穩(wěn)定三種類型，以此可以確立不同的安置幫教路徑，特別是對(duì)于危險(xiǎn)性刑滿釋放人員，應(yīng)該采取高危控制，以盯防及控制為主。但現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)流動(dòng)開放的社會(huì)，由于社會(huì)的流動(dòng)性及陌生化導(dǎo)致了社會(huì)治理的復(fù)雜化，在服刑人員刑滿釋放以后，管理的失效將會(huì)導(dǎo)致監(jiān)控環(huán)節(jié)的弱化。通過創(chuàng)新管理服務(wù)方式，將信息化技術(shù)應(yīng)用到特殊人群的治理工作之中，搭建江西省特殊人群治理的信息化樞紐，提升治理效率及水平。通過應(yīng)用 GPS全球定位技術(shù)對(duì)特殊人群開展實(shí)時(shí)定位監(jiān)管，防止社區(qū)服刑人員“脫管”“漏管”，應(yīng)用“天網(wǎng)”工程實(shí)行視頻監(jiān)管，對(duì)有重新違反犯罪傾向等重點(diǎn)服刑人員，開展行蹤抽查，有效解決“人機(jī)分離”問題，有效實(shí)現(xiàn)了過程控制、同步監(jiān)督和精確管理，使得工作評(píng)價(jià)更為科學(xué)客觀。

在現(xiàn)代國家治理的運(yùn)作過程中，基于身體的空間規(guī)制并不是不能真正發(fā)揮治理的功效，而是要更多地基于“仁慈”的精神規(guī)訓(xùn)：通過對(duì)刑滿釋放人員行為習(xí)慣層面的強(qiáng)制性糾正與改造，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)心靈“脫嵌”。慣習(xí)作為內(nèi)生于個(gè)體的實(shí)踐意識(shí)，是個(gè)體“前生活史”的表征。誠如布迪厄看來，“慣習(xí)是一種可持續(xù)、可轉(zhuǎn)化的傾向系統(tǒng)，它作為結(jié)構(gòu)化的、客觀地統(tǒng)一的實(shí)踐的發(fā)生基礎(chǔ)而發(fā)揮作用?！盵13](P116)在服刑人員服刑期間，對(duì)照《江西省服刑人員行為規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，通過“親屬探訪”、“談心”、“思想政治教育”等形式，依托柔性的潛移默化規(guī)訓(xùn)形式塑造相應(yīng)的場(chǎng)域空間，對(duì)服刑人員的慣習(xí)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)制。服刑人員刑滿釋放以后，基層司法所定期開展思想教育和法制宣傳等工作，強(qiáng)化慣習(xí)規(guī)制的持續(xù)性，通過強(qiáng)化改造與幫扶的無縫隙對(duì)接，有效實(shí)現(xiàn)了服刑人員“慣習(xí)”的改造與心靈的脫嵌。

“清晰性作為國家機(jī)器的中心問題：固定姓氏的創(chuàng)建，度量衡的標(biāo)準(zhǔn)化，土地調(diào)查和人口登記制度的建立，自由租佃制度的出現(xiàn)，語言和法律條文的標(biāo)準(zhǔn)化，城市規(guī)劃以及運(yùn)輸系統(tǒng)的組織等看來完全不同的一些過程，其目的都在于清晰化和簡(jiǎn)單化”。[14](P2)如果刑滿釋放人員回歸社會(huì)信息銜接不到位，將會(huì)導(dǎo)致其盲目流向社會(huì)，安置幫教工作將無法真正產(chǎn)生作用。依托信息化這一技術(shù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“全景敞視主義”機(jī)制從監(jiān)所向社會(huì)各個(gè)細(xì)微領(lǐng)域延伸，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了規(guī)制性治理的無縫隙對(duì)接，在社會(huì)形成了一種在場(chǎng)或不在場(chǎng)的監(jiān)視機(jī)制，變地方安置幫教工作部門被動(dòng)式接收管理為主動(dòng)介入式服務(wù)，有效避免了刑滿釋放人員脫管、漏管、失控的問題。2010年到2016年，江西省刑滿釋放人員出監(jiān)所接送率由70.85%上升至99.98%，刑滿釋放人員的重新違法犯罪率由 2.7%下降到1.51%，連續(xù)六年持續(xù)呈下降趨勢(shì)，公眾安全感及社會(huì)滿意度持續(xù)上升，有利保障了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）規(guī)范性治理：社會(huì)化的調(diào)適

所謂規(guī)范性治理，是指依托社會(huì)生活中的制度，形成包括價(jià)值觀及規(guī)范為一體的規(guī)范系統(tǒng)，進(jìn)而形塑特定的社會(huì)角色。刑釋人員通過監(jiān)所暫時(shí)“脫嵌”以后，通過規(guī)制性的慣習(xí)轉(zhuǎn)換以后，面對(duì)快速變化的社會(huì)，如何恢復(fù)正常的生活，社會(huì)化的調(diào)適是其重新塑造其社會(huì)角色的重要機(jī)制。

在刑滿釋放人員回歸社會(huì)后的前6個(gè)月，由于生存環(huán)境大改變，刑滿釋放人員面對(duì)思想狀態(tài)的大起伏，是重新違法犯罪的高發(fā)期。在這一關(guān)鍵時(shí)期，如何讓其進(jìn)行社會(huì)化的調(diào)適，同時(shí)也是安置幫教工作最易取得成效的時(shí)期。為幫助刑釋人員更好地適用社會(huì)規(guī)范，重塑社會(huì)角色，基層司法部門通過創(chuàng)新幫教機(jī)制，探索“看、聽、議、說”等為一體的社會(huì)化機(jī)制，讓刑滿釋放人員進(jìn)行社會(huì)化的調(diào)適?？?，是看電視?；鶎铀痉ú块T通過錄播央視法治欄目，定期對(duì)安置幫教對(duì)象開展法律常識(shí)及公民道德教育，使《今日說法》《道德觀察》《法律講堂》成了刑滿釋放人員最愛看的電視節(jié)目。聽，是聽講課。司法所設(shè)立三尺講臺(tái)，讓刑滿釋放人員重新回到課堂，讓民警成為服刑人員的授課老師，精選13堂民警骨干教師精品課，加強(qiáng)社會(huì)規(guī)范的解讀。議，是周評(píng)議。司法部門將每月定期開展相互評(píng)議，組織開展民警講評(píng)、刑滿釋放人員自評(píng)、刑滿釋放人員小組成員互評(píng)活動(dòng)，評(píng)議刑滿釋放人員的社會(huì)表現(xiàn)，促進(jìn)刑滿釋放人員的思想轉(zhuǎn)化。說，是說心聲?；鶎铀痉ú块T組織演講比賽，引導(dǎo)刑滿釋放人員主動(dòng)向自己的親人、向受害人真誠懺悔，以悔過自新的自我救贖撞擊塵封已久的心靈。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)基于社會(huì)分工的“職業(yè)化”與“專業(yè)化“的社會(huì)，個(gè)體社會(huì)角色的建構(gòu)也有賴于基于社會(huì)分工為基礎(chǔ)的職業(yè)化整合。為有效加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放人員的規(guī)范化治理，江西省司法部門通過創(chuàng)新幫扶機(jī)制，變單一物質(zhì)幫扶為綜合幫扶救助，根據(jù)刑滿釋放人員的生存能力、家庭情況、經(jīng)濟(jì)水平，差異化開展幫扶。監(jiān)所根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求，針對(duì)服刑人員的個(gè)人特長，組織他們參加職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定（考核），確保大部分服刑人員在刑滿釋放時(shí)，能夠?qū)W會(huì)一定的職業(yè)技術(shù)，取得勞動(dòng)保障部門核發(fā)的國家《職業(yè)資格證書》。江西省司法廳通過在每個(gè)監(jiān)所建立職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，開設(shè)了包括服裝與加工、家電維修、中式烹飪、計(jì)算機(jī)操作等20多個(gè)實(shí)用項(xiàng)目，由監(jiān)所組織培訓(xùn)，人保部門負(fù)責(zé)考核發(fā)證，財(cái)政部門按照每人600元的標(biāo)準(zhǔn)提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。至2012年底，江西省有3.8萬名罪犯勞教人員接受了職業(yè)培訓(xùn)，其中3.5萬人獲得國家職業(yè)技能資格證書，獲證率達(dá)92%。通過整合社會(huì)力量，截至2017年，江西省共建有過渡性安置基地260余個(gè)，先后安置了2000余名“三無”刑滿釋放人員，幫助刑釋人員順利回歸社會(huì)。如信豐縣司法局通過與瑞晶家飾公司合作，將公司建設(shè)成為信豐縣安置幫教基地暨社區(qū)矯正勞動(dòng)教育基地，打造了“就業(yè)幫扶+勞動(dòng)教育+多媒體學(xué)習(xí)教育”的模式，累計(jì)安置了22名刑滿釋放人員，為刑釋人員的社會(huì)化調(diào)適發(fā)揮了重要作用。通過過渡性安置、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)推薦、政策扶持等手段，為刑滿釋放人員回歸社會(huì)初期，提供基本生活保障，有效解決了刑滿釋放人員因貧重新走向違法犯罪的道路。

通過規(guī)范性機(jī)制的實(shí)施，在過渡期給予刑滿釋放人員政策上、經(jīng)濟(jì)上、生活上、心理上的特殊保護(hù)，變重新犯罪風(fēng)險(xiǎn)期為幫教黃金期，確保其平穩(wěn)度過極易重新違法犯罪的高風(fēng)險(xiǎn)期，為刑釋人員適應(yīng)社會(huì)提供了較好的平臺(tái)。

（三）文化認(rèn)知性治理：個(gè)體的再嵌入

文化認(rèn)知性治理，是指通過對(duì)個(gè)體文化認(rèn)知層面的重塑，進(jìn)而重塑個(gè)體身份來達(dá)到再嵌入的過程。文化認(rèn)知性治理，是規(guī)制性治理與規(guī)范性治理的延續(xù)，是強(qiáng)調(diào)在結(jié)構(gòu)中行動(dòng)的個(gè)體，具有相應(yīng)的自主認(rèn)知性。由于安置幫教對(duì)象作為“污名化”的群體，身份的污名化導(dǎo)致了安置幫教對(duì)象在社會(huì)再嵌入過程中的“排斥”與“區(qū)隔”，進(jìn)而導(dǎo)致了刑滿釋放者社會(huì)身份的再生產(chǎn)過程中的結(jié)構(gòu)性困境。但這一群體重新融入社會(huì)的過程中，由于這一群體自身能力、教育和質(zhì)素等方面的原因，并深受社會(huì)制度、結(jié)構(gòu)及社會(huì)政策的束縛，進(jìn)而導(dǎo)致安置幫教創(chuàng)新的成效受到影響，安置幫教對(duì)象很可能成為社會(huì)的邊緣人，或者重新走向違法犯罪的道路。正如戈夫曼所說，“受污名者，內(nèi)心深處的自我認(rèn)識(shí)就是做個(gè)‘正常人’，不過往往正確的覺察到，無論別人如何聲稱，其實(shí)他們并不真正‘接受’他，也不準(zhǔn)備‘平起平坐’的對(duì)待他。他發(fā)現(xiàn)自己擁有的某種特征成了污染源，而他情愿自己沒有這種特征，羞恥于是極可能油然而生”[15](P9)。刑滿釋放人員回歸社會(huì)以后，由于身份的污名化導(dǎo)致了其自我的否定，由于先前社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的消化或者變化以后，內(nèi)心會(huì)形成自卑心理和孤獨(dú)感，亟需社會(huì)的信任及情感支持，進(jìn)而重新嵌入社會(huì)。

為有效解決安置幫教對(duì)象文化認(rèn)知性困境，江西省通過搭建心理矯治教育平臺(tái)，建立健全規(guī)范、科學(xué)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)心理矯治運(yùn)作體系，加強(qiáng)了刑滿釋放人員的心理救助。江西省司法廳與江西省心理咨詢師協(xié)會(huì)、南昌大學(xué)心理健康中心共建了“心理咨詢專家工作站”、“心理矯治實(shí)訓(xùn)基地”，在江西省范圍實(shí)現(xiàn)了“分級(jí)診療、重點(diǎn)約談、專家矯治”的心理矯治服務(wù)體系?；鶎铀痉ú块T通過積極開展多樣化的思想教育、法制宣傳講座的活動(dòng)，聘請(qǐng)心理咨詢專家定期坐診，利用心理矯正專業(yè)設(shè)備，對(duì)心理健康水平較低的刑滿釋放人員開展催眠、音樂、沙盤、宣泄等各種專業(yè)治療，改變其不正當(dāng)認(rèn)知方式，完善其人格，降低重新犯罪的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)特殊人群思想轉(zhuǎn)變。D某是江西贛州人，其父母在其年幼時(shí)車禍去世，由于缺少家庭的關(guān)愛，性格十分內(nèi)向，初中時(shí)候便綴學(xué)步入社會(huì)，并結(jié)交了一批社會(huì)上的閑散人員，依靠偷盜、搶劫混日子，因盜竊罪被判處有期徒刑六年。D某刑滿釋放以后，內(nèi)心極度自卑乃至害怕和別人說話。為了讓其更好適應(yīng)社會(huì)，司法部門便將其安排進(jìn)安置幫教基地，并聘請(qǐng)心理咨詢專家對(duì)其一對(duì)一輔導(dǎo)。通過心理治療，D某性格開始變得開朗，并成功找到了工作，開始慢慢適應(yīng)社會(huì)。在這一案例中，安置幫教的過程，不僅涉及到政府，還包括心理咨詢師及社會(huì)工作者，治理技術(shù)不再是單純的強(qiáng)制性規(guī)制，而是通過柔和的認(rèn)知性治理來形塑內(nèi)在精神，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)體的再嵌入。

五、結(jié)論與討論

安置幫教作為一種獨(dú)具中國特色的社會(huì)治理與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，從歷史的視角來看，安置幫教制度的建構(gòu)，內(nèi)涵著“人權(quán)”及維護(hù)社會(huì)秩序的雙重邏輯，其發(fā)展也遵循著從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)型的社會(huì)治理模式的變遷。江西省司法廳通過探索安置幫教的“無縫隙對(duì)接”新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理從碎片化到無縫隙治理的轉(zhuǎn)型，并實(shí)現(xiàn)了安置幫教對(duì)象的“脫嵌”、“調(diào)適”及“再嵌入”的轉(zhuǎn)變?！盁o縫隙治理”作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要嘗試，核心是現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，這種技術(shù)性治理的路徑，有利于提升國家治理的精確度，但這種治理路徑也可能導(dǎo)致“制度問題技術(shù)化”的困境。但在缺乏共同目標(biāo)理念下的系統(tǒng)整合，僅僅借助信息及干涉機(jī)制能否整合自主性、外部性以及社會(huì)調(diào)和三種規(guī)范性價(jià)值，仍然是一個(gè)需要實(shí)踐中繼續(xù)探索的問題。[16]同時(shí)，這種安置幫教“無縫隙對(duì)接”的治理模式，仍然帶有很強(qiáng)的“維穩(wěn)”色彩，進(jìn)而在某種程度上扭曲了社會(huì)治理的邏輯。

刑滿釋放人員作為社會(huì)的特殊人群，對(duì)于刑滿釋放人員的社會(huì)治理，需要防止身份的“污名化”在社會(huì)系統(tǒng)再生產(chǎn)過程中的延續(xù)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”。自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度，完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正體系，建立健全社區(qū)矯正制度”以來，安置幫教的社會(huì)化成為我國安置幫教工作的發(fā)展方向。無縫隙政府理論的核心是堅(jiān)持顧客導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公民的服務(wù)需求，在當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下，如何建立一個(gè)權(quán)責(zé)明確、相互補(bǔ)充的安置幫教體系，理清政府、市場(chǎng)及社會(huì)三者在安置幫教中的邊界與責(zé)任，是安置幫教“無縫隙對(duì)接”的改革方向。通過改變政府現(xiàn)有角色，加快服務(wù)型政府的建設(shè)，并逐步向社會(huì)及市場(chǎng)讓渡部門職責(zé)，建構(gòu)政府、市場(chǎng)及社會(huì)“無縫隙治理”的格局，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)治理的“反思性監(jiān)控”機(jī)制，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)安置幫教工作“無縫隙對(duì)接”，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

[注 釋]

①“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目跟蹤研究”課題由北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心主任俞可平教授主持，由8所高校研究機(jī)構(gòu)組成的全國國家治理研究協(xié)作網(wǎng)絡(luò)協(xié)同參與。本文的材料來源于中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)申報(bào)材料及實(shí)證調(diào)研材料，在調(diào)研期間，得到了江西省司法廳及南昌市司法局的大力支持，特此感謝。

② 引自1994年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、公安部、司法部、勞動(dòng)部、民政部、國家工商行政管理局6部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見》。