李永亮，高　紅

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100039；2.中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

一、問(wèn)題的提出

2013年以來(lái)，中央政府提出了以政府職能轉(zhuǎn)移推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的外向型干道，以行政審批制度改革為抓手，試圖通過(guò)明確劃分政府與社會(huì)在行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)上的管理權(quán)限，把過(guò)去掌握在政府手中屬于社會(huì)自主管理的事務(wù)直接交接給社會(huì)組織。自此，上至國(guó)務(wù)院，下至各個(gè)地方政府，都以壯士斷臂的雄心氣魄大刀闊斧地推進(jìn)改革，并取得了累累改革成果。單以廣東省順德區(qū)為例，2013年1月和8月就曾先后公布并實(shí)施了兩批共計(jì)90項(xiàng)的政府職能轉(zhuǎn)移目錄*張楠迪揚(yáng)：《地方政府職能轉(zhuǎn)移的順德經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。。隨著職能轉(zhuǎn)移改革的逐步深入，中央政府繼提出“含金量”、“精準(zhǔn)放權(quán)”的要求之后，在《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作方案》中明確指出要“在放權(quán)上求實(shí)效*國(guó)務(wù)院門(mén)戶網(wǎng)站：《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知 》，2015年5月12日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/15/content_9764.htm.，將“實(shí)效”作為簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合改革的指導(dǎo)原則與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移作為政府放權(quán)的一個(gè)維度，是否滿足“實(shí)效”要求也應(yīng)成為評(píng)價(jià)其成功與否的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

所謂實(shí)效，字面理解為“實(shí)際的功效”。置于政府改革的語(yǔ)境，在社會(huì)組織已經(jīng)成為“政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接主體和社會(huì)服務(wù)的主要提供者*雙艷珍：《培育社會(huì)組織間競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制的學(xué)理依據(jù)與制度保障》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第7期。的前提下，本研究將政府職能向社會(huì)的實(shí)效轉(zhuǎn)移定義為：在國(guó)家行政管理體制改革的目標(biāo)引領(lǐng)之下，通過(guò)相對(duì)清晰劃分政府與社會(huì)管理事務(wù)的邊界，將原本屬于社會(huì)的管理事務(wù)完整且徹底地轉(zhuǎn)移給社會(huì)當(dāng)中具有足夠承接能力的社會(huì)組織，并且實(shí)現(xiàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移的職能在具體實(shí)踐中的有效運(yùn)作。該定義包含三方面內(nèi)容：第一是政府轉(zhuǎn)移內(nèi)容應(yīng)符合國(guó)家的文件精神，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”*新華社：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.，針對(duì)這部分的事項(xiàng)，政府要做到不截流、不攔阻；第二是在實(shí)施的環(huán)節(jié)，即轉(zhuǎn)移與承接過(guò)程的暢通有序，它取決于轉(zhuǎn)移路徑設(shè)計(jì)的合理性與可行性以及社會(huì)組織的承接能力；第三是轉(zhuǎn)移之后的政府職能在社會(huì)組織手中運(yùn)作有效，這也是職能轉(zhuǎn)移實(shí)效性的最終體現(xiàn)。唯有運(yùn)轉(zhuǎn)良好且有效，才可以充分發(fā)揮社會(huì)組織管理社會(huì)事務(wù)與服務(wù)社會(huì)主體的作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與多方主體之間的協(xié)同共治。值得強(qiáng)調(diào)的是，本文以江西、廣東與貴州三地的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)為依托，通過(guò)分析社會(huì)組織承接何種職能、如何承接、承接之后運(yùn)作等內(nèi)容，回答政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移中是否滿足了實(shí)效的要求這一研究問(wèn)題。

二、制度設(shè)計(jì)：政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)

制度設(shè)計(jì)是政府職能轉(zhuǎn)移的邏輯起點(diǎn)，它通過(guò)政府正式的制度規(guī)定，為職能轉(zhuǎn)移改革設(shè)定基本的框架、指導(dǎo)原則等，也是確定職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容的主要依據(jù)。但遺憾的是，我國(guó)政府尚未出臺(tái)專項(xiàng)或者完整的政府職能轉(zhuǎn)移的規(guī)范性文件。我們只能從2013年以來(lái)政府陸續(xù)出臺(tái)或者頒布的有關(guān)規(guī)定、講話、方案、說(shuō)明等制度性文件中政府對(duì)職能轉(zhuǎn)移中找出政府與社會(huì)組織合作空間主觀期待的政策內(nèi)容，詳見(jiàn)表1。

表1　有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移的制度規(guī)定

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政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的最終實(shí)現(xiàn)，在橫向上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為形成一個(gè)各級(jí)政府與社會(huì)組織對(duì)所管轄事務(wù)的權(quán)責(zé)分明、權(quán)重恰當(dāng)、權(quán)能相配的社會(huì)權(quán)力體系。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的制度規(guī)定具有如下特征：

第一，不完整性。依據(jù)冉冉對(duì)中國(guó)自1979年以來(lái)中央政策層面關(guān)于環(huán)境政策框架(policy framework)的研究，一套完整的政策框架應(yīng)包含宏觀層面的環(huán)境整治話語(yǔ)、中觀層面的環(huán)境法律與微觀層面的政策工具*冉冉：《中國(guó)環(huán)境政治中的政策框架特征與執(zhí)行偏差》，《教學(xué)與研究》，2014年第5期。?？v觀現(xiàn)有的政策規(guī)定，只包含了中央層面的政治話語(yǔ)與國(guó)務(wù)院制定的指導(dǎo)意見(jiàn)、工作方案等內(nèi)容，雖然廣東省、北京市等地的地方政府在職能轉(zhuǎn)移中也出臺(tái)部分的管理規(guī)定，但是中觀層面的正式法律與微觀層面政策工具仍然尚不健全，造成了改革工作缺乏更加有力的合法性支持。這也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)移改革中“含金量低”“放虛不放實(shí)”甚至是“紅頂中介”“二政府”出現(xiàn)的重要原因。

第二，模糊性。當(dāng)前對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的制度規(guī)定多表現(xiàn)為中央層面塑造的抽象理念、話語(yǔ)、目標(biāo)、戰(zhàn)略和方針，多采用“原則上”“適合”“應(yīng)當(dāng)”等語(yǔ)義模糊、內(nèi)容寬泛的表述，使得政策規(guī)定缺乏一定的強(qiáng)制性與明確性，這也為地方政府的政策執(zhí)行提供了變通的空間。實(shí)際上，雖然中央政府在宏觀性的改革方案中對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移已經(jīng)做了一些原則性的規(guī)定，但是在實(shí)際的改革工作中，地方政府仍然要依據(jù)自身現(xiàn)實(shí)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等對(duì)原則性規(guī)定進(jìn)行具體化或變通。進(jìn)一步講，地方政府在實(shí)施改革的過(guò)程中所面臨的政府職能轉(zhuǎn)移，不僅需要對(duì)政府職能進(jìn)行重新的定位，也需要在細(xì)節(jié)處考慮究竟“哪些職能可以放出去給社會(huì)組織”、“又有哪些社會(huì)組織是可以承接并良好地運(yùn)作該項(xiàng)職能”等操作性問(wèn)題，顯然中央政府的政策規(guī)定并不能清晰地回答這一問(wèn)題。

表2　“父愛(ài)情結(jié)”下的政府政策選擇

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三、執(zhí)行路徑：政府主導(dǎo)的變通策略

如果將央地政府之間縱向的政策關(guān)系考慮在內(nèi)，政府職能轉(zhuǎn)移就是一個(gè)政府轉(zhuǎn)出去和社會(huì)組織承接回來(lái)的閉合過(guò)程。中央政府在確定指導(dǎo)性方針以后，地方政府通過(guò)選擇可操作性的政策工具對(duì)轉(zhuǎn)移的內(nèi)容加以具體化，社會(huì)組織在既定的政策工具框架內(nèi)主動(dòng)申請(qǐng)或者被動(dòng)承接。換言之，政府以改革主導(dǎo)者的身份主導(dǎo)了職能轉(zhuǎn)移的全過(guò)程，主要表現(xiàn)在“政府及其部門(mén)處于主導(dǎo)地位，并實(shí)際有效地發(fā)揮著承接前的導(dǎo)向作用、承接中的指導(dǎo)作用、承接后的督導(dǎo)作用”*徐頑強(qiáng)，張紅方：《社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012年第1期。。而政府執(zhí)行路徑的選擇則受到了特定行政文化的影響，呈現(xiàn)出了對(duì)既定制度的靈活性變通執(zhí)行的特征。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的過(guò)程中，既未完全呈現(xiàn)出單純囿于部門(mén)利益而不舍得放權(quán)的現(xiàn)象，也未出現(xiàn)政府完全以社會(huì)公共利益化身的身份出現(xiàn)，并嚴(yán)格按照政府與社會(huì)界限分明的原則推動(dòng)職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。最終，政府的職能路徑是在“父愛(ài)情結(jié)”的作用下，表現(xiàn)出政府對(duì)社會(huì)的關(guān)愛(ài)與管控共存的復(fù)雜狀況，詳見(jiàn)表2。

所謂“父愛(ài)情結(jié)”，指的是中國(guó)政府在管理社會(huì)公共事務(wù)當(dāng)中出現(xiàn)的一種中國(guó)家庭式“父親”的心態(tài)*華東政法大學(xué)吳新葉教授對(duì)“父愛(ài)情結(jié)”的界定提出諸多意見(jiàn)，特此感謝。，包含“責(zé)任”與“地位”兩個(gè)方面。長(zhǎng)期以來(lái)，政府大包大攬形成行政慣性，使得政府總是習(xí)慣于以一個(gè)父親的身份，既擔(dān)負(fù)對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的“責(zé)任”，同時(shí)又要保證政府自身在國(guó)家體系中的“地位”。具體來(lái)說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)負(fù)有責(zé)任，因此在社會(huì)組織發(fā)育尚不完善且無(wú)法提供有效監(jiān)管的前提下，政府“不放心”將社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的職能交接給社會(huì)主體負(fù)責(zé)，它認(rèn)為社會(huì)組織并不能發(fā)揮比自己更好的作用，因此還不如自己“親歷親為”。即便是在政府的編制有限、專業(yè)性不足的情況下依然如此。例如，曾有地方政府某部門(mén)的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府在職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中，既擔(dān)心職能無(wú)法轉(zhuǎn)移出去，又擔(dān)心轉(zhuǎn)移出去的職能得不到有效的運(yùn)作。再者，“父愛(ài)情節(jié)”體現(xiàn)在政府的“地位”意識(shí)，即政府為了確保其在整個(gè)治理體系中的家長(zhǎng)地位，不希望過(guò)多的社會(huì)組織影響它對(duì)社會(huì)有序穩(wěn)定的管理，所以會(huì)出現(xiàn)有一些事項(xiàng)“不想給”的情況。“在強(qiáng)政府支配社會(huì)的情況下，一旦社會(huì)組織有向政府索要核心職能的企圖，政府就會(huì)壓制它的發(fā)育，甚至將之列為清理的對(duì)象”*孫發(fā)鋒：《中國(guó)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能：機(jī)理、模式與特點(diǎn)》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2015年第8期。。除了保證地位的穩(wěn)固性以外，還會(huì)出現(xiàn)為了“保證家長(zhǎng)的利益”而不愿意放權(quán)的現(xiàn)象，比如說(shuō)一些涉及到審批決定權(quán)的、具有收費(fèi)收益性質(zhì)的職能等內(nèi)容。

周雪光教授在分析基層政府“共謀現(xiàn)象”時(shí)曾經(jīng)提出了執(zhí)行“靈活性”的三種表現(xiàn)形式，分別是：政策本身留有許多執(zhí)行靈活性的空間、用不同手段或在不同領(lǐng)域渠道之間實(shí)行資源轉(zhuǎn)移以完成某項(xiàng)任務(wù)、以及利益關(guān)涉群體為維護(hù)私利而進(jìn)行的歪曲執(zhí)行*周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。。在制度設(shè)計(jì)存在不完整性與模糊性的前提之下，政府因?yàn)椤案笎?ài)情結(jié)”的存在對(duì)執(zhí)行路徑的變通也呈現(xiàn)出了同樣的特征，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在靈活性空間內(nèi)部進(jìn)行的良性解釋。我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)移的過(guò)程中采取以政府為主導(dǎo)且形式多樣的轉(zhuǎn)移路徑。以廣東省為例，自2013年以來(lái)，政府選擇以培育社會(huì)組織、購(gòu)買公共服務(wù)與制定政府職能轉(zhuǎn)移的目錄的方式推進(jìn)政府職能不斷向社會(huì)轉(zhuǎn)移，見(jiàn)表3。廣東省所采取的政策工具具有一定的合理性：其一，加快培育發(fā)展社會(huì)組織，可以有效緩解承接主體數(shù)量不足、能力不足等問(wèn)題，確保職能“轉(zhuǎn)得出、接得住、管得好”。廣東省通過(guò)進(jìn)一步簡(jiǎn)化登記程序、降低登記條件，推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”和“去壟斷化”，并設(shè)立省級(jí)培育發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金，從2012年起通過(guò)省財(cái)政、福利彩票公益金等形式對(duì)符合條件的社會(huì)組織分類給予補(bǔ)助，已先后在廣州、深圳等地建立社會(huì)組織孵化基地，已有229個(gè)社會(huì)組織入駐。其二，在中央關(guān)于政府購(gòu)買文件的精神指導(dǎo)下，加大政府購(gòu)買力度，引導(dǎo)社會(huì)組織通過(guò)承接政府購(gòu)買服務(wù)參與社會(huì)管理，是符合政府職能轉(zhuǎn)移的精神的。因?yàn)楣卜?wù)的提供也屬于政府的職能范圍，政府打破自己獨(dú)統(tǒng)的控制地位，引入社會(huì)主體進(jìn)入服務(wù)提供領(lǐng)域，賦予社會(huì)組織公共服務(wù)提供主體的地位，也是對(duì)服務(wù)功能的分享與轉(zhuǎn)移。其三，通過(guò)制定政府職能轉(zhuǎn)移目錄，將省級(jí)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)分類歸納，編制目錄，向社會(huì)公布。這樣做既便于政府職能轉(zhuǎn)移的有序進(jìn)行，也通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)，保證了改革的透明度與公民的參與度，有利于提高轉(zhuǎn)移內(nèi)容的合理性與合法性。

表3　廣東省政策工具選擇

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第二，通過(guò)資源轉(zhuǎn)換實(shí)行良性變通。廣東省順德區(qū)為了解決政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)需求與社會(huì)組織承接能力不足的矛盾，探索成立過(guò)渡性的機(jī)構(gòu)承接政府職能。換句話說(shuō)，“良好”的職能承接機(jī)構(gòu)最好具有一定的政府背景，但是又不納入行政序列，既可以解決對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管不足問(wèn)題，又可以有效地推動(dòng)政府職能不斷向社會(huì)轉(zhuǎn)移。在借鑒英國(guó)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、新加坡與香港地區(qū)法定機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，順德先后成立了社會(huì)創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心和產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心四個(gè)法定機(jī)構(gòu)。所謂法定機(jī)構(gòu)，指的是“依據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的專門(mén)法律或者一部法律的某些條款而設(shè)立，具體職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或者提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)”*劉新華：《探索法定機(jī)構(gòu)管理模式推進(jìn)行政管理體制創(chuàng)新》，《行政管理改革》，2010年第3期。。以順德區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心為例，該組織自成立以來(lái)，作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)充當(dāng)社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)的孵化器，并不斷指導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新實(shí)踐，探索社會(huì)創(chuàng)新路徑，成為了政府在社會(huì)組織管理創(chuàng)新當(dāng)中職能的主要承接方。不難看出，政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移過(guò)程中社會(huì)組織承接能力不足是一個(gè)廣泛存在的現(xiàn)象，選擇設(shè)立一個(gè)過(guò)渡性的機(jī)構(gòu)作為聯(lián)系政府與社會(huì)組織的橋梁，并賦予其一定的資金分配權(quán)限與社會(huì)組織管理權(quán)限，用于引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)育與社會(huì)的管理，具有一定的合理性。

第三，利益關(guān)涉者的歪曲執(zhí)行。按照石亞軍教授與施正文教授的觀點(diǎn)，“當(dāng)我們走入行政管理體制改革的深處時(shí)，發(fā)現(xiàn)跟政府權(quán)力相連的所有變與不變，最終都與部門(mén)利益有關(guān)?！彼^部門(mén)利益，指的是“掌握公共權(quán)力、承擔(dān)公共管理職責(zé)的政府部門(mén)，利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢(shì)，通過(guò)或者合法和合政策的，或者鉆法律和政策空子的，或者非法和非政策的手段，為本部門(mén)及其組成人員謀取的、非公共利益的小團(tuán)體和個(gè)人的私利”*石亞軍，施正文：《我國(guó)行政管理體制改革中的“部門(mén)利益”問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》，2011年第5期。。在政府職能轉(zhuǎn)移中也可以發(fā)現(xiàn)部門(mén)利益的身影，部分地方政府或政府組成部門(mén)憑借自身對(duì)政策的解讀權(quán)或者說(shuō)是在改革中絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，可以為了自身利益將政府職能變相的留在自己手中，出現(xiàn)不舍得放權(quán)的現(xiàn)象。例如，當(dāng)前政府簡(jiǎn)政放權(quán)存在的問(wèn)題就是，由于現(xiàn)在有些部門(mén)過(guò)于眷戀權(quán)力，把手中一些無(wú)關(guān)痛癢的權(quán)力下放，而一些核心權(quán)力卻死死地抓在手中不肯放。“不放權(quán)”、“給責(zé)不給權(quán)”問(wèn)題突出。在政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域，也有政府部門(mén)認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)將會(huì)削弱自身職權(quán)，因此向社會(huì)購(gòu)買的意愿不夠強(qiáng)烈，“導(dǎo)致開(kāi)展服務(wù)購(gòu)買的對(duì)象多是與自己有行政或其他隸屬關(guān)系的組織，購(gòu)買雙方不是獨(dú)立的主體，這樣很難形成契約關(guān)系，也不能真正獲得購(gòu)買服務(wù)的優(yōu)勢(shì)”*許光建，吳巖：《政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐探索及發(fā)展導(dǎo)向——以北京市為例》，《中國(guó)行政管理》，2015年第9期。。

四、現(xiàn)實(shí)運(yùn)作：政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移實(shí)效與否的關(guān)鍵

如果說(shuō)制度設(shè)計(jì)是政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的源頭，那么政府完成路徑選擇之后即進(jìn)入了社會(huì)組織承接與現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作環(huán)節(jié)，這也是政府職能能否實(shí)現(xiàn)實(shí)效轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。本部分主要從社會(huì)組織承接的內(nèi)容、方式、效果三個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一)社會(huì)組織承接的職能呈現(xiàn)邊緣性

“法律法規(guī)文本和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作往往存在出入，這在轉(zhuǎn)型社會(huì)中尤為明顯”*張長(zhǎng)東，顧昕：《從國(guó)家法團(tuán)主義到社會(huì)法團(tuán)主義——中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的演變》，《東岳論叢》，2015年第2期。。在制度規(guī)定的不完整性與模糊性并存的前提之下，“在轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中，政府只是將一些邊緣職能交給社會(huì)組織”*郝鄭飛，文宏：《深化政府職能轉(zhuǎn)變的理論探討與實(shí)踐創(chuàng)新——中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2013-2014年會(huì)暨“深化政府職能”研討會(huì)綜述》，《中國(guó)行政管理》，2015年第3期。。現(xiàn)階段，社會(huì)組織承接的職能主要包括行政審批、行業(yè)自律、社會(huì)服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管，并多以政府購(gòu)買服務(wù)與項(xiàng)目合作、委托項(xiàng)目的形式出現(xiàn)，見(jiàn)表4。

表4　社會(huì)組織承接事項(xiàng)匯總

資料來(lái)源：依據(jù)課題組在廣州市、深圳市、順德區(qū)的調(diào)研資料自制

社會(huì)組織承接的政府職能具有一些較為明顯的特征：第一，行政審批類職能作為政府職能的核心內(nèi)容，是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人發(fā)生互動(dòng)最為頻繁的領(lǐng)域，也是簡(jiǎn)政放權(quán)改革的重要內(nèi)容。社會(huì)組織承接的主要為整個(gè)行政審批環(huán)節(jié)中的輔助類事項(xiàng)，通過(guò)將“專業(yè)性/技術(shù)性、事務(wù)性環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以減輕政府工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)有利于提高處理技術(shù)性事務(wù)環(huán)節(jié)的專業(yè)程度”*石亞軍，高紅：《政府在轉(zhuǎn)變職能中向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移的究竟應(yīng)該是什么》，《中國(guó)行政管理》，2015年第4期。。例如，順德區(qū)人力資源協(xié)會(huì)承接的中級(jí)職稱評(píng)定職能當(dāng)中初步的公告發(fā)布、資料搜集與審核、考試安排等內(nèi)容；貴陽(yáng)市再生資源協(xié)會(huì)也承接了原屬于商務(wù)局的備案等工作。第二，行業(yè)自律職能指的是“行業(yè)內(nèi)部自我管理、自我監(jiān)督的功能，內(nèi)容主要包括自律公約的制定”*許光建，吳巖：《政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐探索及發(fā)展導(dǎo)向——以北京市為例》，《中國(guó)行政管理》，2015年第9期。。例如順德區(qū)物業(yè)管理協(xié)會(huì)先后承接了政府的物業(yè)管理招投標(biāo)服務(wù)，物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)誠(chéng)信手冊(cè)管理事項(xiàng)，全區(qū)范圍內(nèi)的物業(yè)管理示范項(xiàng)目申報(bào)和考評(píng)工作等，都屬于行業(yè)自律的內(nèi)容。第三，社會(huì)服務(wù)提供是社會(huì)組織承接政府的主要職能，主要包括社會(huì)組織主動(dòng)申請(qǐng)的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，也包括政府主動(dòng)選擇與社會(huì)組織合作，或者交由社會(huì)組織單獨(dú)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，這與社會(huì)管理應(yīng)以優(yōu)化服務(wù)為重點(diǎn)的大背景契合*魏磊：《論深化社會(huì)控制科學(xué)化研究》，《理論學(xué)刊》，2017年第2期。。比如深圳市商業(yè)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)的深圳市中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、中小企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)和中小企業(yè)服務(wù)中心的呼叫建設(shè)服務(wù)項(xiàng)目、承辦中國(guó)國(guó)際人才交流大會(huì)深圳論壇、承辦中國(guó)公益慈善項(xiàng)目交流展示會(huì)、與各區(qū)政府開(kāi)展一些展覽展示會(huì)等內(nèi)容。第四，市場(chǎng)監(jiān)管類職能，主要指的是社會(huì)組織協(xié)助政府進(jìn)行的包括檢查、匯報(bào)、評(píng)估等輔助性內(nèi)容。該職能與行政審批職能類似，主要為一些專業(yè)技術(shù)性的或者是操作性內(nèi)容，在執(zhí)行過(guò)程中社會(huì)組織只可記錄情況并如實(shí)上報(bào)，不具有任何形式的決定處置權(quán)限。

表5　社會(huì)組織承接方式匯總

資料來(lái)源：依據(jù)課題組在廣州市、深圳市、順德區(qū)的調(diào)研資料自制

(二)社會(huì)組織的承接方式呈現(xiàn)單調(diào)性

在政府選擇以培育社會(huì)組織、購(gòu)買公共服務(wù)、制定職能轉(zhuǎn)移目錄以及成立準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)行職能的社會(huì)轉(zhuǎn)移的背景之下，形成了社會(huì)組織承接政府職能的三種方式：分別是參與政府購(gòu)買服務(wù)形式呈現(xiàn)的項(xiàng)目合作、作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)承接較為完整的政府職能以及承接政府職能當(dāng)中的輔助性與技術(shù)性的工作，詳見(jiàn)表5。按照馬慶鈺教授和賈西津教授的觀點(diǎn)，“政府與社會(huì)組織圍繞公共服務(wù)的供給，將形成一種新型的合作機(jī)制，公共財(cái)政逐步成為社會(huì)組織發(fā)展的重要資金來(lái)源，這個(gè)大趨勢(shì)將催生越來(lái)越多的社會(huì)組織去擔(dān)當(dāng)社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者”*馬慶鈺，賈西津：《中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展方向與未來(lái)趨勢(shì)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第7期。。這在實(shí)踐當(dāng)中也得到了驗(yàn)證，政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目合作是實(shí)現(xiàn)雙方合作的最主要形式，申請(qǐng)和承接合作項(xiàng)目的社會(huì)組織占到了調(diào)研總體的一半以上。但是，正如前文所述，選擇以政府購(gòu)買公共服務(wù)和制定職能轉(zhuǎn)移為轉(zhuǎn)移路徑，承載的多為邊緣性職能，并不觸及行政權(quán)力的增減。在政府主角地位的主導(dǎo)之下，并不能有效地提升社會(huì)組織在社會(huì)管理當(dāng)中的主體地位。

值得強(qiáng)調(diào)的是，關(guān)于成立法定機(jī)構(gòu)有兩點(diǎn)需要注意：第一，政府職能的轉(zhuǎn)移應(yīng)在政府與社會(huì)組織之間完成，而且將社會(huì)自治的內(nèi)容賦權(quán)于社會(huì)是天然合理的路徑選擇。但是人為的在社會(huì)與政府中間增設(shè)一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，容易拉長(zhǎng)政府與社會(huì)之間的距離。因此，準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該真正如政府所言，只是作為一個(gè)過(guò)渡和緩沖出現(xiàn)，在社會(huì)組織發(fā)育足夠成熟之后逐步退出社會(huì)事務(wù)的管理，或者抹去其準(zhǔn)公共性，以平等的社會(huì)主體的身份參與社會(huì)事務(wù)管理與公共事務(wù)提供；第二，因?yàn)槠錅?zhǔn)公共性，法定機(jī)構(gòu)設(shè)立以后容易侵占部分原本屬于其他社會(huì)組織的生存空間，抑制其他民間社會(huì)組織的發(fā)育。例如，一些原本已經(jīng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承接的職能或者購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，在法定機(jī)構(gòu)成立以后，有些社會(huì)組織反映，他們沒(méi)有被告知任何理由，就被“終止合作”并將項(xiàng)目交由法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。基于此，政府在推動(dòng)此項(xiàng)探索時(shí)，應(yīng)在加強(qiáng)其合理性與合法性上，在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)流程等方面繼續(xù)完善，以保證其在承擔(dān)政府職能的同時(shí)切實(shí)發(fā)揮其社會(huì)組織孵化器而非替代品的作用。

(三)職能轉(zhuǎn)移后運(yùn)轉(zhuǎn)不力現(xiàn)象普遍存在

將政府職能轉(zhuǎn)移給更具專業(yè)性與人力資源豐富的社會(huì)組織，可以有效提高職能的運(yùn)作效率與效果。例如，吉安市慈善志愿者協(xié)會(huì)承接的留守兒童項(xiàng)目，依托其長(zhǎng)期從事此項(xiàng)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)與豐富的人力資源將其發(fā)展成為省內(nèi)具有重要影響的特色項(xiàng)目。但是，由于社會(huì)組織在資源聚合、社會(huì)公信度、人才俘獲、專業(yè)水準(zhǔn)等方面的能力不足，使得當(dāng)前仍然存在著社會(huì)組織承接職能與合作項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)效問(wèn)題。

在政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的整個(gè)過(guò)程中，政府的監(jiān)管應(yīng)成為政府取消、下放、轉(zhuǎn)移職能之后的守土重地。但是，在實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)，政府除了在初期的資料審核、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立之外，后期的監(jiān)管卻普遍缺乏，由此與社會(huì)組織的公信力不足共同導(dǎo)致了部分職能與合作項(xiàng)目的運(yùn)行不暢。例如，江西省推動(dòng)的特殊兒童群體教材的編撰項(xiàng)目，項(xiàng)目在申請(qǐng)之初明確闡明具有足夠的專業(yè)性與豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并邀請(qǐng)多名專家共同申報(bào)，由此獲得了六萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，其余款項(xiàng)通過(guò)該社會(huì)組織向社會(huì)募集得來(lái)。但是最終在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)卻發(fā)現(xiàn)該社會(huì)組織資金、專家均未配套，依靠其團(tuán)隊(duì)編撰出來(lái)的教材與項(xiàng)目申報(bào)方案相差甚遠(yuǎn)，這類執(zhí)行失效的情況在政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移中大量存在。

五、研究結(jié)論與思考

第一，政府職能的實(shí)效轉(zhuǎn)移受到了制度規(guī)定、轉(zhuǎn)移路徑與現(xiàn)實(shí)狀況的影響。因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的模糊性與不完整性、轉(zhuǎn)移職能內(nèi)容的邊緣性、路徑選擇的不合理性、行政文化等的影響，我國(guó)政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了非實(shí)效現(xiàn)象。

第二，中央政府層面制度規(guī)定的模糊性和不完整性對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的影響是根本性的。因?yàn)樗⑽磳?duì)轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化與操作化，到了地方政府層面上因?yàn)槿狈ζ渌蓽y(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，它們最終只能選擇以數(shù)量的多少作為政府職能轉(zhuǎn)移成功與否的計(jì)算工具。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，地方政府容易走入一個(gè)數(shù)字增減的怪圈?！坝械恼诟母镏凶霰砻嫖恼?，放虛不放實(shí)，放小不放大，放輕不放重，制造一些權(quán)力洞穴和掩體私藏與部門(mén)利益相關(guān)的權(quán)力，致使政府職能轉(zhuǎn)移的含金量打折”*石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》，2015年第6期。。究其原因在于行政職能難以量化，有時(shí)候還具有可拆解性。因此一項(xiàng)行政職權(quán)可以拆解為幾項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行下放或者保留，而保留的職權(quán)往往是有含金量、權(quán)力較大的職權(quán)。從數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)移的政府職能為數(shù)不少，已經(jīng)達(dá)到放權(quán)的要求，但是真正的實(shí)權(quán)卻可能并沒(méi)轉(zhuǎn)移到實(shí)處。

第三，職能轉(zhuǎn)移的實(shí)效性并不體現(xiàn)在政府是否下放具有行政性的權(quán)力，而在于政府是否在理念的設(shè)計(jì)、路徑的選擇、后期的監(jiān)管與保障上真正實(shí)現(xiàn)了將其并不擅長(zhǎng)且無(wú)力承擔(dān)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這才是政府職能向社會(huì)實(shí)效轉(zhuǎn)移的題中之意。如若政府只是做表面文章，對(duì)職能內(nèi)容任意捆綁、拆分，只是追求轉(zhuǎn)移數(shù)量的美觀，對(duì)轉(zhuǎn)移過(guò)程和后期運(yùn)作不理不問(wèn)，則無(wú)論轉(zhuǎn)移什么都是不能實(shí)現(xiàn)實(shí)效性的。而且，社會(huì)組織也無(wú)意向政府索要過(guò)多的行政權(quán)力，正如安全生產(chǎn)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)所言：“如果讓協(xié)會(huì)承擔(dān)一些資質(zhì)的認(rèn)定是可以的，以及中介機(jī)構(gòu)的自律管理和咨詢服務(wù)。真的是政府的行政權(quán)力，我們是不愿意承擔(dān)的”*孫發(fā)鋒：《中國(guó)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能：機(jī)理、模式與特點(diǎn)》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2015年第8期。。

第四，大多數(shù)研究提到的社會(huì)組織承接能力不足的問(wèn)題。政府與社會(huì)組織合作的前提是要有足夠數(shù)量的、可實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織存在，即要有充分的、優(yōu)質(zhì)的潛在合作者*韓小鳳，苗紅培：《我國(guó)社會(huì)組織的公共性困境及其治理》，《探索》，2016年第6期。。實(shí)踐中，其實(shí)大多數(shù)社會(huì)組織具有承接意愿，但是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的人才、資金、專業(yè)的認(rèn)可和職業(yè)認(rèn)證，使得他們?cè)诔薪诱?xiàng)目的時(shí)候力不從心。因此，在社會(huì)組織的承接意愿與承接能力之間存在落差的普遍性情況之下，是否可以探索在培養(yǎng)社會(huì)組織能力的同時(shí)，為其提供適合其提供的服務(wù)，既保證了職能轉(zhuǎn)移的完成，也可以促進(jìn)社會(huì)組織的成長(zhǎng)，這可以成為政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的下一步的研究?jī)?nèi)容。