劉 聰，曲國麗

(東北電力大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，吉林 吉林 132012)

城鎮(zhèn)社區(qū)間的民間互助慈善行為自古就有，并傳承至今，但由于缺乏政府公共政策的培育、引導(dǎo)和規(guī)范，長期以來一直以一種自發(fā)性、偶然性、盲目性、無序性的狀態(tài)存在，因此未能發(fā)展繁榮，充分發(fā)揮其社會和諧功能。當前，市場經(jīng)濟在帶動我國經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也拉大了貧富差距，引發(fā)了資源環(huán)境危機，伴隨而來的是高漲的慈善需求；另一方面，我國城鎮(zhèn)社區(qū)總體生活水平有了較大提高，孕育在城鎮(zhèn)社區(qū)中的民間慈善因子也愈發(fā)活躍。慈善供求遙相呼應(yīng)，這正是政府出臺公共政策培育、引導(dǎo)慈善組織的良好時機。放眼國際，以美國為代表的慈善事業(yè)發(fā)達國家，社區(qū)慈善組織的普及化和專業(yè)化是其慈善事業(yè)繁榮的典型特征，也是公共政策積極培育引導(dǎo)的結(jié)果，尤其是對宗教信仰的公共政策引導(dǎo)。

一、“城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織”理論研究綜述

在國際學(xué)術(shù)研究成果中，與“城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織” 研究最接近的專業(yè)名詞為“社區(qū)自組織”研究。研究的視角主要從社區(qū)治理模式角度、公民社會建設(shè)角度、公民資格理論角度展開。K Christie[1]論證了利用社區(qū)內(nèi)非政府組織構(gòu)建和平的可能性；MO Stephenson Jr[2]認為社區(qū)非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)能力的培養(yǎng)有利于緩解社區(qū)沖突；NP Marwell[3]認為在福利國家的私有化改革中基于社區(qū)的非營利組織發(fā)揮了政治作用；PM Leidig和R Ferguson[4]論述了信息系統(tǒng)建設(shè)項目中社區(qū)非營利組織的應(yīng)用；SR Shukla和AJ Sinclair[5]認為自組織是社區(qū)建設(shè)成功的關(guān)鍵條件。

國內(nèi)較早關(guān)注城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織研究的是中國社科院的楊團教授。她認為，以非營利組織為主要載體的社會辦社區(qū)服務(wù)將成為我國社會保障事業(yè)發(fā)展的趨勢。她把社區(qū)組織分為經(jīng)營組織、慈善類組織和互助組織三類，并且認為社會政策的重心應(yīng)該放在發(fā)展和培育非盈利上。[6]通過進一步研究，楊團提出，當前我國城鎮(zhèn)社區(qū)中大批的年長者是社區(qū)非營利組織的主要人力資本。[7]清華大學(xué)鄧國勝認為，立足于社區(qū)培育慈善組織對我國當前慈善事業(yè)的發(fā)展非常重要，并且提出了民政部門主導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)、業(yè)務(wù)主管部門主導(dǎo)和專門機構(gòu)主導(dǎo)四種模式[8]；他還強調(diào)政府對NGO培育的前提是政社分離，否則將適得其反[9]。湖南大學(xué)周秋光教授認為，對于我國慈善事業(yè)的發(fā)展，政府不應(yīng)該“唱主角”，而應(yīng)放手讓民間去發(fā)展，政府要做的就是立法、監(jiān)督與慈善意識的培育。[10]華中師范大學(xué)陳偉東教授認為，社區(qū)民間組織是社區(qū)居民自治必不可少的組織機制，其價值在于激活隱藏在居民個體身上的自主治理能力并將這種能力凝聚為群體性的自主治理能力。[11]此外，楊貴華教授對城市社區(qū)自組織的能力建設(shè)進行了研究，并設(shè)計了測量和評價社區(qū)自組織能力的三級指標體系。[12]羅章、李儲學(xué)則從社區(qū)災(zāi)害防御角度論述了社區(qū)非營利組織的意義和建設(shè)建議。[13]

綜上所述，目前國內(nèi)外對于城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的研究主要是從社區(qū)自治和社區(qū)治理的角度展開，而從慈善事業(yè)發(fā)展角度的研究則明顯不足。而且目前的研究往往將城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織夾雜在官辦社區(qū)自治組織、文藝娛樂性質(zhì)的民間社團、商業(yè)社區(qū)服務(wù)組織等中間一并來研究，缺乏針對性的專門研究，更缺少對慈善組織的專門政策培育體系的研究，這些都為本文留下了充足的研究空間。

二、我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的現(xiàn)狀與發(fā)展障礙分析

(一)城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織數(shù)量“虛脹”，質(zhì)量不足

我國NGO發(fā)展還處于初級階段，純粹的民間NGO數(shù)量較少且專業(yè)水平不足。廣州市政府購買社會服務(wù)實踐中遇到的尷尬局面是這個問題的典型體現(xiàn)：與中國最早進行政府購買服務(wù)的上海市相比，廣州市政府在購買政府服務(wù)方面的投入更大，涉及范圍更廣、更深入。但是按照廣州市政府購買服務(wù)的政策規(guī)定，承接服務(wù)機構(gòu)必須是專業(yè)社工類NGO，當時需要設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心的街道有132 條，而專業(yè)社工類NGO 卻只有20 多家，并且也都只有1～2 年的服務(wù)經(jīng)驗，出現(xiàn)了嚴重的“供不應(yīng)求”現(xiàn)象。按照這一比例，顯然無法有效開展政府與NGO的合作，更沒有條件引入“競爭機制”，優(yōu)化合作質(zhì)量。在NGO發(fā)展走在前列的廣州市尚且如此，其他城市所面臨的困境更是可想而知。地方政府為了完成工作指標，突破NGO數(shù)量不足而無法開展合作的困境，往往出臺刺激NGO設(shè)立政策。如廣州市出臺了《扶持發(fā)展社會工作類社會組織實施辦法》，并在實際操作中降低此類NGO 登記門檻。由此，該市專業(yè)社工類NGO 呈現(xiàn)激增狀態(tài)，在1 年多的時間里由20 多家發(fā)展到近200 家。然而這些沒有民眾基礎(chǔ)的、在臨時政策刺激下激增出來的NGO,其資金來源幾乎全部依靠政府，甚至很多NGO的人事、場地、管理等都由政府一手包辦。據(jù)調(diào)查，有的社區(qū)在上級政府的要求下成立的非正規(guī)就業(yè)組織，從管理到經(jīng)費開支都由街道辦事處包攬。理事會人員組成、秘書長人員安排等都是由街道定好后，再根據(jù)協(xié)會章程規(guī)定走程序。這樣集中成立NGO沒有民間基礎(chǔ)，更沒有獨立性可言。為了維持生存，獲得政府資助，就必須迎合政府需求，NGO往往演化為去志愿化、去專業(yè)化，最后形成政府組織外形化的NGO，實際上就是“類事業(yè)單位”，完全背離了NGO的民間屬性。雖然數(shù)量增加了，但這樣的數(shù)量增長并不是真正的發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織倒退發(fā)展——“行政化”

我國現(xiàn)有社區(qū)民間慈善組織“行政化”主要有兩大原因：一是“先天性”原因，即組織設(shè)立之初其“民間屬性”就不純粹，多是基層政府為了政績需要或應(yīng)對考核、政策刺激設(shè)立起的社區(qū)組織，這些“迅速冒出”的所謂社區(qū)民間慈善組織基本是原班社區(qū)干部掛牌成立的“一套班子，兩塊招牌”。組織本身從人事任用、資金支持到日常運營皆唯基層行政單位馬首是瞻。如筆者在某社區(qū)調(diào)查時見到一個“社區(qū)公益圖書室”門上掛著四塊社區(qū)組織牌子，但據(jù)社區(qū)工作人員說，圖書室只是掛牌擺設(shè)，沒有活動。圖書室本身雖然設(shè)備齊全，但塵埃滿室，從未使用。二是“后天性”原因，即由于組織的“草根”屬性而難以爭取到政府資金支持。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，真正能得到政府資金支持的民間社區(qū)慈善組織不足1%。所以，慈善組織為爭取政府資金支持、維持生存而不得不趨于“行政化”發(fā)展。

(三)社區(qū)民間慈善行為停留在“視覺慈善”

所謂“視覺慈善”是指被動關(guān)注已暴露出來的慈善需求，缺乏主動發(fā)現(xiàn)功能。而這些“有幸”被媒體暴露出來的慈善需求往往又造成了“另類”的慈善資源浪費和分配不公。比如某農(nóng)村孤兒被中央電視臺報道后， “捐助物資像潮水一樣”向這個孩子涌去，“衣物與學(xué)習(xí)用品堆滿整整幾個屋子”，這些物資估計到孩子20歲時都穿用不完，而未被報道的數(shù)以萬計的類似情況的孩子卻無人問津。進入公眾視線的慈善資源嚴重供過于求，而未進入公眾視線的卻嚴重供不應(yīng)求，形成慈善資源的浪費和分配不公。社區(qū)民間慈善組織的主動發(fā)現(xiàn)功能的實現(xiàn)尚需整個慈善事業(yè)的發(fā)展與成熟。

(四)公民意識體現(xiàn)為權(quán)利意識覺醒、責(zé)任意識缺失

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各類矛盾呈現(xiàn)集中突發(fā)態(tài)勢，人們對公共服務(wù)的需求劇增并且質(zhì)量要求也在提高，多樣化的需求也愈發(fā)明顯，而公共服務(wù)的供給卻明顯不足，公共資源配置也存在嚴重的不均衡問題。由此引發(fā)各個方面的群眾維權(quán)浪潮，比如民眾對“劣質(zhì)奶粉”、“地溝油”、“轉(zhuǎn)基因食品”的聲討，對周久耕“天價煙”、楊達才“天價表”、慈善會“天價餐”的爆料，以及對“拐賣兒童”的人肉搜索等等。人們正在通過網(wǎng)絡(luò)等社會媒體展開轟轟烈烈的維權(quán)運動。與權(quán)利相伴的是義務(wù)。人們在積極維護自身權(quán)利的同時，對社會的責(zé)任意識則表現(xiàn)得相對淡漠。人們抱怨公共服務(wù)資源不足、NGO的專業(yè)性不夠，但真正志愿投身到NGO之中，貢獻財務(wù)和勞動的人卻很少；人們抱怨慈善捐款不透明，但真正身體力行地履行民眾監(jiān)督責(zé)任的人卻不多。更多的人處于觀望、抱怨的狀態(tài)。這也是我國公民意識薄弱的一種體現(xiàn)。這種責(zé)任意識不足的原因，很大一方面是因為長久以來政府主導(dǎo)型社會結(jié)構(gòu)形成的人民對政府的依賴習(xí)慣造成的。

三、我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織培育目標及“三步走”戰(zhàn)略設(shè)計

我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的“培育”政策體系，首先應(yīng)該是“培”，即培養(yǎng)，使其發(fā)展起來，普及化；然后是“育”，即教育，使其規(guī)范起來，專業(yè)化。在初級階段就過高要求專業(yè)化容易致其“夭折”。城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的培育目標可以設(shè)計為：普及化、專業(yè)化、系統(tǒng)化、法制化。其中普及化是指我國城鎮(zhèn)每個社區(qū)至少有一個民間慈善組織，需要幫助的人無需通過媒體等費力尋找求助對象，甚至可以獲得主動上門的幫助。專業(yè)化是指把城鎮(zhèn)社區(qū)的民間慈善組織培養(yǎng)成為“小而?！钡捻椖繄?zhí)行類慈善組織，資金募集由規(guī)模較大的專門募集型慈善組織來做。系統(tǒng)化包括兩個層面：一是社區(qū)民間慈善組織可以根據(jù)志趣和專長細分為環(huán)保類、教育類等系統(tǒng)化分工的組織；二是社區(qū)民間組織之上可有聯(lián)合會等行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的負責(zé)分工合作和資源協(xié)調(diào)的組織系統(tǒng)。法制化是指社區(qū)民間慈善組織的設(shè)立、運營和退出都需要專門的法律細則和法規(guī)的規(guī)范和保障。

基于我國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的普及化、專業(yè)化、系統(tǒng)化、法制化培育目標不可能一蹴而就，基于我國目前的行政體制和社會基礎(chǔ)，可分為“三步走”：

第一階段，鼓勵和普及創(chuàng)始人負責(zé)制的城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織。這一階段的政策應(yīng)注意預(yù)防“大躍進”、“運動式”“形式化”錯誤，緩慢推進，保障慈善組織的民間屬性，尤其注意保護民間慈善熱情和慈善的純粹性，杜絕“從政、親政跳板”的政策誤導(dǎo)傾向。另外，初級階段面臨的注冊、資金、人員、活動限制等全面困難需要具有一定職權(quán)的“政府領(lǐng)導(dǎo)小組”全力支持。

第二階段，引導(dǎo)和培養(yǎng)職業(yè)經(jīng)理人制的城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織。這一階段的政策要點在于規(guī)范社區(qū)民間慈善組織的內(nèi)部管理(如領(lǐng)導(dǎo)層更迭制度、項目運營與管理制度等)和專業(yè)化人才的引導(dǎo)和培養(yǎng)(如高職院校的專業(yè)設(shè)置、職業(yè)培訓(xùn)、公益崗位設(shè)置等)。

第三階段，統(tǒng)籌和發(fā)展行業(yè)聯(lián)合制的城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織。這一階段的政策要點為行業(yè)規(guī)范和統(tǒng)籌管理，通過政策傾斜引導(dǎo)更加細致的專業(yè)分工，如培育社區(qū)民間慈善組織成為單純項目執(zhí)行類組織，保障社區(qū)民間慈善組織可以公平競爭和廣泛獲取大型慈善組織的資金資助。

四、我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織培育原則與政策體系設(shè)計

對我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的培育應(yīng)該以民間自主經(jīng)營、政府積極服務(wù)為基本原則，以鼓勵、尊重、包容、主動配合為指導(dǎo)思想。在此基礎(chǔ)上，厘清以下四個方面的培育支持政策：

(一)培育主體、客體選擇及其保障政策

對于培育主體的選擇，主要考慮其是否具有培育的動力、培育的能力、培育資源的獲取等方面問題。配套的保障政策包括以省市主要領(lǐng)導(dǎo)為負責(zé)人設(shè)立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，為培育主體爭取上級部門支持提供便利等。其中培育主體動力激勵政策，如培育效果作為該主體的政績考核指標、為培育主體規(guī)劃職業(yè)上升通道；培育主體能力支持政策，如為培育主體組織慈善領(lǐng)域相關(guān)專家提供協(xié)調(diào)政策支持、為培育主體培育能力的學(xué)習(xí)和提升提供渠道支持等；為培育資源的獲取提供盡可能小的行政成本支持，如申請資金條件、申請活動限制條件等綠色通道的建立。

培育客體的民間屬性保障政策研究：培育客體的選擇堅持平等自愿和純粹民間兩個原則；客體進入政策包括兩個層面：一是放寬現(xiàn)有準入制度，如社區(qū)備案制；二是建立進入激勵制度，如賦予創(chuàng)始人區(qū)人大代表優(yōu)先候選權(quán)。

(二)培育內(nèi)容的五維政策支持體系

根據(jù)對我國當前民間慈善組織發(fā)展的制約因素的分析，可以從五個方面為培育社區(qū)民間慈善組織提供政策支持：一是準入支持政策。不僅放寬現(xiàn)有準入制度，并且建立進入激勵制度；二是資金支持政策。包括直接購買服務(wù)的直接資金支持和信貸政策傾斜、稅收優(yōu)惠等間接資金支持；三是人才支持政策。包括專職人員享受高水平的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，解決戶口、子女上學(xué)的特殊待遇，志愿服務(wù)人員的榮譽激勵政策體系等；四是公信力培養(yǎng)支持政策。比如政府的信譽擔(dān)保政策，政府集中宣傳、推廣優(yōu)秀社區(qū)民間慈善組織政策，透明化、專業(yè)化、統(tǒng)一的運營信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)支持政策；五是爭取慈善資源、打破官慈壟斷的支持政策。如政府、媒體慈善活動宣傳的捐贈賬號可為社區(qū)民間慈善組織賬號，而不再是少數(shù)幾個大型官慈的賬號，建立面向社區(qū)的民間慈善組織政府購買服務(wù)專項資金和配套公平競爭保障政策。

圖1 民間慈善組織培育的五維政策支持體系

(三)培育退出與監(jiān)管政策

監(jiān)管和退出是我國在政策設(shè)計中常被忽略的環(huán)節(jié)。對我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的監(jiān)管和退出政策設(shè)計應(yīng)堅持主體明確、責(zé)任清晰、內(nèi)容具體的原則。其中監(jiān)管載體主要有三個：構(gòu)建我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織公信力評價體系；統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管運營平臺的設(shè)計；行政與法律問責(zé)制度設(shè)計。具體政策設(shè)計為：第一，臨時性培育部門的退出政策設(shè)計。為避免多頭管理，在第三階段培育任務(wù)完成后撤銷專門設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組和專門機構(gòu)，業(yè)務(wù)可歸入民間組織管理部門。但仍然要有省市主管領(lǐng)導(dǎo)的意見接收快速通道，如專屬電話、接待日等；第二，相關(guān)立法中問責(zé)條款的細則規(guī)定的關(guān)注政策；第三，行政管理制度設(shè)計，如備案、年檢以及抽查制等；第四，鼓勵民間第三方評估類中介慈善組織發(fā)展的政策；第五，民眾監(jiān)督、檢查的權(quán)利和渠道政策設(shè)計。

城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的公共政策培育不僅有利于彌補我國基礎(chǔ)公共服務(wù)(如社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療護理服務(wù))的不足，緩解貧富矛盾，促進社會和諧，減少社區(qū)治安維護等公共管理成本；也有利于拓寬就業(yè)渠道。尤其對當前的官辦慈善組織改革來說，社區(qū)民間慈善組織的培育成熟，待遇優(yōu)越，可以為官慈改革鋪平道路，使改革阻力最小化。

[參 考 文 獻]

[1]K Christie. Peacebuilding through Community Based NGOs: Paradoxes and Possibilities[J]. The Journal of Development Studies, 2013，(3).

[2]MO Stephenson Jr. Considering the Relationships among Social Conflict, Social Imaginaries,Resilience,and Community-Based Organization Leadership[J]. Ecology and Society, 2011，(2).

[3]NP Marwell.Privatizing the Welfare State:Nonprofit Community-Based Organizations As Political Actors[J]. American Sociological Review, 2004，(2).

[4]PM Leidig,R Ferguson,J Leidig.The Use of Community-Based Non-profit Organizations in Information Systems Capstone Projects [J].ACM SIGCSE Bulletin, 2006，(3).

[5]SR Shukla, AJ Sinclair. Strategies for Self-organization:Learning from A Village-level Community-Based Conservation Initiative in India[J].Human Ecology, 2010，(2).

[6]楊團.中國的社區(qū)化社會保障與非營利組織[J].管理世界,2000,(1).

[7]楊團.從“負擔(dān)”到“財富”[J].人力資源,2013,(3).

[8]鄧國勝.慈善組織培育與發(fā)展的政策思考[J].社會科學(xué)研究,2006,(5).

[9]鄧國勝.政府與NGO的關(guān)系——改革的方向與路徑[J].中國行政管理,2010,(4).

[10]周秋光.當代中國慈善發(fā)展轉(zhuǎn)型中若干問題辯析[J].齊魯學(xué)刊,2013,(1).

[11]陳偉東.論社區(qū)建設(shè)的中國道路[J].學(xué)習(xí)與實踐,2013,(2).

[12]楊貴華.城市社區(qū)自組織能力及其指標體系[J].社會主義研究,2009,(1).

[13]羅章,李儲學(xué).借鑒美國減災(zāi)型社區(qū)經(jīng)驗提升我國社區(qū)應(yīng)急力[J].華東經(jīng)濟管理,2013,(3).