王崇寶

〔摘要〕青少年心理健康教育政策受不同經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，對其經(jīng)濟環(huán)境進行研究十分必要。青少年心理健康教育政策環(huán)境主要是指影響青少年心理健康教育政策實施的物質(zhì)設(shè)施設(shè)備生產(chǎn)、分配、交換和消費的情況，以及資源、師資 、專家、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們心理健康需求水平等內(nèi)容。研究者提出了建立心理健康教育成本分擔(dān)機制、專項經(jīng)費機制和監(jiān)管機制的建議。

〔關(guān)鍵詞〕心理健康教育；政策；經(jīng)濟環(huán)境

〔中圖分類號〕G44 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1671-2684（2018）16-0017-03

一、研究背景

歷史唯物主義告訴我們，社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。任何一項教育政策的實施都需要經(jīng)濟保障，需要經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，否則就無法取得預(yù)期成效。作為教育政策的組成部分，青少年心理健康教育政策也是這樣的，也需要經(jīng)濟發(fā)展所帶來的足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。

我國心理健康教育事業(yè)可以借用赫爾曼·艾賓浩斯對心理學(xué)發(fā)展史的論斷來形容——“心理學(xué)有著長久的過去，但是卻只有很短的一段歷史”，我國心理健康教育事業(yè)有著一個漫長的過去，但青少年心理健康教育政策卻只有很短的一段歷史。教育部于1999年8月13日頒布了《關(guān)于加強中小學(xué)心理健康教育的若干意見》，被認(rèn)定為我國青少年心理健康教育工作的一個里程碑。隨后國家在《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于適應(yīng)新形勢進一步加強和改進中小學(xué)德育工作的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進未成年思想道德建設(shè)的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等多個文件中都對加強心理健康教育有相當(dāng)篇幅的說明和強調(diào)?！吨行W(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要》及其升級版《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要（2012年修訂）》更是當(dāng)前指導(dǎo)與規(guī)范心理健康教育發(fā)展的“好聲音”。期間，《教育部關(guān)于地震災(zāi)區(qū)中小學(xué)開展心理輔導(dǎo)與心理健康教育的通知》《教育部辦公廳關(guān)于公布首批全國中小學(xué)心理健康教育示范區(qū)名單的通知》《教育部辦公廳關(guān)于實施中小學(xué)心理健康教育特色學(xué)校爭創(chuàng)計劃的通知》等專業(yè)政策的出臺，為完善學(xué)校心理健康教育政策系統(tǒng)發(fā)揮了各自作用，更為開展心理健康教育提供了標(biāo)桿和榜樣。

這些政策的實施、執(zhí)行都離不開足額經(jīng)費、充分的物質(zhì)保障，否則就會寸步難行，無論這些經(jīng)費、物質(zhì)基礎(chǔ)是隱性的投入還是顯性的保障。一項好的心理健康教育政策并不在于它設(shè)想得有多么美好，也不在于制定者提出的預(yù)期目標(biāo)有多么高，而是取決于這一政策的實施成本社會、政府、學(xué)校等政策實施主體是否可以承擔(dān)。顯而易見，對青少年心理健康教育政策的實施、執(zhí)行，一旦超過經(jīng)濟發(fā)展水平的預(yù)算、投入，就無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至?xí)璧K教育改革與發(fā)展。這就需要對心理健康教育政策所生存的經(jīng)濟環(huán)境進行必要分析。

二、青少年心理健康教育政策的經(jīng)濟環(huán)境

所謂經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和社會關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個人所有、集體所有、國家所有等）。經(jīng)濟環(huán)境是人類社會生活中最基本的環(huán)境。政策系統(tǒng)不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提供的條件和要求。只有正確地認(rèn)識經(jīng)濟環(huán)境，才能有效制定和執(zhí)行公共政策[1]。教育政策運行的經(jīng)濟環(huán)境是指一定社會中影響教育政策運行的物質(zhì)資料生產(chǎn)、分配、交換和消費的情況，以及資源、人口、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們生活水平等內(nèi)容[2]。參考這一定義，研究者試著對青少年心理健康教育政策經(jīng)濟環(huán)境進行定義。筆者以為，青少年心理健康教育政策經(jīng)濟環(huán)境主要是指影響青少年心理健康教育政策實施的物質(zhì)設(shè)施設(shè)備生產(chǎn)、分配、交換和消費的情況，以及資源、師資、專家、生產(chǎn)力發(fā)展水平、人們心理健康需求水平等內(nèi)容。它主要包括了影響心理健康教育政策實施的經(jīng)濟發(fā)展水平與經(jīng)費投入情況等。

黨的十九大報告提出，十八大以來的五年，我國經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就。發(fā)展理念、發(fā)展觀念、發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益都在不斷提升。經(jīng)濟保持中高速增長，在世界主要國家中名列前茅?？梢哉f，青少年心理健康教育政策實施、執(zhí)行所處的經(jīng)濟發(fā)展水平是十分優(yōu)越的。各級地方政府也非常重視，培育名師、設(shè)咨詢室、開展活動，個體咨詢與團體咨詢結(jié)合開展，政府、社會與校園相向而行。教育部制定《中小學(xué)心理輔導(dǎo)室建設(shè)指南》就是重視心理健康教育的突出表現(xiàn)，為心理健康教育政策的執(zhí)行提出了明確的物質(zhì)要求。

三、需求經(jīng)費投入：基于心理健康教育專業(yè)政策文本的分析

自1999年至2015年，主要有7個心理健康教育專業(yè)政策文本。就中小學(xué)生來說，開展心理健康教育、實施心理健康教育政策需要經(jīng)濟保障，無論是開展心理健康專業(yè)師資培訓(xùn)、課程研發(fā)、心理咨詢室建設(shè)，都與這些政策所處的經(jīng)濟環(huán)境無法分割、不能分離。這七個心理健康教育專業(yè)政策文本關(guān)于經(jīng)費投入的內(nèi)容分別如下。

1999年8月13日，由教育部頒布的《關(guān)于加強中小學(xué)心理健康教育的若干意見》要求，各級教育行政部門和學(xué)校要積極為心理健康教育創(chuàng)造必要的條件，大中城市具備條件的中學(xué)要逐步建立和完善心理咨詢室（或心理輔導(dǎo)室）。除了教師輔導(dǎo)參考用書外，不要編印學(xué)生用教材，更不能要求學(xué)生統(tǒng)一購買教材。該文本要求大中城市具備條件的中學(xué)建立專業(yè)心理輔導(dǎo)部門，沒有延伸到小學(xué)學(xué)段，沒有從學(xué)生教材方面提出支持。這與當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平有著直接關(guān)系。

2002年8月，教育部頒布《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要》要求，要創(chuàng)設(shè)符合心理健康教育所要求的物質(zhì)環(huán)境、人際環(huán)境、心理環(huán)境。統(tǒng)籌安排中小學(xué)專職心理輔導(dǎo)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘工作。根據(jù)學(xué)校實際可以聘請一定數(shù)量的兼職教師或心理咨詢?nèi)藛T。大中城市具備條件的中小學(xué)校要逐步建立和完善心理咨詢室（或心理輔導(dǎo)室），配備專職人員。嚴(yán)格遵循保密原則，謹(jǐn)慎使用心理測試量表或其他測試手段，不能強迫學(xué)生接受心理測試，禁止使用影響學(xué)生心理健康的儀器，如測謊儀、CT腦電儀等。該文本明確提出創(chuàng)設(shè)物質(zhì)環(huán)境的要求，設(shè)立心理咨詢室的要求從初中延伸到了小學(xué)，并對心理健康教育從業(yè)教師提出了評聘支持。

2008年7月23日，教育部下達(dá)《關(guān)于地震災(zāi)區(qū)中小學(xué)開展心理輔導(dǎo)與心理健康教育的通知》要求，災(zāi)區(qū)各級教育行政機構(gòu)要有部門負(fù)責(zé)這項工作，并提供人財物的保障。這一文件是在“5·12”汶川特大地震發(fā)生下，為了讓災(zāi)區(qū)中小學(xué)生更好地應(yīng)對災(zāi)難帶來的心理應(yīng)激創(chuàng)傷，度過心理志愿服務(wù)應(yīng)急期后的中小學(xué)如期開學(xué)而出臺的。其對“提供人財物的保障”的要求為地震災(zāi)區(qū)的學(xué)生特別是如期開學(xué)提供了必要支持。

2012年11月22日，教育部下達(dá)的《關(guān)于推薦首批全國中小學(xué)心理健康教育示范區(qū)的通知》在“經(jīng)費保障”上要求，行政區(qū)域內(nèi)政府、教育行政部門有專款支持學(xué)校開展心理健康教育工作。行政區(qū)域內(nèi)90%以上學(xué)校設(shè)置了心理健康教育輔導(dǎo)室等專門場所。該文本對中小學(xué)生心理健康教育的經(jīng)費保障提出了要求，雖然沒有提出資金額度、占比、出處，但這是教育行政部門第一次明確提出經(jīng)費保障的要求。

2012年12月7日，教育部出臺的《中小學(xué)心理健康教育指導(dǎo)綱要（2012年修訂）》要求，加快制度建設(shè)、課程建設(shè)、心理輔導(dǎo)室建設(shè)和師資隊伍建設(shè)。謹(jǐn)慎使用心理測試量表或其他測試手段，不能強迫學(xué)生接受心理測試，禁止使用可能損害學(xué)生心理健康的儀器，要防止心理健康教育醫(yī)學(xué)化的傾向。大力開展心理健康教育教師培訓(xùn)。加強心理健康教育材料的管理。這個《綱要》是對2002年8月指導(dǎo)綱要時隔十年的修訂，既是基于心理學(xué)、教育學(xué)等理論的不斷發(fā)展，更是基于經(jīng)濟發(fā)展水平的變革。制度建設(shè)、課程建設(shè)、心理輔導(dǎo)室建設(shè)和師資隊伍建設(shè)，以及心理測試量表、心理健康儀器研發(fā)，都離不開經(jīng)濟保障。這個文件把心理健康教育政策對經(jīng)濟基礎(chǔ)、物質(zhì)保障的要求滲透在了字里行間之中。

2014年3月14日，教育部下達(dá)了《關(guān)于實施中小學(xué)心理健康教育特色學(xué)校爭創(chuàng)計劃的通知》，對爭創(chuàng)心理健康教育特色學(xué)校的單位提出了“條件保障”要求，具體是：配齊配好老師；加強培養(yǎng)培訓(xùn)；保障教師待遇；加強陣地建設(shè)；加大經(jīng)費投入。這五個條件均是指向經(jīng)費、資金的，尤其是“加大經(jīng)費投入”明確規(guī)定，設(shè)立心理健康教育專項經(jīng)費，納入學(xué)校年度經(jīng)費預(yù)算，原則上每年學(xué)生人均心理健康教育經(jīng)費不低于10元，保證心理健康教育工作的正常開展，這是首次對心理健康教育經(jīng)費定標(biāo)準(zhǔn)。

2015年7月29日，教育部出臺的《中小學(xué)心理輔導(dǎo)室建設(shè)指南》中對“經(jīng)費投入”要求：學(xué)校應(yīng)設(shè)立心理健康教育專項經(jīng)費，納入年度經(jīng)費預(yù)算，保證心理輔導(dǎo)室工作正常開展。心理輔導(dǎo)室應(yīng)免費為本校師生、家長提供心理輔導(dǎo)。這個文件的指導(dǎo)意義、實踐意義、規(guī)范意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于象征意義、號召意義，即便沒有對經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)提出要求，也對心理輔導(dǎo)室建設(shè)的“基本設(shè)置”提出了具體要求，從基層學(xué)校、基層教師的角度來說，這比表面上強調(diào)加大心理健康教育經(jīng)費投入更具實效、更有應(yīng)用價值。

對這七個專業(yè)政策文本進行梳理，發(fā)現(xiàn)我國政府在不斷調(diào)整對青少年心理健康教育工作的經(jīng)費措施，以確保經(jīng)費投入。可以看出，我國青少年心理健康教育經(jīng)費的來源主要是由財政投入為主，社會投入較少參與。另外，除了特色學(xué)校爭創(chuàng)計劃中明確了經(jīng)費保底額度、生均標(biāo)準(zhǔn)，其他的文本大都是通過對教師培訓(xùn)、儀器配備等方面實現(xiàn)經(jīng)費投入，即使在心理輔導(dǎo)室建設(shè)指南中，也僅僅是提出要設(shè)立專項經(jīng)費，都未明確提出經(jīng)費額度、經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，心理健康教育經(jīng)費除了在要創(chuàng)建心理健康教育特色學(xué)校中才有凸顯外，其他都沒有明確的政策剛性要求，可操作、可調(diào)控的空間比較大，不利于心理健康教育工作開展。

四、關(guān)于青少年心理健康教育經(jīng)濟環(huán)境的改進建議

第一，進一步明確青少年心理健康教育經(jīng)費投入主體責(zé)任，建立合理的成本分擔(dān)機制。綜觀各青少年心理健康教育專業(yè)政策文本，可以發(fā)現(xiàn)目前我國主要實行的是以政府財政為主體，學(xué)校、個人為輔的成本分擔(dān)機制。但由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)費投入主體重視程度、教師工資收入、素質(zhì)教育政策執(zhí)行力度等因素的不同，青少年心理健康教育政策的實施出現(xiàn)差別。建議根據(jù)地域的實際情況，制定富有彈性、科學(xué)合理的成本分擔(dān)機制，鼓勵吸納各級各類社會單位、個人承擔(dān)一定的心理健康教育成本。

第二，落實好青少年心理健康教育專項經(jīng)費制度。建議在年度教育經(jīng)費預(yù)算中，單獨列出心理健康教育專項經(jīng)費，遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，并確保?？顚Ｓ?、不得挪作他用。同時，對心理健康教育專項經(jīng)費預(yù)算進行全過程動態(tài)監(jiān)控，逐步建立健全預(yù)算績效管理體系，增強心理健康教育經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高心理健康教育經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率。

第三，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，確保心理健康教育經(jīng)費的每一分真正用到位。成立心理健康教育專項資金的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)督相關(guān)部門嚴(yán)格按照相關(guān)文件規(guī)定的比例與標(biāo)準(zhǔn)進行撥款。同時，協(xié)調(diào)審計部門或組織會計師事務(wù)所等第三方機構(gòu)，對心理健康教育使用情況進行審計、監(jiān)管，確保真正把心理健康教育經(jīng)費的每一分錢都用在學(xué)生身心健康成長的刀刃上，切實提升心理健康教育質(zhì)量。

注：本文系2015年度山東省青少年研究規(guī)劃課題“我國青少年心理健康教育政策環(huán)境分析研究”（批號：SDYSB150212）階段性成果。

參考文獻

[1]謝明.公共政策分析概論（修訂版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[2]褚宏啟.教育政策學(xué)[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.

（作者單位：山東省煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)教育體育局，煙臺，264006）