[摘 要] 當(dāng)前，我國縣域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約發(fā)展的階段，尤其是中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、整體發(fā)展水平不高、資源環(huán)境約束趨緊、要素成本制約加劇及創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題，轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨諸多困難。解決上述問題，必須正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展、短痛與長痛的關(guān)系。推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，要在布局上優(yōu)化，在增量上做優(yōu)，在存量上汰劣；要科學(xué)把握回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，調(diào)動(dòng)外地創(chuàng)業(yè)者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性；要加強(qiáng)跨區(qū)域合作，積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工，主動(dòng)謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此外，應(yīng)瞄準(zhǔn)制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，全面深化“省直管縣”體制改革，更大力度地精準(zhǔn)簡政放權(quán)，充分激發(fā)和釋放縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、跨越式發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 縣域經(jīng)濟(jì)；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)融合；產(chǎn)業(yè)融合；轉(zhuǎn)型升級(jí)；回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號(hào)] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2018）06-0064-11

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要有機(jī)組成部分，是省域經(jīng)濟(jì)的重要支撐。進(jìn)入新時(shí)代，“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1] 11，而發(fā)展不平衡不充分問題在縣域特別是中西部縣域以下地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。這亦表明，縣域經(jīng)濟(jì)乃是我國未來發(fā)展的巨大空間和潛力所在。當(dāng)前，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)和新趨勢，唯有科學(xué)認(rèn)識(shí)把握這些規(guī)律性趨勢，因勢而謀、應(yīng)勢而動(dòng)、順勢而為，才能推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎

我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村居民收入和生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，發(fā)展不平衡不充分問題突出。國際經(jīng)驗(yàn)表明，解決這一問題，根本出路在于城鎮(zhèn)化。這是因?yàn)槌擎?zhèn)化不僅能夠有效吸納各類生產(chǎn)要素（包括大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口），大幅提高全要素生產(chǎn)率，而且能夠帶來巨大的投資需求和強(qiáng)大的要素聚集效應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。同時(shí)，還可輻射帶動(dòng)區(qū)域及農(nóng)村的發(fā)展，從而有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。正如習(xí)近平總書記所指出的：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義?！盵2] 160

改革開放特別是上世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到1995年的29.04%，2017年達(dá)58.52%。但與進(jìn)入中后期階段的工業(yè)化相比，中國城鎮(zhèn)化明顯滯后，這表明城鎮(zhèn)化在我國仍有很大的發(fā)展空間。有學(xué)者研究指出，預(yù)計(jì)到2030年，城鎮(zhèn)化率將超過70%，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⒔咏蛘叱^10億人[3]。

事實(shí)上，城鎮(zhèn)化在我國不僅呈現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展勢頭，也體現(xiàn)出其對(duì)擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)方式的重要貢獻(xiàn)，成為決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的強(qiáng)大引擎。據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，便新增投資需求6.6萬億元[4]。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入不足、要素相對(duì)短缺的現(xiàn)實(shí)條件下，新型城鎮(zhèn)化帶來的巨大投資需求、消費(fèi)需求以及強(qiáng)大的人口、資本等資源要素聚集效應(yīng)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。據(jù)有關(guān)資料顯示，2010年起，全國縣域GDP總和占全國GDP總量已接近50%[5]。湖北的情況也大體如此。從2011年到2016年，全省新增城鎮(zhèn)人口434.8萬人，城鎮(zhèn)化率增加6.27個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)縣域投資增長162.6%、消費(fèi)增長106.6%，縣域GDP增長75.6%，縣域GDP占全省GDP的比重實(shí)現(xiàn)“六連增”，2016年達(dá)到60.5%[6]。

我們應(yīng)清醒地看到，在很長一段時(shí)期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化走的是一條粗放式發(fā)展道路，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化過程中存在人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、占地過多“攤大餅”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、公共服務(wù)欠缺、生態(tài)成本透支、進(jìn)城農(nóng)民難以真正融入城市生活等突出問題。推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要抓住并用好新型城鎮(zhèn)化這個(gè)引擎，又要著力解決過去城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題。習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化；堅(jiān)持優(yōu)化布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展；堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展；堅(jiān)持傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)?！盵2] 161他在黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”[1] 33這就意味著解決上述問題，必須堅(jiān)持走以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城鎮(zhèn)化質(zhì)量為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，產(chǎn)城融合、功能完善、個(gè)性鮮明、生態(tài)宜居、社會(huì)和諧的新型城鎮(zhèn)化之路，構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)體系。

從縣域角度看，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，首先要依托資源環(huán)境承載能力，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化布局。落實(shí)新發(fā)展理念，大力培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)以產(chǎn)興城、產(chǎn)城融合，推動(dòng)城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。充分發(fā)揮有限空間資源作用，大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)，建好用好開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等平臺(tái)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用率，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體有效發(fā)展。改革投融資體制，建立多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制，解決城鎮(zhèn)化的資金來源問題。創(chuàng)新體制機(jī)制，通過深化戶籍制度改革和對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等化的公共服務(wù)，同時(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其加以有償轉(zhuǎn)讓，加快進(jìn)城農(nóng)民市民化進(jìn)程，提升農(nóng)民群眾在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的獲得感、幸福感、安全感。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本路徑

馬克思主義認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，是城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目標(biāo)。從我國現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程看，盡管如何處理工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系一直都是主題和主線，但在很長時(shí)期內(nèi)，工業(yè)化和城市發(fā)展才是主角，由此形成了我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以“三農(nóng)”為主的縣域發(fā)展水平明顯落后于城市，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)固、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)滯后、社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平不高、城鄉(xiāng)居民收入差距大等。這些問題又反過來制約城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的提升，成為我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重大挑戰(zhàn)。

新世紀(jì)以來，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾，我們黨在明確把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重戰(zhàn)略定位的同時(shí)，先后提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思路和政策舉措，并取得重大進(jìn)展。譬如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”的比重已經(jīng)連續(xù)7年超過50%，各地特別是中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)連接性明顯增強(qiáng)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件大為改善。到2016年底，全國通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的99.99%，通公路的建制村占建制村總數(shù)的99.94%[7]。但是，我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大，城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)和平等交換還存在機(jī)制性缺陷，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中較為突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，也是我們所面臨的許多問題的基本病根。

“三農(nóng)”問題的體制性根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是如何處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。黨的十九大站在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，在深刻把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展特征基礎(chǔ)上，首次部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”[1] 32，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。這是一項(xiàng)立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略決策，是新時(shí)代決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求，是緊扣我國社會(huì)主要矛盾變化、破解發(fā)展不平衡不充分問題的迫切需要，也是新形勢下打造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“升級(jí)版”的現(xiàn)實(shí)選擇。必須認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)今時(shí)代，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系是互促互進(jìn)、共生共存的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，現(xiàn)代化建設(shè)是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的過程，過去那種以犧牲“三農(nóng)”為代價(jià)的發(fā)展之路已走不通。為此，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、互動(dòng)共榮的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。也就是說，只有重塑工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)這個(gè)“四化同步”發(fā)展的短板、拉長農(nóng)村這條全面建成小康社會(huì)的短腿，才能有效提高鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量、進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，才能加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐，最終實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要緊緊抓住實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這個(gè)重大機(jī)遇，將二者有機(jī)結(jié)合起來，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系[8]。從國情來看，當(dāng)前我國已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國力顯著增強(qiáng)，已經(jīng)具備實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。要從體制創(chuàng)新入手，著力深化城鎮(zhèn)戶籍制度、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村投資融資制度、城鄉(xiāng)人才制度等改革，清除歧視農(nóng)民、剝奪農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)村的體制性障礙，建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和發(fā)展體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。要在政策上傾斜，舍得真金白銀，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，做到干部配備上優(yōu)先考慮、要素配置上優(yōu)先滿足、資金投入上優(yōu)先保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給上優(yōu)先安排。不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，逐步建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。要由制度安排來保障，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度無縫對(duì)接、基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，讓進(jìn)了城的放心，讓留在農(nóng)村的安心，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化建設(shè)、公平分享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展、相得益彰。

三、農(nóng)村三產(chǎn)融合成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，我國大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而作為縣域經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)支柱的農(nóng)業(yè)自身，也出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品“大路貨”供過于求與優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)品供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾，面臨著經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益低等多重挑戰(zhàn)。為適應(yīng)這種新形勢，我國農(nóng)村出現(xiàn)了一二三產(chǎn)業(yè)相互滲透、互為交叉的融合發(fā)展之勢。這種融合發(fā)展，是對(duì)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的探索實(shí)踐，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的新發(fā)展，不僅有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，也有利于拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，為縣域發(fā)展增添新動(dòng)能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。

近年來，農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，得到了國家政策的有力支持。2015年12月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號(hào)），次年由中央財(cái)政專項(xiàng)安排12億元，支持安徽、重慶等12個(gè)省市開展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)工作[9]。在一些省市，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱點(diǎn)和亮點(diǎn)。如江蘇省探索了“立足一產(chǎn)，‘接二連三”“發(fā)展二產(chǎn)，前伸后延”“創(chuàng)新三產(chǎn)，功能拓展”等多種融合模式，培育出160多個(gè)年產(chǎn)值超10億元的縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和近700家省級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，2016年GDP過千億元的縣（市）有8個(gè)，占全國總數(shù)的38.1%[10]。又如，湖北省大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)與加工業(yè)融合發(fā)展，2010年至2015年，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入年均增速達(dá)23%，全省農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比，由1.39：1提升到的2.45：1。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)成為全省規(guī)模最大、發(fā)展最快、就業(yè)最多、效益最好、農(nóng)民獲利最豐的“五最”產(chǎn)業(yè)[11]。

但總體而言，我國縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平還比較低，存在融合主體不強(qiáng)、融合層次不高、融合程度較低和利益聯(lián)結(jié)不緊密等問題，仍處于初級(jí)發(fā)展階段。如何適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新趨勢，抓住當(dāng)前國家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)遇，加快培育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，著力將農(nóng)村資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為融合發(fā)展優(yōu)勢，成為當(dāng)今推動(dòng)縣域發(fā)展的新課題。

推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，要以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以工業(yè)理念、互聯(lián)網(wǎng)理念為引領(lǐng)，以制度、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新為動(dòng)力，以新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為依托，努力延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。找準(zhǔn)融合點(diǎn)，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，在做“精”農(nóng)業(yè)、做“強(qiáng)”加工業(yè)、做“特”第三產(chǎn)業(yè)上下功夫，在農(nóng)工、農(nóng)旅、農(nóng)商和全產(chǎn)融合發(fā)展上做文章，在提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)效、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)上見實(shí)效，推動(dòng)車間與田間、加工與物流緊密協(xié)作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部重組融合、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸融合、三次產(chǎn)業(yè)交叉融合、先進(jìn)要素滲透融合等。培育支撐點(diǎn)，扶持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體加快發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，鼓勵(lì)城市工商資本“上山下鄉(xiāng)”，發(fā)揮他們的資源聚集效應(yīng)，引領(lǐng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[12]。把握著力點(diǎn)，大力深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，健全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推進(jìn)機(jī)制，搭建農(nóng)村綜合性信息、創(chuàng)業(yè)、金融等產(chǎn)業(yè)融合服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)農(nóng)戶積極以土地經(jīng)營權(quán)入股等方式參與產(chǎn)業(yè)融合，加大用地、用電、用水及財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)等政策支持力度，努力形成產(chǎn)業(yè)鏈條完整、功能多樣、業(yè)態(tài)豐富、利益聯(lián)結(jié)緊密、產(chǎn)城融合協(xié)調(diào)的新格局，使農(nóng)業(yè)競爭力明顯提高，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)村活力顯著增強(qiáng)。

四、轉(zhuǎn)型升級(jí)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于新常態(tài)下的結(jié)構(gòu)調(diào)整期和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期，縣域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約發(fā)展的階段，加快縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰低質(zhì)低效落后產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大勢所趨，也是提升縣域經(jīng)濟(jì)競爭力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

當(dāng)前，我國特別是中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、整體發(fā)展水平不高、資源環(huán)境約束趨緊、要素成本制約加劇及創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題，轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨諸多困難[12]。以湖北為例，一方面，縣域經(jīng)濟(jì)中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重大，工業(yè)多為傳統(tǒng)、低端產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)起步較遲、發(fā)展不快，產(chǎn)業(yè)市場競爭力不強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)重、壓力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”末，湖北Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類縣（市）的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值分別僅占縣域GDP的14.2%、13.3%、5.8%，均明顯低于16.3%的全省平均水平[13]。另一方面，從縣域?qū)用婵?，這些傳統(tǒng)低端產(chǎn)業(yè)仍是地方稅收的支柱，在資源環(huán)境強(qiáng)約束和“三去一降一補(bǔ)”等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大政策背景下，很多企業(yè)連生存都成問題，無論是地方政府還是企業(yè)，技術(shù)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級(jí)的動(dòng)力明顯不足。

解決上述問題，必須正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展、短痛與長痛的關(guān)系，這是對(duì)縣級(jí)黨委政府治理能力和發(fā)展智慧的重大考驗(yàn)?？偟膩碚f，只有貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，遵循深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革規(guī)律，堅(jiān)持以綠色低碳發(fā)展為方向，以實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為支撐，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)縣域特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向綠色化、品牌化、高端化、集群化發(fā)展，才可能贏得縣域未來發(fā)展的更大空間。

具體而言，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一要在布局上優(yōu)化。遵循主體功能區(qū)規(guī)劃，堅(jiān)持“全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈、全地域地謀劃、布局和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”[14]，強(qiáng)化地市級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能和權(quán)威，打破縣域行政區(qū)劃界限，優(yōu)化縣域生產(chǎn)力空間布局。堅(jiān)持走錯(cuò)位發(fā)展、差異化發(fā)展和特色發(fā)展之路，同時(shí)注重增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性、配套性和耦合度，并按此要求變招商引資為選商選資，做好承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移文章，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局向區(qū)域功能化轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)組織向集群集約化發(fā)展，解決好縣域重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭加劇的問題，提高資源配置效率。二要在增量上做優(yōu)。產(chǎn)業(yè)增量是影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵變量，只有產(chǎn)業(yè)增量總體上是優(yōu)質(zhì)的，才談得上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。要以發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給。推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”“+互聯(lián)網(wǎng)”等深入發(fā)展，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式加快成長，做好壯大先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條文章，著重解決支柱產(chǎn)業(yè)鏈條不長及核心環(huán)節(jié)集聚度不高、產(chǎn)業(yè)配套能力不強(qiáng)問題，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集約高效發(fā)展。三要在存量上汰劣?？h域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大，要遵循優(yōu)勝劣汰市場規(guī)律，依托科技創(chuàng)新，圍繞清潔生產(chǎn)、綠色制造和資源循環(huán)利用等方面下功夫，優(yōu)化存量資產(chǎn)，提質(zhì)升級(jí)存量供給。加快實(shí)施企業(yè)技改工程和信息化工程，注重用新技術(shù)新工藝新業(yè)態(tài)全面改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加大力度壓減過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品科技含量，著力解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)層次不高、資源利用率不高和產(chǎn)品附加值較低的問題，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力。

五、回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)成為拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生力量

回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)并不是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)范疇或經(jīng)濟(jì)形態(tài)，而是對(duì)在外創(chuàng)業(yè)者（多是農(nóng)民工）攜帶積累的資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等資源，從城市回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)（如興辦企業(yè)或?qū)⒃诔鞘袆?chuàng)辦的企業(yè)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村等）的一種形象說法。據(jù)權(quán)威人士介紹，截至2016年，我國從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的各類人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)累計(jì)達(dá)到570多萬，其中農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)累計(jì)達(dá)到了450萬人。此外，還有居住在城鎮(zhèn)的科技人員、中高等院校畢業(yè)生等人員約130多萬人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新[15]。在被譽(yù)為“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)第一縣”的貴州省遵義市匯川區(qū)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)數(shù)量從2013年的6315人猛增至2016年的1.5萬人，年均增長20%以上。返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦各類企業(yè)（包括小微企業(yè)、個(gè)體戶）7828家，累計(jì)帶動(dòng)就業(yè)近4萬人[16]。

當(dāng)前，我國回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方興未艾?；剜l(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一方面源于東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市人口和產(chǎn)業(yè)趨于飽和，要素成本持續(xù)上升，一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)急需尋找新的替代發(fā)展空間。另一方面，在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大的背景下，出于培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的考慮，國家大力支持在外農(nóng)民工、企業(yè)家、大學(xué)生等群體返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。正是在發(fā)展形勢的倒逼和國家政策的激勵(lì)下，回歸農(nóng)村創(chuàng)業(yè)逐漸成為很多在外創(chuàng)業(yè)者的重要選擇，回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)也成為拉動(dòng)縣域發(fā)展的重要力量?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，加上在外創(chuàng)業(yè)者人數(shù)眾多以及落葉歸根等傳統(tǒng)文化觀念的影響，回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)必將得到更大的發(fā)展。

應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，科學(xué)把握回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，打好“鄉(xiāng)情牌”“鄉(xiāng)愁牌”，調(diào)動(dòng)外地創(chuàng)業(yè)者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性，將對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興起到很大促進(jìn)作用。當(dāng)前，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還面臨環(huán)境不完善、制度性交易成本較高等問題。地方政府特別是縣級(jí)政府要采取積極有效措施，挖掘本地回鄉(xiāng)發(fā)展資源和潛力，暢通回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)渠道，幫助回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者解決實(shí)際困難和問題，引導(dǎo)支持回鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一要加大政策扶持，整合落實(shí)支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的市場準(zhǔn)入、財(cái)政稅收、金融服務(wù)、用地用電、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等各方面的優(yōu)惠政策。二要加快制度創(chuàng)新，如清理不合理的擔(dān)保貸款規(guī)定，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)地抵押貸款新模式，把返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)用地納入規(guī)劃或計(jì)劃等辦法，著力解決融資難、用地難等突出問題。三要優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，創(chuàng)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)、開放式服務(wù)窗口，完善鄉(xiāng)村生產(chǎn)性公共服務(wù)體系，重點(diǎn)為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)開通“綠色通道”，提供精準(zhǔn)高效的政策咨詢、證照辦理等一站式服務(wù)。四要提高創(chuàng)業(yè)者組織化程度，在產(chǎn)業(yè)培育、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)上，提供更多有針對(duì)性的支持，助力提升創(chuàng)業(yè)層次。

六、跨縣域合作成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要延伸

在當(dāng)代，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程加速，合作共贏、互利互惠成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢。一方面，跨區(qū)域分工合作是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于競爭的壓力和效率的誘導(dǎo)，市場必然更加開放，分工必然更加精細(xì)，任何經(jīng)濟(jì)體或企業(yè)都不能包辦市場，所有經(jīng)濟(jì)行為都離不開市場分工協(xié)作（區(qū)別在于，這種行為是處于經(jīng)濟(jì)鏈的上游、中游還是下游）。另一方面，跨區(qū)域合作發(fā)展的條件愈發(fā)成熟。現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代交易手段、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代交通等廣泛發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)空距離極大地縮小，為分工協(xié)作提供了極為便利的條件。

近年來，我國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)集聚性日益明顯，長三角、珠三角、京津冀環(huán)渤海地區(qū)等三大跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作城市圈已經(jīng)成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”。同時(shí)，在區(qū)域發(fā)展非均衡條件下，以生產(chǎn)要素的互補(bǔ)和高效利用為直接目的的“飛地經(jīng)濟(jì)”也得到較快發(fā)展。如江蘇省蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)、廣東省珠三角地區(qū)和粵西北地區(qū)通過合作共建產(chǎn)業(yè)園發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，提高了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。其中“江陰-靖江工業(yè)園”作為江蘇首個(gè)跨江、跨縣域聯(lián)動(dòng)開發(fā)的“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，其主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成額在靖江市的占比一度達(dá)到20%[17]。在湖北，跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作也風(fēng)生水起，如跨縣域的浠水散花跨江合作示范區(qū)、“武漢-洪湖新灘工業(yè)園”，跨省域的“江西九江-湖北黃梅（小池）飛地經(jīng)濟(jì)園”、“龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)”（湖南龍山縣-湖北來鳳縣）等一批合作項(xiàng)目正在積極推進(jìn)，并取得了初步成效。

從各地實(shí)踐看，跨縣域經(jīng)濟(jì)合作的最大困難在于相互之間的利益分割問題，主要集中在稅收分成、管理機(jī)構(gòu)設(shè)立、土地審批及征地拆遷、污染物排放和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面。要解決這些問題，相關(guān)地方政府既要看到跨區(qū)域合作發(fā)展在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位日益重要，它是改革開放日益深化、市場分工不斷細(xì)化的必然結(jié)果，是不容回避、無法抗拒的大趨勢；又要看到它可大大拓寬縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)向跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)延伸、向都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。為此，必須自覺順應(yīng)這種趨勢，積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工，主動(dòng)謀劃、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)融入更大范圍、更高層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)域中去發(fā)展。在省級(jí)層面，要清除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，建立健全全地域發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的支持政策和推動(dòng)機(jī)制，探索推進(jìn)以“計(jì)劃單列”形式為跨縣域合作項(xiàng)目提供土地、規(guī)劃和財(cái)政支持。同時(shí)，可考慮把跨區(qū)域合作發(fā)展納入政績考核內(nèi)容，強(qiáng)化市縣責(zé)任。在市縣層面，要打破區(qū)域行政壁壘，探索建立以準(zhǔn)市場機(jī)制為基礎(chǔ)的利益平衡機(jī)制[18]，邀請(qǐng)獨(dú)立力量對(duì)水資源共建共享、流域生態(tài)補(bǔ)償、污水處理等重大項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估并擬訂合適方案，平衡雙方或多方利益。探索跨縣域綜合執(zhí)法和多元治理機(jī)制，消除合作發(fā)展中部門不協(xié)同、社會(huì)不協(xié)同的現(xiàn)象，及時(shí)處理跨區(qū)域環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施毀損等事件?？傊?，要解放思想，敢于破除行政區(qū)域界限束縛，善于用系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維和底線思維來協(xié)商解決所涉的稅收和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分成、管理機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置、用地和污染防治等相關(guān)問題。

七、賦權(quán)擴(kuò)權(quán)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

理論和實(shí)踐都已證明，簡政放權(quán)有利于提高行政效率，降低制度性交易成本。在現(xiàn)行體制下，縣級(jí)承擔(dān)的改革發(fā)展、民生改善、社會(huì)治理等事項(xiàng)和責(zé)任越來越重大，而權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)利不匹配問題愈加突出，嚴(yán)重影響和制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更大幅度賦權(quán)、擴(kuò)權(quán)，成為加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。

面對(duì)市場的要求和基層的需求，我國很多省份都開展了財(cái)政擴(kuò)權(quán)（即省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政）和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)（即賦予縣級(jí)政府、部分地市級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)限）改革，加大了經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放和“省直管縣”改革力度。目前，全國已有20多個(gè)省份開展了“省直管縣”改革試點(diǎn)。2002年，浙江省進(jìn)行第3次擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，將313項(xiàng)市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給20個(gè)縣（市、區(qū)），有力促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到2006年，浙江縣域經(jīng)濟(jì)總量占全省經(jīng)濟(jì)總量的70%，成為全國縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份[19]。中部地區(qū)的河南、江西、安徽等省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的動(dòng)作也比較大，分別有11個(gè)、13個(gè)、6個(gè)縣實(shí)行“省直管”，均取得了積極成效。

同時(shí)，改革不深入，權(quán)力下放不徹底不充分的問題仍不同程度存在。就湖北的改革情況看，以“放管服”為中心的改革力度很大，自2012年起，湖北已連續(xù)多年成為全國行政審批事項(xiàng)最少的省份[20]。但在“省直管縣”體制改革方面似乎大動(dòng)作不多，體制性因素對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘仍較明顯。筆者在某地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些地市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限按規(guī)定本應(yīng)下放至縣級(jí)，但地市不松手、明放暗收等現(xiàn)象仍然存在，基層特別是一些發(fā)展勢頭較好的縣市對(duì)“省直管縣”改革的呼聲依然很高。實(shí)踐證明，在當(dāng)前行政體制下，“省直管縣”改革對(duì)于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是管用的一招。應(yīng)瞄準(zhǔn)制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)，全面深化“省直管縣”體制改革，選擇一批發(fā)展基礎(chǔ)較好的縣市啟動(dòng)新一輪“省直管縣”改革試點(diǎn)，更大力度地精準(zhǔn)簡政放權(quán)，充分激發(fā)和釋放縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、跨越式發(fā)展。

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