王玉龍,王佃利
當(dāng)前時代的發(fā)展、改革的深化和技術(shù)的革新都對基本公共服務(wù)供給側(cè)改革委以重任。首先,在新時代這一新的歷史方位,旨在推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,不僅是推動平衡發(fā)展、充分發(fā)展的重要舉措,也是“十三五”時期決勝全面建成小康社會的重要著力點與突破點。其次,在國家治理體系深刻變革和治理能力全面提升的改革深化階段,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革不僅僅是對基本公共服務(wù)供給質(zhì)量、供給方式和供給效率的改進,更是政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)責(zé)體系完善、管理體制機制等制度層面的根本轉(zhuǎn)型。最后,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,正值大數(shù)據(jù)技術(shù)從商業(yè)和科技領(lǐng)域的發(fā)展向公共管理領(lǐng)域延伸,成為政府治理的重要治理方式和技術(shù)手段??梢哉f,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革甫一推進,便是處于承擔(dān)時代任務(wù)、推進政府改革與擁抱技術(shù)革新的三流合匯之中。
然而對于在新時代如何定位和推進基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,目前研究尚顯不足。一是對基本公共服務(wù)供給側(cè)研究較少,王赫奕和王義保從破解基本公共服務(wù)供給中政府在供給側(cè)和需求側(cè)承擔(dān)的雙重角色出發(fā),認(rèn)為市場和公眾的整體化以及基本公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給,是基本公共服務(wù)供給側(cè)改革順利推進的關(guān)鍵[1]。李永紅從基本公共服務(wù)的全民均等、“基本”均等和漸進均等的角度出發(fā),探討了推進基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的策略[2]。二是對當(dāng)前大數(shù)據(jù)治理同基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的交融缺少關(guān)注,早先的研究聚焦于大數(shù)據(jù)背景下的政務(wù)公開和公共圖書館等特定公共服務(wù)機構(gòu)的管理創(chuàng)新,而王岳龍則分析了大數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)手段對推進基本公共服務(wù)均等化所帶來的契機和條件[3]??偟膩碚f,目前的研究仍對基本公共服務(wù)供給側(cè)改革缺少清晰的解讀和分析,對于大數(shù)據(jù)治理對基本公共服務(wù)的影響也并未上升到供給側(cè)改革的角度予以考慮。因此,本文試圖圍繞“精準(zhǔn)識別—精準(zhǔn)供給”的邏輯,揭示數(shù)據(jù)治理如何成為新時代基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的題中之義。
大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)類型和技術(shù)手段方面都完全有別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù),海量化、多樣化、快速化和價值化被認(rèn)為是大數(shù)據(jù)的主要特征[4]。隨著大數(shù)據(jù)研究的興起以及實踐進展,大數(shù)據(jù)不僅成為技術(shù)領(lǐng)域的前沿?zé)狳c和商業(yè)發(fā)展的重要力量,也給公共管理帶來了重要的影響,引發(fā)了治理理念、技術(shù)和制度的新變革。由此形成了基于大數(shù)據(jù)思維、大數(shù)據(jù)技術(shù)來變革政府治理理念、治理制度和治理手段的數(shù)據(jù)治理。
綜觀目前關(guān)于大數(shù)據(jù)內(nèi)涵和特征的解讀,雖然有所差異,但依然呈現(xiàn)出一種嶄新的數(shù)據(jù)形態(tài),引發(fā)了新的理念變革,并已形成共識(表1)??偟膩碚f,大數(shù)據(jù)所引發(fā)的治理理念變革在于重新理解數(shù)據(jù)在治理中的內(nèi)涵,重新定位數(shù)據(jù)分析在治理中的價值。
表1 不同機構(gòu)對于大數(shù)據(jù)的不同解讀
第一,數(shù)據(jù)治理意味著重新認(rèn)識“數(shù)據(jù)”。政府管理通常依賴基于精密抽樣的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),尤其是以結(jié)構(gòu)化的量化數(shù)據(jù)為主,以這些數(shù)據(jù)呈現(xiàn)當(dāng)前社會發(fā)展、管理活動和公共服務(wù)供給發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)實問題,作為政府決策與深化改革的依據(jù),通常以中央到地方年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)、圍繞特定問題領(lǐng)域所開展的專項調(diào)研、政府智庫與科研機構(gòu)所開展的社會調(diào)查數(shù)據(jù)為主。而數(shù)據(jù)治理則將政府治理所依賴的“數(shù)據(jù)”概念不斷擴大,更加強調(diào)數(shù)據(jù)來源的廣泛性,以趨近于“全樣本”“總體”獲取的海量數(shù)據(jù)而非基于精密抽樣設(shè)計的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)作為政府決策依據(jù)。目前基于用戶行為數(shù)據(jù)識別的人口空間特征作為城市規(guī)劃決策依據(jù)、基于網(wǎng)絡(luò)上的海量文本信息進行輿情識別與應(yīng)對的風(fēng)險管理等數(shù)據(jù)治理實踐已逐漸普及??梢哉f,紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)形式、爆炸式增長的數(shù)據(jù)規(guī)模、快速短暫的數(shù)據(jù)更新周期且主要以非結(jié)構(gòu)化呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)形態(tài),成為數(shù)據(jù)治理的基本特征。
第二,數(shù)據(jù)治理還意味著重新定位數(shù)據(jù)分析。一是數(shù)據(jù)治理側(cè)重對海量數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析,而非傳統(tǒng)管理決策與研究所依賴的對樣本數(shù)據(jù)進行深入挖掘以揭示變量間的因果聯(lián)系。換言之,在快速更新、結(jié)構(gòu)多元、規(guī)模龐大的大數(shù)據(jù)下,分析的著力點在于“知其然”而非“知其所以然”,以迅速識別管理焦點與決策要素為目的,而非對其內(nèi)在因果規(guī)律和深層邏輯進行詳細(xì)分析。二是數(shù)據(jù)治理更加側(cè)重數(shù)據(jù)分析的效率而非準(zhǔn)確性,數(shù)據(jù)治理強調(diào)在快速動態(tài)變化的社會,對現(xiàn)實特征進行快速描繪,對現(xiàn)實問題進行快速識別以及對現(xiàn)實變化作出及時響應(yīng)。從某種程度上說,數(shù)據(jù)治理中分析的準(zhǔn)確性是建立在數(shù)據(jù)資料反映現(xiàn)實世界的即時性基礎(chǔ)上。
數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與開放共享是大數(shù)據(jù)在治理中得到有效應(yīng)用的基本要求,也是數(shù)據(jù)治理的應(yīng)有之義。而在這一過程中,不可避免地涉及到政府內(nèi)部部門之間、各級政府之間、政府同市場力量和社會力量之間數(shù)據(jù)合作關(guān)系的構(gòu)建。因此,大數(shù)據(jù)在治理中的推進也在倒逼多元主體開放合作的治理體系變革。
第一,數(shù)據(jù)治理的政府間合作制度構(gòu)建。數(shù)據(jù)治理的開放共享要求與既有行政邊界之間存在天然對立,跨部門、跨行政層級、跨行政區(qū)域所導(dǎo)致的職能和權(quán)責(zé)差異、組織領(lǐng)導(dǎo)差異等因素形成的行政壁壘,是阻礙數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)分析的重要因素。政府間的數(shù)據(jù)合作首先要求部門間的數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享,實現(xiàn)數(shù)據(jù)利用效率的提升與數(shù)據(jù)公開化、透明化的實現(xiàn),進而以部門間數(shù)據(jù)溝通與開放共享帶動跨越部門、層級的數(shù)據(jù)平臺建設(shè),以此打通由于層級邊界、部門邊界形成的數(shù)據(jù)壁壘。
第二,數(shù)據(jù)治理的公私伙伴關(guān)系構(gòu)建。數(shù)據(jù)治理對政府同市場力量、社會力量之間的合作網(wǎng)絡(luò)提出了迫切要求。大數(shù)據(jù)帶來的海量數(shù)據(jù)規(guī)模、多元化的數(shù)據(jù)形式和數(shù)據(jù)來源,給數(shù)據(jù)收集、存儲提出了高要求。例如大量的數(shù)據(jù)來源于公眾(用戶)在某一平臺的行為記錄,這些數(shù)據(jù)本身由平臺所屬企業(yè)獲取并存儲,此時大量數(shù)據(jù)的分析與處理就需要數(shù)據(jù)分析領(lǐng)域的專業(yè)人士。因此,由公共部門收集、獲取、存儲和分析數(shù)據(jù)在很多情境下容易導(dǎo)致行政成本的浪費和治理低效。故同私人部門和社會力量進行合作在數(shù)據(jù)治理中顯得尤為必要。舍恩伯格和庫克耶識別了在數(shù)據(jù)治理中公共部門可以尋求合作的三類私營伙伴:一是大數(shù)據(jù)掌控企業(yè),其能夠接觸、獲取和儲存大量的數(shù)據(jù),并將數(shù)據(jù)授權(quán)給渴望從中挖掘數(shù)據(jù)價值的對象,能夠為政府部門或數(shù)據(jù)分析公司提供即時的數(shù)據(jù)資料;二是大數(shù)據(jù)技術(shù)企業(yè),依靠技術(shù)專家對數(shù)據(jù)進行分析,從中呈現(xiàn)有價值的分析結(jié)論,從而為政府決策提供分析結(jié)論與政策建議;三是大數(shù)據(jù)思維企業(yè),通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)社會需求的增長點,能夠為政府提供治理創(chuàng)新的潛在可能[5]。
麥肯錫公司認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)包含三個方面:一是基于統(tǒng)計學(xué)、計算機科學(xué)等多學(xué)科的大數(shù)據(jù)分析方法;二是在實踐中用于大數(shù)據(jù)整合、操作、管理、分析的關(guān)鍵技術(shù);三是針對于大數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)的可視化技術(shù)[6]。目前普遍應(yīng)用的大數(shù)據(jù)方法和技術(shù)如表2所示。
表2 數(shù)據(jù)治理方法和技術(shù)
當(dāng)前我國基本公共服務(wù)所面臨的發(fā)展瓶頸,很大程度上源自基本公共服務(wù)的供給困境?;竟卜?wù)在區(qū)域間的空間差異明顯,其規(guī)模、類型、質(zhì)量無法完全滿足公眾需求,公眾的滿意度和獲得感不高?;竟卜?wù)供給困境的背后,實際上是數(shù)據(jù)治理能力的缺失:對于公眾的真實需求和滿意度不敏感,缺乏察覺和回應(yīng),從而形成了政府主導(dǎo)提供、公眾被動接受的單向供給。公眾的真實需求從來不缺少數(shù)據(jù),缺失的是對需求的識別。具體而言,需求識別的理念缺失、技術(shù)制約、制度障礙和內(nèi)容單一,導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給不足、供給滯后、供給偏離和供給“一刀切”。
盡管十多年來基本公共服務(wù)均等化改革取得了明顯進展,但基本公共服務(wù)缺失的問題仍未從根本上解決。首先是區(qū)域?qū)哟紊匣竟卜?wù)有效供給的缺失,集中體現(xiàn)在偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和基層地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育資源、醫(yī)療資源供給不足。其次是群體層次上,表現(xiàn)為城市中弱勢群體和邊緣群體由于制度因素和資源缺乏,無法享受同等的基本公共服務(wù)。
基本公共服務(wù)有效供給缺失很大程度上源自對公眾基本公共服務(wù)需求識別的理念缺失,這種缺失呈現(xiàn)出多種形態(tài)。首先是由政策偏好導(dǎo)致的需求識別缺失。目前研究表明,“政府特別是基層政府現(xiàn)階段在本質(zhì)上還是一個經(jīng)濟建設(shè)型政府”[7]。在“經(jīng)濟建設(shè)型”政府看來,提升經(jīng)濟水平和增加居民收入是當(dāng)?shù)毓娮顬槠惹械男枨螅钦芾淼闹饕氊?zé),從而在政府政策偏好上,基本公共服務(wù)的供給讓位于推動地方經(jīng)濟發(fā)展。其次是由利益驅(qū)動導(dǎo)致的需求識別缺失。在市場化的改革浪潮之下,政府偏向于用市場化手段解決基本公共服務(wù)供給問題,將其作為政府在職能轉(zhuǎn)變和治理創(chuàng)新方面的表現(xiàn)。這種市場化手段在豐富供給形式,提升供給效率的同時也存在隱患。市場化的改革將特定的基本公共服務(wù)抽離出政府的財政支出責(zé)任序列,從而使后者缺少了識別和滿足公眾需求的內(nèi)在動機驅(qū)動;而對于一些投入較高、成本收益比例失衡的基本公共服務(wù),市場主體也缺乏識別和滿足公共需求的利益驅(qū)動,從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給缺失。
基本公共服務(wù)供給滯后,主要體現(xiàn)在兩個方面。一是需求識別方式自上而下,導(dǎo)致基本公共服務(wù)單向供給?,F(xiàn)階段對欠發(fā)展地區(qū)的基本公共服務(wù)供給,仍多采用這種自上而下的需求識別方式,以決策者對社會需求的分析判斷為基礎(chǔ),實際上是“將需求方排除在決策之外”[8]。這種方式一方面存在決策者的認(rèn)知判斷和公眾生活相脫節(jié)的局限,對公眾基本公共服務(wù)的真實需求反應(yīng)滯后,另一方面使得公眾基本上沿著“需求判斷——政府提供——被動接受”的路徑獲取基本公共服務(wù),自我提供和自我供給能力被削弱。二是需求數(shù)據(jù)獲取“長周期”,導(dǎo)致供給的相對靜態(tài)化與需求的動態(tài)化之間產(chǎn)生矛盾。在傳統(tǒng)決策中,以量化數(shù)據(jù)為主要的參考數(shù)據(jù),主要以官方的經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)、科研機構(gòu)承擔(dān)開展的專項社會調(diào)查數(shù)據(jù)等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主,數(shù)據(jù)的獲取和分析依賴科學(xué)的指標(biāo)體系構(gòu)建、精準(zhǔn)的抽樣設(shè)計、大規(guī)模的問卷調(diào)查和專業(yè)的統(tǒng)計學(xué)分析。而定性的數(shù)據(jù)則主要以實地訪談和田野調(diào)查等途徑獲取,依賴于長期深入的實地調(diào)研,對定性資料的深入分析與理論提煉。數(shù)據(jù)的獲取和分析均需經(jīng)歷一個較長的周期,從而使得公眾需求數(shù)據(jù)難以避免地具有相對滯后性,與公眾日益提升的基本公共服務(wù)需求和期望產(chǎn)生某種程度上的脫節(jié)。
需求識別的制度障礙所導(dǎo)致的基本公共服務(wù)供給偏離,主要表現(xiàn)在兩個方面。一是公眾獲得感的信息獲取存在障礙。在政府自上而下地測量公眾獲得感時,必須回應(yīng)和處理調(diào)研的技術(shù)因素和制度程序因素之間的復(fù)雜關(guān)系。前者包括嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)要求、高昂的調(diào)研成本、較長的調(diào)查周期等因素,后者則表現(xiàn)為政府時間約束、責(zé)任約束、財政約束、行政程序約束等一系列因素。同時,公眾自下而上地反饋基本公共服務(wù)獲得感也存在制度障礙。范逢春通過對我國基本公共服務(wù)均等化政策文本的分析發(fā)現(xiàn),“我國基本公共服務(wù)政策文本輸出作為一種精英主導(dǎo)、行政支配、自上而下的福利賦予行為,缺少社會公眾的有效參與”[9]。由于參與渠道受限,公眾基本公共服務(wù)的獲得感難以反饋,對政府改進和調(diào)整政策起到的作用有限,從而容易使基本公共服務(wù)供給和公眾真實意愿、真實評價之間產(chǎn)生偏離。二是政府層級之間和部門之間的“碎片化”障礙。在層級化和部門化的科層行政體系之下,基本公共服務(wù)供給決策所依據(jù)的需求信息和數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出“碎片化”的特征。這一問題在基本公共服務(wù)供給的財政制度上體現(xiàn)得尤為明顯。由于地方和基層的公眾基本公共服務(wù)需求信息和政府財政需求信息不匹配,地方政府和基層政府實際承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給責(zé)任被普遍低估,而其財政能力又被同時高估,從而使地方政府和基層政府在基本公共服務(wù)供給中由于財政能力不足,基本公共服務(wù)供給無法滿足公眾現(xiàn)實需求,導(dǎo)致供需失衡。
需求識別的類型單一,主要體現(xiàn)在原有基本公共服務(wù)供給難以對不同群體的差異化需求進行有效區(qū)分和識別。公眾需求根據(jù)層次的差異,在微觀上以個體的主觀滿意度為形式呈現(xiàn);中觀上為群體的共同需求,并呈現(xiàn)出組內(nèi)強同質(zhì)性和組間強異質(zhì)性的特征;宏觀上則表現(xiàn)為公共利益[10]。由于技術(shù)、制度、觀念等多方面因素,目前基本公共服務(wù)需求識別對個體和群體的差異性需求識別不足,而且主要集中在宏觀層面,基于區(qū)域整體發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù),遵循統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給范圍、供給標(biāo)準(zhǔn)和政策原則。這通常導(dǎo)致“一刀切”的基本公共服務(wù)供給方式和區(qū)域間、群體間差異化的公共需求無法實現(xiàn)有效匹配。
基于數(shù)據(jù)治理推進的基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,針對當(dāng)前基本公共服務(wù)供給困境,圍繞基本公共服務(wù)的真實需求,以挖掘公眾真實需求的精準(zhǔn)識別為數(shù)據(jù)基礎(chǔ),以面向公眾真實需求的精準(zhǔn)供給為治理目標(biāo),提升基本公共服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量。
數(shù)據(jù)治理實際上是基于大數(shù)據(jù)的政府治理。一是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),實現(xiàn)針對公眾需求的精準(zhǔn)識別。從大數(shù)據(jù)的角度來理解數(shù)據(jù),公眾的信息瀏覽、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言、網(wǎng)絡(luò)檢索、消費活動等“一切皆為數(shù)據(jù)”;公眾行為、偏好、態(tài)度等需求“一切皆可量化”。通過短周期、多渠道、多類型、高相關(guān)的數(shù)據(jù)來實現(xiàn)對公眾需求的精準(zhǔn)識別。二是以治理為目標(biāo),實現(xiàn)面向公眾的精準(zhǔn)供給。在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“治理”,以數(shù)據(jù)反映的公眾需求作為決策依據(jù),對公眾需求作出及時回應(yīng),根據(jù)公眾需求變化靈活調(diào)整決策和治理方式。通過及時、動態(tài)和個性化的服務(wù)提供來實現(xiàn)滿足公眾需求的精準(zhǔn)供給。
基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的目標(biāo)導(dǎo)向,在于滿足公眾基本公共服務(wù)的真實需求,實現(xiàn)基本公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給,從而增強公眾在基本公共服務(wù)供給中的獲得感。而大數(shù)據(jù)時代引領(lǐng)的數(shù)據(jù)治理,其最大的優(yōu)勢和價值就在于通過理念、制度、技術(shù)上的治理創(chuàng)新,有效識別公眾基本公共服務(wù)的真實需求,以公眾行為數(shù)據(jù)反映公眾真實意愿,實現(xiàn)對基本公共服務(wù)公眾需求的精準(zhǔn)識別(圖1)。
圖1 數(shù)據(jù)治理與基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的關(guān)系
1.樹立深入公眾行為的需求識別理念。大數(shù)據(jù)分析的一個基本觀點在于,互聯(lián)網(wǎng)上的用戶行為與用戶需求具有內(nèi)在的邏輯一致性,一切以數(shù)據(jù)為中心。因此,數(shù)據(jù)治理為基本公共服務(wù)供給側(cè)改革提供了深入公眾行為數(shù)據(jù)中去識別公眾基本需求的理念,直接獲取互聯(lián)網(wǎng)上海量的用戶行為數(shù)據(jù),對數(shù)據(jù)隱含信息進行挖掘和分析,通過深入公眾行為來分析社會需求,以社會需求作為供給決策的依據(jù),從而增強了基本公共服務(wù)供給對公眾真實需求的辨識度。
大數(shù)據(jù)不僅承載體量巨大的用戶行為數(shù)據(jù),而且用戶行為數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,數(shù)據(jù)信息層次多元,數(shù)據(jù)承載豐富的信息,具有深度挖掘的潛力;行為數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)清晰、層次邏輯分明,用戶與用戶之間、用戶與用戶行為、行為與行為之間具有強關(guān)聯(lián)性[11]。因此,數(shù)據(jù)治理不僅使得基本公共服務(wù)供給以用戶需求為決策依據(jù),同時強調(diào)對不同領(lǐng)域、不同來源、不同類型的行為數(shù)據(jù)進行整合與關(guān)聯(lián)分析,實現(xiàn)全方位的信息整合與綜合分析,在最大程度上保證對用戶需求的全面識別。
2.暢通雙向的需求表達與識別制度。在以往的基本公共服務(wù)供給中,公眾參與程度不高,從而使得公眾無法確切表達自己的真實需求,決策者無法全面地了解公眾的真實需求信息,從而導(dǎo)致政策指向和供給導(dǎo)向出現(xiàn)偏頗。而大數(shù)據(jù)分析有助于打破基本公共服務(wù)需求識別中的制度障礙。首先,大數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢在于,能夠快速收集海量數(shù)據(jù),降低時間、經(jīng)濟成本,其承載的用戶行為數(shù)據(jù)能夠匹配用戶的真實需求,在數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)體量等方面能夠保證數(shù)據(jù)的全面性,從而使得公共部門在保證政策效率的同時,也能同時保證政府制定相關(guān)政策時所依據(jù)的決策信息能夠全面地反映公眾真實需求。有助于最大化解決政府部門自上而下識別公眾需求時所面臨的時間約束、責(zé)任約束、財政約束和行政程序約束問題,更加準(zhǔn)確地獲取用戶信息數(shù)據(jù)。其次,大數(shù)據(jù)分析能夠優(yōu)化政府部門的政務(wù)流程和管理活動。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用豐富了電子政務(wù)的公開形式與渠道,政府網(wǎng)站、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、政務(wù)微博與微信公眾號、移動端APP等多元化渠道不斷豐富完善[12],對于豐富公眾參與渠道,增強公眾參與的技術(shù)賦權(quán)、激發(fā)公眾參與意愿起到重要作用,從而有助于公眾自下而上地表達與反饋基本公共服務(wù)需求。最后,大數(shù)據(jù)分析強調(diào)的信息公開、數(shù)據(jù)共享與平臺建設(shè),有助于彌合目前基本公共服務(wù)供給的制度“碎片化”,在政府內(nèi)部強調(diào)了基于數(shù)據(jù)共享的政府職能的轉(zhuǎn)變,理順部門間權(quán)責(zé)關(guān)系,強化各級政府、各政府部門間的協(xié)同合作與信息開放,打破部門邊界導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壁壘。
3.提供對差異化需求的精準(zhǔn)識別技術(shù)。首先,大數(shù)據(jù)的獲取和分析能夠打破傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析下樣本在地域范圍、樣本數(shù)量上的限制?;趯A坑脩粜袨閿?shù)據(jù)的分析,不僅可以獲取考察個體層面的需求特征,而且基于用戶行為特征的深度挖掘與聚類分析有助于增強在個體需求、群體需求內(nèi)部的異質(zhì)性識別能力。其次,大數(shù)據(jù)能夠通過識別公眾日常生活消費和基本公共服務(wù)支出等方面的行為數(shù)據(jù),從而快速準(zhǔn)確地定位不同區(qū)域現(xiàn)階段基本公共服務(wù)在數(shù)量、范圍、質(zhì)量、成本等方面的現(xiàn)實水平,全面反映不同區(qū)域現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和公眾基本公共服務(wù)需求偏好,從而有助于實現(xiàn)基本公共服務(wù)資源與區(qū)域發(fā)展需求之間的匹配。最后,通過各級政府的財政大數(shù)據(jù)和轄區(qū)基本公共服務(wù)需求大數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)分析,有助于在基本公共服務(wù)供給中實現(xiàn)政府資源和政府能力間的相互匹配。通過政府財政大數(shù)據(jù),全面掌握不同層級政府財政資源,同時通過大數(shù)據(jù)對各級政府基本公共服務(wù)供給責(zé)任、供給效果、管轄區(qū)域內(nèi)公眾需求等方面的供給能力進行總體識別和評價,從而通過財政資源的調(diào)整,使得各級政府掌握的財政資源同政府基本公共服務(wù)供給能力相匹配。
1.重塑政府責(zé)任驅(qū)動,糾正有效供給缺失。2017年《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》對政府基本公共服務(wù)職責(zé)進行了重新定位,從“提供基本公共服務(wù)”[13]轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨U先巳讼碛谢竟卜?wù)”[14]。由此在基本公共服務(wù)供給中,從投入端責(zé)任評價轉(zhuǎn)向產(chǎn)出端責(zé)任評價,從結(jié)果導(dǎo)向上重塑了政府的責(zé)任驅(qū)動,不再是看政府做了什么,而是看政府做到了什么,促使政府落實基本公共服務(wù)有效供給的責(zé)任,識別、回應(yīng)、滿足基本公共服務(wù)需求側(cè)發(fā)展,并以此為指向改革基本公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性要素。
2.鼓勵可持續(xù)的供給均等化,實現(xiàn)供需同步匹配?;竟卜?wù)供給側(cè)改革致力于改變短期、不可持續(xù)的供給方式,不僅僅滿足于對偏遠(yuǎn)落后地區(qū)和社會弱勢群體自上而下的提供基本公共服務(wù),而是更強調(diào)對社會弱勢群體的“賦權(quán)”和能力提升。通過基本公共服務(wù)供給側(cè)的制度改革、機制設(shè)計和技術(shù)創(chuàng)新,使弱勢群體從被動等待到主動獲取,轉(zhuǎn)變政府面向弱勢群體的“識別(弱勢群體)—提供—享受”供給方式,保障和促進弱勢群體嵌入基本公共服務(wù)“生產(chǎn)—供給—獲取—消費—反饋”的體制機制,從基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的角度打破當(dāng)前社會弱勢群體由于能力不足所面臨的社會分層固化與社會隔離。對基本公共服務(wù)供給側(cè)改革而言更重要的是,面向不同區(qū)域、不同群體,尤其是位于偏遠(yuǎn)地區(qū)與處于社會弱勢的公眾群體,通過要素賦權(quán)與技術(shù)賦權(quán),暢通并保障其持續(xù)獲得基本公共服務(wù)的途徑和渠道。
3.推進多元協(xié)同的供給模式,糾正參與缺失與碎片化供給。從機制建設(shè)上看,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革涉及多主題、多層次的制度設(shè)計、職能定位和關(guān)系理順。一是在中央政府、地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系的理順以及對財政制度的改革;二是政府部門、社會組織、高??蒲袡C構(gòu)等多元主體從實務(wù)、技能、理論方面圍繞人才培養(yǎng)所建構(gòu)的合作機制與培養(yǎng)體系;三是行政力量、市場力量、社會力量等不同主體在基本公共服務(wù)生產(chǎn)、提供、消費等不同維度所形成的活動矩陣與公私伙伴關(guān)系;四是涉及政府內(nèi)外部多層次、多主體的監(jiān)督機制的建立;五是跨部門邊界、跨區(qū)域邊界、跨行政層級所展開的協(xié)同合作。從根本上說,是對政府內(nèi)部運行機制、職能邊界和政府權(quán)責(zé)進行的深刻變革,通過政府職能轉(zhuǎn)變和治理體系變革,增強基本公共服務(wù)供給中的公眾參與,提升公共服務(wù)供給制度的整體性和網(wǎng)絡(luò)化程度,糾正碎片化的供給體制。
4.完善動態(tài)多元的評價機制,推進層次化與差異化供給?;竟卜?wù)供給側(cè)改革改變了評價機制。一是多元評價。在傳統(tǒng)的投入評價體系下,以政府財政投入增加和各項基本公共服務(wù)的規(guī)模增加為主要的評價依據(jù);而基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,則在此基礎(chǔ)上,更強調(diào)對公眾滿意度的考量,以公眾主觀的需求滿足程度衡量政府基本公共服務(wù)供給的效率和效果。二是動態(tài)評價。傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)供給評價,往往以財政年度為單位,考察基本公共服務(wù)方面財政支出的情況;而基本公共服務(wù)供給側(cè)改革所強調(diào)的公眾滿意評價,時刻關(guān)注公眾滿意度的動態(tài)發(fā)展變化,以更加靈敏地反映社會需求的動態(tài)變化。
通過變革評價機制,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革促使政府部門重視供給的層次化和差異性。一方面這意味著必須以人民群眾的真實需求為導(dǎo)向,以持續(xù)溝通和現(xiàn)代化的信息收集與處理方式,準(zhǔn)確挖掘和識別公眾的真實需求;另一方面還要求考慮到基本公共服務(wù)需求在截面上的區(qū)域差異和歷時上的動態(tài)性,充分考慮到區(qū)域發(fā)展水平、不同發(fā)展階段、不同階層對基本公共服務(wù)需求的差異性所帶來的影響。
以數(shù)據(jù)治理推進基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,主要在于通過開放數(shù)據(jù)共享,優(yōu)化數(shù)據(jù)采集,深化政府?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)測分析,從而構(gòu)建一個合作高效的多元供給機制,提供能夠切實回應(yīng)公眾需求的基本公共服務(wù)產(chǎn)品,保障各級政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任與自身財力相匹配,以提高基本公共服務(wù)供給效率和供給質(zhì)量。
基于數(shù)據(jù)治理的合作網(wǎng)絡(luò)與協(xié)同機制,是推進基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的基本制度保障。從內(nèi)容上看,可分為基本公共服務(wù)供給中的合作和在大數(shù)據(jù)獲取與分析中的合作,前者是指在基本公共服務(wù)生產(chǎn)、提供中所形成的多主體合作關(guān)系,后者則是在基于數(shù)據(jù)分析識別公眾真實需求中開展的合作。從形式上看,包括府際合作與公私伙伴關(guān)系。前者側(cè)重于政府內(nèi)部跨部門、跨區(qū)域、跨層級開展的合作,以明晰權(quán)責(zé)與統(tǒng)籌管理為特征;后者主要是指政府部門、企業(yè)和社會組織之間所形成的多元合作網(wǎng)絡(luò),以服務(wù)外包和協(xié)同共治為特征(表3)。
表3 基于數(shù)據(jù)治理的公共服務(wù)供給側(cè)改革2×2合作網(wǎng)絡(luò)
公眾基本公共服務(wù)需求存在時空差異性。從時間上看,隨著社會的發(fā)展與生活質(zhì)量的提升,公眾對于基本公共服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)模和質(zhì)量要求也會隨之變化,基本公共服務(wù)供給必須與公眾不斷發(fā)展變化的需求相匹配,這是基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的應(yīng)有之義。從空間上看,不同階層、城鄉(xiāng)、區(qū)域群體之間對基本公共服務(wù)需求存在差異,基本公共服務(wù)供給必須有效識別和回應(yīng)公眾的差異化需求,從而實現(xiàn)群體之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基本公共服務(wù)供給中的機會公平,推進基本公共服務(wù)的均等化。
優(yōu)化數(shù)據(jù)采集的流程,精準(zhǔn)回應(yīng)公眾需求的時空差異性。一是通過實時、動態(tài)的數(shù)據(jù)采集,及時更新并分析公眾需求信息,敏銳識別公眾需求的變化,預(yù)測公眾需求在一段時期內(nèi)的變化趨勢;二是通過基于用戶行為數(shù)據(jù)的分析,描繪弱勢群體及其空間分布、流動特征以及城市基本公共服務(wù)供給的空間特征,由此精準(zhǔn)識別基本公共服務(wù)供給和需求在空間匹配上的失衡,由此進行針對性的基本公共服務(wù)供給側(cè)改革,以增強弱勢群體對基本公共服務(wù)的空間可及性;三是利用大數(shù)據(jù)彌合基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距,增強數(shù)據(jù)治理中對農(nóng)村居民的“技術(shù)賦權(quán)”,利用大數(shù)據(jù)保障開放多元化的農(nóng)村居民意愿表達,精準(zhǔn)識別農(nóng)村居民基本公共服務(wù)需求;四是推進偏遠(yuǎn)地區(qū)和落后地區(qū)大數(shù)據(jù)在基本公共服務(wù)供給中的應(yīng)用,利用大數(shù)據(jù)技術(shù)精準(zhǔn)獲取基本公共服務(wù)需求信息數(shù)據(jù),利用互聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)實現(xiàn)對偏遠(yuǎn)地區(qū)和落后地區(qū)的基本公共服務(wù)智慧供給。
各級政府在不同區(qū)域?qū)哟紊铣袚?dān)相應(yīng)的基本公共服務(wù)供給責(zé)任,由此各級政府財力與基本公共服務(wù)支出責(zé)任的匹配,是基本公共服務(wù)高效供給的重要保障,也成為基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要方面。深化對政府?dāng)?shù)據(jù),尤其是財政數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測分析,對創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給財政保障機制,保障政府財力與支出責(zé)任相匹配,提供了必要的技術(shù)條件。一是通過政府大數(shù)據(jù)分析,精準(zhǔn)掌握各級政府、各區(qū)域政府基本公共服務(wù)財政狀況及其動態(tài)變化,從而完善政府基本公共服務(wù)財政收入和分配機制,識別當(dāng)前不同層級政府在基本公共服務(wù)可持續(xù)性供給方面的職責(zé)界定和財政分擔(dān)、供給優(yōu)勢、承載能力,在此基礎(chǔ)上優(yōu)化分稅制下的中央與地方稅種權(quán)屬關(guān)系,從而使得各級政府財政能力與基本公共服務(wù)供給責(zé)任相匹配;二是建立基于大數(shù)據(jù)的基本公共服務(wù)可持續(xù)性供給的成本—收益分析機制,從而準(zhǔn)確及時地反映公共服務(wù)供給效率,并通過數(shù)據(jù)分析識別不同區(qū)域、不同層級政府財政成本影響的因素,從而在此基礎(chǔ)上完善基于降低基本公共服務(wù)供給成本的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化機制,和需求導(dǎo)向下的基本公共服務(wù)財政精準(zhǔn)供給機制;三是建立和完善基于大數(shù)據(jù)分析的基本公共服務(wù)財政風(fēng)險因素識別機制,在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對各級政府財政數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)管,完善財政風(fēng)險預(yù)警機制,構(gòu)建非常態(tài)下基本公共服務(wù)供給側(cè)財政保障機制。
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