蕊紅

3月13日，經(jīng)十三屆全國人大一次會(huì)議審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出，將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。同時(shí)，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。這是繼國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)設(shè)立之后的又一重大金融監(jiān)管框架調(diào)整舉措，對防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、支持中國金融市場穩(wěn)健發(fā)展都將起到重要支撐作用。

金融監(jiān)管體制改革蹄疾步穩(wěn)

目前，由于中國金融業(yè)出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營加速發(fā)展的趨勢，分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)跟不上混業(yè)經(jīng)營的需要，如果不改變分業(yè)監(jiān)管模式，就會(huì)制約金融業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。而在混業(yè)經(jīng)營中，銀行和保險(xiǎn)融合比較深。有關(guān)專家表示，此次“銀保合并”的背后，是金融監(jiān)管從管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌?，是從過去的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，向分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合的方向發(fā)展。專家指出，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢日益凸顯。銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)有不少類似之處，銀行也是保險(xiǎn)資金的重要投資標(biāo)的。以往銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)分開監(jiān)管，既存在部分領(lǐng)域重疊監(jiān)管，也存在部分領(lǐng)域監(jiān)管空白的問題。

上述原因，不僅不利于金融監(jiān)管效率的提高，也不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范。尤其是在目前中國通過嚴(yán)監(jiān)管等舉措打好防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，合并銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的重大舉措，將更好地覆蓋監(jiān)管空白、降低溝通成本，從而將提高監(jiān)管效率，進(jìn)一步促進(jìn)銀行及保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

事實(shí)上，以1992年10月國務(wù)院證券委和證監(jiān)會(huì)成立為標(biāo)志，中國金融監(jiān)管體制逐步從大一統(tǒng)的混業(yè)監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。隨著2003年4月銀監(jiān)會(huì)掛牌成立，中國現(xiàn)行“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制正式成型。回首這一改革過程，很大程度是人民銀行金融監(jiān)管職能不斷細(xì)化和拆分的過程。在當(dāng)年交叉型金融業(yè)務(wù)及非持牌金融機(jī)構(gòu)有限的環(huán)境下，這種以牌照管理為主的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，在監(jiān)管效率和監(jiān)管成本方面有較為明顯的優(yōu)勢。近年來隨著金融創(chuàng)新和交叉型金融業(yè)務(wù)逐漸增多，特別是以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)急速膨脹，金融業(yè)實(shí)質(zhì)性走向混業(yè)經(jīng)營模式，對分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。一方面，隨著各類金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)綜合化、多元化發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管模式在面對跨市場、跨行業(yè)業(yè)務(wù)時(shí)，不可避免地存在真空地帶，不僅為監(jiān)管套利提供空間，更增加了風(fēng)險(xiǎn)跨市場、跨行業(yè)傳染的潛在可能。另一方面，在分業(yè)監(jiān)管模式下，一行三會(huì)的溝通成本相對較高，面對突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件，無法及時(shí)有效地形成監(jiān)管合力。

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，金融安全是國家安全的重要組成部分。去年金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的成立，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)從更高層級(jí)填補(bǔ)跨行業(yè)監(jiān)管漏洞，強(qiáng)化監(jiān)管有效性提供了平臺(tái)。而今年銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并，無疑進(jìn)一步體現(xiàn)了加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)性，構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管體制的政策思路。

新機(jī)構(gòu)有利于維護(hù)金融穩(wěn)定

近年來，決策層已充分意識(shí)到現(xiàn)行監(jiān)管框架存在不適應(yīng)中國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，并著手進(jìn)行改革。2012年，第四次全國金融工作會(huì)議指出“要加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”；2013年，國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議；2015年，新華社刊發(fā)《習(xí)近平：關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》指出：“要堅(jiān)持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”；2017年，國務(wù)院設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)。

今年兩會(huì)上，機(jī)構(gòu)改革方案決定組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，可謂再次邁出了建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管體系重要的第一步。有關(guān)專家表示，過去的分業(yè)監(jiān)管模式有效改善了中國金融業(yè)發(fā)展相對滯后的狀況，促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，推動(dòng)了金融市場與國際接軌的進(jìn)程。但在不同類型的金融業(yè)務(wù)快速發(fā)展和日益融合的大背景下，分業(yè)監(jiān)管難免產(chǎn)生業(yè)務(wù)監(jiān)管的模糊地帶，尤其是對于部分創(chuàng)新型業(yè)務(wù)的多頭監(jiān)管容易引發(fā)監(jiān)管套利，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱匿或放大。

所以說，積極推進(jìn)銀行與保險(xiǎn)監(jiān)管的跨行業(yè)整合，既符合中國金融市場發(fā)展實(shí)際的要求，也有利于未來中國金融行業(yè)的健康發(fā)展。現(xiàn)階段，銀行與保險(xiǎn)監(jiān)管的整合難度相對較小，更有利于市場的平穩(wěn)過渡。與資本市場業(yè)務(wù)相比，保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)功能相對單一，風(fēng)險(xiǎn)管理的方法和要求與銀行也有一定的相似之處。而長期以來，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與銀行業(yè)務(wù)合作密切，在監(jiān)管合作上也有較好的基礎(chǔ)，因此銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并相對而言較為便利，對市場的直接影響也相對有限。

從機(jī)構(gòu)管理的角度看，銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并，將促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)管理有效性的提升，有助于控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。中國大型系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要集中于銀行和保險(xiǎn)領(lǐng)域，且銀行已經(jīng)成為保險(xiǎn)資金的重要投資標(biāo)的。因此，在制定相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由統(tǒng)一監(jiān)管部門加以推進(jìn)，可以將風(fēng)險(xiǎn)控制要求更好地協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，這對加強(qiáng)骨干金融機(jī)構(gòu)的管理，進(jìn)而對保證金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)起到至關(guān)重要的作用。

銀保監(jiān)管雙劍合一步入新時(shí)代

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富表示：“銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)職責(zé)整合的好處在于，將外部溝通協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的部門間溝通協(xié)調(diào)，有利于解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融發(fā)展、填補(bǔ)監(jiān)管真空、加強(qiáng)監(jiān)管的有效性、兼顧金融的包容性發(fā)展和市場力量均衡等問題。央行統(tǒng)領(lǐng)擬訂銀保法規(guī)和審慎監(jiān)管制度職責(zé)，有助于減少信息重復(fù)收集和系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)等問題，并降低監(jiān)管成本。”對此有關(guān)人士也表示，此次兩會(huì)合并，意味著未來中國金融監(jiān)管將會(huì)向更好的方向前進(jìn)，銀保監(jiān)管金融雙劍合一，將會(huì)促使中國金融業(yè)步入新的時(shí)代。

對于銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并后的工作開展，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長趙錫軍認(rèn)為，還需要職責(zé)更加明確、功能定位更加清晰，對不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)要做到能夠完全覆蓋的總體思路。本著這樣的思路，來搭建監(jiān)管的組織架構(gòu)、配置資源，既考慮到微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，也考慮宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)符合金融業(yè)健康發(fā)展的要求，讓金融業(yè)更高效地支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“毫無疑問，未來監(jiān)管要達(dá)到的目標(biāo)是，做到金融監(jiān)管的全覆蓋，不留死角?！敝袊缈圃航鹑谘芯克芯繂T尹中立強(qiáng)調(diào)，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革之后，這個(gè)目標(biāo)一定是要做到監(jiān)管的全覆蓋，但是能不能做到有效的全覆蓋還是要時(shí)間來檢驗(yàn)。而在業(yè)內(nèi)人士看來，未來金融領(lǐng)域的競爭也將更加激烈。把不好的競爭渠道堵住，更多的機(jī)構(gòu)會(huì)按照公平地、對金融消費(fèi)者更加有利的方式來相互競爭。促使金融機(jī)構(gòu)不斷改善產(chǎn)品設(shè)計(jì)，向著提高金融消費(fèi)者的福利方向去努力，而不是在監(jiān)管方面打主意。

實(shí)際上，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并并未大超市場預(yù)期，但對于改革方案中提出的“將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)，均劃入中國人民銀行”這一說法，有關(guān)人士頗為疑惑。對此，有關(guān)專家指出，之所以要將制定法律法規(guī)、監(jiān)管制度等劃歸央行，是出于分離監(jiān)管與發(fā)展的職能，這也是第五次全國金融工作會(huì)議上提出的要求。中國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風(fēng)險(xiǎn)，身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門目標(biāo)沖突是重要原因。

為此，國務(wù)委員王勇表示，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障國家金融安全。為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，才能有效保證國家金融的安全。