唐 靜，付 妍，王依然

（1.西藏民族大學(xué)財務(wù)處 陜西咸陽 712082；2.西藏大學(xué)財務(wù)處 西藏拉薩 850000；3.西藏民族大學(xué)財經(jīng)學(xué)院 陜西咸陽 712082）

從西藏高等教育的發(fā)展進程來看,高校的辦學(xué)規(guī)模隨著教育經(jīng)費逐年增加而擴大,辦學(xué)層次也從最早的?？?、本科提高到如今的專科、本科及碩士、博士研究生層次。截止到2015年,西藏普通高校共計8所,包括5所本科院校，2所?？茖W(xué)校，1所高等職業(yè)學(xué)校，教育總經(jīng)費為188,182萬元，普通本?？圃谛Ｉ?guī)模為42,855人。為了客觀反映西藏高校的資金使用效果，本文從教育經(jīng)費來源總量、結(jié)構(gòu)變化以及經(jīng)費使用方面，對西藏高校資金使用效果及其績效進行評價分析。

一、西藏高校教育經(jīng)費投入與使用現(xiàn)狀

2015年，西藏8所高校教育總經(jīng)費達18.82億元，比2010年8.28億元增長了127.25%。財政預(yù)算安排教育經(jīng)費17.24億元，比2010年的6.96億元增長1.48倍（如圖1所示）①。由此可見，年財政教育投入出現(xiàn)快速增長勢頭，體現(xiàn)了西藏自治區(qū)政府對高校發(fā)展的高度重視。

圖1∶2010-2015年西藏高校教育總經(jīng)費和公共財政預(yù)算內(nèi)教育撥款

（一）公共財政預(yù)算內(nèi)教育撥款占教育總經(jīng)費比例增幅較大

2015年，西藏高校教育總經(jīng)費中公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費所占比例為91.62%（如表1所示），比2010年的84.02%增加7.6個百分點。

表1∶2010、2015年西藏普通高等學(xué)校經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)變化對比

（二）高校教育總經(jīng)費中學(xué)費收入所占比例增幅較小

2010年，西藏高校學(xué)費收入10,682萬元，占教育總經(jīng)費中的12.90%，2014年普通高等學(xué)校生均學(xué)費比2013年略高（如表2所示）。其中本科院?；旧蠜]有變化，?？茖W(xué)校學(xué)費增加幅度較大，但相比全國普通高等院校每生每學(xué)年3500-6000元左右的學(xué)費標準，西藏高校整體學(xué)費標準仍然大大低于全國平均水平。

表2：2013-2014年西藏普通高等學(xué)校生均學(xué)費 單位：元

（三）生均公共財政預(yù)算內(nèi)安排的教育經(jīng)費支出年均增長率高

2015年，西藏普通高等學(xué)校支出37,929.87元，比2010年增加15,092.38元，增幅66.09%，年均增長10.68%。生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出34,219.19元，比2010年增長99.47%，年均增長14.80%（如表3所示）。

（四）生均日常公用經(jīng)費支出逐年減少

2015年，西藏高校生均日常公用經(jīng)費為3,326.86元，比2010年的5191.31元，減少35.91%。2015年，生均財政預(yù)算內(nèi)日常公用經(jīng)費3,051.86元，比2010年的6799.86元，減少55.12%（見表4）。

表3：西藏自治區(qū)普通高校2010-2015年生均經(jīng)費 單位：元

表4：2010-2015年西藏生均財政預(yù)算日常公用經(jīng)費和生均日常公用經(jīng)費比較 單位：元

（四）高?？蒲薪?jīng)費收支均逐年大幅增加

西藏四所本科院校科研經(jīng)費收入近年來呈現(xiàn)逐步提升的勢頭，其中2015年較2014年有大幅增長,增幅超過250%；科研支出比2014年也有所增加，但各高校幅度差異較大。

（五）高校本科生和研究生獎貸助學(xué)金支出持續(xù)增長

1、本科生國家助學(xué)金支出保持持續(xù)增長趨勢

表5：2010-2015年西藏高校本科生獎貸助學(xué)金支出（單位：萬元）

2015年，西藏普通高等學(xué)校本科生獎貸助學(xué)金支出3310.5萬元，比2010年增加6.54%，資助學(xué)生13714人次。國家助學(xué)金支出1656萬元，比2010年增加31.80%。(如表5所示)

2、研究生國家助學(xué)金支出不斷攀升

圖2∶2013-2015年西藏高校研究生獎助學(xué)金支出變化

2015年，西藏高校研究生獎學(xué)金支出580.2萬元，比2014年增長30.15%。國家助學(xué)金支出768.2萬元，比2014年增長99.63%,占獎助學(xué)金支出總額的56.97%。(如圖2所示)

二、西藏高校資金使用效果分析

（一）高校經(jīng)費來源呈現(xiàn)單一化格局

從上述圖表可知，西藏高校教育總經(jīng)費呈現(xiàn)波浪形遞增態(tài)勢，2010年，公共財政預(yù)算內(nèi)安排的教育經(jīng)費和學(xué)費分別占普通高等教育總經(jīng)費的84.02%和12.90%；2015年，公共財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費和學(xué)費分別占普通高等教育總經(jīng)費的91.62%和12.90%。由此可見，西藏高校經(jīng)費主要來源于單一的財政性教育經(jīng)費。

（二）資金支出結(jié)構(gòu)與將西藏高校建設(shè)成為教學(xué)型大學(xué)相關(guān)聯(lián)

高校經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)既與高校的職能有關(guān)，又與學(xué)校發(fā)展階段有關(guān)。高校按科研規(guī)模大小分為教學(xué)型、教學(xué)研究型、研究型。在教學(xué)型高校的支出結(jié)構(gòu)中，教學(xué)支出是占大比重的支出，科研支出很小。教學(xué)研究型高校的教學(xué)支出占其總支出的一半以上，而其科研支出則較教學(xué)支出低。研究型大學(xué)的經(jīng)費支出特點在于科研支出接近或超過教學(xué)支出，占總支出比大。西藏各高校的資金教育經(jīng)費支出最高的占其總支出的92%，最低的也達到了80%；在科研經(jīng)費支出上，最多的高校不到2000萬元，最少的高校僅為100多萬元。由此可見，西藏高校資金支出結(jié)構(gòu)與其定位于西藏高校建設(shè)成為教學(xué)型大學(xué)相統(tǒng)一。

（三）高校資金使用效果不佳，專項資金沉淀嚴重

西藏各高校預(yù)算內(nèi)資金投入每年都在增加，經(jīng)費普遍充裕，但通過檢查發(fā)現(xiàn)，西藏高校整體資金使用率不高，部分專項資金，如學(xué)科建設(shè)，科研經(jīng)費等沉淀較多，沒有更好發(fā)揮專項資金應(yīng)有的使用效果。

（四）財政資金支持西藏高校教育事業(yè)快速發(fā)展

西藏高校經(jīng)費不斷增加，對學(xué)科建設(shè)支持力度在不斷加大，教職工收入穩(wěn)定增長，高校辦學(xué)環(huán)境不斷改善，實驗室、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究，畢業(yè)生一次性就業(yè)率等指標在近五年都有較快提高，從西藏高校本科評估情況看，不但都通過了教育部的本科合格評估，部分學(xué)校還獲得優(yōu)秀，同時西藏民族學(xué)院成功更名為大學(xué)，西藏大學(xué)也成為了博士點授權(quán)單位。

三、西藏高校資金使用效果評價存在的問題

（一）缺乏系統(tǒng)的資金使用效果評價體系

目前，西藏八所高校財務(wù)部門還沒有一家學(xué)校有系統(tǒng)性的年度資金使用效果評價體系，現(xiàn)有的評價往往體現(xiàn)在財務(wù)決算報告或上級要求的項目驗收報告中。以西藏某大學(xué)為例，財務(wù)處每年都編制年度財務(wù)決算報表，財務(wù)分析報告中對學(xué)校的資金收入、支出狀況及預(yù)算執(zhí)行情況進行簡單概述，對各項目經(jīng)費的使用和結(jié)轉(zhuǎn)情況也會做出說明，但資金使用效果怎么樣？項目產(chǎn)生出的經(jīng)濟效益和社會效益如何？基本上沒有一套系統(tǒng)的資金使用效果評價體系做出測評。專項資金只是在項目完成驗收時，或科研項目結(jié)項等情況下，才做出審計報告，主要是對資金合法合規(guī)等情況進行督查。學(xué)校管理層也沒有定期發(fā)布年度教育發(fā)展報告制度等。

（二）忽視使用效果評價與監(jiān)督

首先，西藏高校財務(wù)管理工作作為常規(guī)工作，財務(wù)管理也就以預(yù)算為中心，重視預(yù)算的執(zhí)行過程，對資金使用效果的評價指標僅限于資產(chǎn)負債率、預(yù)算收支完成率、固定資產(chǎn)增長率等幾個簡單指標的反映。其次，政府主管部門往往關(guān)注財政資金使用進度和招投標等領(lǐng)域的規(guī)范性及資金使用過程的合法合規(guī)性，對高校資金實際使用效果比較忽略，更談不上精細化管理和評價。

（三）資金使用效果評價指標單一

西藏高校財務(wù)缺乏套系統(tǒng)的資金使用效果的測評方法，一般在編制財務(wù)決算時，才對當年資金收支情況、預(yù)算完成率情況、資金結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)情況等運用單一的財務(wù)指標進行說明。財務(wù)分析報告中，也多是關(guān)注當年資金使用的結(jié)果，即短期經(jīng)濟效益，對資金使用的長期效益和社會效益缺乏深入分析，這就導(dǎo)致資金浪費的情況時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)資金長期閑置沉淀的現(xiàn)象。另外，西藏高校整體財務(wù)管理水平和項目編寫論證水平不高，資金使用效果指標體系相對復(fù)雜，工作量較大，涉及到學(xué)校發(fā)展的方方面面，需要多部門協(xié)同進行。

（四）采用預(yù)算對比評價資金使用效果

西藏高校基本上沒有采用零基預(yù)算方法，下一年度的資金預(yù)算是在上年資金支出的基數(shù)上，結(jié)合本年度各個部門將要開展的項目資金需求進行粗略調(diào)整，資金預(yù)算缺乏統(tǒng)籌安排，相對而言不夠精細、準確，存在某種程度的隨意性和盲目性，年末僅利用預(yù)算管理進行準確性和有效性評價，對比分析出來的數(shù)據(jù)，缺乏資金使用效果評價體系進行嚴格的量化測評，不能對如何減少資金的鋪張浪費，合理安排預(yù)算資金的使用提供管理依據(jù)。

（五）使用效果評價重經(jīng)濟效益，輕社會效益

西藏高校評價資金使用效果只重視單個項目資金使用情況和項目經(jīng)濟效益進行評價，如重點學(xué)科年度檢查表，其中一項就是年度資金使用情況。學(xué)校也很少編寫年度教育發(fā)展水平報告，對學(xué)校的社會效益指標，包括學(xué)校的教學(xué)水平、就業(yè)質(zhì)量、科研能力、學(xué)科建設(shè)水平、服務(wù)社會能力、學(xué)校創(chuàng)新管理能力等進行量化考核和評價。這樣嚴重就影響到了高校教育資金使用效果評價，導(dǎo)致高校資金評價時產(chǎn)生“重經(jīng)濟效益、輕社會效益”的問題。

四、提高西藏高校資金使用效果評價的相關(guān)對策

（一）更新資金使用效果評價觀念，健全資金使用效果評價體系

學(xué)校財務(wù)管理辦法明確規(guī)定要實行資金使用效果的績效考核制度，但事實上校級管理層和財務(wù)管理部門并沒有有效執(zhí)行，重視程度也不夠，相對于評價資金使用效果而言，學(xué)校管理層更加關(guān)心各級財務(wù)部門的檢查，確保資金按進度使用，避免因為預(yù)算資金完成率低被收走。因此，校管理層必須進一步強化資金使用效果評價重要性意識，成立評價領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一制定資金使用效果評價規(guī)章制度，明確評價激勵和約束機制，確保在每一個年度末，在編制決算報告的基礎(chǔ)上，及時作出資金使用評價報告，對評價報告中揭示的問題，要有專人督促整改。

（二）提高財務(wù)人員素質(zhì)，提升學(xué)校財務(wù)管理水平

西藏高校財務(wù)人員整體素質(zhì)不高，財務(wù)管理水平相對落后，制約了高校對資金使用效果的評價。好的體系固然重要，但必須有合格的高水平人才去實施。學(xué)校要定期組織財務(wù)人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極到內(nèi)地高校交流取經(jīng)，也可以利用教育部援藏政策，吸引其他高校的財務(wù)管理骨干到學(xué)校財務(wù)處掛職，并指導(dǎo)業(yè)務(wù)知識，幫助學(xué)校構(gòu)建有西藏特色的、簡單可行的財務(wù)評價指標，以提高學(xué)校財務(wù)管理能力。

（三）強化財務(wù)制度建設(shè)

財務(wù)制度是關(guān)于財務(wù)管理工作的規(guī)則、方法和程序所制定的規(guī)范性文件。首先，高校財務(wù)制度設(shè)計應(yīng)以國家財務(wù)、會計制度有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，針對自身辦學(xué)特點和整體財務(wù)管理要求，制定出一套嚴謹而完整的財務(wù)組織制度、會計核算制度、全面預(yù)算管理制度、內(nèi)部控制制度、財務(wù)分析制度、財務(wù)績效考評制度等體系；其次，財務(wù)制度建設(shè)不只是財務(wù)部門的工作，而應(yīng)是在學(xué)校管理層的支持和各職能部門、院系配合下，學(xué)校整體的制度建設(shè)；再者，財務(wù)制度不只是書面文件，更重要的是學(xué)校管理層應(yīng)該“以身作則”加強自我約束，財務(wù)部門做好溝通協(xié)調(diào)，各職能部門、院系人員對制度嚴格遵照執(zhí)行，避免財務(wù)制度流于形式；最后，學(xué)校管理層應(yīng)支持和監(jiān)督制度的實施，對制度的執(zhí)行進行嚴格考評和考核，并根據(jù)績效進行必要獎懲，形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的管理氛圍。

（四）增強決策的科學(xué)化與民主化決策

高校資金使用率低，往往和學(xué)校決策失誤及管理不善相關(guān)系。有些實驗室設(shè)備投入經(jīng)費巨大，但實際用于科研和教學(xué)的時間并不多，還有部分高校在學(xué)科發(fā)展等領(lǐng)域，前期論證研究不到位，導(dǎo)致資金的投入與產(chǎn)出不成比例。因此，高校在諸如設(shè)備購置、教育資源配置等重大支出時，必須深入調(diào)研，合理支出，實效為先。對于戰(zhàn)略性和全局性的重大問題，要問計于民，搞好調(diào)查研究，要通過建立健全民主決策、科學(xué)論證、專家咨詢、糾錯問責等機制，建立科學(xué)民主決策的長效機制。同時，要建立決策評價機制和相應(yīng)的決策評價跟蹤機制，對決策方案進行及時論證優(yōu)選和有效價值評估，并且進行實時跟蹤。

（五）強化預(yù)算管理和執(zhí)行監(jiān)督

一是加快年初預(yù)算分配方案進度。西藏高校年初預(yù)算資金分配方案是采用自下而上的編制方式，編制程序?qū)嵭小皟缮蟽上隆钡牧鞒蹋虼?，預(yù)算編制周期長。據(jù)調(diào)研，某高校的年初預(yù)算資金分配方案下發(fā)各職能部門、院系時間在本年度的4-5月份，這就造成各職能部門、院系在資金使用上預(yù)算與執(zhí)行相脫離。為縮短年初預(yù)算資金分配方案編制時間,一方面，財務(wù)部門應(yīng)成立由負責分管財務(wù)的校級領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算編制小組，配備專業(yè)技術(shù)水平高的會計人員，減少協(xié)調(diào)、平衡各職能部門、院系時間；另一方面，財務(wù)部門應(yīng)當及時下達關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的通知，督促各職能部門、院系預(yù)先對下一年的工作做出全面可行性規(guī)劃。

二是加強年初預(yù)算分配方案的準確性和合理性。年初預(yù)算分配方案是對高校日常經(jīng)費和專項資金、預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的合理管理，以便有效反映高校資金使用基本狀況，是實施高校發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要保障，是評價高校資金使用效果的重要依據(jù)，是避免高校資金鋪張浪費、規(guī)避財務(wù)風險的有效方法。加強年初預(yù)算分配方案的準確性和合理性，首先，高校管理層必須明確發(fā)展的戰(zhàn)略目標，資金預(yù)算在統(tǒng)籌兼顧原則下，圍繞學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標對資金做出細致安排，避免預(yù)算的盲目性；其次，預(yù)算方法分為固定預(yù)算和彈性預(yù)算，增量預(yù)算和零基預(yù)算，定期預(yù)算和滾動預(yù)算。高?？梢愿鶕?jù)資金不同性質(zhì)而選用適用的預(yù)算方法，提高預(yù)算的準確性和合理性；最后，財務(wù)部門要定期召開資金平衡會，通報各職能部門、院系預(yù)算執(zhí)行進度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金使用過程中的超預(yù)算行為，并且，根據(jù)資金使用的具體變化，分析并及時調(diào)整預(yù)算，以達到動態(tài)的預(yù)算管理目標。

三是加大預(yù)算執(zhí)行力度，建立預(yù)算績效監(jiān)督機制。年初預(yù)算分配方案一經(jīng)學(xué)校辦公會研究通過，各職能部門、院系必須按照預(yù)算執(zhí)行，財務(wù)部門對預(yù)算實施進行跟蹤管理，切實保證預(yù)算指標落實到位；同時，開展各職能部門、院系預(yù)算績效考核、評價，層層追究浪費辦學(xué)資源、資金使用低下的各職能部門、院系責任。因此，高校必須狠抓預(yù)算執(zhí)行前期、中期和后期監(jiān)管工作，建立健全經(jīng)濟責任制度和規(guī)范績效責任考核與獎懲制度，推進專業(yè)化和科學(xué)化預(yù)算管理，使各職能部門、院系真正為高校資金使用績效負責。

（六）構(gòu)建高校財務(wù)信息披露平臺

目前，西藏高校有校長辦公會，也有季度或不定期的財務(wù)會議，為了增加高校經(jīng)費使用的責任感和社會感，提高教育財政經(jīng)費使用的透明度，西藏教育主管部門可以在教育系統(tǒng)網(wǎng)站定期披露高校資金使用情況，以接受社會的監(jiān)督，也可以讓各高校之間相互比較相互借鑒，對資金使用效果不佳的高校進行約談和督查。同時，高校內(nèi)部不但需要定期發(fā)布各單位的資金使用情況、各項目資金的使用情況，對存在的問題及時指出糾正，可以及時避免財務(wù)風險，更好地督促各單位按預(yù)算進行資金的合理使用；而且還需要定期定點和各單位、各項目負責人加強信息交流，及時傳達新的財務(wù)信息，對新制度作出業(yè)務(wù)上的解讀，指導(dǎo)其熟悉報賬流程，改變各單位、各項目負責人對財務(wù)部門“門難進、臉難看、事難辦”的認識，全面提升財務(wù)部門的服務(wù)水平。

（七）優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效果

高校資金支出按支出對象可分為人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出兩大類。在學(xué)校資金收入確定的條件下，人員經(jīng)費支出增加，必然導(dǎo)致公用經(jīng)費支出減少。當前西藏高校都在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，一方面要確保教職工工資收入穩(wěn)定增長，另一方面要積極進行人事制度改革，通過適當量化考核競爭機制，

打破現(xiàn)有職稱終身制，學(xué)習借鑒內(nèi)地高校實施績效工資制度，優(yōu)化人員經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)；同時各高校要根據(jù)各校的“十三五”規(guī)劃，做好資金的統(tǒng)籌配置，并根據(jù)年度或季度資金使用效果的評價情況，進行動態(tài)調(diào)整，切實提高資金使用效果，讓有限資金發(fā)揮更大的作用。

[注 釋]

①本文中所用數(shù)據(jù)均來源于西藏教育經(jīng)費財政報告。

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