耿樂樂

（清華大學教育研究院，北京 100084）

一、問題的提出

公平是人類社會永恒的價值追求，收入公平更是現代社會文明程度的重要標志。教育的不平等將導致社會各階層收入的不平等已經被很多研究所證實（O’Neill，1995）。教育公平在很大程度上依賴于教育資源的投入，尤其是教育經費的投入，更多的經費投入意味著更先進的教學設施、更好的教學環(huán)境和更優(yōu)秀的師資隊伍。因此，教育經費投入的不公平將導致教育結果的不公平?；A教育生均經費反映了一個學生所能獲得的平均教育資源，并最終影響基礎教育質量公平以及接受高等教育機會的公平。基礎教育生均經費支出的區(qū)域公平和省際公平反映了區(qū)域之間的公平程度和省際之間的公平程度，對于衡量全國基礎教育生均經費支出的公平程度具有重要意義。

自20 世紀90 年代中期以來，中國基礎教育生均經費支出大幅度提高，全國高中、初中和小學生均經費分別從1995 年的1 917.56 元、918.50 元和476.25 元，增長到2018 年的20 406.55 元、18 513.23 元和12 737.00 元。然而，高中、初中和小學生均經費支出最高省份與最低省份之間的絕對差值分別從1995年的4 180.58 元、1 652.14 元和1 375.47 元，增加到2018 年的76 783.96 元、64 724.24 元和30 736.59 元；高中和初中生均經費支出最高省份與最低省份之間的比值分別從1995 年的5.77 和4.81，增加到2018年的6.68 和6.28；小學生均經費支出最高省份與最低省份之間的比值則有所下降，從1995 年的7.37 降低到2018 年的4.86。這些數據仍然無法全面衡量中國20 世紀90 年代中期至今的基礎教育生均經費支出公平程度變化規(guī)律，以及當前基礎教育生均經費支出的公平程度。同時，區(qū)域和省際之間由基礎教育經費支出差異引發(fā)的諸如中小學辦學條件、師資力量等地域差距問題成為社會公眾關注的焦點，對區(qū)域和省際生均經費支出公平程度的時空演變趨勢進行測量有利于回應社會公眾關切，為未來的基礎教育財政政策制定提供參考。因此，本研究聚焦于：（1）中國基礎教育生均經費支出的公平程度如何；（2）中國基礎教育生均經費支出的公平程度隨著時間如何演變；（3）中國基礎教育生均經費支出的不平等在多大程度上是由區(qū)域之間的不平等和省際之間的不平等所引起。

二、文獻回顧

生均教育經費支出公平是學界持續(xù)關注的研究主題。從已有的研究來看，早期的研究主要關注20 世紀90 年代前后中國基礎教育經費支出的公平性，所采用的基礎教育經費支出不平等指標主要有極差率、變異系數、Gini 系數和Theil 指數等。Tsang 對1989 年中國29 個省份的小學和中學（包括初中和高中）生均教育經費進行統(tǒng)計后發(fā)現，小學生均經費支出最高省份是支出最低的省份的5.2 倍，中學生均經費支出最高省份是支出最低的省份的4.5 倍（Tsang，1994）?；诮逃坎糠挚h級數據用極差、運用極差率、變異系數、Gini 系數和Theil 指數5 個指標計算的1997 年和1999 年的義務教育生均經費公平程度顯示，中國義務教育生均經費支出的不平等程度較高且有增大的趨勢（Tsang &Ding,2005）。Tsang 和Ding 還運用Theil 指數按省級組和城鄉(xiāng)組進行分解，結果表明，三分之二至四分之三的生均經費支出不平等存在于各省內部，四分之一至三分之一的生均經費不平等存在于各省之間。對于城市和農村群體，Theil 指數分解也表明絕大部分的不平等存在于這些群體內部，而不是在這兩個群體之間（Tsang &Ding,2005）。也有學者運用Gini 系數分別測算了2000—2003 年基礎教育生均預算內公用經費支出的公平性（楊穎秀，2005），該研究得出的Gini 系數遠遠超過正常值，甚至超過0.60，原因在于該研究中Gini 系數的計算方法存在一系列缺陷：一是在計算Gini 系數過程中錯誤地對生均經費直接求代數和（平均數不能直接求代數和）；二是在計算Gini 系數過程中進行隊列排序時錯誤地按照各省基礎教育經費總支出排序。針對這一存在缺陷的研究，有學者反駁并試圖糾正錯誤的計算方法，重新計算了2000 年至2003 年生均預算內公用經費的Gini 系數（葉平，張傳萍，2007），但遺憾的是該研究只糾正了第一個錯誤而沒有糾正第二個錯誤，因而使計算結果仍然存在較大的偏差。還有一些學者研究了教育總經費支出的公平性（祝梅娟，2003；林濤，成剛，2008）和人均教育經費支出的公平性（王善邁，杜育紅等，1998；祝梅娟，2003；盧曉旭，陸玉麒等，2011）。

與基礎教育生均經費支出相對應的家庭教育經費支出公平性也受到學者的廣泛關注(Chi &Qian,2016;Gustafsson &Li,2004)。研究顯示，2011 年中國城市家庭年度教育支出的Gini 系數為0.52，高于收入分配的Gini 系數，說明家庭對孩子教育支出的分配比家庭收入的分配更加不平等(Chi &Qian,2016)。在中國，義務教育支出主要由政府承擔(Deng &Xue,2014;Song,2019)，小學和初中學生不需要繳納學費，這一政策自2006 年9 月1 日起開始實施。然而，隨著進入高中擇校競爭越來越激烈，學生在校外學習上的支出不斷增加，如私人家教或參加校外課程使家庭教育支出處于較高水平。義務教育之后的高中學生為了在高考中取得更好的成績，很多家庭將學生送往校外補習機構，導致家庭教育經費支出增加。Chi 和Qian 利用2007 年和2011 年中國城市家庭教育調查數據測算了家庭教育支出的公平性。他們發(fā)現，校外教育支出占教育總支出的比重由2007 年的44%上升到2011 年的60%，校內教育支出（包括學費、書本費、住宿費和其他雜費）水平下降，但2007 年至2011 年，抽樣家庭中的校內教育支出Gini 系數有所上升(Chi &Qian,2016)。在某些情況下，家庭教育經費支出可能是普遍且高額的，也可能是教育經費不平等的主要來源。然而，目前仍然缺乏關于家庭教育支出費用的連續(xù)時間序列數據。由于基礎教育主要由公共財政負擔，基礎教育公共財政經費支出的生均經費省際和區(qū)域公平性，對于促進基礎教育均衡發(fā)展具有重大意義。

進入21 世紀以來，中國的小學和初中生均教育經費均存在顯著的省際差異。2003—2005 年，小學和初中生均預算內經費的標準差、變異系數、極差率和Gini 系數等指標的計算結果顯示，小學和初中生均預算內經費省際不平等程度較高，且不平等程度呈現出先增后降的趨勢（龍舟，劉朝，2007）。義務教育生均經費支出的Gini 系數顯示，1995—2016 年義務教育生均經費支出的省際不平等程度總體上處于“相對合理”的區(qū)間，且不平等程度呈現出先增大后減小的趨勢（耿樂樂，2020），張煒和時騰飛的研究也顯示義務教育生均事業(yè)經費在1996—2006 年的不平等程度同樣呈現出先增大后減小的趨勢（張煒，時騰飛，2009）。另一個類似的研究也顯示，1997—2013 年中國普通小學和中學生均經費支出的省際不平等程度處于“相對合理”的區(qū)間（葉杰，周佳民，2017）。義務教育生均經費除了存在省際差異外，還存在區(qū)域差異。2006—2015 年東部地區(qū)義務教育生均經費支出的不平等程度高于中部和西部，且東部不公平程度呈現出降低的趨勢，而西部地區(qū)呈現出上升的趨勢（趙雨涵，張勛等，2017）。這些研究主要關注了義務教育階段的生均經費支出省際或區(qū)域不平等，較少關注高中生均經費支出的不平等。同時，已有研究缺乏對中國基礎教育生均經費支出不平等來源的分析，即沒有分析這種不平等程度是由省際差異所導致還是由區(qū)域差異所導致。

已有研究對生均教育經費支出的公平性進行了有益的探索，研究結論具有重要的理論價值和實踐價值，為進一步的研究提供了基礎。本研究使用更加完整的全國省級基礎教育生均經費時間序列數據，對我國自20 世紀90 年代中期至今的基礎教育生均經費支出的公平性進行更全面的分析，探索中國基礎教育生均經費支出的公平程度和公平性時序性變化規(guī)律，以及不同區(qū)域之間生均經費支出公平性變化趨勢，并對基礎教育生均經費支出不平等的來源進行分析。

三、研究設計

（一）測算方法

Gini 系數和Theil 指數是用來衡量公平性最為常用的測度方法，已經廣泛運用于衡量收入和社會福利的不平等程度，教育領域也已有大量的研究運用Gini 系數和Theil 指數來測量教育領域的不平等，如受教育程度不平等（Yang &Huang et al,2014;Varughese &Bairagya,2020）、教育支出不平等（Chi &Qian,2016；Gustafsson &Li,2004；遲巍，錢曉燁，吳斌珍，2011）和教育經費不平等（Tsang &Ding,2005；耿樂樂，2020）。Gini 系數和Theil 指數有各自的優(yōu)缺點，又具有一定的互補性。Gini 系數較準確反映了不平等的程度，但當樣本存在較多的“窮人”時，易產生計算結果偏誤，即對生均經費較低個體的觀察值較敏感，如果樣本中生均經費較低的個體數量較大，則Gini 系數的計算結果誤差偏大。另外，當相同數量生均經費轉移到研究樣本時，Gini 系數的結果可能全部轉移至低生均經費樣本，從而對計算結果有不利影響（綦路，陳蔚，2019）。從已有的研究來看，采用Gini 系數衡量生均經費支出公平性的研究較多，而運用Theil 指數衡量的相對較少。Gini 系數有學術界普遍認同的衡量標準，而Theil 指數目前尚沒有普遍認同的衡量標準。因此，本研究運用Gini 系數衡量中國基礎教育生均經費支出的整體公平程度，以便與已有的研究結果進行比較分析；運用Theil 指數衡量變化趨勢并運用Theil 指數的可分解性，分析區(qū)域差異和省際差異對基礎教育生均經費支出不平等的貢獻度。

1.Gini 系數

Gini 系數最初運用于衡量收入不平等，后來被社會學家廣泛運用于衡量財富、人口和其他社會福利的平等程度，已經成為一種公認的衡量公平性的指標。基礎教育生均經費以省為統(tǒng)計單位，運用Gini 系數可以測算基礎教育生均經費支出的省際公平性和區(qū)域公平性。Gini 系數的計算方法有多種，本研究所采用的計算方法如下（李茂能，2004；Jenkins，2019）：

在（1）式中，Gini 表示Gini 系數，k代表教育階段（1、2、3 分別代表小學、初中和高中），n代表在校生數，代表k階段的全國生均教育經費，Yik代表第i個學生的教育經費。Gini 系數取值范圍為[0,1]，且具有按類別求代數和的特征（Kakwani，1977）。

2.Theil 指數

Theil 指數作為衡量不平等程度的另一個指標，能克服Gini 系數的不足，Theil 指數由Theil 于1967 年利用信息理論熵計算收入不平等而來，計算公式如下：

在（2）式中，Tk代表Theil 指數，k代表教育階段（1、2、3 分別代表小學、初中和高中），n代表在校生數，代 表k階段的全國生均教育經費，Yik代表第i個學生的教育經費。與Gini 系數一樣，Theil 指數越大表明不公平程度越高，Theil 指數越小則表明公平程度越高，如果絕對公平，則Theil 指數為0，如果絕對不公平，則Theil 指數為1。Theil 指數具有良好的可分解的特性，能夠提煉相互獨立的組間差異和組內差異，計算公式如下：

在（3）式中，Theilk代表Theil 指數，nik代表第i組的在校生數，Tik代表第i組的Theil 指數，而Tw代表組內Theil 指數，Tb代表組間Theil 指數。

組內差異和組間差異對不平等的貢獻度計算公式分別如（4）式和（5）式所示：

在（4）式中，CTb代表組間貢獻度；（5）式中CTw代表組內貢獻度。

（二）數據來源

本研究的數據來源于1996—2019 年的《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》①以及1995—2018 年的《中國教育統(tǒng)計年鑒》。其中，小學、初中和高中的生均教育經費來源于《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》②，在校生數來源于《中國教育統(tǒng)計年鑒》，所選擇的初中和高中分別為普通初中和普通高中，不含職業(yè)初中和職業(yè)高中。根據《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》中的統(tǒng)計口徑，生均經費由生均個人經費支出、生均公共財政支出和基本建設支出三部分構成，本研究中的生均經費均按照統(tǒng)計年鑒中的統(tǒng)計口徑計算③，即只研究生均經費支出的公平性，而不關注生均個人經費支出、生均公共財政支出和基本建設支出。由于教育經費受價格因素的影響，本研究對所有年份的生均經費以1995 年價格為基準進行了貨幣平減處理，消除價格因素對研究結果的影響。

為了全面考查中國基礎教育生均經費支出的公平程度，本研究按照大部分經濟地理文獻的慣例將中國大陸劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)④，分別考查各個區(qū)域的基礎教育生均經費支出不平等程度，以及各個區(qū)域基礎教育生均經費支出不平等程度對于全國基礎教育生均經費支出不平等程度的貢獻度。

四、測算結果

（一）基礎教育生均經費支出的整體公平程度

基礎教育生均經費支出的Gini 系數和Theil 指數計算結果如表1 所示。總體來看，1995—2018 年小學、初中和高中階段生均教育經費支出Gini 系數相差不大，小學和高中生均經費支出的Gini 系數變化范圍均在0.16—0.24 之間，而初中Gini 系數變化范圍在0.16—0.25 之間。當Gini 系數用于衡量收入不平等時，一般以0.4 為警戒線，雖然Gini 系數用于衡量教育經費支出不平等時尚未有明確的判斷標準，但根據相關學者的研究（胡耀宗，2012），一般認為Gini 系數位于0.1 以下表示高度公平，0.1—0.2 為比較公平，0.2—0.3 為相對合理，超過0.3 為公平程度相對較低。按照該判斷標準，1995—2018年中國基礎教育生均經費支出Gini 系數總體而言處于比較公平和相對合理的區(qū)間，這一結論與已有的研究結論（葉杰，周佳民，2017）類似，印證了本研究中測算結果的信度。

表1 1995—2018 年基礎教育生均經費支出Gini 系數

（二）基礎教育生均經費支出公平程度的變化趨勢

為進一步觀察中國基礎教育生均經費支出公平性隨時間的變化趨勢，本研究繪制了生均經費支出的Gini 系數和Theil 指數變化趨勢圖（圖1）。圖1-a、圖1-b 和圖1-c 分別代表小學、初中和高中生均教育經費支出公平性變化趨勢圖，總體來看，Gini 系數和Theil 指數所反映的基礎教育生均經費支出公平性的變化趨勢一致。

圖1 基礎教育生均經費支出Gini 系數與Theil 指數

圖1-a 反映了小學生均經費支出公平程度變化趨勢，Gini 系數和Theil 指數均呈現出先增大后減小的“倒U”型變化趨勢。2003 年以前，小學生均經費支出的Gini 系數和Theil 指數緩慢增大，表明公平程度逐漸降低；而2004 年以后，Gini 系數和Theil 指數逐漸減小，表明小學生均經費支出的公平程度逐漸提高。Gini 系數和Theil 指數在2003 年達到歷史最高點，2018 年達到歷史最低點。2018 年不平等程度遠低于1995 年，表明20 世紀90 年代中期至今，中國小學生均教育經費支出的公平程度顯著提升，公平程度從“相對合理”提升至“比較公平”水平。

圖1-b 反映了初中生均經費支出公平程度的變化趨勢，Gini 系數和Theil 指數呈現出典型的“倒U”型變化趨勢。2004 年以前，Gini 系數和Theil 指數逐漸增大，生均經費支出公平程度降低；2004 年以后，Gini 系數和Theil 指數呈整體下降的趨勢，生均經費支出公平程度提高。2008—2010 年，Gini 系數和Theil 指數出現了反彈趨勢，生均經費支出公平程度有所降低，但自2010 年以后，Gini 系數和Theil 指數緩慢下降并逐漸保持平穩(wěn)，生均經費支出公平程度總體上呈現緩慢提高并保持平穩(wěn)的趨勢。2018 年與1995 年相比，初中生均經費支出Gini 系數和Theil 指數并無顯著變化，表明2018 年與20 世紀90 年代中期相比，初中生均經費支出的公平性并無顯著變化，但均處于“比較公平”區(qū)間。

圖1-c 反映了高中生均經費支出公平程度的變化趨勢，整體來看，1995 年至2018 年高中生均經費支出Gini 系數和Theil 指數呈現出在震蕩中逐漸下降的趨勢。2004 年Gini 系數和Theil 指數達到峰值，公平程度最低。高中生均經費支出公平程度變化趨勢可分為三個階段：一是2004 年以前，Gini 系數和Theil 指數先減小后增大呈“U 型”變化趨勢，并于2000 年左右達到最小值。二是2004—2012 年Gini 系數和Theil 指數持續(xù)減小，并在2012 年達到歷史最小值，表明高中生均經費支出的公平程度達到歷史最高水平。三是從2012 年開始至2018 年，Gini 系數和Theil 指數均呈增加趨勢，表明高中生均經費支出公平程度正在降低，表現出與義務教育生均經費公平程度變化趨勢相反的趨勢。整體來看，2018 年不平等程度遠低于1995 年，表明20 世紀90 年代中期至今，中國高中生均教育經費支出的公平程度顯著提升，公平程度從“相對合理”提升至“比較公平”水平。然而，自2012 年以來，高中生均教育經費支出公平程度有明顯的緩慢下降趨勢。

（三）基礎教育生均經費支出公平性的區(qū)域差異

將全國劃分為東、中、西部地區(qū)，分別計算各個區(qū)域小學教育生均經費支出的Gini 系數和Theil 指數，結果如表2 所示，變化趨勢如圖2 所示。東部地區(qū)小學Gini 系數變動范圍為0.17—0.24，公平程度處于“比較公平”和“相對合理”之間；中部地區(qū)為0.11—0.18，公平程度處于“比較公平”區(qū)間；西部地區(qū)為0.11—0.17，公平程度處于“比較公平”區(qū)間。小學生均經費支出的公平程度從高到低依次為“西部＞中部＞東部”（圖2-a）。從Gini 系數變化趨勢來看，東部和西部小學生均經費支出的公平性整體呈現震蕩上升趨勢，而中部地區(qū)公平性呈現先降后升趨勢。

表2 1995—2018 年東、中、西部小學生均經費支出Gini 系數和Theil 指數

東、中、西部初中生均經費支出的Gini 系數和Theil 指數如表3 所示，變化趨勢如圖2-b 所示。東部地區(qū)初中Gini 系數變動范圍為0.16—0.27，公平程度處于“比較公平”和“相對合理”之間；中部地區(qū)為0.09—0.16，公平程度處于“公平”和“比較公平”之間；西部地區(qū)為0.10—0.15，公平程度處于“比較公平”區(qū)間。從整體公平程度來看，中部＞西部＞東部，且公平程度變化范圍東部＞中部＞西部（圖2-a）。從Gini 系數變化趨勢來看，東、中、西部初中生均經費支出的公平性整體均呈先下降后上升趨勢，且2018 年的公平程度小于20 世紀90 年代中期，公平程度有所下降，其中東部公平性下降程度遠高于中部和西部。

表3 1995—2018 年東、中、西部初中生均經費支出Gini 系數和Theil 指數

東、中、西部高中生均經費支出Gini 系數和Theil 指數如表4 所示，變化趨勢如圖2-c 所示。東部地區(qū)高中Gini 系數變動范圍為0.19—0.23，公平程度處于“相對合理”區(qū)間；中部地區(qū)為0.07—0.12，公平程度處于“公平”和“比較公平”之間，且總體接近“公平”；西部地區(qū)為0.08—0.17，公平程度處于“公平”和“比較公平”區(qū)間。從整體公平程度來看，東部地區(qū)遠低于中部和西部地區(qū)（圖2-c）。從Gini 系數變化趨勢來看，東部和中部高中生均經費支出的公平性整體均呈現在震蕩中保持平穩(wěn)的趨勢，且2018 年的公平程度與20 世紀90 年代中期基本持平；西部地區(qū)高中生均經費支出的公平程度大幅度提高，2018 年與1996 年相比，公平程度提高了50%以上。

表4 1995—2018 年東、中、西部高中生均經費支出Gini 系數和Theil 指數

圖2 東、中、西部基礎教育生均經費Gini 系數變化趨勢圖

總體來看，東部地區(qū)各學段生均經費支出公平程度均遠低于中部和西部地區(qū)，中部和西部地區(qū)的公平程度呈現出越來越接近的趨勢。然而，從生均經費支出的絕對值來看，各個學段高于全國生均經費的省份中，東部省份占據絕對數量優(yōu)勢，而中西部地區(qū)高于全國生均經費支出的省份數量較少⑤。

（四）基礎教育生均經費支出差異的來源分解

小學、初中和高中生均教育經費支出的Theil 指數分解，以及組內和組間Theil 指數的貢獻度計算結果如表5 所示。小學和初中組內Theil 指數遠高于組間Theil 指數，表明小學和初中生均經費支出的不公平性主要來源于省際差異而非區(qū)域差異，即這種不公平性主要由東、中、西各個區(qū)域內省份之間的不公平所導致，而非由東、中、西差異所導致。高中的組內和組間Theil 指數除個別年份接近外，大多數年份的組內Theil 指數高于組間Theil 指數，即高中生均經費支出的不公平性主要來源于省際差異而非區(qū)域差異。從Theil 指數分解圖來看（圖3），小學生均經費組內和組間Theil 指數均呈下降趨勢（圖3-a），表明區(qū)域公平性和省際公平性均在提升；初中生均教育經費支出的組內Theil 指數和組間Theil 指數變化趨勢與Theil 指數均呈現出“倒U”型變化趨勢（圖3-b），且2018 年與1995 年相比，組間Theil 指數下降而組內Theil 指數上升，即初中生均經費支出的區(qū)域公平性上升而區(qū)域內省際公平性下降；高中生均經費支出的組內和組間Theil 指數從2000 年后呈現出相反的變化趨勢（圖3-c），組內Theil 指數略有上升而組間Theil 指數明顯下降，即高中生均經費支出的區(qū)域公平性明顯上升而省際公平性略有下降。

圖3 基礎教育生均經費支出Theil 指數及其分解

表5 1995—2018 年基礎教育生均經費支出Theil 指數分解

從Theil 指數貢獻度來看，小學和初中生均經費支出的組內Theil 指數貢獻度（超過60%）遠高于組間Theil 指數，表明義務教育階段生均經費的省際差異遠遠高于區(qū)域差異；2000 年以后，高中生均經費支出的組內Theil 指數貢獻度（超過50%）高于組間Theil 指數，表明高中教育生均經費支出的省際差異高于區(qū)域差異。從基礎教育生均經費支出組內和組間Theil 指數貢獻度變化趨勢圖來看（圖4），小學生均經費組間Theil 指數貢獻度明顯下降而組內Theil 指數貢獻度明顯上升（圖4-a），表明省際差異擴大而區(qū)域差異縮小，但從2016 年開始，組內和組間差異呈收斂趨勢，省際差異逐漸縮小。初中生均經費組間Theil 指數貢獻度下降而組內Theil 指數貢獻度上升（圖4-b），同時，組內Theil 指數貢獻度自2012 年開始有明顯的收斂趨勢，省際差異逐漸減小。高中生均經費組內和組間Theil 指數自2006 年后開始明顯分化（圖4-c），組內貢獻度增加而組間貢獻度下降，但自2013 年后，組內Theil 指數貢獻度有明顯的收斂趨勢，省際差異逐漸縮小。

圖4 基礎教育生均經費支出組內和組間Theil 指數貢獻度變化趨勢

五、討論與政策建議

（一）討論

本研究基于1995—2018 年基礎教育生均教育經費支出數據，運用Gini 系數和Theil 指數分析了我國小學、初中和高中生均教育經費支出的公平性問題。得出主要結論如下：

第一，基礎教育生均經費支出公平程度的歷史變化趨勢表明，中國基礎教育生均經費支出的公平程度提高了，且公平程度處于“比較公平”和“相對合理”水平。一方面，2018 年小學、初中和高中生均教育經費支出的公平程度均高于1995 年，基礎教育生均經費支出的公平程度提高了。另一方面，1995—2018 年基礎教育生均經費支出的不平等程度相對較低，即使在不平等程度最高的年份也未超出合理范圍。中國基礎教育生均經費支出公平程度提高的主要原因在于，在改革開放后的20 年到40 年里，基礎教育發(fā)展始終基于“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展原則，使公平理念始終貫穿于基礎教育發(fā)展過程中。中央政府的各項基礎教育政策中不乏包括“增加邊遠貧困地區(qū)、少數民族地區(qū)的教育經費”等表述。為了促進基礎教育均衡發(fā)展，中央政府逐漸加強政策引導，關注點聚焦于東西部、城鄉(xiāng)、特殊群體的基礎教育公共財政支出公平，通過中央財政經費支持保證基礎教育生均經費支出公平性始終處于合理范圍。

第二，基礎教育生均經費支出的公平程度整體上呈現出先降低后增高的“U”型曲線變化趨勢。小學、初中和高中生均教育經費支出的Gini 系數和Theil 指數的倒“U”型變化趨勢表明，生均教育經費支出的公平程度呈現出“U”型變化趨勢，公平程度最低的年份約在2004 年左右。基礎教育生均經費支出公平程度先降低后增高的變化規(guī)律是由于基礎教育生均經費支出主要為公共財政支出，即生均經費支出不具獨立性，而依賴于經濟發(fā)展水平。公共財政支出受當地經濟發(fā)展水平的影響，已有的研究表明，在1995—2004 年之間，義務教育生均教育經費支出與各省人均GDP 水平的相關系數不斷增大，直至2004 年達到峰值（張榮馨，2020），即經濟發(fā)展水平越高，生均教育經費支出也越高，反之亦然。2004 年以后，義務教育生均經費支出與各省人均GDP 相關系數不斷減?。◤垬s馨，2020），即基礎教育生均經費支出的獨立性有所增強，對當地GDP 發(fā)展水平的依賴性有所減弱，這是由于中央財政通過轉移支付使基礎教育經費向基礎教育發(fā)展相對落后地區(qū)傾斜，提高了中央財政分擔比例，從而使基礎教育生均經費支出與當地經濟發(fā)展水平相關性逐漸降低。與此同時，基礎教育生均經費支出公平性變化規(guī)律表現出與中國經濟發(fā)展省際均衡性變化規(guī)律相似的變化趨勢，經濟發(fā)展省際差異最大的年份為2006 年左右，2006 年以前逐漸擴大，之后逐漸縮小，并在2013 年左右以后有逐漸擴大的趨勢（李偉，2018）。這表明，基礎教育生均經費支出仍然主要受當地經濟發(fā)展水平的影響，但中央財政通過政策傾斜提高了基礎教育生均經費支出的公平性。

第三，基礎教育生均經費支出的公平性主要受省際層面差異的影響而非區(qū)域層面。從基礎教育生均經費支出不公平程度的貢獻度來看，省際貢獻度大于區(qū)域貢獻度，表明省際差異大于區(qū)域差異，即東、中、西部區(qū)域之間的公平程度差異小于同一區(qū)域內各個省份之間的差異。然而區(qū)域差異小于省際差異并不意味著區(qū)域差異很小，從生均經費支出的實際數據來看，東部省份基礎教育生均經費支出遠遠高于西部省份，東西省份之間基礎教育生均經費支出差異較大仍然是影響全國基礎教育生均經費支出公平程度的最主要因素。東部地區(qū)基礎教育生均經費支出的公平程度較低，生均教育經費支出的省際差異較大，表現在三個方面：一是東部地區(qū)2018 年初中和高中生均經費支出公平程度均低于1995 年，即從歷史變化趨勢來看公平程度下降了。二是自2010 年以來，小學、初中和高中生均經費支出的不公平程度依然較高，且高中生均經費支出的不平等程度有明顯的擴大趨勢。三是東部地區(qū)基礎教育生均經費支出的公平程度遠遠低于中部和西部地區(qū)。從生均經費支出數據來看，東部地區(qū)各省份之間小學、初中和高中的生均教育經費支出均存在巨大的差異，是導致東部地區(qū)生均經費支出的公平程度較低的主要原因。

第四，高中生均教育經費支出的公平程度有降低的趨勢。中國義務教育生均經費支出的公平程度越來越高，高中生均經費支出的公平性也有所提升，但從2012 年以來，高中生均經費支出的公平程度有下降趨勢，生均經費支出的省際差異逐漸擴大的趨勢較明顯，且這種趨勢主要由東部各省高中生均經費支出差異的增大而引起。義務教育生均經費支出公平性提升而高中生均經費支出公平性在最近幾年有降低趨勢的一個解釋是教育財政政策的影響。小學教育和初中教育目前屬于義務教育，而高中教育目前尚未納入義務教育范圍。中央財政優(yōu)先確保義務教育發(fā)展的均衡性，因此，與高中生均教育費支出的公平性相比，義務教育生均經費支出的公平性受中央財政調控影響較大，1995—2018 年的義務教育生均經費支出公平程度整體上高于高中生均經費支出在一定程度上也印證了這一觀點。在目前的教育財政政策下，地方財政投入以及地方經濟發(fā)展水平對高中生均經費支出的公平性仍然具有決定性的影響。

（二）政策建議

根據以上研究結論，為了進一步提升中國基礎教育生均經費支出的公平性，促進基礎教育公平、可持續(xù)發(fā)展，應該從以下方面著手：

第一，基礎教育生均經費支出較低省份的地方政府需要進一步提高財政收入水平并增加基礎教育經費投入。在中國的現行財政體制中，地方政府是基礎教育經費承擔的主體，而地方政府對基礎教育的投入強度取決于當地的財政收入水平和當地政府對基礎教育投入的偏好，而這歸根結底又取決于地方的經濟發(fā)展水平。為了縮小基礎教育生均經費支出的差距，經濟發(fā)展相對落后地區(qū)的地方政府必須大力發(fā)展經濟，進一步提高財政收入水平，同時實施基礎教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，保持基礎教育投入的穩(wěn)步增長。

第二，繼續(xù)完善基礎教育經費投入機制，提高貧困地區(qū)教育經費中央財政承擔比例。對于經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，僅僅依靠地方政府財政無法實現基礎教育公平、可持續(xù)的高質量發(fā)展，中央財政需提高貧困地區(qū)教育經費承擔比例。中央財政可根據經濟發(fā)展水平以及基礎教育發(fā)展水平，將基礎教育生均經費支出較低的省份劃分等級，并根據劃定的等級承擔相應比例的教育經費。需要注意的是，基礎教育生均經費支出較低省份等級的劃定必須根據當地的經濟發(fā)展水平和基礎教育發(fā)展水平實現動態(tài)調整，避免地方政府對基礎教育經費的投入過度依賴中央財政的支持。

第三，提高中央財政對基礎教育經費的統(tǒng)籌能力。首先，設立中央財政專項經費支持貧困落后地區(qū)的基礎教育發(fā)展，建立偏遠民族地區(qū)基礎教育經費中央財政與地方財政共同支持機制。其次，建立發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)“對口支援”機制，加大發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的基礎教育經費支持力度，從而增加落后地區(qū)的基礎教育經費投入。最后，繼續(xù)實施“全面改薄”工程，改善偏遠貧困地區(qū)的基礎教育學校辦學條件。

第四，在省級層面建立多元化的基礎教育經費籌措機制?；A教育生均經費支出較低的省份，需要建立多元化的基礎教育經費籌措機制，進一步加大非財政性教育經費投入，這就需要轉變觀念，完善土地、稅收和金融等優(yōu)惠政策以吸引企業(yè)投資和個人投資，完善教育捐贈激勵機制鼓勵社會捐贈和教育公益事業(yè)，鼓勵和引導社會力量投資基礎教育從而拓寬基礎教育經費的來源。

六、研究局限與展望

在現行的中國基礎教育經費分擔機制下，基礎教育公共經費支出由中央財政和地方財政共同分擔，以地方財政為主。在這種分擔機制下，縣級基礎教育生均經費的支出數據能更全面地反映全國生均經費支出的公平性。但由于數據可得性限制，本研究主要從省際層面衡量了中國基礎教育生均經費支出的公平性。在縣級數據可獲得情況下，Theil 指數可以更好地衡量省內和省際之間的基礎教育生均經費支出公平性。在未來的研究中，應該進一步探索獲取縣級生均教育經費支出數據的可能性，通過計算Gini 系數和Theil 指數來更全面地反映中國基礎教育生均經費支出的公平程度。與此同時，未來的研究中還需要進一步探索生均經費支出公平程度變化背后的機理。

（耿樂樂工作郵箱：geng159@126.com）

注 釋：

①《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計的是出版年上一年的數據，而《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計的是出版年當年的數據，因此本研究對相應年份的數據進行了對應處理。

② 1997 年西藏初中生均經費支出值異常（遠遠超過正常值），因此刪掉1997 年西藏初中生均經費數據，即1997 年初中生均經費支出的相關計算按照30 個省份計算。

③重慶市于1997 年成立，因此1997 年之前的相關計算按照30 個省份計算，而1997 年之后的按照31 個省份計算。

④東部地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省10 個?。ㄊ校胁康貐^(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、黑龍江省、吉林省、遼寧省9 個省（市），西部地區(qū)包括內蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)12 個?。ㄊ?、自治區(qū)）。

⑤以2018 年生均經費為例，除義務教育階段由于中央政府向西部邊疆地區(qū)轉移支付，使西部地區(qū)高于全國生均經費的省份數量（8 個）高于東部地區(qū)（7 個）外，高中階段生均經費高于全國均值的東部省份有8 個，西部地區(qū)僅為3 個（西藏、青海和重慶）。