吳勇

摘要：PPP是指公共部門和私營投資主體通過合作的方式，為公眾更好地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的綜合運營模式，其出發(fā)點為公眾需求，落腳點為公共利益。社會公眾有必要參與項目全生命周期。首先，理論層面，公眾作為公共利益的載體，有權(quán)對項目全生命周期進行監(jiān)督；其次，法規(guī)政策層面，我國PPP相關(guān)法規(guī)政策中明確規(guī)定社會公眾應(yīng)當參與到項目中來；再次，實踐層面，公眾參與能有效預(yù)防“偽PPP項目”產(chǎn)生。但從長株潭地區(qū)的實踐經(jīng)驗來看，公眾在參與項目監(jiān)督與決策的過程中，卻面臨信息不公開和參與渠道不暢通的阻礙。為促進公眾參與，應(yīng)當建立激勵制度，從政府方、社會資本方、社會公眾本身和第三方非營利組織四個方面著手，激勵各方積極促進公眾參與，實現(xiàn)互利共贏。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公眾參與；信息公開；制度激勵

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0123-10

PPP是指公共部門和私營投資主體通過合作的方式，實現(xiàn)為公眾更好地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品目的的綜合運營模式，包括建設(shè)-經(jīng)營-移交（BOT），設(shè)計-建造-融資-經(jīng)營（DBFO）、私營主動融資（PFI）等多種方式。2016年6月份，發(fā)改委和聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會共同簽署了關(guān)于推動以人為本和可持續(xù)發(fā)展為目標的PPP項目發(fā)展的相關(guān)文件，明確指出PPP模式推動的目的不是地方融資，不是政府政績需要，而是更好地為公眾提供公共物品，更好地推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展。PPP項目的根本出發(fā)點是公眾需求，落腳點為公共利益。公眾作為公共需求的來源，公共利益的載體，公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費者，有權(quán)對關(guān)乎自己切身利益的公共服務(wù)和產(chǎn)品的全過程進行監(jiān)督，并參與決策，只有積極參與、有效參與，才能促進PPP項目的良好運行，預(yù)防“偽PPP項目”的產(chǎn)生，從而達到實現(xiàn)公共利益的最終目的。

一、PPP項目公眾參與的必要性

（一）PPP項目公眾參與的理論基礎(chǔ)

首先，公眾參與PPP項目體現(xiàn)了社會共治理念。國家治理現(xiàn)代化的核心特質(zhì)在于“多元共治”。PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務(wù)的新模式，其核心是共治，是公共治理或國家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。[1]實現(xiàn)共治，需要將群眾路線與現(xiàn)代治理相融合?；诠仓卫砟睿峁┕卜?wù)不再是政府的責任，共治的內(nèi)涵是多元主體基于命運共同體和社會共同體的理念進行共同治理。公眾是社會最龐大、最重要的組成部分，有權(quán)共同參與社會治理。PPP模式下的共治實際上是指政府、社會資本、社會公眾等多元主體的參與下，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和對項目全生命周期的有效監(jiān)管，最終形成一種契合于項目的長期伙伴關(guān)系，共同為社會公眾更好地提供公共物品。其次，公眾參與PPP項目是實踐共享發(fā)展理念的基本要求。2015年，黨的十八屆五中全會在制定“十三五”規(guī)劃建議時提出，“共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求”，要“堅持共享發(fā)展，……實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會”。共享發(fā)展是“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本理念，指全體社會成員共同享有發(fā)展機會與發(fā)展成果，共擔發(fā)展責任，具有平衡性、包容性、可持續(xù)性，要求多元主體共同參與，協(xié)調(diào)配合，促進各方實現(xiàn)互利共贏。社會公眾具有公共物品消費者和監(jiān)督者的雙重身份，只有參與PPP項目生命周期中，才能體現(xiàn)共享發(fā)展理念的平衡性與包容性，實現(xiàn)共享發(fā)展理念的可持續(xù)性。PPP項目目的是為公眾更好地提供公共物品，沒有公眾參與的項目不是真正的PPP項目。因此，依據(jù)社會共治理念與共享發(fā)展理念的基本要求，社會公眾有權(quán)參與PPP項目全生命周期，對項目的識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等過程進行監(jiān)督，共享PPP項目產(chǎn)生的社會效益。

（二）PPP項目公眾參與的法規(guī)政策基礎(chǔ)

在PPP推廣的過程中，國務(wù)院、發(fā)改委和財政部等各部門出臺了一系列法規(guī)文件保障PPP模式的有效運行，包括《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《政府和社會資本合作模式操作指南》《PPP項目合同指南》等，這些法規(guī)政策文件都或多或少涉及到了公眾參與。具體而言，對公眾參與的規(guī)定有以下幾個特點：第一，規(guī)定政府、社會資本或項目公司應(yīng)依法公開披露項目信息，保障公眾知情權(quán)。例如在項目識別階段應(yīng)當公開物有所值評價報告、財政承受能力論證主要考慮因素及指標；項目準備階段應(yīng)當公開項目實施方案、項目實施方案審核結(jié)果；項目采購階段應(yīng)當公開資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告、評審報告、資格預(yù)審結(jié)果公告、采購文件、采購公告、采購結(jié)果公告、合同文本；項目執(zhí)行階段應(yīng)公開項目進展情況、項目中期評估報告；項目移交階段應(yīng)公開績效評價結(jié)果等。第二，要建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系。對項目績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行績效評價。第三，要充分發(fā)揮PPP綜合信息平臺的作用，以方便公眾獲取項目相關(guān)信息。

（三）PPP項目公眾參與的實踐基礎(chǔ)

隨著PPP浪潮在我國的推進，該融資模式也逐漸暴露出一些問題，其中“偽PPP項目”的產(chǎn)生與增長便是一種典型形式。當前，全國PPP項目建設(shè)規(guī)模龐大，但在未經(jīng)財政部示范和國家發(fā)改委推介的PPP項目中，有相當多的部分未達到財政部對PPP模式的要求，出現(xiàn)大量的“偽PPP項目”，包括保底承諾、到期回購、明股實貸、變相融資等形式。 “偽PPP項目”表面上包裝為政府方和社會資本方合作，立項的目的卻多出于地方政府的融資饑渴、化解地方債務(wù)危機、政府沖動投資等。未對項目進行準確的可行性研究就確定某項公共物品的提供采用PPP模式，未經(jīng)過嚴格的物有所值評估與財政承受能力論證就盲目采購社會資本，將現(xiàn)存的政府采購服務(wù)類項目包裝成PPP項目，簽訂PPP項目合同時通過保底承諾、到期回購等方式保證社會資本的收益，使得項目的風(fēng)險承擔主體向政府方偏移。如此種種，使得PPP模式維護公共利益的目的難以實現(xiàn)，究其原因，最根本的就是社會監(jiān)督缺失、公眾參與不足。物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、項目實施方案、項目合同、采購文件等項目重要信息不公開以及公眾參與渠道的不通暢使得社會公眾無法對項目全生命周期進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致項目的運作程序完全操縱在政府方和社會資本的手中，違反法定程序的現(xiàn)象滋生，公眾卻難以及時發(fā)現(xiàn)并判斷項目的真?zhèn)涡浴Ｈ裘總€PPP項目的各個環(huán)節(jié)都有良好的公眾參與，便能夠把不符合法定要求與程序的項目剔除，防止項目危害公共利益。因而，公眾參與能夠促進項目公開透明運作，能夠有效避免實踐中“偽PPP項目”的產(chǎn)生。

二、影響公眾參與效果的因素

影響公眾參與效果的因素有兩個：第一，項目信息的透明度。在特定利益主體和公眾參與項目建設(shè)運行的的過程中，參與者對信息的擁有和控制，是有效而富有意義的參與活動的基礎(chǔ)。參與者對特定利益的認知能力、參與過程的學(xué)習(xí)能力、根據(jù)目標而選擇手段的行動能力、以及參與者根據(jù)利益訴求而進行有效組織化的能力，在很大程度上都依賴于參與者對信息的擁有和控制。[2]只有具備充分的信息支撐，公眾才能科學(xué)參與、有效參與。第二，公眾參與渠道通暢度。參與渠道是公眾參與的重要保障，只有參與渠道廣闊，公眾才能充分參與、持久參與。根據(jù)參與渠道不同可以將公眾參與分為三種類型，一是由政府主導(dǎo)的自上而下的公眾參與，二是由公眾發(fā)揮自身主動性自下而上的參與，三是第三方組織機構(gòu)引導(dǎo)下的公眾參與。從項目信息的透明度和公眾參與渠道通暢度兩個維度對PPP項目中公眾參與的問題進行梳理分析，能夠清晰認識我國PPP項目公眾參與存在的問題。

（一）項目信息的透明度

項目信息的透明度是PPP項目公眾有效參與的基礎(chǔ)，其評價標準應(yīng)從內(nèi)容和質(zhì)量兩個維度進行系統(tǒng)構(gòu)建。

第一，內(nèi)容標準主要規(guī)定政府應(yīng)當公開哪些具體的項目信息內(nèi)容，以便社會公眾充分知情和有效監(jiān)督。PPP內(nèi)容標準主要指相關(guān)PPP制度信息的公開透明和PPP項目周期運行信息的公開透明。PPP項目制度信息包括法規(guī)文件信息和組織機構(gòu)信息，PPP項目周期運行信息包括項目識別階段的物有所值評價報告、財政承受能力論證主要考慮因素及指標，項目準備階段的項目實施方案、項目實施方案審核結(jié)果，項目采購階段的資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告、評審報告、資格預(yù)審結(jié)果公告、采購文件、采購公告、采購結(jié)果公告、合同文本，項目執(zhí)行階段的項目進展情況、項目中期評估報告，項目移交階段的績效評價結(jié)果等。

第二，質(zhì)量標準主要回答相關(guān)項目信息內(nèi)容應(yīng)公開到何種程度，何種方式才能讓社會公眾充分知情。PPP項目信息透明度的質(zhì)量標準主要有三個遞進質(zhì)量指標：PPP項目信息的可獲得性、完整性和及時性。其中可獲得性指社會公眾依據(jù)相關(guān)渠道和程序可獲取所需的PPP項目信息，通常作為項目信息透明度的核心標準。完整性是對公眾所獲得績效信息內(nèi)容的信息要素齊備性和信息量充分的評價。每項項目信息必須通過信息載體及數(shù)據(jù)和文字傳達溝通內(nèi)容，以實現(xiàn)有效信息溝通，這要求績效信息的載體文本完整，信息要素齊備和信息量充分，以便于公眾全面和縱深理解政府項目管理運行情況。完整的項目信息可以提高項目信息的可分析性、可理解性和說服力，是有效溝通的前提。及時性提供項目信息透明度在時間維度的質(zhì)量標準。項目信息公開的及時性，強調(diào)項目信息生產(chǎn)和公開的時間間隔要盡量短，及時反映和傳遞項目管理運行的動態(tài)過程。及時公開項目信息有助于公眾實時監(jiān)督項目運行狀況，并及時參與項目管理活動。內(nèi)容標準可以看成是為實現(xiàn)PPP項目管理運行全過程透明而列出項目信息公開的內(nèi)容清單；而質(zhì)量標準則是每項項目信息內(nèi)容公開透明的刻度尺。[3]

（二）公眾參與渠道的通暢度

公眾參與渠道是影響公眾參與效果的關(guān)鍵性因素，評價PPP項目中的公眾參與渠道主要從廣度和深度兩個維度進行考察。

公眾參與渠道的廣度是指參與渠道的種類是否多元。按照參與渠道的不同可以將公眾參與分為三種模式：一是由政府主導(dǎo)的自上而下的參與模式，包括聽證會、座談會、調(diào)研、走訪、民意調(diào)查等多種形式，該模式從政府角度出發(fā)，能夠讓決策者直接面對廣大群眾，有利于更好地了解公眾需求，做出科學(xué)決策；二是由社會公眾自發(fā)的自下而上的參與模式，包括信訪、寫信、發(fā)送電子郵件等，該模式從公眾自身角度出發(fā)，可以讓公眾無顧忌地向政府反映自身的需求與建議，監(jiān)督政府行為；三是由第三方非營利組織引導(dǎo)的公眾參與模式。第三方參與是指公眾在具備專業(yè)知識的第三方的引導(dǎo)下科學(xué)、有效參與PPP項目的參與模式。該模式下，第三方非營利組織以中立的身份，作為連接政府和公眾的“橋梁”，有利于獲得公眾和政府雙方的信任，在有效提升公眾參與能力的同時，能更好地實現(xiàn)公眾與政府之間的溝通。三種模式互相補充，共同推進社會公眾參與PPP項目全生命周期。

公眾參與渠道的的深度是指參與方式有利于社會公眾對PPP項目進行充分監(jiān)督并實現(xiàn)有效決策，即參與渠道的有效性。評價某種參與渠道是否能夠真正促進公眾參與的實現(xiàn)應(yīng)從規(guī)范和實踐層面進行深入分析。規(guī)范層面主要考察在現(xiàn)有多種公眾參與渠道的基礎(chǔ)上，各參與渠道是否從參與主體、參與內(nèi)容、參與程序、效力與救濟等方面進行規(guī)范，實踐層面主要考察現(xiàn)有規(guī)范在實踐運用過程中是否能夠真正的實現(xiàn)公眾參與的目的。以召開聽證會的形式組織公眾參與為例，規(guī)范層面，對于重大事項的決策，應(yīng)當采用聽證會的形式聽取社會公眾的意見，該渠道方便公眾直接針對某項決策集中表明意見，一定程度上有利于科學(xué)決策目標的實現(xiàn)，但是實踐中，往往由于具體配套程序和責任機制的缺失，參會人員的選擇權(quán)仍掌握在政府手中，導(dǎo)致聽證會形式化，實踐效果不佳。因此，上述參與渠道能否真正的有利于公眾對PPP項目的監(jiān)督與決策目標的實現(xiàn)是需要評估的重要方面。

三、PPP模式下公眾參與存在的問題——以湖南長株潭地區(qū)為考察對象

湖南省經(jīng)濟發(fā)展狀況處于全國中游水平，截止2016年7月份，湖南省PPP項目總共260個，入庫項目金額約為4500億元，在全國34個省份中，湖南省PPP項目個數(shù)排第12名 ，其中長株潭地區(qū)PPP項目較為集中。以長株潭地區(qū)的PPP項目為考察對象，能夠反映湖南省PPP項目公眾參與的現(xiàn)狀，一定程度上也能反映出我國PPP項目公眾參與過程中存在的一些突出問題。長株潭地區(qū)現(xiàn)有56個PPP項目，占整個湖南省項目的21.5%，其中，有財政部示范項目6個，省級示范項目24個，市級示范項目6個。這56個項目中，處于識別階段的有11個項目，準備階段的項目有18個，13個處于采購階段，14個處于執(zhí)行階段。通過大量的信息檢索、訪談發(fā)現(xiàn)，長株潭地區(qū)公眾參與在信息透明度和參與渠道暢通度方面都存在較大問題。

（一）信息公開透明度不夠——公眾參與前提缺失

1.制度信息中，法規(guī)政策信息公開度相對較高，組織信息公開度參差不齊

從實踐來看，長株潭地區(qū)在法規(guī)政策信息公開方面做得較好，但在組織信息公開方面程度不一。在法規(guī)政策信息公開方面，長沙市發(fā)布《長沙市關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》、長沙市人民政府關(guān)于印發(fā)《政府購買公共服務(wù)暫行辦法》的通知等8個文件，株洲市發(fā)布《株洲市人民政府關(guān)于推進政府購買服務(wù)工作的實施意見》《株洲市人民政府關(guān)于鼓勵和支持民間資本參與公共領(lǐng)域投資的實施意見》等6個文件，湘潭市發(fā)布《湘潭市人民政府關(guān)于推進政府購買服務(wù)工作的實施意見》、關(guān)于印發(fā)《湘潭市政府與社會資本合作（PPP）工作方案》的通知等8個文件。政策文件信息公開較為及時且信息完整。在組織信息方面，湘潭市設(shè)立政府和社會資本決策委員會，負責對全市PPP工作進行指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，對PPP模式推廣運用和項目實施實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并通過文件對委員會的組成進行了公示，委員會下設(shè)政府和社會資本合作中心，負責全市政府和社會資本合作的日常工作，組織信息公開較為全面。株洲市財政局牽頭設(shè)立PPP工作中心，具體負責市本級實施PPP模式的政策設(shè)計、信息統(tǒng)計、項目儲備、融資支持、宣傳培訓(xùn)等日常工作，但是未公開機構(gòu)組成及運行情況。長沙市PPP項目由政府授權(quán)行業(yè)主管部門牽頭，溝通其他相關(guān)部門，沒有專門的組織機構(gòu)，也未見公布相關(guān)信息。

2.項目運行周期信息中，項目采購公告與采購結(jié)果公告公開度較高，項目其他重要信息公開度較低

依據(jù)《PPP物有所值評價指引》和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的相關(guān)規(guī)定，政府方、社會資本方應(yīng)當在項目識別階段公開物有所值評價報告、財政承受能力論證主要考慮因素及指標。長株潭地區(qū)56個項目中完成識別階段的項目有45個，但是，沒有任何一個項目對物有所值評價報告、財政承受能力論證主要考慮因素及指標進行公開。物有所值評估和財政承受能力論證是識別一個項目是否可以采用PPP模式的基本判斷標準，如果未按照法定程序進行項目識別，會導(dǎo)致項目“落地難”和“偽PPP項目”的產(chǎn)生。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》《財政部 發(fā)展改革委關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》等文件的相關(guān)規(guī)定，項目準備階段應(yīng)公開項目實施方案、項目實施方案審核結(jié)果。項目實施方案包括可行性分析、投資回報、提供公共物品的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標等內(nèi)容，可以促進公眾對PPP項目形成整體認知。長株潭地區(qū)完成準備階段的項目有27個，項目實施方案“零公開”， 僅有2個項目對項目實施方案審核結(jié)果進行公開。項目采購階段應(yīng)當公開的信息有資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告、評審報告、資格預(yù)審結(jié)果公告、采購文件、采購公告、采購結(jié)果公告、合同文本。采購階段項目信息的公開有助于保障公平競爭的市場秩序的形成，防止地方政府內(nèi)定社會資本方。長株潭地區(qū)完成采購階段的項目有14個，除采購公告和采購結(jié)果公告公開度較高外，其他項目信息公開度均較低。項目執(zhí)行階段應(yīng)公開的信息有項目進展情況、項目中期評估報告。項目進展情況與中期報告的公開有利于公眾進一步了解項目的實施情況，從而結(jié)合自身利益對項目進行綜合考量。長株潭地區(qū)有14個項目正處于項目執(zhí)行階段，長沙市項目進展情況公開較好，株洲市、湘潭市相對較差，項目中期評估報告“零公開”。項目移交階段應(yīng)公開的信息有績效評價結(jié)果，它有利于社會公眾對項目整體的績效產(chǎn)生認知，并結(jié)合項目方案、合同文本等對項目進行整體評價。長株潭地區(qū)尚未有項目進入移交階段。

3.部分PPP項目“信息零公開”

推廣PPP至今，我國通過大量的法規(guī)文件來規(guī)定PPP項目的信息披露，足以見得信息對于公眾的可獲得性在PPP項目推進過程中的重要地位。長株潭地區(qū)56個項目中，有6個項目信息在政府門戶網(wǎng)站和其他相關(guān)網(wǎng)站上完全搜集不到，其中株洲市占4個項目，1個處于項目識別階段，為市政工程類項目中的排水類項目，3個處于項目準備階段，軌道交通項目、污水處理項目、供水項目各1個；湘潭市占2個項目，都處于項目執(zhí)行階段，分別為污水處理類項目和教育類項目。就長株潭地區(qū)所有PPP項目而言，信息“零公開”的項目占11.3%，比例較大，尤其是株洲市和湘潭市，未公開項目分別占本市項目的28.6%、12.5%。就具體PPP項目而言，這些未進行信息公開的項目中，市政工程類項目有5個，教育類項目有1個。每個PPP項目的受眾數(shù)量巨大，每個項目都關(guān)乎公眾基本利益，在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達的現(xiàn)代社會信息“零公開”不僅使得公眾無法通過便捷的渠道知悉關(guān)乎自己切身利益的項目情況，而且會增加項目信息獲取的成本，從而導(dǎo)致公眾參與動力降低，違背了PPP項目的設(shè)計理念，難以實現(xiàn)更好地為公眾提供公共服務(wù)的目的。

4.不同地區(qū)信息公開度不一

長沙市有PPP項目25個，株洲市有PPP項目15個，湘潭市有PPP項目16個，從項目信息公開度看，長沙市PPP項目在資格預(yù)審公告、采購公告、采購結(jié)果公告、項目進展情況方面公開度相對較高，同時，長沙市不存在信息“零公開”的項目。另外，從門戶網(wǎng)站信息可獲得情況看，長沙市PPP項目信息在門戶網(wǎng)站的可獲得性遠遠超出湘潭市和株洲市。由于PPP項目多為政府方發(fā)起，因此政府門戶網(wǎng)站是社會公眾查閱項目信息的首選渠道，長株潭地區(qū)地方政府網(wǎng)站中都沒有設(shè)置PPP專欄，長沙市的PPP項目所公開的信息都可以從門戶網(wǎng)站上查詢到，而株洲市、湘潭市在門戶網(wǎng)站能夠查詢到的信息相對較少，其中采購公告、采購結(jié)果公告零星散落在中國招投標網(wǎng)、中國數(shù)控信息網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等網(wǎng)站，公眾獲取項目信息相對困難。

（二）渠道不通暢——公眾參與效果不佳

1.政府主導(dǎo)型公眾參與不足

PPP項目中，政府組織公眾參與主要通過項目調(diào)研、聽證會、座談會、訪談、宣傳等渠道進行。大多數(shù)項目主要通過聽證會的形式來聽取公眾意見。但政府方往往認為普通的公眾由于不了解專業(yè)知識和相關(guān)項目基本情況，即使參與到聽證程序中，也無法科學(xué)的判斷，因此，利害關(guān)系人如何定性、范圍多大、全憑政府或者決策者掌握。這種情況下，公眾參與往往以“公眾代表”形式參與，而參加聽證會的“聽證代表”是否能夠真正代表公眾的意見是聽證過程中面臨的一個難題。同時，部分項目公眾參與不是對重大行政決策事項全過程的參與，而往往是細枝末節(jié)、某個環(huán)節(jié)的討論，對重大行政決策不構(gòu)成實質(zhì)性影響。當然，也有個別項目做的較好，如在湘潭縣第二污水處理廠項目中，天易示范區(qū)組織易俗河鎮(zhèn)京竹村、樟樹村的四十位村民代表前往湖南先導(dǎo)洋湖再生水有限公司實地考察，以消除公眾顧慮、贏得公眾對項目的支持。 [4]在政府主導(dǎo)型公眾參與普遍效果不好的情況下，這些政府組織公眾參與的做法值得借鑒。

2.公眾自發(fā)型參與受到限制

公眾自發(fā)型參與受到多種因素的限制，其中包括：第一，信息不足，參與基礎(chǔ)缺失。項目信息的公開透明是公眾參與的前提，只有知情權(quán)得到充分保證，公眾才會主動參與管理監(jiān)督。[5]第二，專業(yè)知識缺失，參與能力受限。PPP項目涉及行業(yè)眾多，專業(yè)性較強，例如涉及片區(qū)規(guī)劃與開發(fā)、物有所值評估與財政承受能力論證、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營、公眾需求的測試與回報機制的確定等，一般社會公眾受基礎(chǔ)理論、公共管理知識不足的限制，無法科學(xué)、有效參與項目識別、準備、采購、執(zhí)行及移交過程；第三，對政府部門缺乏信任，參與動力不足。政府出于對經(jīng)濟利益的追求以及在維穩(wěn)思維下對社會穩(wěn)定的追求，使得政府容易忽略了其作為公共利益代言人的身份。當公眾利益無法得到滿足時，少部分公眾會尋求救濟，但出于地方政府低效率加之自身經(jīng)濟條件的限制，往往無功而返，這便削減了公眾對政府的信任。政府是公眾參與的主導(dǎo)者，對政府信任的缺失導(dǎo)致公眾對參與決策或監(jiān)督失去信心，從而失去參與動力。

3.第三方非營利組織主導(dǎo)下的公眾參與缺乏

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長株潭地區(qū)項目主要的公眾參與渠道為政府主導(dǎo)型，公眾自發(fā)型參與相對較少，第三方非營利組織主導(dǎo)下的公眾參與幾乎沒有。在政府意識中，認為公眾缺乏專業(yè)知識與技能，無法科學(xué)參與決策過程，居民的利益訴求大部分為“私利”，作為代表公共利益的政府有權(quán)拒絕居民過高的私利要求。而在公眾意識中，政府是管理者，服從是個體的本性，當?shù)胤秸疀Q策不利于保障公共利益實現(xiàn)時，一般公眾由于無力改變現(xiàn)狀，逐漸滋生對政府部門的不信任，潛在的矛盾逐漸累積，造成了雙方難以實現(xiàn)有效溝通。第三方非營利組織機構(gòu)的介入能夠發(fā)揮協(xié)同作用，以公共利益為根本出發(fā)點，有利于緩解公眾與政府之間的矛盾，贏得公眾信任，引導(dǎo)公眾科學(xué)參與、有效參與。但目前的情況是第三方非營利組織主導(dǎo)的公眾參與無論是在決策層面還是實踐層面，都缺乏重視。

四、促進PPP項目公眾參與的制度激勵措施

PPP項目公共服務(wù)的機制應(yīng)當體現(xiàn)社會事務(wù)共治的需求，通過激勵制度的設(shè)計搭建一個公開透明、公眾參與、渠道多元的公共服務(wù)平臺。激勵的目的就是把政府、社會資本方、第三方等個體行為產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強制，迫使產(chǎn)生外部性的個體將社會成本和社會收益轉(zhuǎn)化為個體成本和個體收益，使得行為主體對自己的行為承擔完全責任，從而通過個體最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)。[6]從目前長株潭地區(qū)的公眾參與情況來看，應(yīng)當分別從政府方、社會資本方、社會公眾和第三方非營利組織四個層面進行制度激勵，引導(dǎo)各方推進公眾參與。

（一）對政府方的激勵制度設(shè)計

PPP項目的目的在于為社會公眾更好地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府方作為公共利益的代言人，PPP項目的提供者，應(yīng)當依法披露項目相關(guān)信息，組織公眾參與，及時了解處理、協(xié)調(diào)項目利益主體之間的需求。為促進上述目標的實現(xiàn)，首先，應(yīng)加大PPP項目信息公開力度?？h級以上政府應(yīng)當設(shè)立PPP項目中心，負責本地區(qū)項目的開展，并通過建設(shè)PPP項目信息平臺依法披露項目信息，充分利用微博、微信等公眾平臺，發(fā)展便民利民的信息獲取渠道。其次，將公眾參與情況納入績效考核評價標準。地方政府應(yīng)委托第三方機構(gòu)對公眾參與情況進行評估并對評估結(jié)果予以公開，將公眾參與情況作為政府當期績效考核的標準，激勵政府推動公眾參與。再次，完善政府責任制。十八屆四中全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。應(yīng)當健全項目決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為項目過程中重大決策法定程序，通過地方性法規(guī)對公眾參與的內(nèi)容和程序進行明確并設(shè)立法律責任，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。最后，將PPP項目公眾滿意度作為項目定級的標準，通過財政利益導(dǎo)向促使政府方推進公眾參與。

（二）對社會資本方的激勵制度設(shè)計

PPP項目中，由私營投資主體與政府方合作成立項目公司，負責項目全生命周期的運行，一般情況下，政府方的股份會控制在50%以內(nèi)。私營投資主體作為大股東，是項目信息的重要生產(chǎn)者和發(fā)布者，是項目進程的主要決策方，掌握了項目的一手資料，對公眾參與項目有重要影響。社會資本方的首要目的是營利，會盡其所能在項目生命周期中減少成本，增加收益，為了激勵社會資本方促進公眾參與，可將利潤作為激勵手段。首先，將項目公眾參與情況作為項目公司績效考核的標準，依據(jù)績效考核的結(jié)果進行政府付費和可行性缺口補助。對項目不同階段的公眾滿意度進行評估。公眾滿意度較高的項目，政府按合同約定支付費用和可行性缺口補貼，并視情況給予適當獎勵，公眾滿意度較低的項目，應(yīng)當責令項目公司采取系列措施達到規(guī)定滿意度，若在做出努力后依然無法使公眾滿意，則應(yīng)扣減政府所需支付款項或暫緩款項的撥付。其次，設(shè)計公眾參與保證金制度。社會資本方繳納公眾參與保證金，公眾參與較好，公眾滿意度較高的項目，保證金分階段退還。公共利益的實現(xiàn)是PPP項目的核心目標，公眾參與是實現(xiàn)公共利益的必經(jīng)途徑，公眾參與保證金的設(shè)立，有助于激勵社會資本嚴格履約，積極促進公眾參與。

（三）對社會公眾的激勵制度設(shè)計

在參與文化方面，盡管我國公眾參與發(fā)展迅速，但相當多的民眾仍然缺乏權(quán)利意識和公共意識，在參與能力方面，公眾的參與方式方法不盡合理，對相關(guān)政策法律不夠了解，難以利用各方面的力量形成參與合力；在參與公共性方面，大多數(shù)公眾對參與缺乏熱情，積極的公眾參與往往是由私人利益驅(qū)動的，參與者會為了私人利益隨時退出或者破壞參與進程。[7]PPP項目以公共利益的實現(xiàn)為根本目標，其中涉及錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，如果缺乏必要的信息支持，就很難準確界定、認知自己的利益，很難認知項目建設(shè)與運行對其利益的影響程度。從公眾個體的角度看，必要的信息構(gòu)成其認知和理解“自己利益”的基礎(chǔ)，而特定的利益追求則是參與的主要動機。[8]因此，對公眾的制度激勵措施應(yīng)主要從信息的認知層面著手設(shè)計：首先，完善公眾參與渠道。促進政府方和社會資本方信息公開的同時，以多元的方式增強社會公眾對項目信息的了解，通過通俗易懂的方式促進公眾對項目利弊的認知。其次，完善獎勵制度。財政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》提出進一步加大財政扶持力度，各級財政部門應(yīng)當因地制宜、主動作為，探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過前期費用補助、以獎代補等手段，為項目規(guī)范實施營造良好的政策環(huán)境。公眾參與項目監(jiān)督是項目規(guī)范實施的前提。對公眾參與過程中的表現(xiàn)優(yōu)異者進行表彰，尤其是對項目進展過程提出關(guān)鍵性建議并被采納的公眾，予以嘉獎，能夠有效鼓勵公眾積極參與、主動參與。

（四）對第三方非營利組織的激勵制度設(shè)計

公眾參與是實現(xiàn)各種利益充分表達、進而富有意義的交流以及協(xié)商妥協(xié)的制度過程，其合法化機制的核心是平等而理性的協(xié)商。但是由于種種原因，政府方與社會公眾之間信任度偏低，雙方平等協(xié)商的平臺缺失。第三方非營利組織處于中立地位，其行為出發(fā)點為社會公共利益，不受政府單方利益或公眾“私人利益”的影響，更易于取得“對立”雙方的信任，能夠起到溝通“橋梁”作用，一方面直接的提升了公眾的參與能力，同時也給了公眾一個如何參與的行為示范。第三方非營利組織在公眾參與中發(fā)揮著重要的中介作用，以一種理性的態(tài)度，通過認真的調(diào)研和訪談，充分收集居民的意見、專家的觀點，以便更好地與政府及相關(guān)部門進行溝通。廣州市恩寧路街區(qū)改造項目中的公眾參與便是一個成功的案例，改造項目啟動之后，居民雖然通過多種方式要求與政府相關(guān)部門進行對話，但是均被拒絕或者回避。恩寧路學(xué)術(shù)關(guān)注組①利用其多學(xué)科專業(yè)背景優(yōu)勢，積極介入到恩寧路改造規(guī)劃的公眾參與當中，一方面通過展覽、座談和交流會的形式宣傳恩寧路歷史和廣州舊城的文化，引起公眾對城區(qū)改造的重視；另一方面，獲取公眾需求并及時與政府方對話，并獲得了較好的效果。但是第三方非營利組織機構(gòu)在制度、資金、人員等方面受到諸多限制，難以充分發(fā)揮參與作用。因此，為激勵更多的第三方非營利組織參與到PPP項目中，首先，應(yīng)當明確第三方非營利組織的地位和作用。第三方非營利組織是介于政府利益與私人利益的中立性代表，有權(quán)參與到項目建設(shè)運營全生命周期的監(jiān)督與決策過程中，輔助社會公眾參與項目全生命周期，推動公共利益目標的實現(xiàn)；其次，明確第三方組織的參與途徑與參與方式。應(yīng)通過制定PPP的法規(guī)政策，確定第三方非營利組織參與PPP項目的主體資格、參與階段和參與方式，構(gòu)建起政府——第三方非營利組織——公眾、政府——第三方非營利組織——企業(yè)、企業(yè)——第三方非營利組織——公眾的協(xié)商體系。再次，設(shè)立專項基金對第三方非營利組織提供資金支持。對促進公眾參與的第三方非營利組織提供政府補貼、對促進項目運行過程中表現(xiàn)出色的第三方非營利組織進行表彰，促進第三方參與PPP項目的積極性。最后，鼓勵社會公眾積極參與到第三方非營利組織中。我國人口眾多，人才濟濟，鼓勵社會公眾從事志愿服務(wù)，尤其是具備專業(yè)知識的個人或團體，充實第三方的人力資源，推動普通公眾通過專業(yè)的力量參與到?jīng)Q策過程中。

參考文獻

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