李明賢 周蓉

摘要：為促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源合理流動(dòng)，湖南省大力推進(jìn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。以瀏陽(yáng)市為例，在總結(jié)歸納農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑及做法的基礎(chǔ)上，從市場(chǎng)體制機(jī)制、收益分配制度以及產(chǎn)權(quán)歸屬三個(gè)方面分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制障礙，提出完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市推進(jìn)機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市；障礙；推進(jìn)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）02-0123-07

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是不通過(guò)政府統(tǒng)一征收，仍然保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)、并用于企業(yè)或個(gè)體工商單位從事二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)所需的土地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要是以“營(yíng)利性”為目的，將符合規(guī)劃及用途管制、可用于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以各種方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)獲得收益的行為，通俗的理解“就是不征收土地了”[1]。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置的有效方式。2013年11月，十八屆三中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步提出：“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這是具有歷史轉(zhuǎn)折性的改革創(chuàng)舉，此次改革突破了我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于城市建設(shè)，必須通過(guò)政府統(tǒng)一征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的制度設(shè)計(jì)，為農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)用機(jī)制的市場(chǎng)化奠定了基礎(chǔ)，是一種典型的體制機(jī)制創(chuàng)新[2]。“同權(quán)同價(jià)”標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從此與國(guó)有土地?fù)碛衅降鹊臋?quán)利和權(quán)能進(jìn)入土地市場(chǎng)公開(kāi)交易。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接參與城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重要一步，能盤(pán)活農(nóng)村數(shù)量相當(dāng)可觀的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，提高我國(guó)土地資源的利用和配置效率[3]，最大程度上降低城市快速擴(kuò)張的建設(shè)用地成本[4]，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局分配與利用結(jié)構(gòu)[5]，最重要的是給予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)，讓他們共享我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展改革的成果[6]，這一制度設(shè)計(jì)高度契合我國(guó)土地制度改革的總體方向[7]。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑的探索

瀏陽(yáng)市地處湘贛邊界，屬于湖南省縣級(jí)市，總面積5007.75平方公里，總?cè)丝?44萬(wàn)人，其中農(nóng)戶35.4萬(wàn)戶。瀏陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力，縣域經(jīng)濟(jì)和縣域基本競(jìng)爭(zhēng)力位居全國(guó)第19位，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，是世界聞名的花炮之鄉(xiāng)，也是我國(guó)指定的湖南省唯一的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)市。全市現(xiàn)有存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地9.1萬(wàn)畝，其中花炮企業(yè)用地6.93萬(wàn)畝，企業(yè)用地需求大，土地市場(chǎng)較為活躍。自2016年9月瀏陽(yáng)市啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革以來(lái)，主要采用直接就地入市、調(diào)整再入市、整治再入市三種基本入市途徑，其中直接就地入市已成交的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地5宗，擬退出調(diào)整再入市和整治再入市各1宗。

（一）直接就地入市

一方面，對(duì)符合規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)效益良好的工礦、商服經(jīng)營(yíng)性企業(yè)等還未到使用年限的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可采用協(xié)議、招標(biāo)、掛牌或拍賣等方式直接入市，讓這些企業(yè)重新獲得該土地的合法使用權(quán)。另一方面，對(duì)于一些空置或者需要轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃用途、環(huán)境保護(hù)等方面的實(shí)際情況，對(duì)在原地繼續(xù)經(jīng)營(yíng)使用的，可直接就地入市。如湖南省成交的第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目就是采取就地入市方案。具體入市情況是：瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村委會(huì)將原為扁塘完小、當(dāng)時(shí)空置的面積3.18畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公開(kāi)對(duì)外出讓，經(jīng)相關(guān)部門(mén)協(xié)議決定在國(guó)土資源網(wǎng)的交易系統(tǒng)掛牌競(jìng)價(jià)，最終由該市金色搖籃幼兒園以最高報(bào)價(jià)競(jìng)得，成交價(jià)90萬(wàn)元。土地收益按20%上交市財(cái)政土地收益調(diào)節(jié)金，除去集體經(jīng)濟(jì)組織確定的土地開(kāi)發(fā)成本28萬(wàn)元，最終土地增值收益為44萬(wàn)元，由村撥付20%給村集體統(tǒng)籌管理，用于改善村民生產(chǎn)生活條件和公共環(huán)境設(shè)施，剩余80%全部留給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種直接就地入市的做法操作簡(jiǎn)單、高效快速，能最大程度節(jié)省土地前期開(kāi)發(fā)成本和交易成本。

（二）調(diào)整再入市

調(diào)整再入市是主要針對(duì)一些小型、分散的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整治規(guī)劃。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃布局，通過(guò)整治、復(fù)墾等方式提高土地質(zhì)量，然后調(diào)整到該市的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)進(jìn)行公開(kāi)入市流轉(zhuǎn)。瀏陽(yáng)市是我國(guó)著名的花炮之鄉(xiāng)，全市共有大小花炮企業(yè)1024家，部分企業(yè)技術(shù)落后、效益低下，需要退出。有191家花炮退出企業(yè)（工區(qū)）的土地就地入市或?qū)⒃ㄔO(shè)用地復(fù)墾后調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。目前已完成入市3宗，正在掛牌待成交2宗，待掛牌入市8宗，如始建于1980年代的北盛鎮(zhèn)將帥花炮廠，位于瀏陽(yáng)北盛鎮(zhèn)亞洲湖村，占地面積17畝，由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模、安全措施、政策調(diào)整等方面的原因，2016年該企業(yè)被列入瀏陽(yáng)市落后花炮退出企業(yè)之一。2017年3月，為盤(pán)活存量農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，該村民小組決定將該宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公開(kāi)掛牌入市出讓。目前地形測(cè)繪、權(quán)籍調(diào)查、確權(quán)登記等入市前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)完成，入市預(yù)計(jì)可以獲得土地出讓收入200余萬(wàn)元。通過(guò)落后花炮產(chǎn)業(yè)退出和土地入市制度的結(jié)合，不僅可以促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還可以為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位。

（三）整治再入市

整治再入市主要解決歷史上城中村的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地問(wèn)題。對(duì)于規(guī)劃范圍內(nèi)占用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的城中村，按照農(nóng)民自愿、政府主導(dǎo)、多方共同參與合作的基本原則，開(kāi)展土地重新修復(fù)、整治再入市。首先對(duì)城中村的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾和修復(fù)，然后統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套后重新確定產(chǎn)權(quán)主體歸屬。在確認(rèn)城中村原居民住房有保障的前提下，對(duì)不予征收的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以重新確認(rèn)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，按照“兩種產(chǎn)權(quán) 、同一市場(chǎng)”的原則，依照國(guó)有建設(shè)用地有償使用的方式 ，將該農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一定年限的使用權(quán)利以轉(zhuǎn)讓、出租、入股或者抵押等形式入市流轉(zhuǎn)?！俺侵写濉备脑旌?，入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)益人及組織成員可以自愿選擇將分配的收益入股開(kāi)發(fā)企業(yè)享受年度分紅和利息，或者選擇享有安置住宅分配。這種入市模式通過(guò)整治城中村不合理的布局與土地結(jié)構(gòu)，不僅盤(pán)活了農(nóng)村存量土地，還能改善投資環(huán)境、強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制改革

湖南省在結(jié)合“瀏陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)、摸索，遵循先易后難的原則，以多種途徑穩(wěn)步實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，主要從以下四個(gè)方面創(chuàng)新入市流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（一）有序推進(jìn)確權(quán)頒證工作

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順利入市流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。湖南省通過(guò)“確權(quán)登記-產(chǎn)權(quán)改革”的土地產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新，使農(nóng)村居民與城市居民一樣享有同等的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第一是確權(quán)登記，2015年7月，瀏陽(yáng)市對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)開(kāi)始進(jìn)行確權(quán)登記，截止到2016年年底已辦理集體土地使用證12.1萬(wàn)宗。由于產(chǎn)權(quán)模糊再加上一些歷史遺留問(wèn)題，在集體土地確權(quán)頒證過(guò)程中存在多重障礙，所以該市在具體實(shí)踐中不斷摸索創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)面臨的困難，如大瑤鎮(zhèn)創(chuàng)新性地采用“村級(jí)評(píng)議大會(huì)”的方式，由村內(nèi)的“老者+村干部+黨員”組成“村級(jí)評(píng)議會(huì)”進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確定，確權(quán)工作運(yùn)行比較順暢，民眾反響較好。其次是賦予入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款的權(quán)能，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)組織提供不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的產(chǎn)品和服務(wù)，緩解使用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的小微企業(yè)融資難題。自2016年9月推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革以來(lái)，瀏陽(yáng)市有70%的花炮企業(yè)通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押獲得了信貸支持，花炮產(chǎn)業(yè)集群總產(chǎn)值達(dá)到220億元，產(chǎn)能占全國(guó)花炮產(chǎn)能的70%，出口占全國(guó)總額的60%，稅收超過(guò)10億元。

（二）不先收歸國(guó)有，直接進(jìn)行招標(biāo)、拍賣或掛牌入市

由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行“先征后流”的土地政策，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須先由政府統(tǒng)一征收變?yōu)閲?guó)有土地。但是我國(guó)傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償基本都是一次性支付，且補(bǔ)償數(shù)額不高，而集體土地權(quán)利人缺乏有效的訴求途徑，致使農(nóng)民不能完全享有其所擁有的土地收益權(quán)。此輪農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的改革形式，表明農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再無(wú)須經(jīng)過(guò)政府土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有，而是參照國(guó)有土地出讓模式直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，可以有效保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。湖南省在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基本原則的前提下，對(duì)入市范圍、程序和主體，以及入市后農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等規(guī)則都做了詳細(xì)規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)必須通過(guò)國(guó)土資源等相關(guān)部門(mén)會(huì)審、市人民政府審批，確保規(guī)范入市管理，最大程度上保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的公平與高效。這次改革是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地首次以平等的地位直接面向市場(chǎng)，由市場(chǎng)供求決定其交易價(jià)格，打破了長(zhǎng)期以來(lái)以政府作為土地交易市場(chǎng)主體的壟斷地位，也是破除我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度結(jié)構(gòu)的重大創(chuàng)舉。

（三）創(chuàng)新“責(zé)任共擔(dān)、利益共享”的流轉(zhuǎn)機(jī)制

產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶權(quán)益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，入市流轉(zhuǎn)是權(quán)益實(shí)現(xiàn)的途徑。所以，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市體制機(jī)制改革不僅是強(qiáng)調(diào)確權(quán)是否落實(shí)，更重要的是將產(chǎn)權(quán)的權(quán)能真正地賦予農(nóng)民[8]。湖南省規(guī)定允許規(guī)劃范圍內(nèi)異地存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)采用調(diào)整入市形式，說(shuō)明從此農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地不再要求辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，這在很大程度上降低了入市的時(shí)間成本和交易成本。在充分尊重民意的前提下，推出零星、分散小面積的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以“聚零為整、復(fù)墾整治”再入市流轉(zhuǎn)，并在國(guó)土資源部、流轉(zhuǎn)主體以及受轉(zhuǎn)主體等參與者之間構(gòu)建“責(zé)任共擔(dān)、利益共享”的流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過(guò)“融資-開(kāi)發(fā)-指標(biāo)流轉(zhuǎn)”實(shí)現(xiàn)職能一體化。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，以地方政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與、雙方共同監(jiān)督的形式成立入市流轉(zhuǎn)收儲(chǔ)基金，規(guī)定國(guó)土部門(mén)扣除0.16%的服務(wù)費(fèi)，提取30%作為集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展資金，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施改造、新農(nóng)村建設(shè)與優(yōu)化管理，剩余將近70%全部用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員或項(xiàng)目參與成員的分紅。

（四）土地增值收益調(diào)節(jié)金管理制度創(chuàng)新

在國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)位條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口、交通等因素，建立覆蓋全市行政區(qū)域的城鄉(xiāng)統(tǒng)一基準(zhǔn)地價(jià)體系。如瀏陽(yáng)市將全市31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分為4個(gè)等次，每個(gè)等次再分2-3個(gè)級(jí)別，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估和入市前期開(kāi)發(fā)成本提供參考，充分保障流轉(zhuǎn)主體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。并根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用途和基準(zhǔn)地價(jià)的等級(jí)，分別按事先規(guī)定的比例（有固定比例和累進(jìn)遞增比例兩種方式）、以成交總價(jià)為基礎(chǔ)、因地制宜提取調(diào)節(jié)金。如根據(jù)用途劃分，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地統(tǒng)一按最低價(jià)的10%征收調(diào)節(jié)金，商業(yè)用途土地再按基準(zhǔn)地價(jià)等級(jí)，從低到高分別按20%、30%、40%三種比例征收調(diào)節(jié)金，最高不超過(guò)國(guó)家規(guī)定的50%的最高標(biāo)準(zhǔn)，既有效化解了收益難以核算的難題，又兼顧了各主體的利益均衡，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益共享。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制問(wèn)題

湖南省經(jīng)過(guò)近兩年農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索，初具規(guī)模的土地交易市場(chǎng)初步形成，推廣效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，但在現(xiàn)行社會(huì)結(jié)構(gòu)與流轉(zhuǎn)機(jī)制的背景下，完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展依然任務(wù)艱巨。其中，入市流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制問(wèn)題依舊是湖南省全面鋪開(kāi)農(nóng)村土地改革面臨的難題。

（一）市場(chǎng)機(jī)制不完善

隨著我國(guó)城市化的加速擴(kuò)張，我國(guó)城市建設(shè)用地一直呈現(xiàn)緊缺勢(shì)態(tài)。在我國(guó)土地制度的城鄉(xiāng)二元性特征背景下，長(zhǎng)期以來(lái)地方政府為滿足城市建設(shè)用地的持續(xù)供應(yīng)，普遍采取強(qiáng)制性土地征收的方式變更農(nóng)村土地的所有權(quán)，為城市建設(shè)提供土地資源。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地生來(lái)?yè)碛胁黄降鹊牡匚缓痛觯瑢?dǎo)致農(nóng)村居民無(wú)法與城市居民平等分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益。一直以來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大部分是集體經(jīng)濟(jì)組織和一些社會(huì)組織的自發(fā)、隱性行為。這種隱性市場(chǎng)缺乏有效的監(jiān)管，也沒(méi)有透明的土地交易信息，因而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其主導(dǎo)性功能，導(dǎo)致農(nóng)村土地最終的交易價(jià)格也必然不能完全反映其應(yīng)有的價(jià)值，并可能給一些謀求自身利益的社會(huì)組織的“尋租”行為披上合法的外衣，從而出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”“劣質(zhì)的土地驅(qū)除優(yōu)質(zhì)的土地”等不良現(xiàn)象。其次，價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)以及為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供抵押融資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)滯后，制約了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的順利推進(jìn)。沒(méi)有這些中介組織參與入市，市場(chǎng)難以發(fā)揮其資源配置的決定性作用，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地始終不能完全實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”。

（二）收益分配機(jī)制不健全

土地增值收益如何合理分配是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題。由于產(chǎn)權(quán)歸屬不清，入市既有公開(kāi)操作，也有隱性操作，流轉(zhuǎn)的收益分配制度不健全，使農(nóng)民的權(quán)益遭受損失[9] 。首次允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地以同等的權(quán)能公開(kāi)入市，必將打破我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)被地方政府壟斷供應(yīng)的格局，那么關(guān)注的焦點(diǎn)就轉(zhuǎn)變?yōu)檎欠裼惺找娣峙錂?quán)、以及哪一級(jí)政府或部門(mén)參與收益分配、分配的比例是多少的問(wèn)題。在我國(guó)地理范圍廣闊以及地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的異質(zhì)性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)確定具有一定難度，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，土地增值收益來(lái)源也具有多樣性，決定了土地流轉(zhuǎn)收益分配的復(fù)雜性。然而在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益實(shí)際分配的過(guò)程中，由于政府部門(mén)、集體經(jīng)濟(jì)組織以及其成員的資源稟賦的異質(zhì)性、各主體博弈能力的差異性，難以形成一套兼顧各主體利益的、均衡合理的收益分配制度，這也是制約農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的主要障礙因素之一。

（三）產(chǎn)權(quán)主體不明晰

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了改革開(kāi)放初期的政社分離、本世紀(jì)初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，再到近年來(lái)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革等歷史變革，但我國(guó)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸屬主體并未及時(shí)厘清，部分農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還存在產(chǎn)權(quán)主體不一、組織成員模糊等歷史遺留問(wèn)題，這一直是我國(guó)農(nóng)村集體土地的通病[10]。在現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)形態(tài)下，部分入市主體呈現(xiàn)多元化，不僅包括村集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)戶個(gè)人，還包括基層政府、村委會(huì)等。在這種模糊產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位存在差異，農(nóng)民在談判、博弈中處于劣勢(shì)地位，容易陷入“集體行動(dòng)”的困境，而地方政府則憑借其產(chǎn)權(quán)主體、監(jiān)管主體、公共利益主體等多重角色，隨時(shí)轉(zhuǎn)換身份對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行滿足自身效用最大化的配置，成為入市的最終收益控制者。所以，加快土地確權(quán)頒證是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順利入市的必然選擇。然而，在確權(quán)頒證進(jìn)程中，村民小組和村集體間的權(quán)屬關(guān)系、合村并組帶來(lái)的權(quán)屬變更以及一些社會(huì)、歷史遺留問(wèn)題等，都可能引發(fā)新一輪的權(quán)力尋租、糾紛以及收益分配不均等問(wèn)題。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的推進(jìn)機(jī)制設(shè)計(jì)

隨著我國(guó)城市化快速擴(kuò)張，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一發(fā)展的客觀需要，也是促進(jìn)我國(guó)土地制度深化改革的內(nèi)在要求。整體上突破農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為城市建設(shè)用地“先征后流”的制度安排，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地平等入市，讓農(nóng)民充分享受城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來(lái)的利益，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

（一）完善市場(chǎng)機(jī)制

首先，建立公開(kāi)、透明的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)。自上而下搭建入市流轉(zhuǎn)服務(wù)信息網(wǎng)站，及時(shí)做好每一次入市記錄，為流轉(zhuǎn)供需雙方搭建公開(kāi)交易信息的線上平臺(tái)，并積極引導(dǎo)各類中介組織提供土地測(cè)繪、地價(jià)評(píng)估、交易代理等入市的相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順利入市營(yíng)造良好的交易環(huán)境。其次，完善市場(chǎng)交易機(jī)制，在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，參照國(guó)有建設(shè)用地管理的相關(guān)規(guī)定明確入市條件、入市流程以及交易辦法等市場(chǎng)規(guī)則。再次，尊重市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。提高市場(chǎng)資源配置效率，建立完善的土地價(jià)值評(píng)估體系，遵守《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》等相關(guān)政策文件規(guī)定的土地定級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊隨意定價(jià)的不法行為。以《國(guó)有建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》等文件為指導(dǎo)，按地塊區(qū)位、用途等特征規(guī)定合理的交易底價(jià)，并對(duì)價(jià)格設(shè)定浮動(dòng)限制條件，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成最終交易價(jià)格，防止低價(jià)流轉(zhuǎn)和暗箱操作。

（二）健全收益分配制度

首先，制定土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用辦法，在充分尊重民意的前提下，完善土地增值收益在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的分配制度，合理提高農(nóng)民的收益。制定多數(shù)成員認(rèn)可的收益分配辦法，確定流轉(zhuǎn)主體、政府部門(mén)以及流轉(zhuǎn)受體之間的收益比例，并將收益分配情況納入村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，并接受相關(guān)部門(mén)審計(jì)和人民群眾的監(jiān)督。其次，完善的社保制度是確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后社會(huì)安定的重要保障。包括用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障代替農(nóng)民賴以生存的土地保障，讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為一種雙向自主選擇。再次，為保證與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，需建立統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)準(zhǔn)則和稅收制度，拓展現(xiàn)有的基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基準(zhǔn)地價(jià)體系。明確政府以稅收的形式參與收益分配，逐步實(shí)施與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的稅收辦法，預(yù)防因農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的城市居民與農(nóng)村居民之間的收益不均、社會(huì)不公等問(wèn)題。

（三）加快完善和健全產(chǎn)權(quán)制度

首先，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。通過(guò)確權(quán)登記和頒證，把每一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體權(quán)落實(shí)到有實(shí)質(zhì)意義的某一農(nóng)民集體，在此基礎(chǔ)上再加快推進(jìn)確權(quán)工作進(jìn)度。借鑒我國(guó)現(xiàn)代中小型公司的治理模式，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理效率。其次，適時(shí)、有效的監(jiān)督與管理。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有總量大、分布散的特點(diǎn)，所以確權(quán)、流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理都有其復(fù)雜性和多樣性，但如果流轉(zhuǎn)不能以明確的產(chǎn)權(quán)為前提，就會(huì)帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響，危害性極大。因此，可以制定"最低保護(hù)價(jià)"政策，防止低價(jià)流轉(zhuǎn)和暗箱操作，保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失；適當(dāng)對(duì)決策層的權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)管，減少發(fā)生干群矛盾的幾率。再次，尊重土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利。確權(quán)是入市的前提條件，更重要的是切實(shí)尊重土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，因此要加大農(nóng)民對(duì)規(guī)劃制定過(guò)程的參與積極性，尊重參與主體的話語(yǔ)權(quán)，增加土地規(guī)劃與改革的公信力。

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