陳奇星

摘要：本文以上海行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯恳暯?，在闡析改革開放40年上海行政體制改革的主要做法、經(jīng)驗(yàn)啟示以及當(dāng)前存在主要問題的基礎(chǔ)上，從四個(gè)方面提出進(jìn)一步深化上海行政體制改革的對(duì)策：加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置；深化機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和編制管理；深入推進(jìn)依法行政，健全政府依法運(yùn)行機(jī)制；創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式.提升政府治理能力等。

關(guān)鍵詞：上海行政體制改革；歷程回顧；對(duì)策思考

當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，黨的十九大報(bào)告明確提出，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。2018年是中國(guó)改革開放40周年，也是深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆三中全會(huì)精神、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的開局之年。上海作為中國(guó)沿海最大的開放城市，改革開放40年來，按照中央精神，結(jié)合上海實(shí)際，進(jìn)行了多次行政體制改革，取得了較大成效?；仡櫳虾Ｐ姓w制改革的歷程，在歷史發(fā)展新的方位，以新的視角加以審視，在此基礎(chǔ)上思考進(jìn)一步深化行政體制改革的對(duì)策，對(duì)上海在新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加快建設(shè)“五個(gè)中心”、卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、上海行政體制改革的歷程回顧

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開，開啟了中國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期。40年的改革開放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就。在這個(gè)過程中，按照建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的總目標(biāo)，根據(jù)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的根本要求，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)行政體制改革，并不斷取得新突破和重大進(jìn)展，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制不斷變革與完善。上海作為我國(guó)沿海最大的開放城市，也進(jìn)行了多次行政體制改革，大體經(jīng)歷了四個(gè)階段。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期的行政體制改革（1978-1991年）

從黨的十一屆三中全會(huì)召開到1992年黨的十四大召開之前，主要是沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，對(duì)建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制進(jìn)行積極探索，實(shí)施了兩次以機(jī)構(gòu)改革為主線的行政體制改革。

（1）1983年機(jī)構(gòu)改革。20世紀(jì)70年代末，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心的各項(xiàng)改革事業(yè)全面啟動(dòng)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，1982年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了我國(guó)改革開放以來第一次機(jī)構(gòu)改革。同年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，要求各省、自治區(qū)、直轄市機(jī)構(gòu)改革工作在1983年展開。上海按照中央要求，機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是：合并那些重復(fù)的、分工過細(xì)的機(jī)構(gòu)，并減少層次，精簡(jiǎn)人員，提高工作效率；減少領(lǐng)導(dǎo)副職，提拔一批具備干部隊(duì)伍“四化”方針要求的中青年干部任助理；明確各部門的職責(zé)范圍和管理權(quán)限，逐步下放部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)給經(jīng)濟(jì)實(shí)體：結(jié)合進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，緊縮行政管理部門，調(diào)整專業(yè)公司的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公司的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。

這次機(jī)構(gòu)改革的直接成果，主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)班子“四化”方面，不僅明確規(guī)定了各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，開始建立正常的老干部離退休制度，在打破領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，而且使一大批中青年干部走上了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，這對(duì)整個(gè)干部隊(duì)伍的“四化”有著重要的意義。但這次改革是在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的，由于沒有觸動(dòng)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高度集中的行政體制，沒有緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)關(guān)鍵，市政府所屬工作部門僅進(jìn)行了微調(diào)，由1981年末的78個(gè)調(diào)整為1983年末的76個(gè)。

（2）1988年機(jī)構(gòu)改革。此次機(jī)構(gòu)改革任務(wù)是在1987年黨的十三大上明確提出來的，1988年4月七屆人大一次會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。確定機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以同經(jīng)濟(jì)體制改革極為密切的經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn)。在完成了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，原定1989年展開的地方機(jī)構(gòu)改革，因政治、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，中央決定暫緩進(jìn)行。因此，上海的機(jī)構(gòu)改革未全面展開。但在以后幾年里，上海市委、市政府根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院的有關(guān)精神，從上海社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要出發(fā)，在政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)的調(diào)整等方面取得了一定的成效。主要包括：調(diào)整了部分政府工作部門的行政權(quán)限和職能結(jié)構(gòu)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理由直接向間接過渡：調(diào)整市、區(qū)、縣城建管理體制，加強(qiáng)城市的規(guī)劃、管理和建設(shè)工作；貫徹精簡(jiǎn)、效能的原則，努力探索“小政府，大社會(huì)”的管理模式。如上海市浦東新區(qū)管委會(huì)成立之初和新區(qū)黨工委實(shí)行兩塊牌子一套班子。在黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，強(qiáng)化大系統(tǒng)綜合管理，未設(shè)置行業(yè)主管部門，在我國(guó)各經(jīng)濟(jì)特區(qū)中擁有最為精簡(jiǎn)的管理機(jī)構(gòu)。

這次改革對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制有所觸動(dòng)，并首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能這一行政體制改革的核心內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革，開始突破只注重?cái)?shù)量增減、單一的組織機(jī)構(gòu)調(diào)整的局限，向行政體制改革的關(guān)鍵要素——政府職能的重新選擇、定位延伸。但由于改革是在“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”條件下進(jìn)行的，因此，政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變和調(diào)整，仍然存在機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹，經(jīng)費(fèi)開支龐大，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重問題。1992年，市政府工作部門達(dá)到84個(gè)。

2.中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成期的行政體制改革（1992-2000年）

1992年10月召開的黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)模式，建立與這一新型經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政體制提上議事日程。這一階段按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也進(jìn)行了兩次以機(jī)構(gòu)改革為主線的行政體制改革。

（1）1995年機(jī)構(gòu)改革。黨的十四大報(bào)告要求用三年時(shí)間，下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡(jiǎn)政，提高效率。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，上海于1995年推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，這次改革的重點(diǎn)是大力精簡(jiǎn)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，探索構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能體系框架。改革的內(nèi)容包括：精簡(jiǎn)整合專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，共拆并、調(diào)整了紡織、機(jī)電等19個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理局，分別改制為13個(gè)企業(yè)集團(tuán)和6個(gè)控股（集團(tuán)）公司；調(diào)整充實(shí)綜合部門和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，組建了綜合經(jīng)濟(jì)工作黨委；歸口管理市計(jì)委、城市規(guī)劃管理局、市財(cái)政局、地方稅務(wù)局以及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)；改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制；組建了國(guó)資委和國(guó)資辦；推進(jìn)社會(huì)保障體系的建立，成立了上海社會(huì)保障委員會(huì)、社會(huì)保險(xiǎn)管理局和市醫(yī)療保險(xiǎn)局，初步形成了以養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主的社會(huì)保障體系等。

1995年的行政體制改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大理論突破的背景下進(jìn)行的。如果沒有黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一認(rèn)識(shí)上的飛躍，這次改革就失去了根基。因此，這次改革的突出特點(diǎn)是把機(jī)構(gòu)改革同發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)聯(lián)系起來，在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系等方面取得了一些成效，市政府工作部門減少為64個(gè)。但是，行政體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，由于歷史條件的制約和宏觀環(huán)境的限制，政府職能轉(zhuǎn)變不可能一步到位，而只能是一個(gè)漸進(jìn)的過程，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然過多，行政運(yùn)行機(jī)制還不完善，行政體制深層次方面的矛盾和問題仍未得到根本性的解決。

（2）2000年機(jī)構(gòu)改革。1997年12月黨的十五大召開，提出要按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。按照十五大精神，1998年召開的九屆人大一次會(huì)議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，這次機(jī)構(gòu)改革是在世紀(jì)之交中國(guó)黨和政府審時(shí)度勢(shì)作出的一項(xiàng)重大抉擇。2000年的上海機(jī)構(gòu)改革以建立與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)框架大體協(xié)調(diào)、具有上海特大型城市的功能特點(diǎn)的行政體制為目標(biāo)，以城市管理體制改革為主線，重點(diǎn)調(diào)整和加強(qiáng)了城市管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在文化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息化等部門組建和調(diào)整了相關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能，充分體現(xiàn)了上海作為處于中國(guó)改革開放前沿的特大型城市的功能和特點(diǎn)。

同時(shí)，這次機(jī)構(gòu)改革還堅(jiān)決按照中央要求，對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)和人員編制進(jìn)行了精簡(jiǎn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，市政府工作部門由原來的67個(gè)精簡(jiǎn)為43個(gè)，其中組成部門23個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)20個(gè)；區(qū)縣政府工作部門由改革前32個(gè)左右減少為中心城區(qū)28個(gè)左右，郊區(qū)和縣30個(gè)左右，市與區(qū)縣的機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)均在中央要求的機(jī)構(gòu)限額以內(nèi)。在人員編制方面，市政府機(jī)關(guān)行政編制由原來的10306名減為5153名（不含政法部門），其精簡(jiǎn)比例為50%；區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道機(jī)關(guān)人員編制由44086名減為35269名，精簡(jiǎn)比例為20%左右：改革后的上海市人民政府機(jī)構(gòu)與國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)緊密銜接，貫徹了上下對(duì)口的原則，有利于保證中央政令暢通。

3.中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展期的行政體制改革（2001-2012年）

進(jìn)入新世紀(jì)后，這一階段行政體制改革的主要任務(wù)是推進(jìn)服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)，重點(diǎn)圍繞構(gòu)建有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的體制機(jī)制，著力進(jìn)行制度機(jī)制創(chuàng)新和管理方式創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)。

（1）2003年機(jī)構(gòu)改革。這次改革，是在黨的十六大提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，明確政府職能定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深的基礎(chǔ)上實(shí)施的一項(xiàng)意義重大、影響深遠(yuǎn)的改革舉措。改革主要內(nèi)容包括：組建上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、實(shí)行管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，進(jìn)一步理順和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制：組建市發(fā)展和改革委員會(huì)，促進(jìn)改革更好地為發(fā)展服務(wù)，進(jìn)一步提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的有效性；撤銷經(jīng)委和商委，組建新的市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，實(shí)行工商結(jié)合，適應(yīng)大都市工業(yè)、商貿(mào)發(fā)展的需要；組建市食品藥品監(jiān)督管理局、突出政府對(duì)廣大人民群眾生命安全和身體健康的保障。此外將市安全生產(chǎn)監(jiān)察局更名并改為市政府直屬機(jī)構(gòu)、將信息化辦公室更名為信息化委員會(huì)、組建市政府合作交流辦公室。

這次改革的一個(gè)明顯特點(diǎn)是，表面上沒有如2000年改革那樣進(jìn)行大幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員精簡(jiǎn)，但是卻更加注重在深化政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的政府功能一結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，尤其突出了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共服務(wù)的職能，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配的政府職能體系。同時(shí)，重點(diǎn)解決了一些發(fā)展中的突出問題，如國(guó)資體制改革、區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體制改革、食品藥品體制改革、安全生產(chǎn)監(jiān)管體制改革等，但仍然存在一些問題尚未得到解決，需要在不斷深化改革中加以深入研究和探索。

（2）2008年機(jī)構(gòu)改革。2007年10月，黨的十七大召開，提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。2008年10月，在黨中央、國(guó)務(wù)院的決策和部署下，上海新一輪機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)。改革突出了四個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和完善重要行業(yè)管理體制，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，如組建上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)和市商務(wù)委員會(huì)等。二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，如組建上海市住房保障和房屋管理局等。三是優(yōu)化和完善城市建設(shè)、交通和管理體制，努力體現(xiàn)特大型城市功能和特點(diǎn)，如組建上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)，市交通運(yùn)輸和港口管理局等。四是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，進(jìn)一步提高行政效能，如組建上海市人力資源和社會(huì)保障局，將上海市人事局的職責(zé)、上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的職責(zé)、上海市醫(yī)療保險(xiǎn)局的職責(zé)，整合劃入上海市人力資源和社會(huì)保障局。

機(jī)構(gòu)改革后，市政府設(shè)置工作部門44個(gè)，其中，辦公廳和組成部門23個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)21個(gè)；另設(shè)部門管理機(jī)構(gòu)6個(gè)，符合中央對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置限額的要求?？傮w來看，改革從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的需要出發(fā)，著力解決一些長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問題，既邁出了重要的改革步伐，又保持了市政府機(jī)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定和改革的連續(xù)性。但政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)綜合配套的系統(tǒng)工程，具有復(fù)雜性、艱巨性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)，尚需要進(jìn)一步深化改革。

4.推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化時(shí)期的行政體制改革（2013年至今）

黨的十八大提出，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。十八大以來，中國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)：發(fā)展和完善社會(huì)主義制度，著力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上海按照中央精神，著眼于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，按照“兩高、兩少、兩尊重”的要求，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高政府治理現(xiàn)代化水平。

（1）持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，上海在行政體制改革和政府治理創(chuàng)新進(jìn)程中，明確把政府職能轉(zhuǎn)變放在首位，并在實(shí)踐中進(jìn)行了有益的探索。政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)進(jìn)一步減少，市場(chǎng)體系基本建立，政府日益重視履行公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。尤其是作為政府職能轉(zhuǎn)變突破口的行政審批制度改革取得了較大成效，如2013年以來，上海取消調(diào)整行政審批事項(xiàng)1854項(xiàng)、評(píng)估評(píng)審事項(xiàng)341項(xiàng)。全面實(shí)施當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)、提前服務(wù)、當(dāng)年落地“三個(gè)一批”改革。同時(shí)，行政審批行為逐步得到規(guī)范。建立了目錄管理，制定業(yè)務(wù)手冊(cè)，編制辦事指南，推行行政審批電子化、信息化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，開展效能監(jiān)察等“六位一體”的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理框架。尤其是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，努力實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，“行政審批制度改革”成為制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)和政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。如率先實(shí)行負(fù)面清單管理模式和開展證照分離改革試點(diǎn)，進(jìn)一步深化了審批制度改革，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。

（2）深化政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革不可分割的兩個(gè)方面。2013年，上海按照黨的十八大提出的穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系的精神，進(jìn)一步理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善行政運(yùn)行機(jī)制。如將市食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、市質(zhì)監(jiān)局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)、市工商局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，整合劃入新組建的上海市食品藥品監(jiān)督管理局。將市交通運(yùn)輸和港口管理局的職責(zé)、市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)的交通發(fā)展規(guī)劃等職責(zé)劃入新組建的上海市交通委員會(huì)。將市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)更名為市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)。目前，上海15個(gè)區(qū)工商分局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)分局已全部由垂直管理調(diào)整為區(qū)政府分級(jí)管理，與區(qū)物價(jià)局有關(guān)價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)整合，組建區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局。市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革符合大部制改革方向，有利于整合市場(chǎng)監(jiān)管資源，初步形成了一體化、全過程、集約式的監(jiān)管模式。

（3）加快法治政府建設(shè)。首先是逐步完善法治政府法規(guī)和制度體系，如2013年11月上海發(fā)布了《關(guān)于2013年至2017年本市進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》，2016年4月，市政府又印發(fā)了《上海市法治政府建設(shè)“十三五”規(guī)劃》的通知，提出“十三五”期間，上海要進(jìn)一步提升政府治理能力現(xiàn)代化水平，推動(dòng)改善城市法治環(huán)境，使本市在法治政府建設(shè)進(jìn)程中始終走在全國(guó)前列，在依法行政工作方面保持領(lǐng)先地位，為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供高質(zhì)量的公共管理和公共服務(wù)。其次是深入推進(jìn)依法行政。各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)了法治意識(shí)，逐步樹立起行政機(jī)關(guān)要依法履行職責(zé)的觀念，在行政管理和行政執(zhí)法中，能日益注重依靠法律手段和法定程序解決問題，依法行政機(jī)制已逐步形成。

（4）創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式。創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式是行政體制改革的重要內(nèi)容，近年來，上海的主要做法有：首先，構(gòu)建政府服務(wù)“單一窗口”制度框架。全力推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)、社會(huì)信用體系建設(shè)和政府信息資源共享與開放，著力形成全市統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)“單一窗口”，為方便業(yè)務(wù)辦理、優(yōu)化行政流程、開發(fā)利用數(shù)據(jù)和事中事后監(jiān)管提供支撐。其次，改進(jìn)公共服務(wù)方式。如2015年3月，上海市政府頒布《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見》，提出建立規(guī)范統(tǒng)一、安全高效的購買服務(wù)公共管理平臺(tái)，更好地提升行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力，進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，使政府購買成為政府提供公共服務(wù)的重要方式之一。第三，加大政務(wù)信息公開力度。在行政權(quán)力運(yùn)行、財(cái)政資金使用、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目、食品藥品安全、信用信息和政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用、政策解讀回應(yīng)力度等方面進(jìn)一步加大信息公開力度。根據(jù)《中國(guó)政府透明指數(shù)報(bào)告（2015）》，上海在省級(jí)政府“透明度”中位列第一。

二、上海行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

改革開放40年來，上海歷屆市委、市政府嚴(yán)格按照中央精神和總體部署，緊密結(jié)合上海實(shí)際，持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，推出了一系列走在全國(guó)前列的改革創(chuàng)新舉措，不僅取得了顯著成效，而且在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要有以下四個(gè)方面：

1.堅(jiān)持按照中央精神，結(jié)合上海實(shí)際推進(jìn)改革

上海嚴(yán)格按照中央精神設(shè)計(jì)和確定改革方案，每次行政體制改革的方向、目標(biāo)與主要內(nèi)容都能與中央要求保持一致。同時(shí)，上海作為我國(guó)沿海最大的開放城市，中央要求上海當(dāng)好全國(guó)改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，其特殊性決定行政體制改革必須緊密結(jié)合自身實(shí)際，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，上海面臨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)日益繁重，適應(yīng)新形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)，全面提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，需要有一個(gè)良好的體制環(huán)境。因此，必須根據(jù)中央要求，結(jié)合上海實(shí)際和特點(diǎn)，不斷深化行政體制改革，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為上海加快推進(jìn)“五個(gè)中心”建設(shè)，努力把上海建設(shè)成為卓越的全球城市和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供與其功能、特點(diǎn)相適應(yīng)的行政體制和運(yùn)行機(jī)制。

2.堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，抓住改革的關(guān)鍵

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供新動(dòng)力、破除體制機(jī)制性障礙的必然要求。改革開放40年來，上海在行政體制改革實(shí)踐中，按照深化經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧溯^大的成效和新進(jìn)展、新突破。但從總體上來看，政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，政府職能“越位”“錯(cuò)位”“缺位”問題尚未完全解決，政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能需要不斷強(qiáng)化。尤其是當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，上海要加快建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、創(chuàng)新政府和廉潔政府，構(gòu)建法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，成為貿(mào)易投資最便利、行政效率最高、服務(wù)管理最規(guī)范、法治體系最完善的城市之一，轉(zhuǎn)變政府職能的重要性就更加突出地體現(xiàn)出來。因此，只有始終把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政體制改革的核心內(nèi)容，主動(dòng)進(jìn)行自我革命，才能抓住改革的關(guān)鍵，使改革取得良好的效果。

2.深化機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和編制管理

政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變是整個(gè)行政體制改革密不可分的兩個(gè)方面。機(jī)構(gòu)改革需要職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在推動(dòng)，職能不轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了還會(huì)出現(xiàn)膨脹。同樣，職能轉(zhuǎn)變也需要機(jī)構(gòu)改革的外在推動(dòng)，機(jī)構(gòu)不調(diào)整，原有的職能就不能真正轉(zhuǎn)變。當(dāng)前應(yīng)按照中央關(guān)于《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》的精神，結(jié)合上海實(shí)際，進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和編制管理，形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

（1）統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。黨的十九大報(bào)告明確提出：統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。上海應(yīng)從地方實(shí)際出發(fā)大膽創(chuàng)新，將一些職能相近、聯(lián)系緊密的政府機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)或歸黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)管理，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益，進(jìn)一步理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，高效運(yùn)行。

（2）整合優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，精干設(shè)置上海各級(jí)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，重點(diǎn)解決大部門的內(nèi)部整合、職責(zé)關(guān)系、上下對(duì)口等問題，更好地發(fā)揮大部制的功能，提高行政效率。

（3）推進(jìn)管理層級(jí)扁平化。推進(jìn)管理層級(jí)扁平化，并不是簡(jiǎn)單地裁撤某一層級(jí)管理機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)當(dāng)將基層管理機(jī)構(gòu)具備的事權(quán)充分下放，進(jìn)一步體現(xiàn)“充分授權(quán)、重心下沉”的特性，增強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)的行政效率和主動(dòng)性、靈活性。為此，應(yīng)構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，整合相關(guān)職能，設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，形成自上而下的高效率組織體系。

（4）創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理。按照財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的要求，加大機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新力度，向改革要編制，向管理要編制，向信息技術(shù)要編制，不斷提高機(jī)構(gòu)編制資源效用。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度；嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定。切實(shí)做到在機(jī)構(gòu)編制上，以精簡(jiǎn)高效為原則，以職能需要為準(zhǔn)繩，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法定化。

3.深入推進(jìn)依法行政.健全政府依法運(yùn)行機(jī)制

依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志，政府的所有行為都要于法有據(jù)、程序正當(dāng)。上海各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法治思維和法治方式，健全政府依法運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)法治上海建設(shè)，使法治成為城市競(jìng)爭(zhēng)力的核心標(biāo)志。

（1）完善政府立法和決策機(jī)制。政府立法方面，堅(jiān)持“立改廢”并舉，推進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法工作，強(qiáng)化政府規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性審查、后評(píng)估和即時(shí)清理。完善決策機(jī)制方面，健全重大行政決策征求公眾意見的程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定列為重大行政決策法定程序；推行重大行政決策草案社會(huì)公布制度，明確公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范圍，完善聽證會(huì)、網(wǎng)上征詢的公眾參與決策機(jī)制，進(jìn)一步提高政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。

（2）深化行政執(zhí)法體制改革。深入推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化市場(chǎng)等領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，把更多執(zhí)法力量充實(shí)到基層一線。改進(jìn)執(zhí)法方式，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（3）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。首先應(yīng)強(qiáng)化上海政府系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，上級(jí)機(jī)關(guān)和專門監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)通過行政復(fù)議、行政監(jiān)察、審計(jì)等多種途徑，加強(qiáng)監(jiān)督，促使下級(jí)機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，學(xué)會(huì)并善于依法處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，進(jìn)一步提高依法行政水平和能力。其次應(yīng)強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，以及新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾的廣泛參與，重視人民群眾通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定渠道，對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)筑起多主體、全方位的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督的有效性，切實(shí)保證政府公共行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作。

4.繼續(xù)創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式，提升政府治理能力

創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式是行政體制改革的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)堅(jiān)持寓管理于服務(wù)之中，更多發(fā)揮市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和科技力量，進(jìn)一步提高政府治理能力，以及服務(wù)管理的效率和質(zhì)量。

（1）創(chuàng)新公共服務(wù)方式，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。按照政府治理能力現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，更多運(yùn)用市場(chǎng)化、社會(huì)化、信息化方式創(chuàng)新公共服務(wù)。尤其是服務(wù)要更精準(zhǔn)、更貼心，政府公務(wù)員要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，當(dāng)好服務(wù)企業(yè)的“店小二”，做到有求必應(yīng)、無事不擾。

（2）深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。加大政務(wù)服務(wù)“單一窗口”建設(shè)力度，優(yōu)化政府流程，推動(dòng)跨部門、跨層級(jí)審批事項(xiàng)網(wǎng)上協(xié)同辦理。加快組建市大數(shù)據(jù)中心，逐步匯聚融合政務(wù)、行業(yè)、社會(huì)等各方數(shù)據(jù)，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源歸集、治理、共享、開放、應(yīng)用和安全。進(jìn)一步完善“12345”市民服務(wù)熱線、“上海發(fā)布”政務(wù)微博、網(wǎng)上政務(wù)大廳等各類信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，拓寬信息服務(wù)功能，加強(qiáng)政府各類信息服務(wù)平臺(tái)資源的互通、互聯(lián)、互享，增強(qiáng)政府服務(wù)的便捷性和可及性。尤其是重點(diǎn)推進(jìn)“三全工程”，即企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入“全網(wǎng)通辦”、個(gè)人社區(qū)事務(wù)“全市通辦”、政府政務(wù)信息“全域共享”。通過打造“三全工程”，加快建設(shè)整體協(xié)同、高效運(yùn)行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理的智慧政府，讓政府管理更加智能，讓政務(wù)服務(wù)更加便利，進(jìn)一步提升政府治理能力，優(yōu)化上海營(yíng)商環(huán)境。

（責(zé)任編輯 矯海霞）