劉永深　陳那波

摘要：隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜，社會(huì)利益趨于多元，基層社會(huì)越來(lái)越呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)；與此同時(shí)，隨著諸多經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)事務(wù)下移至地方政府，城市成為了施展國(guó)家權(quán)力的主要場(chǎng)域?；诖?，中國(guó)的國(guó)家一社會(huì)關(guān)系逐漸趨于“地方化”。在這一背景下，本文試圖探討地方政府如何通過(guò)一系列非政治化、工具化、常規(guī)化的治理創(chuàng)新手段來(lái)回應(yīng)和調(diào)適轉(zhuǎn)型中的國(guó)家一社會(huì)關(guān)系。本文以A市城管綜合執(zhí)法為例.分析和總結(jié)了當(dāng)前中國(guó)地方政府治理創(chuàng)新的三層邏輯：一是，基于規(guī)則和法治，構(gòu)建法理型權(quán)威；二是，基于行政績(jī)效和回應(yīng)性，提高市民滿意度；三是，基于道德符號(hào)和公共服務(wù)，樹(shù)立地方治理的道德權(quán)威。作者認(rèn)為，面對(duì)碎片化的城市社會(huì)，地方政府的治理范式和國(guó)家一社會(huì)關(guān)系都在發(fā)生轉(zhuǎn)變.即逐漸從原本計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“組織”和“動(dòng)員”向當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期下強(qiáng)調(diào)“回應(yīng)”和“善治”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：碎片化城市社會(huì)；地方政府；技術(shù)治理；城管綜合執(zhí)法

一、碎片化的城市：中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的中觀視角

從建國(guó)初期到改革開(kāi)放，一直到21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)在這六十多年內(nèi)經(jīng)歷了翻天覆地的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)處于“總體性社會(huì)”（the totalitarian society），國(guó)家通過(guò)戶籍制度、單位制度、干部身份制度、所有制制度等“基礎(chǔ)性制度”在基層社會(huì)中構(gòu)建起高度階級(jí)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，每個(gè)社會(huì)成員基于其“出身”（戶籍、家庭等）決定其相應(yīng)的階級(jí)地位和社會(huì)權(quán)利。因此，在這一時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的基層社會(huì)內(nèi)部同質(zhì)性程度非常高，社會(huì)成員主要依賴于國(guó)家機(jī)器來(lái)獲得其政治身份以及相應(yīng)的社會(huì)資源和機(jī)會(huì)；問(wèn)或通過(guò)單位提拔獲得干部身份或政治晉升，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)。這些“基礎(chǔ)性制度”在很大程度上為國(guó)家對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行組織和動(dòng)員提供了有力的制度基礎(chǔ)?；诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，國(guó)家在城市和農(nóng)村分別以單位體制和人民公社體制作為載體，自上而下統(tǒng)一計(jì)劃、集中管理，社會(huì)成員工作和生活的方方面面都在國(guó)家的管理和控制范圍內(nèi)；與此同時(shí)，各級(jí)政府通過(guò)非常規(guī)化、非制度化的政治運(yùn)動(dòng)，對(duì)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面而有效的動(dòng)員。

直到20世紀(jì)八十年代，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步消弭、改革開(kāi)放的不斷深入，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面鋪開(kāi)，中國(guó)原有的“基礎(chǔ)性制度”逐漸被打破。首當(dāng)其沖的是城市社會(huì)的單位體制。隨著國(guó)有企業(yè)改革拉開(kāi)序幕，單位體制及其附帶的福利制度、身份制度逐漸被消解，越來(lái)越多的社會(huì)成員脫離于單位序列，無(wú)法再依靠國(guó)家機(jī)器獲得其福利資源和社會(huì)機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制則逐漸取代原有的國(guó)家再分配機(jī)制，成為住房、教育、醫(yī)療等公共物品和公共服務(wù)的主要供給方式，這使得原本相當(dāng)一部分的“單位福利”由于市場(chǎng)機(jī)制的嵌入而逐步被商品化。在這一背景下，原本高度組織化的社會(huì)結(jié)構(gòu)受到了極大沖擊，新的社會(huì)秩序逐漸出現(xiàn)，社會(huì)成員對(duì)“政治地位”“身份地位”的依賴在較大程度上被弱化，而以“交易”與“競(jìng)爭(zhēng)”為特征的利益關(guān)系及其衍生出來(lái)的“經(jīng)濟(jì)地位”“市場(chǎng)地位”則逐漸被強(qiáng)化。

改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)秩序由“政治/單位導(dǎo)向”到“經(jīng)濟(jì)/市場(chǎng)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)型，日益深刻地影響著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的趨向。其中，最根本的表現(xiàn)在于中國(guó)社會(huì)從“總體性社會(huì)”向“分化性社會(huì)”（the individualized society）的轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸趨于碎片化。一方面，市場(chǎng)機(jī)制的嵌入，使得人們的生活方式和價(jià)值觀念處于急劇變化當(dāng)中，呈現(xiàn)出越來(lái)越多元化的趨勢(shì)；另一方面，戶籍制度的逐漸松動(dòng)，引起了大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，從而使得城市社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)日益變得復(fù)雜。這一系列制度因素導(dǎo)致了原本“鐵板一塊”的中國(guó)社會(huì)日益分化，形成了越來(lái)越多元的主體以及愈發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜的階層利益和立場(chǎng)，社會(huì)的異質(zhì)性在不斷加劇。其次，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盛行，“消費(fèi)主義”（consumerism）和產(chǎn)權(quán)改革（如：20世紀(jì)九十年代住房商品化改革）在中國(guó)開(kāi)始興起。社會(huì)成員擁有可以獨(dú)立支配使用的經(jīng)濟(jì)收入和私有產(chǎn)權(quán)，并且可以通過(guò)交易、消費(fèi)的形式滿足其生活的各方面需求。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)成員作為消費(fèi)者和產(chǎn)權(quán)擁有者，其“經(jīng)濟(jì)人”的身份日益凸顯，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、物質(zhì)激勵(lì)、效率、利益最大化以及權(quán)利意識(shí)等。這些價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)，隨著市場(chǎng)化的深化和商品交易的普及，逐漸植根于中國(guó)的城市社會(huì)之中。

二、技術(shù)治理的嵌入：碎片化的城市情境下地方政府的治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

在市場(chǎng)化改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀逐漸普及等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的多重驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系也出現(xiàn)了新的走向。首先，由于市場(chǎng)機(jī)制逐漸成為社會(huì)資源分配的主要手段，國(guó)家不再直接干預(yù)社會(huì)的方方面面，社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益不再完全取決于國(guó)家，而是更為直接地受到其具體的工作和生活場(chǎng)域的影響；與此同時(shí)，自20世紀(jì)八十年代起，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行財(cái)政和行政向下分權(quán)，國(guó)家不再對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃和管理，而地方政府（尤其指城市政府及其下屬的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和處理行政、社會(huì)事務(wù)上擁有更大的自主權(quán)?；诖耍鐣?huì)成員對(duì)國(guó)家政治的關(guān)心程度有所下降，而更多地關(guān)注與其有直接接觸的城市及以下的基層政府的執(zhí)政表現(xiàn)，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系向“地方化”的趨勢(shì)發(fā)展。其次，市場(chǎng)/經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的社會(huì)價(jià)值觀念也從根本上改變了國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的范式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)成員在較大程度上被納入到高度組織化的國(guó)家治理體系中；同時(shí)，國(guó)家通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行動(dòng)員，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著這種組織化的治理體系的消解、市場(chǎng)/經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的社會(huì)價(jià)值觀的嵌入，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系逐漸趨于松散耦合，并向新的契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。在這個(gè)新的契約關(guān)系中，社會(huì)成員作為具有“經(jīng)濟(jì)人”特征的委托方，向國(guó)家和地方政府表達(dá)其不同方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)訴求，并期望國(guó)家和地方政府能夠?yàn)槠涮峁└玫慕?jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)福祉。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)成員的角色逐漸從原本依附于國(guó)家治理體系的群眾（the masses）向具有明確個(gè)體利益的市民（the citizens）轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，國(guó)家和地方政府則作為契約關(guān)系中的代理方，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理創(chuàng)新和公共服務(wù)回應(yīng)社會(huì)不同方面的訴求。在當(dāng)前中國(guó)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種契約關(guān)系大致有兩個(gè)層面的具體表現(xiàn)：一是社會(huì)對(duì)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平方面的期望。在過(guò)去的三十多年里，社會(huì)成員得益于國(guó)家大力推行的一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，其生活水平得到極大程度的提高，從而使得國(guó)家和各級(jí)政府基于其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)成就而建立起堅(jiān)實(shí)的合法性。二是社會(huì)對(duì)國(guó)家在社會(huì)治理和公共服務(wù)中的訴求。在分權(quán)的背景下，地方政府作為公共物品和公共服務(wù)的供給方，社會(huì)成員對(duì)其往往有著諸如行政效率、政府回應(yīng)性、公共服務(wù)、市民權(quán)利、社會(huì)公平等方面的社會(huì)訴求。加之，在愈發(fā)碎片化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，市民之間的異質(zhì)性越來(lái)越高，其社會(huì)訴求的內(nèi)容和立場(chǎng)也越來(lái)越分化。在國(guó)家一社會(huì)關(guān)系趨于“地方化”的背景下，城市作為國(guó)家治理的主要場(chǎng)域，其碎片化的社會(huì)結(jié)構(gòu)、分化多元的社會(huì)訴求，給地方治理提出了巨大挑戰(zhàn)。一方面，原有的“政治化”或“強(qiáng)制性行政化”的治理手段越來(lái)越難以對(duì)城市社會(huì)中分化的、自利的市民群體進(jìn)行廣泛而有效的組織和動(dòng)員；另一方面，地方政府也越來(lái)越難以單一的治理手段回應(yīng)多元的社會(huì)利益和協(xié)調(diào)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。如何通過(guò)地方政府治理創(chuàng)新達(dá)至社會(huì)穩(wěn)定和有效治理，成為了各地政府當(dāng)前主要的治理命題。

在轉(zhuǎn)型時(shí)期中，不僅國(guó)家一社會(huì)關(guān)系在發(fā)生變化，國(guó)家的治理體系也在不斷進(jìn)行革新和調(diào)整。從20世紀(jì)八十年代開(kāi)始，大部分的行政和社會(huì)事務(wù)都下放到地方政府，而地方政府則主要依賴于條塊分明、職責(zé)明確的官僚組織來(lái)運(yùn)作。在這些官僚組織內(nèi)部，行政官僚的選拔標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越注重專業(yè)能力，選拔程序也越來(lái)越趨于程式化。因此，技術(shù)型的、專業(yè)化的行政官僚（technocrats）在地方治理中越來(lái)越占據(jù)主導(dǎo)地位。這些技術(shù)官僚并不熱衷于政治化的“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”，而在社會(huì)治理中更為倡導(dǎo)專業(yè)化、規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。因此，在上級(jí)賦予的政治權(quán)威的基礎(chǔ)上，地方政府越來(lái)越多地通過(guò)程序、規(guī)則等工具理性的治理技術(shù)作為抓手，處理各種社會(huì)事務(wù)，回應(yīng)各方社會(huì)訴求，協(xié)調(diào)各類社會(huì)沖突。這里所說(shuō)的技術(shù)導(dǎo)向的社會(huì)治理范式，并不僅限于狹義的現(xiàn)代技術(shù)（technology）應(yīng)用，而是更廣泛地指各種標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、制度化、常規(guī)化和非政治化的治理策略（techniques）的運(yùn)用。這種技術(shù)治理的社會(huì)治理新范式也得到了中央政府的認(rèn)可和支持。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記重點(diǎn)提到：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！苯陙?lái)，各級(jí)各地政府都做出了各具特色的嘗試，并開(kāi)始得到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注和探討。但在已有研究中，關(guān)于技術(shù)治理的治理邏輯及成效的討論仍然較少。因此，本文立足于日益碎片化的城市情境，試圖探討這種技術(shù)治理范式是如何適應(yīng)于中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從而確保城市社會(huì)長(zhǎng)治久安的?；谶@一研究問(wèn)題，筆者嘗試提出以下三個(gè)命題，剖析地方政府在碎片化城市中基于技術(shù)治理的治理邏輯：

命題1：面對(duì)日益分化的城市社會(huì)，地方政府通過(guò)制定規(guī)則、強(qiáng)調(diào)法治，以及將行政程序和手段進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、合理化，來(lái)樹(shù)立法理型權(quán)威。

一方面，通過(guò)“依法行政”，地方政府能夠作為公正的“仲裁者”身份，協(xié)調(diào)和處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下由于利益分化所導(dǎo)致的各種社會(huì)矛盾和沖突；同時(shí)，基于標(biāo)準(zhǔn)化的行政程序，強(qiáng)調(diào)“事本”邏輯、減少“人治”空間，從而提高政府公信力。另一方面，地方政府基于法律、規(guī)則的法理型合法性來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)城市市民的市場(chǎng)和社會(huì)行為，從而緩解城市社會(huì)中的不穩(wěn)定因素，有助于地方政府實(shí)現(xiàn)有效治理。

命題2：面對(duì)具有明確個(gè)體利益訴求的城市市民，地方政府通過(guò)不斷改進(jìn)治理程序和手段，提高其行政績(jī)效，從而獲得更高的市民滿意度。

在市場(chǎng)化的背景下，國(guó)家在社會(huì)治理中的范式從“組織”和“動(dòng)員”逐漸向“服務(wù)”與“績(jī)效”轉(zhuǎn)變。作為具有明確個(gè)體利益的城市市民，其對(duì)地方政府在社會(huì)治理和公共服務(wù)中有著諸如效率、回應(yīng)性、市民權(quán)利、公共服務(wù)等方面的訴求?；诖耍胤秸畬⒊鞘惺忻窨醋魇蔷哂胁煌瑐€(gè)體利益的“消費(fèi)者”或“顧客”，并通過(guò)這些多元化、客制化的治理創(chuàng)新手段，滿足市民的各種訴求。以A市政府為例，其在近三年來(lái)的政府工作報(bào)告中所提到的諸如推廣電子政務(wù)、設(shè)立社會(huì)事務(wù)“一站式”服務(wù)、建立政府服務(wù)熱線等舉措，實(shí)際上就是試圖通過(guò)改進(jìn)其治理技術(shù)和績(jī)效，來(lái)獲得更高的市民滿意度。

命題3：面對(duì)城市市民對(duì)政府行為的道德約束，地方政府通過(guò)強(qiáng)調(diào)治理規(guī)范、公共服務(wù)等樹(shù)立其道德權(quán)威。

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和人民生活的改善，城市社會(huì)的教育水平和文明程度也得到長(zhǎng)足的提升。在法律和規(guī)則對(duì)城市市民起到規(guī)范和引導(dǎo)作用的同時(shí)，城市市民也基于這種規(guī)則意識(shí)對(duì)地方政府的治理行為進(jìn)行道德約束和監(jiān)督。社會(huì)對(duì)政府的道德約束，也可以追溯至中國(guó)儒家關(guān)于“仁政”的價(jià)值觀傳統(tǒng)，亦即社會(huì)成員期望政府能在執(zhí)政方針和行為中體現(xiàn)出其對(duì)社會(huì)的仁愛(ài)，以及其對(duì)社會(huì)福祉的重視。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的市民城市中，這種“仁政”價(jià)值觀主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是，地方政府在社會(huì)治理過(guò)程中的道德規(guī)范；二是，地方政府在公共服務(wù)和社會(huì)公平的作為?；诖耍絹?lái)越多地方政府提出建設(shè)“陽(yáng)光政府”、“法治政府”、“誠(chéng)信政府”，并且大力開(kāi)展反腐建設(shè)等；同時(shí)，提出建立“服務(wù)型政府”、強(qiáng)調(diào)“以人為本”，以及廣泛推行社會(huì)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)，從而在社會(huì)治理中樹(shù)立其道德權(quán)威。

三、個(gè)案研究：A市城管綜合執(zhí)法的技術(shù)治理創(chuàng)新

本文選擇中國(guó)南方的某城市A市作為研究場(chǎng)域。改革開(kāi)放以來(lái)，由于其地緣優(yōu)勢(shì)和政治地位，A市充分享受了改革的制度紅利，使其市場(chǎng)化改革及經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持在全國(guó)的領(lǐng)先地位。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為多元，A市吸引了大量外來(lái)人口，使其成為了人口總量大、密度高且結(jié)構(gòu)復(fù)雜的巨型城市。人口稠密、利益多元，A市在近三十多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，呈現(xiàn)出一幅充滿矛盾、沖突與張力的社會(huì)圖景。面對(duì)高度分化的城市社會(huì)，為了維持政治和社會(huì)的穩(wěn)定，近年來(lái)，A市政府提出了“社會(huì)治理創(chuàng)新”的理念，強(qiáng)調(diào)法治、規(guī)范、公開(kāi)等。其中，其下屬的城管系統(tǒng)作為城市治理的主責(zé)部門之一，承擔(dān)了大量諸如綜合執(zhí)法、燃?xì)夤芾?、城市垃圾等方面的城市治理職能。在這些眾多的職能中，城管綜合執(zhí)法所面臨的情況最為繁雜，涉及不同方面社會(huì)主體及其相互沖突的利益立場(chǎng)，如：小商販通過(guò)擺攤獲取生活來(lái)源，其追求的是“底層正義”，而流動(dòng)商販聚集點(diǎn)附近的市民向城管系統(tǒng)投訴，其維護(hù)的是居住環(huán)境的“權(quán)利正義”。但兩者卻是相互矛盾的；與此同時(shí)，城管一線執(zhí)法隊(duì)員在履職過(guò)程中的“程序正義”和微博等社會(huì)輿論對(duì)城管執(zhí)法進(jìn)行道德譴責(zé)所代表的“社會(huì)正義”也存在沖突。因此，筆者認(rèn)為，將A市城管綜合執(zhí)法的治理創(chuàng)新作為個(gè)案進(jìn)行研究，具有一定的代表性和典型性，有助于剖析在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期下地方政府推行城市治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯，即地方政府如何通過(guò)一系列新的治理手段應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)龐雜、利益多元、沖突不斷的碎片化城市情境。

1.基于規(guī)則和法治，構(gòu)建法理型權(quán)威

城管系統(tǒng)的發(fā)展具有其歷史的特殊性，20世紀(jì)八九十年代，城管系統(tǒng)主要由各地城市政府自主建立，負(fù)責(zé)城市建設(shè)的監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)，具體職責(zé)因城市而異。因此，城管系統(tǒng)并沒(méi)有垂直的上級(jí)部門，只隸屬于地方政府。同時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一而正式的法律文件對(duì)城管系統(tǒng)的權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，使得城管系統(tǒng)的組織和職能邊界非常模糊，且缺乏法理型權(quán)威，其執(zhí)法權(quán)限僅依靠地方政府的行政授權(quán)。另一方面，在近三十年間，城管系統(tǒng)的職能范圍由于陜速城市化而大幅度增加。A市城管系統(tǒng)的職能從1985年成立初期的7項(xiàng)，到1992年增加至12項(xiàng)，而后到1999年又增加至64項(xiàng)，隨后到2001年和2006年又分別增加至104項(xiàng)和214項(xiàng)。如今，A市城管系統(tǒng)的執(zhí)法任務(wù)已經(jīng)超過(guò)300項(xiàng)，涵蓋環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、違章建設(shè)、道路交通、噪音整治、超載限載、余泥渣土等各個(gè)方面。法理型權(quán)威的缺失和職能范圍大幅增加，導(dǎo)致A市城管系統(tǒng)陷入了兩難境地：一方面，不斷承擔(dān)來(lái)自于地方政府委托的各項(xiàng)城市治理職能，其在城市治理中的角色愈發(fā)重要；另一方面，由于缺乏制度立法，其執(zhí)法權(quán)限相當(dāng)有限，既不能對(duì)行政相對(duì)人行使限制其人身自由的行政處罰，也沒(méi)有約束性或震懾性的執(zhí)法工具進(jìn)行協(xié)助。面對(duì)這一窘境，A市城管系統(tǒng)通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)化”的執(zhí)法規(guī)則、“嵌入式”的法理型權(quán)威等治理技術(shù)手段，試圖構(gòu)建其在城管綜合執(zhí)法過(guò)程中的法理型權(quán)威。

（1）“標(biāo)準(zhǔn)化”的綜合執(zhí)法規(guī)范

2013年開(kāi)始，A市制定并實(shí)施了《A市城市管理綜合執(zhí)法工作規(guī)范》（簡(jiǎn)稱“《執(zhí)法規(guī)范》”），通過(guò)對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)化”來(lái)提高城管綜合執(zhí)法的規(guī)范性和正當(dāng)性?！秷?zhí)法規(guī)范》涵蓋了執(zhí)法用語(yǔ)、執(zhí)法措施、執(zhí)法程序等方面的詳細(xì)規(guī)定，共計(jì)13個(gè)章節(jié)、157個(gè)條款。其中，在執(zhí)法措施方面，《執(zhí)法規(guī)范》對(duì)城管一線執(zhí)法隊(duì)員的要求包括：“不得穿制服從事私人活動(dòng)；當(dāng)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生群眾圍觀、起哄、質(zhì)詢的現(xiàn)象，執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)向群眾解釋，報(bào)出自己執(zhí)法證號(hào)”：“如果現(xiàn)場(chǎng)有人認(rèn)為做得不對(duì)的，報(bào)出上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系電話供現(xiàn)場(chǎng)群眾向上級(jí)反映”；“除正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)外，城管一線執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法工作以不接觸當(dāng)事人的身體為原則，也不能非法損壞公私財(cái)物”；“對(duì)于暴力抗法等突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在A市城管委或者區(qū)級(jí)城管局網(wǎng)站或官方微博上公布初步情況信息”；“城管一線執(zhí)法隊(duì)員以及各級(jí)城管部門應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”，等等。類似的規(guī)范性政府文件還包括《A市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》《A市城市管理綜合執(zhí)法條例》《A市行政執(zhí)法沒(méi)收物品處理試行辦法》《A市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》等。A市城管系統(tǒng)通過(guò)將城管綜合執(zhí)法的各個(gè)方面進(jìn)行全面而翔實(shí)的界定、闡釋和規(guī)定，試圖通過(guò)限制城管一線執(zhí)法隊(duì)員的自由裁量空間、提高執(zhí)法行為的“標(biāo)準(zhǔn)化”，從而保證城管綜合執(zhí)法的正當(dāng)性和專業(yè)性。

（2）“嵌入式”的法理型權(quán)威

同樣是行政執(zhí)法部門，與城管綜合執(zhí)法不同的是，公安系統(tǒng)具有強(qiáng)制性的執(zhí)法權(quán)限，并受到了正式法律制度的認(rèn)可，具有較高的法理型合法性。因此，與城管系統(tǒng)相比，公安系統(tǒng)的行政執(zhí)法更為有力。在這一背景下，A市城管系統(tǒng)提出了“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式，試圖通過(guò)嵌入公安系統(tǒng)正式的法理型合法性，來(lái)提高城管綜合執(zhí)法的權(quán)威和效度。實(shí)際上，公安系統(tǒng)和城管系統(tǒng)的職能存在著諸多方面的交叉，如在道路管理中，城管系統(tǒng)負(fù)責(zé)處理流動(dòng)商販占道經(jīng)營(yíng)，而公安系統(tǒng)則負(fù)責(zé)五類車的處理，兩者息息相關(guān)、密不可分，但現(xiàn)實(shí)中往往是各部門分散執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法壓力過(guò)重。提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法壓力，為聯(lián)合執(zhí)法的嘗試提供了現(xiàn)實(shí)前提。A市將其下轄的某街道設(shè)為試點(diǎn)，在街道層面聯(lián)合各個(gè)部門成立了“綜合執(zhí)法大隊(duì)”，下設(shè)“路面巡邏綜合執(zhí)法中隊(duì)”和“網(wǎng)格綜合執(zhí)法中隊(duì)”兩個(gè)分支。其中，路面中隊(duì)有70人，包括街道派出所干警、輔警共16人，街道城管執(zhí)法隊(duì)在編隊(duì)員和協(xié)管員共16人，交通協(xié)管員16人，以及區(qū)級(jí)交警大隊(duì)、街道工商所、街道食品藥品監(jiān)督管理所等分派的執(zhí)法人員。從早上7：00到晚上12：00，中隊(duì)內(nèi)部劃分成數(shù)個(gè)小分隊(duì)，分班次負(fù)責(zé)到路面進(jìn)行巡邏執(zhí)法。上路巡邏的執(zhí)法隊(duì)員，配備統(tǒng)一的反光馬甲和盾牌等防護(hù)裝備，分別乘坐一輛警車和一輛城管執(zhí)法車，在公安的帶領(lǐng)下進(jìn)行路面巡查。執(zhí)法采用“巡邏+守點(diǎn)”的方式，包含五個(gè)步驟，即：路面巡邏-發(fā)現(xiàn)問(wèn)題-現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法-前臺(tái)共管-后臺(tái)分流。各分隊(duì)執(zhí)法隊(duì)員接受分隊(duì)長(zhǎng)的調(diào)動(dòng)指揮，打破部門界限，共同處理各類社會(huì)治理問(wèn)題，并且在必要時(shí)由公安隊(duì)員出面將執(zhí)法對(duì)象帶回派出所，再分別由不同的執(zhí)法部門分流對(duì)應(yīng)處理。由于各個(gè)部門形成合力，并且有公安部門行使執(zhí)法的強(qiáng)制權(quán)，試點(diǎn)的執(zhí)法效果立竿見(jiàn)影。據(jù)A市城管委的介紹：“該街道的社會(huì)治安得到了極大改善，整條街都干凈了，街頭糾紛、斗毆都大大減少了，街道警情也大幅度降低?！保ㄔL談資料，2015）事實(shí)上，這一做法并沒(méi)有從制度上構(gòu)建起A市城管系統(tǒng)的正式權(quán)威，而是基于“聯(lián)合執(zhí)法”的治理技術(shù)手段，嵌入和借用公安系統(tǒng)的正式執(zhí)法權(quán)威，改善了城管系統(tǒng)在綜合執(zhí)法中的效果。

2.基于績(jī)效和回應(yīng)性.提高市民滿意度

A市城管系統(tǒng)需要處理超過(guò)300項(xiàng)城市治理職能，其面對(duì)的是紛繁復(fù)雜的行動(dòng)主體，不同的行動(dòng)主體有著截然不同的立場(chǎng)和價(jià)值觀，并且不同的價(jià)值觀之間往往存在矛盾與沖突。以整治流動(dòng)商販為例，一方面，占道經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)商販將其經(jīng)營(yíng)行為視作獲得經(jīng)濟(jì)來(lái)源的合理渠道，他們認(rèn)為自身在追求“生存正義”；同時(shí)，他們自認(rèn)為是社會(huì)的“底層群體”，城管的執(zhí)法行為是“欺負(fù)弱者”的表現(xiàn)，因此基于“底層正義”反抗城管執(zhí)法是一種捍衛(wèi)弱者尊嚴(yán)的表現(xiàn)。另一方面，居住在流動(dòng)商販聚集點(diǎn)附近的居民認(rèn)為自身理應(yīng)享有干凈、有序的居住環(huán)境，面對(duì)流動(dòng)商販對(duì)其居住權(quán)益的損害，周邊居民選擇向城管系統(tǒng)表達(dá)自身在居住環(huán)境上的“權(quán)利正義”，并期望城管系統(tǒng)通過(guò)執(zhí)法行動(dòng)維護(hù)其居住權(quán)益。如果城管系統(tǒng)的執(zhí)法效果不佳，居民還會(huì)投訴其“效率低下”“不回應(yīng)”“不作為”等。面對(duì)針?shù)h相對(duì)的利益立場(chǎng)，A市城管系統(tǒng)通過(guò)不斷改進(jìn)其治理程序和手段，試圖及時(shí)回應(yīng)各方社會(huì)主體的訴求，并且提高行政績(jī)效，從而獲得更高的市民滿意度。

（1）網(wǎng)格化和信息化管理，提高行政效率

以往，A市的各項(xiàng)社會(huì)治理職能相互割裂較為明顯，導(dǎo)致部門溝通障礙和行政效率低下，進(jìn)而使得A市市民對(duì)地方政府的社會(huì)治理績(jī)效時(shí)常表達(dá)不滿。因此，A市政府從2014年開(kāi)始在全市范圍內(nèi)推行網(wǎng)格化管理，即按照“每200戶為一個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格”的標(biāo)準(zhǔn)將城市劃分成若干個(gè)網(wǎng)格，作為社會(huì)治理的基本單元。同時(shí)，按照“一格一員”的原則，每個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格配備一名專職網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)網(wǎng)格巡查，排查問(wèn)題隱患，處置輕微網(wǎng)格事件；采集并上報(bào)網(wǎng)格內(nèi)的城市部件和事件等基礎(chǔ)信息；聯(lián)系居民，收集社情民意，等等。專職網(wǎng)格員巡查的內(nèi)容涵蓋了道路、環(huán)境、治安、消防、計(jì)生等各個(gè)領(lǐng)域。作為城市治理的主責(zé)部門，A市城管系統(tǒng)在網(wǎng)格化管理中擔(dān)當(dāng)著重要角色，并將其城管協(xié)管員整合到專職網(wǎng)格員的隊(duì)伍中。另外，為了配合網(wǎng)格化服務(wù)管理的落實(shí)，A市城管系統(tǒng)還開(kāi)發(fā)了“城管通”移動(dòng)城管執(zhí)法系統(tǒng)，A市城管一線執(zhí)法隊(duì)員以其手機(jī)作為載體隨身配備，其系統(tǒng)內(nèi)包含了網(wǎng)格化地圖、個(gè)人任務(wù)、語(yǔ)言呼叫、數(shù)據(jù)同步、智能報(bào)警等功能，并且能夠通過(guò)拍照片、錄視頻、發(fā)信息等方式記錄和上報(bào)巡查問(wèn)題以及執(zhí)法過(guò)程。與此同時(shí)，A市城管委以及各區(qū)的城管局都分別建立了城管監(jiān)控系統(tǒng)。城管監(jiān)控系統(tǒng)由街區(qū)的監(jiān)控?cái)z像頭和后臺(tái)指揮中心兩大部分組成。街區(qū)的監(jiān)控?cái)z像頭主要是對(duì)街區(qū)狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，并采集各個(gè)街區(qū)的相關(guān)信息，反饋至后臺(tái)指揮中心：后臺(tái)指揮中心則根據(jù)采集到的街區(qū)信息，篩查出需要處理的違法現(xiàn)象，并形成相應(yīng)的執(zhí)法任務(wù)，連同街區(qū)信息一起發(fā)送至負(fù)責(zé)該街區(qū)的一線執(zhí)法隊(duì)員，從而完成執(zhí)法調(diào)度的工作?；诰W(wǎng)格化和信息化的運(yùn)用，A市城管綜合執(zhí)法從識(shí)別問(wèn)題、人員調(diào)度到解決問(wèn)題，其行政程序都因網(wǎng)絡(luò)化和精細(xì)化而得以及時(shí)有效地落實(shí)，使得行政效率得到明顯的提高。

（2）吸納民意與公眾參與，增加政府回應(yīng)性

面對(duì)城市治理中存在的問(wèn)題，尤其是與自身利益相關(guān)的問(wèn)題，A市市民往往通過(guò)各種渠道（如：電話投訴、網(wǎng)絡(luò)評(píng)論等）對(duì)城管系統(tǒng)表達(dá)不滿，并傾向于將問(wèn)題的緣由歸結(jié)到城管系統(tǒng)的不作為、執(zhí)法能力低下、缺乏回應(yīng)性等。為了消解居民對(duì)城管系統(tǒng)的不滿，A市城管委陸續(xù)推出了多種渠道，將居民吸納到行政程序的某些環(huán)節(jié)中，以增加城管系統(tǒng)和居民之間的互動(dòng)，提高城管系統(tǒng)對(duì)居民的回應(yīng)性，并獲得居民對(duì)城管系統(tǒng)的支持和認(rèn)可。其中，較為典型的措施包括“12319城管熱線”和“公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”。一方面，為有效收集和回應(yīng)市民的訴求，A市城管委于2004年10月開(kāi)通了“12319城管熱線”?！?2319城管熱線”形成了一套由立案、調(diào)度、分派、處理、審核等多個(gè)環(huán)節(jié)組成的工作流程。首先，在立案環(huán)節(jié)，居民的投訴意見(jiàn)由接線員錄入并傳至監(jiān)控中心，監(jiān)控中心的工作人員確認(rèn)投訴意見(jiàn)屬實(shí)后對(duì)其立案。接著，在調(diào)度和分派環(huán)節(jié)，根據(jù)案件發(fā)生地點(diǎn)的所屬區(qū)域，案件被轉(zhuǎn)交至各個(gè)區(qū)城管局下屬的“城管指揮中心”，并進(jìn)一步將案件分派到相關(guān)的業(yè)務(wù)部門或街道城管執(zhí)法支隊(duì)。最后，在處理和反饋環(huán)節(jié)，接到任務(wù)分派的業(yè)務(wù)部門或執(zhí)法隊(duì)伍在限定的期限內(nèi)完成案件的辦理工作，并將案件的辦理結(jié)果依次向區(qū)級(jí)城管指揮中心和市級(jí)監(jiān)控中心上報(bào)，并由市級(jí)監(jiān)控中心最后裁定案件處理是否符合結(jié)案要求。另一方面，A市政府在2012年宣布成立“公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“公咨委”），提出凡涉及重大民生決策的事項(xiàng)均需經(jīng)過(guò)公咨委的民意咨詢環(huán)節(jié)后再作決策。A市城管委根據(jù)市政府的規(guī)定，于2012年底成立了城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“廢棄物處理公咨委”）。根據(jù)A市城管委公開(kāi)的資料，A市廢棄物處理公咨委每一屆由30名委員組成，委員由公眾報(bào)名和市城管委遴選的方式產(chǎn)生。截至2016年，A市廢棄物處理公咨委共產(chǎn)生了兩屆委員，大部分委員擁有本科學(xué)歷，且學(xué)歷背景或從事行業(yè)大多與環(huán)保相關(guān)，這在一定程度上保證了該公咨委有足夠的專業(yè)能力去討論和參與垃圾治理政策。通過(guò)吸納民意和公眾參與，A市城管系統(tǒng)試圖將市民吸納并整合至城市治理的決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)，一方面增加其對(duì)市民的回應(yīng)性，另一方面通過(guò)公眾參與而獲得更廣泛的社會(huì)支持，從而提高其治理的合法性。

（3）臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)建設(shè)，回應(yīng)流動(dòng)商販的“生存正義”

2009年，A市城管委提出在中心城區(qū)的城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部設(shè)立臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)，允許流動(dòng)商販在規(guī)定時(shí)間和規(guī)定路段設(shè)立攤位。2010年，A市城管委擴(kuò)大了臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的范圍，并聯(lián)合各區(qū)城管局、街道政府、基層社區(qū)、小區(qū)物業(yè)公司等共同推進(jìn)臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的建設(shè)工作，包括劃定范圍、政策宣傳、日常管理等。2011年，A市城管委先后發(fā)布了《A市流動(dòng)商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)管理試行辦法》和《關(guān)于劃定嚴(yán)禁亂擺賣區(qū)域的通告》，開(kāi)始在全市范圍內(nèi)推進(jìn)流動(dòng)商販“臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)”的建設(shè)，進(jìn)一步放寬對(duì)流動(dòng)商販的限制。在此之后，A市逐漸形成了由市城管委牽頭，區(qū)和街道分工合作的臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)管理流程。一些街道為此專門設(shè)立了“流動(dòng)商販管理中心”，負(fù)責(zé)向流動(dòng)商販發(fā)放臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的申請(qǐng)表、審核入駐臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的流動(dòng)商販的資格，以及發(fā)放流動(dòng)商販“擺賣證”等。同時(shí)，他們還會(huì)登記流動(dòng)商販的住址、電話等基本信息，并將搜集而來(lái)的流動(dòng)商販資料整理歸檔，形成流動(dòng)商販的數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)流動(dòng)商販進(jìn)行更有序、更精細(xì)的管理。臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的建設(shè)，在確保道路通暢的前提下，實(shí)際上是為了回應(yīng)流動(dòng)商販的“生存正義”訴求，通過(guò)滿足其經(jīng)營(yíng)謀生的需求，來(lái)緩和城管系統(tǒng)與流動(dòng)商販之間的矛盾沖突。

3.基于道德符號(hào)與公共服務(wù).樹(shù)立道義權(quán)威

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、人民生活水平大幅改善的背景下，相當(dāng)一部分社會(huì)成員都是具有一定教育水平和文明程度的市民。在城市治理中，他們會(huì)關(guān)注政府行為的道德規(guī)范，并通過(guò)社會(huì)輿論的方式進(jìn)行約束。以城管整治流動(dòng)商販為例，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)充斥著的一系列“城管打人”事件，相當(dāng)一部分市民基于社會(huì)普遍認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)輿論的方式對(duì)流動(dòng)商販這個(gè)“弱勢(shì)群體”表示同情，對(duì)城管系統(tǒng)的強(qiáng)制性執(zhí)法手段表達(dá)不滿，并聲援“社會(huì)正義”。A市也不例外，城管一線執(zhí)法隊(duì)員與市民群眾發(fā)生沖突的事件此起彼伏，使得城管綜合執(zhí)法經(jīng)常陷入混亂無(wú)序的狀態(tài)，“城管”一詞也因此被污名化，城管綜合執(zhí)法由此陷入了治理危機(jī)?；谶@一背景，A市城管系統(tǒng)一方面通過(guò)構(gòu)建和宣傳城管綜合執(zhí)法的“柔性”符號(hào)，試圖緩解城管“暴力執(zhí)法”的負(fù)面形象所造成的社會(huì)抨擊與質(zhì)疑：另一方面通過(guò)提供公共服務(wù)，試圖突破其“執(zhí)法”形象，轉(zhuǎn)而重塑其“服務(wù)”形象。

（1）構(gòu)建城管“柔性”符號(hào)，宣傳執(zhí)法道德規(guī)范

近年來(lái)，A市城管系統(tǒng)在城市治理和綜合執(zhí)法中構(gòu)建起諸多“柔性”符號(hào)。歸納起來(lái)，主要包括兩大類，即人物符號(hào)和過(guò)程符號(hào)。在人物符號(hào)方面，最具代表性的是“女子特勤大隊(duì)”和“城管志愿者”的設(shè)立。2010年下半年，為了配合一個(gè)大型運(yùn)動(dòng)會(huì)的舉辦，A市城管委從全市城管系統(tǒng)抽調(diào)組建了規(guī)模為180人的城市管理綜合執(zhí)法“女子特勤大隊(duì)”，負(fù)責(zé)運(yùn)動(dòng)會(huì)召開(kāi)前及舉辦期間城市市容環(huán)境的保障工作。為了給“女子特勤大隊(duì)”造勢(shì)，2010年11月，A市還在市中心的某個(gè)廣場(chǎng)舉行了“愛(ài)心城管女特勤，志愿服務(wù)亞運(yùn)會(huì)”誓師儀式。在儀式上，市領(lǐng)導(dǎo)提出了“多一個(gè)微笑，少一些煩躁”“加一點(diǎn)理解，減一份怨氣”等口號(hào)，女子特勤大隊(duì)的代表隊(duì)員還宣讀了倡議書(shū)，“號(hào)召全市的城管隊(duì)員積極行動(dòng)起來(lái)，以愛(ài)心、熱心、細(xì)心、耐心等柔性執(zhí)法方式切實(shí)地奉獻(xiàn)力量”。在各種活動(dòng)和宣傳的配合下，A市城管委致力于通過(guò)“女性”的符號(hào)，向社會(huì)傳遞一種耐心、細(xì)心和善于溝通的城管形象。此外，A市城管委還試圖將“志愿者”的人物符號(hào)進(jìn)行植入。2011年，A市城管委組建了一支城市管理綜合執(zhí)法志愿者隊(duì)伍，并組織一系列與城管事務(wù)相關(guān)的志愿活動(dòng)，如：2014年10月舉行的“上**山撿垃圾”和“引導(dǎo)市民垃圾投放，宣傳環(huán)保意識(shí)”活動(dòng)，以及2016年7月組織的宣傳沙井蓋設(shè)施安全常識(shí)的活動(dòng)。通過(guò)“志愿者”的符號(hào)，將“城管”事務(wù)與“公益”精神結(jié)合在一起，A市城管委試圖將公眾對(duì)城管綜合執(zhí)法的刻板印象從“行政任務(wù)”向“公益服務(wù)”轉(zhuǎn)變，從而宣揚(yáng)其部門職責(zé)的“社會(huì)正義”。與此同時(shí)，A市城管委在近年來(lái)也通過(guò)各種官方渠道宣揚(yáng)一線執(zhí)法隊(duì)員在執(zhí)法過(guò)程中“依法執(zhí)法”“文明執(zhí)法”的形象。以A市城管委的微博為例，自2011年12月開(kāi)通官方微博至2016年末，其發(fā)布含“依法執(zhí)法”的原創(chuàng)微博信息有190條，發(fā)布含“文明執(zhí)法”的原創(chuàng)微博信息有74條；同時(shí)，在報(bào)道城管執(zhí)法的相關(guān)信息中，A市城管委也一直強(qiáng)調(diào)一線執(zhí)法隊(duì)員行使“教育”“勸導(dǎo)”“宣傳”和“解釋”等溫和的執(zhí)法行為。通過(guò)對(duì)城管一線執(zhí)法隊(duì)員“正面”“積極”“柔性”的形象進(jìn)行宣傳和推廣，A市城管系統(tǒng)致力于將其自身的執(zhí)法形象與社會(huì)主流所定義和倡導(dǎo)的道德價(jià)值觀相匹配。

（2）從“執(zhí)法”到“服務(wù)”，重塑城管“惠民”形象

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)對(duì)城管系統(tǒng)的刻板印象是強(qiáng)勢(shì)的“執(zhí)法者”形象。但事實(shí)上，A市城管系統(tǒng)除了城管執(zhí)法的職能之外，還承擔(dān)了垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔等公共服務(wù)職能。為了增加社會(huì)對(duì)城管系統(tǒng)的認(rèn)知，提高社會(huì)公眾對(duì)城管系統(tǒng)的認(rèn)可，A市城管委試圖突出和強(qiáng)調(diào)其除執(zhí)法職能以外的“服務(wù)者”形象。其中，最為突出的舉措是網(wǎng)絡(luò)便民服務(wù)平臺(tái)的搭建。A市城管委在2014年推出了“城管便民服務(wù)”APP，主要提供了公廁查詢、垃圾分類、機(jī)構(gòu)職能、辦事指南等網(wǎng)上服務(wù)功能；另外，A市城管委在2015年又開(kāi)通了微信公眾平臺(tái)，其中也設(shè)置了“便民服務(wù)”的欄目。除了通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道搭建便民服務(wù)的平臺(tái)之外，A市城管委以及各區(qū)城管局還通過(guò)組織各種公共服務(wù)活動(dòng)——包括咨詢、宣傳、教育、派發(fā)贈(zèng)品等形式，或提供流動(dòng)公廁等環(huán)衛(wèi)設(shè)施及相關(guān)服務(wù)——推廣其“服務(wù)惠民”的形象。

四、結(jié)論與討論

本文試圖探討地方政府運(yùn)用的一系列非政治化、工具化、常規(guī)化的技術(shù)治理策略所蘊(yùn)含的治理邏輯，以及其折射出的國(guó)家一社會(huì)關(guān)系（更準(zhǔn)確地說(shuō)，應(yīng)該是地方政府一城市社會(huì)的關(guān)系）的趨向。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜，社會(huì)利益趨于多元，基層社會(huì)越來(lái)越呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)：與此同時(shí)，隨著諸多經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)事務(wù)下移至地方政府以及其下屬的區(qū)縣、鎮(zhèn)街等基層政府，城市成為了施展國(guó)家權(quán)力的主要場(chǎng)域。中國(guó)的國(guó)家一社會(huì)關(guān)系逐漸趨于“地方化”。基于此，國(guó)家的治理范式也隨之發(fā)生變化——在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的組織化管理：而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府已然無(wú)法沿用這一社會(huì)治理的范式去應(yīng)對(duì)碎片化的城市社會(huì)。加之，在地方分權(quán)的背景下，地方政府需要承擔(dān)各項(xiàng)紛繁復(fù)雜的行政和社會(huì)事務(wù)。因而，地方政府逐漸發(fā)展出一套專業(yè)化、常規(guī)化的技術(shù)治理范式，依靠龐大的科層體系和眾多專業(yè)化的技術(shù)官僚，來(lái)回應(yīng)日益分化的社會(huì)利益和訴求。

本文以A市城管綜合執(zhí)法為例，進(jìn)一步分析和討論了地方政府如何運(yùn)用技術(shù)治理去回應(yīng)社會(huì)利益和訴求，并總結(jié)了當(dāng)前中國(guó)地方政府治理創(chuàng)新三個(gè)層面的治理邏輯：一是，基于規(guī)則和法治，構(gòu)建法理型權(quán)威。一方面，以標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的治理手段，通過(guò)制定正式的行政規(guī)范、塑造其“依法行政（或執(zhí)法）”的政府形象；另一方面，以“部門合作”和“聯(lián)合執(zhí)法”等形式，某些法理型權(quán)威不足的部門可以借助來(lái)自其他部門（如公安部門）的正式權(quán)威，以提升行政和執(zhí)法過(guò)程的效果。二是，基于績(jī)效和回應(yīng)性，提高市民滿意度。通過(guò)改良行政程序和創(chuàng)新治理技術(shù)，回應(yīng)城市市民關(guān)于“行政效率”“行政回應(yīng)性”等各類訴求，同時(shí)緩和與行政相對(duì)人的摩擦與沖突。具體的措施涵蓋了網(wǎng)格化和信息化城市管理體系的建立、公眾咨詢委員會(huì)的搭建，以及流動(dòng)商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)的建設(shè)和推廣。三是，基于道德符號(hào)和公共服務(wù)，樹(shù)立城管系統(tǒng)的道德權(quán)威。A市城管系統(tǒng)在城市管理過(guò)程中通過(guò)營(yíng)造和推廣“柔性執(zhí)法”、“便民服務(wù)”等話語(yǔ)體系，試圖改變市民群眾對(duì)城管系統(tǒng)的消極態(tài)度，從而重塑其在綜合執(zhí)法中的道德權(quán)威：與此同時(shí)，A市城管系統(tǒng)也致力于突破其“執(zhí)法者”的刻板形象，轉(zhuǎn)而通過(guò)各類公共服務(wù)的供給，強(qiáng)調(diào)和推廣其在城市治理中的“服務(wù)者”形象。

基于這三個(gè)層面的治理邏輯，不難發(fā)現(xiàn)，面對(duì)碎片化的城市社會(huì)，地方政府逐漸在調(diào)整乃至革新其治理范式。由此，國(guó)家一社會(huì)關(guān)系也在發(fā)生變化，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“組織”和“動(dòng)員”逐漸向轉(zhuǎn)型時(shí)期強(qiáng)調(diào)“回應(yīng)”和“善治”轉(zhuǎn)變。然而，根據(jù)筆者對(duì)A市城管綜合執(zhí)法的長(zhǎng)期跟蹤觀察，技術(shù)治理創(chuàng)新在現(xiàn)實(shí)的操作中也面臨著多方面的挑戰(zhàn)。一方面，為實(shí)現(xiàn)上述“法理型權(quán)威”“績(jī)效合法性”和“道德權(quán)威”等治理目標(biāo)，地方政府需要投入大量的行政資源（例如，招聘大量的臨時(shí)協(xié)管員），增加了其內(nèi)部管理和動(dòng)員的難度，進(jìn)而在一定程度上限制了行政效率的提升。另一方面，隨著大量的行政任務(wù)下移到基層政府，一線執(zhí)法人員承擔(dān)著來(lái)自其所屬部門或上級(jí)政府（如執(zhí)法指標(biāo)、執(zhí)法規(guī)范）和城市社會(huì)（如多元訴求、道德監(jiān)督）的雙重壓力，這可能會(huì)對(duì)技術(shù)治理的實(shí)際執(zhí)行效果產(chǎn)生某些負(fù)面的影響。因此，本文從中觀層面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下地方政府治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了梳理，但地方政府在技術(shù)治理中的執(zhí)行過(guò)程及其實(shí)際效果，仍有待進(jìn)行微觀層面上的觀察和探討。

（責(zé)任編輯 方卿）