秦杰 馬驍 張恩澤

摘 要：全面質(zhì)量管理的基本理論和方法不僅適用于產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，也適用于工作質(zhì)量。本文通過(guò)梳理經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理當(dāng)中存在的問(wèn)題，以全面質(zhì)量管理思想為視角分析原因，然后基于全面質(zhì)量管理的方法提出改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；全面質(zhì)量管理；全面性；全過(guò)程性；全員性

預(yù)算管理是經(jīng)費(fèi)管理的“龍頭”，作為重要的管理手段，預(yù)算管理水平的高低直接影響到經(jīng)費(fèi)的使用效益。當(dāng)前，預(yù)算管理在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在一些不盡人意的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算評(píng)審不夠嚴(yán)密、預(yù)算執(zhí)行不到位等。全面質(zhì)量管理思想已被廣泛應(yīng)用于企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量管理中，并且很有成效。筆者認(rèn)為，全面質(zhì)量管理的思想和方法也是適用于工作質(zhì)量的，因此，將全面質(zhì)量管理的思想和方法引入經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理工作中，對(duì)于提升預(yù)算管理水平、提高經(jīng)費(fèi)使用效益具有十分重要的作用。

一、全面質(zhì)量管理思想在預(yù)算管理中的體現(xiàn)

全面質(zhì)量管理的主要觀(guān)點(diǎn)體現(xiàn)在，為了實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，要對(duì)全單位、全過(guò)程、全體人員進(jìn)行管理，以此來(lái)提升產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量和工作質(zhì)量。預(yù)算管理也體現(xiàn)出了這三個(gè)方面的特征：①預(yù)算管理的全面性，體現(xiàn)在管理對(duì)象的全面性，即包括經(jīng)費(fèi)的管理、資產(chǎn)的管理、業(yè)務(wù)流程的管理、預(yù)算文件的管理等，也體現(xiàn)在可以采用一切有效、科學(xué)的管理方法。②預(yù)算管理的全過(guò)程性，主要體現(xiàn)在預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)，包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算的反饋和預(yù)算的考評(píng)等諸多環(huán)節(jié)。③預(yù)算管理的全員性主要體現(xiàn)在，單位各級(jí)、各層次的人員都要參與進(jìn)來(lái)，結(jié)合自身崗位的職責(zé)和特點(diǎn)干好本職工作，才能落實(shí)好預(yù)算管理工作。

全面質(zhì)量管理的原則在預(yù)算中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是預(yù)防為主的原則。預(yù)算管理要求管理工作的事前計(jì)劃，因此在預(yù)算管理工作要充分運(yùn)用預(yù)防為主的原則。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要充分調(diào)研、充分論證、充分考慮各項(xiàng)業(yè)務(wù)可能發(fā)生的情況，把預(yù)算做細(xì)做實(shí)。二是系統(tǒng)管理的原則。整個(gè)過(guò)程無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，都會(huì)降低預(yù)算管理的水平，預(yù)算編制環(huán)節(jié)有問(wèn)題則影響后續(xù)工作，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)出問(wèn)題則預(yù)算形同虛設(shè)、名存實(shí)亡，預(yù)算考評(píng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題則預(yù)算工作得不到改進(jìn)。三是質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)性相統(tǒng)一原則。經(jīng)費(fèi)是有限的，我們必須要優(yōu)化經(jīng)費(fèi)配置，合理利用經(jīng)費(fèi)，防止浪費(fèi)。

二、當(dāng)前經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（1）預(yù)算編制不夠科學(xué)。預(yù)算單位往往對(duì)建設(shè)規(guī)劃把握不準(zhǔn)，沒(méi)有落實(shí)“細(xì)化預(yù)算”要求，致使預(yù)算編制與事業(yè)任務(wù)產(chǎn)生偏離，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與建設(shè)規(guī)劃的有效銜接。由于年度工作計(jì)劃的下達(dá)時(shí)間滯后于預(yù)算編制時(shí)間，造成在編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，事業(yè)任務(wù)不明確，從而導(dǎo)致一些新建項(xiàng)目缺少立項(xiàng)依據(jù)，大大降低了預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（2）預(yù)算評(píng)審不夠嚴(yán)密。按照項(xiàng)目管理理論，項(xiàng)目的確定必須進(jìn)行可行性分析，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、成本收益從動(dòng)態(tài)的過(guò)程進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。目前，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制與批準(zhǔn)過(guò)程中，通常是由事業(yè)部門(mén)建議，有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)審核，整個(gè)論證過(guò)程線(xiàn)條還比較粗，評(píng)審環(huán)節(jié)缺少專(zhuān)家評(píng)估，有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)受傳統(tǒng)思維的束縛，評(píng)審多局限于程序性審查，缺乏對(duì)實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的審查。由于缺少專(zhuān)門(mén)權(quán)威的評(píng)審機(jī)構(gòu)，缺乏嚴(yán)格規(guī)范的審查程序，有的項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際不符，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

（3）預(yù)算執(zhí)行不到位。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是無(wú)預(yù)算、超預(yù)算開(kāi)支經(jīng)費(fèi)。實(shí)際預(yù)算執(zhí)行中，無(wú)預(yù)算、超預(yù)算開(kāi)支經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是不按預(yù)算規(guī)定用途開(kāi)支經(jīng)費(fèi)。有的單位行政消耗性經(jīng)費(fèi)支出超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和限額，在經(jīng)費(fèi)支出上偷梁換柱，導(dǎo)致正常事業(yè)經(jīng)費(fèi)被擠占。三是預(yù)算經(jīng)費(fèi)開(kāi)支程序執(zhí)行不嚴(yán)。有的單位經(jīng)費(fèi)開(kāi)支習(xí)慣“先斬后奏”，有的變相簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

三、全面質(zhì)量管理視角下的原因分析

針對(duì)當(dāng)前預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算評(píng)審不夠嚴(yán)密、預(yù)算執(zhí)行不到位等問(wèn)題，筆者想通過(guò)引入全面質(zhì)量管理的思想，找到新的突破點(diǎn)，具體分析原因。

（1）缺乏系統(tǒng)性的管理思路。預(yù)算是一個(gè)有機(jī)整體，由編制、執(zhí)行和考評(píng)等具體環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個(gè)完整的預(yù)算周期，但很少有人將預(yù)算運(yùn)行的管理作為整體考慮。相反，大多數(shù)人認(rèn)為，預(yù)算運(yùn)行管理就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，沒(méi)必要進(jìn)行全程管控。其實(shí)，現(xiàn)階段預(yù)算運(yùn)行管控措施并不少，之所以不能取得預(yù)期的管控效果，很大程度就是因?yàn)檫@些管控措施“支離破碎”，沒(méi)有形成一個(gè)有機(jī)的整體，無(wú)法構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。例如，細(xì)化預(yù)算編制，作為預(yù)算管控的一項(xiàng)措施，僅就預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行了控制，但總體來(lái)看，預(yù)算執(zhí)行和考評(píng)的結(jié)果仍和細(xì)化了的預(yù)算編制存在較大差異，沒(méi)有發(fā)揮出精細(xì)化預(yù)算全部的作用。

（2）沒(méi)有遵循預(yù)防為主的原則。全面質(zhì)量管理思想是一種具有前瞻性的管理思想，需要事前分析各種影響工作質(zhì)量的因素，找出主要的因素并加以控制，做到防患于未然。在實(shí)際工作中，往往重視預(yù)算執(zhí)行，這其實(shí)是一種事后把關(guān)的管理思路。我們需要在預(yù)算編制的時(shí)候就要充分調(diào)研，把近期、中長(zhǎng)期的建設(shè)規(guī)劃把握準(zhǔn)確，根據(jù)實(shí)際需求編制；在審核的時(shí)候充分論證，充分考慮可能出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不力的情況，控制風(fēng)險(xiǎn)。然而在實(shí)際工作中，往往忽略了預(yù)防為主的工作思路。

（3）沒(méi)有重點(diǎn)突出人的作用。人是管理過(guò)程中最具有能動(dòng)性的因素，全面質(zhì)量管理的思想重視人在管理過(guò)程中的積極作用，發(fā)動(dòng)全員參與、調(diào)動(dòng)人的主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng)造性是其主要思路。一方面，財(cái)務(wù)人員的來(lái)源多，存在從事其他工作又轉(zhuǎn)到財(cái)務(wù)工作的情況，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，很難了解預(yù)算工作的質(zhì)量要求；再者，部分人員容易陷入呆板的制度氛圍，限制了其積極性的發(fā)揮；存在“論資排輩”的現(xiàn)象，獎(jiǎng)勵(lì)約束機(jī)制不夠完善，很難激發(fā)大家的工作熱情和創(chuàng)新精神。

（4）沒(méi)有強(qiáng)調(diào)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)性相統(tǒng)一。質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)性統(tǒng)一的思想，有利于提高預(yù)算管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。在預(yù)算管理過(guò)程中，我們往往片面強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)性，一味控制成本，忽視了質(zhì)量上的要求，在整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程中監(jiān)督偏弱，甚至缺失。預(yù)算管理質(zhì)量的高低，與管理過(guò)程中的監(jiān)督是分不開(kāi)的。實(shí)際的情況是，財(cái)務(wù)人員的內(nèi)部監(jiān)督缺失，而審計(jì)又很難做到全覆蓋，導(dǎo)致外部監(jiān)督乏力。

四、基于全面質(zhì)量管理思想的建議

預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有環(huán)環(huán)相扣、重視每個(gè)環(huán)節(jié)、各部門(mén)協(xié)同合作，才能發(fā)揮好預(yù)算的功能作用。為此，我們需要提高重視，樹(shù)立全面質(zhì)量管理的理念；建章立制，過(guò)程上健全預(yù)算管理的全程運(yùn)行機(jī)制；強(qiáng)調(diào)主觀(guān)能動(dòng)，調(diào)動(dòng)全員參與的積極性。

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，樹(shù)立全面質(zhì)量管理的觀(guān)念

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的重中之重，必須要提高重視，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。要重視預(yù)算管理工作，認(rèn)識(shí)到全面質(zhì)量管理思想對(duì)于提高預(yù)算管理水平的重要性。各單位要從整體上把握預(yù)算管理工作，可以成立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理工作小組，從單位管理層、各事業(yè)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)抽調(diào)人員，負(fù)責(zé)預(yù)算的統(tǒng)籌、落實(shí)、監(jiān)督工作。

（2）建立完善的預(yù)算管理法規(guī)體系。要對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算法規(guī)制度進(jìn)行認(rèn)真的清理，結(jié)合當(dāng)前預(yù)算管理的實(shí)際情況，按照完善預(yù)算管理制度的內(nèi)在要求，從預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評(píng)等方面，制定分類(lèi)的管理制度，對(duì)預(yù)算的編制依據(jù)、組織方法、組織實(shí)施、考評(píng)效果等方面進(jìn)行全方位的規(guī)范和統(tǒng)一，通過(guò)完善預(yù)算法規(guī)體系，使各級(jí)預(yù)算主體都能依法實(shí)施頂算管理活動(dòng)。

2.全過(guò)程管理，健全預(yù)算管理運(yùn)行體系

（1）完善預(yù)算編制模式。深化預(yù)算管理改革，真正做到一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，按照實(shí)際來(lái)制定預(yù)算計(jì)劃。要做好對(duì)部隊(duì)費(fèi)用資金的預(yù)測(cè)分析，深入了解各部門(mén)的開(kāi)支以及經(jīng)費(fèi)需求，并建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，做出更精準(zhǔn)的預(yù)算編制。

（2）優(yōu)化預(yù)算監(jiān)控機(jī)制。單位應(yīng)組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，組建一支素質(zhì)良好的預(yù)算監(jiān)督隊(duì)伍。預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為包括對(duì)事業(yè)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)的監(jiān)督管理，加大事前預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行審查和日?；说牧Χ?，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)力量，依法對(duì)預(yù)算行為以及相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行稽查監(jiān)督。

（3）完善預(yù)算反饋機(jī)制。預(yù)算管理人員要了解每一時(shí)期財(cái)務(wù)變化情況，及時(shí)調(diào)整相應(yīng)預(yù)算管理方案，以提升預(yù)算管理效率。同時(shí)，每季度要進(jìn)行預(yù)算考評(píng)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。

3.全員參與，建立人才能力素質(zhì)培養(yǎng)機(jī)制

（1）加強(qiáng)預(yù)算意識(shí)培養(yǎng)。任何一種制度的良好運(yùn)行離不開(kāi)人的主觀(guān)能動(dòng)性，預(yù)算意識(shí)的培養(yǎng)是從源頭改善預(yù)算執(zhí)行各種問(wèn)題的必經(jīng)途徑，各單位應(yīng)定期對(duì)所屬人員進(jìn)行宣傳教育，意識(shí)到自己在預(yù)算管理中的重要地位，意識(shí)到預(yù)算工作的嚴(yán)肅性。

（2）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)水平提升。采取短期輪訓(xùn)、以會(huì)代培、現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩等多種形式，經(jīng)常進(jìn)行財(cái)經(jīng)理論、政策法規(guī)學(xué)習(xí)，不斷更新知識(shí)，提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，要加強(qiáng)現(xiàn)代科技、計(jì)算機(jī)等相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)其創(chuàng)新能力。還要運(yùn)用多種方式、通過(guò)多種渠道，反復(fù)進(jìn)行全面質(zhì)量管理的教育培訓(xùn)。

（3）完善激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)于預(yù)算編制科學(xué)合理、預(yù)算執(zhí)行到位、預(yù)算反饋合理有效的單位，應(yīng)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度；對(duì)在預(yù)算管理工作中變現(xiàn)突出的人員，要進(jìn)行精神和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。應(yīng)加大對(duì)違法亂紀(jì)行為的打擊力度，對(duì)于失職瀆職、不重視預(yù)算工作的人員要堅(jiān)決處理。

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（責(zé)任編輯：王文龍）