劉文花

[摘要]實(shí)行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是大勢所趨。但是，要按照中央精神，科學(xué)有序推進(jìn)，切不可操之過急，否則會產(chǎn)生諸多問題?；趯村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息不公開、操作不規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益無保障等問題，引發(fā)民心不穩(wěn)、家庭糾紛、收益減少、村民凝聚力減弱、老年人生活狀況不佳等負(fù)面影響，需要村兩委、經(jīng)營者、各級政府發(fā)揮各自職能加以解決。探索適合H村類型的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，解決承包地碎片化經(jīng)營的方式，集中單個承包戶土地，鼓勵村集體成員之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，建設(shè)家庭農(nóng)場等新型農(nóng)村經(jīng)營主體，以此作為過渡，最終實(shí)現(xiàn)土地集中規(guī)模經(jīng)營。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置;土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);社會保障體系;小城鎮(zhèn)建設(shè)

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1? ? 問題提出

2014年中央一號文件號提到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這為農(nóng)民吃了定心丸，也為農(nóng)村土地改革提供了政策基礎(chǔ)，為農(nóng)村土地的高效利用、農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民富裕提供了明確而穩(wěn)定的預(yù)期。

在黨和國家政策指引下，2017年，H村完成土地確權(quán)工作，承包戶拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》， 2018年3月初，全村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)確定，由一家外省市企業(yè)集中經(jīng)營，按照每667m2每年1000元的價(jià)格預(yù)付5年流轉(zhuǎn)費(fèi)給土地承包戶。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)如此之快，伴隨的是頗多隱憂，需要多方努力去破解由此引發(fā)的社會治理問題。

H村坐落位置相對偏僻，是一個只有90余戶，現(xiàn)有200余人的小村莊，耕地133.33hm2左右，距離縣城約20km。H村是一個傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的村莊，土地耕種采用分散、零碎的方式，全村耕地分為若干片，每片再分給每個承包戶土地，這給耕作帶來很大麻煩，投入大而收益小，耕地效益低下。村里沒有二、三產(chǎn)業(yè)，村民的收入來源主要依靠耕種土地，村子所在的鎮(zhèn)也沒有能夠吸納大量人員就業(yè)的企業(yè)。最近十多年，土地收益不確定而且收入少，村民都想辦法外出打工，青壯年勞動力和部分老年人由村里的“包工頭”帶領(lǐng)到縣城或周邊地區(qū)打工，早出晚歸，農(nóng)忙時能不錯過耕種，村民收入從土地收益為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?wù)工收入為主。

2? ? 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：幾家歡喜幾家愁

對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，村民的態(tài)度不盡相同，主要由其自身狀況決定。按照農(nóng)戶與土地的關(guān)系，對H村農(nóng)戶進(jìn)行如下群體劃分：一是，親自耕種土地，完全依靠土地獲取收入，農(nóng)戶數(shù)量極少，而且是勞動能力強(qiáng)的青壯年;二是，親自耕種土地，同時夫妻雙方或一人打工，占青壯年家庭的絕對多數(shù);三是，不種土地，將其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給同村其他人或周邊鄰村人，收取流轉(zhuǎn)費(fèi)。不耕種土地的群體又具體分為：舉家搬遷離開村子的;夫妻雙方或一方進(jìn)城給子女看孩子，無力耕種土地的;老年夫妻留守在家，勞動力難以支撐土地耕種的;老年單身漢，無力種地，享受五保待遇的。不同群體對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度大相徑庭，群體一、二因?yàn)榻?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，希望土地由自己經(jīng)營，相對于獲取的流轉(zhuǎn)費(fèi)，自認(rèn)為能收入更多;群體三，盼望著土地經(jīng)營權(quán)盡快流轉(zhuǎn)，一方面能獲取比個體間流轉(zhuǎn)更多的收益，另一方面不再擔(dān)心每年能否把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，因?yàn)樗槠?jīng)營和土地收益難以預(yù)期，農(nóng)戶種地的意愿不斷降低，流轉(zhuǎn)費(fèi)用也逐年降低，甚至出現(xiàn)耕地讓人免費(fèi)耕種的情況，只要不撂荒就行。

3? ? 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的社會治理問題

3.1? ? 信息不明，民心不穩(wěn)

H村此次土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，整個流程處于信息不公開狀態(tài)，村民捕風(fēng)捉影，私下議論，村支部書記不在村里居住，村委會主任也不主動公開，村民相問回復(fù)也是模棱兩可，村民只能等待和被動配合，比如上交身份證、戶口簿之類的證件，具體如何操作一概不知。雖然村里通知流轉(zhuǎn)已定，但尚未簽訂合同，農(nóng)時已到，又通知村民整理土地，先自行耕種，何時集中經(jīng)營等待消息，如此，村民茫然無措。

3.2? ? 利益之爭，家庭糾紛

土地承包以戶為單位發(fā)放《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，被確權(quán)的土地時間跨度比較長，包括之前兩輪承包但尚未到期的土地，每個承包戶的承包地構(gòu)成比較復(fù)雜，與之相關(guān)的是復(fù)雜的利益關(guān)系?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”是我國農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的一項(xiàng)重要制度安排，農(nóng)戶的家庭人口變化不會帶來相應(yīng)的土地變化，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，容易產(chǎn)生家庭糾紛。兒子成家后，妻子非本村成員，子女為新增無地人口，在共同經(jīng)營土地時矛盾不明顯，按照農(nóng)村傳統(tǒng)，女兒不會要求分收成，父子之間不算明白賬，一家人和氣生財(cái)。但此次流轉(zhuǎn)后，收益不是來自共同經(jīng)營土地，而是明確的流轉(zhuǎn)費(fèi)，錢怎么分配就成了問題。出嫁的女兒曾經(jīng)分得的土地，此時是否會提出取得收益？家庭成員之間如果和睦相處、不計(jì)較小利，問題便可忽略，若不是如此，家庭糾紛便在所難免。

3.3? ? 寅吃卯糧，影響生活

此次H村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)據(jù)說預(yù)付五年流轉(zhuǎn)費(fèi)，村民會一次性拿到一筆錢，這筆錢如何使用也關(guān)系到村民的長期生活質(zhì)量。如果將這筆錢一次性使用完畢（如幫助子女還房貸或還借款），就會出現(xiàn)寅吃卯糧的情況，后續(xù)生活如何維持成為現(xiàn)實(shí)難題，對于收入渠道狹窄的老年人而言尤其如此。

3.4? ? 收益減少，生活隱憂

雖然親自經(jīng)營土地收益有無、大小都難以預(yù)期，但對于H村而言，長期以來主要耕種經(jīng)濟(jì)作物，如果不出現(xiàn)極端的自然災(zāi)害和極低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，土地收益還是要多于流轉(zhuǎn)費(fèi)，因此，此次流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致村民土地收益減少。加之，農(nóng)民以打工為重要收入來源，而打工不穩(wěn)定，收入難預(yù)期。對于青壯年群體來講，生活負(fù)擔(dān)重，經(jīng)濟(jì)壓力大，社會保障不健全，難免產(chǎn)生憂慮。

3.5? ? 精神文化匱乏，村民凝聚力減弱

在傳統(tǒng)的中國農(nóng)村，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和熟人社會的特征，形成了互幫互助的鄰里關(guān)系;鄉(xiāng)紳群體作為農(nóng)村文化的引領(lǐng)者，也使他們成為凝聚民意的重要力量;宗族文化既表現(xiàn)為對“家”的重視，又表現(xiàn)為對“族”的認(rèn)同，形成了不同規(guī)模的凝聚力向心力極強(qiáng)的團(tuán)體。改革開放引發(fā)了我國各個方面的巨大變革，農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系和社會文化都處于不斷調(diào)整之中。農(nóng)民物質(zhì)生活水平不斷提高，但精神生活匱乏，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)戶各自獨(dú)立經(jīng)營，農(nóng)戶間的互助、合作明顯減少，市場經(jīng)濟(jì)下人的價(jià)值觀發(fā)生變化，人際交往也逐漸功利化，這也是H村面臨的現(xiàn)實(shí)問題。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，村民無地可種，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為紐帶的互幫互助不在，親情淡化，村民關(guān)系以原子化的形式呈現(xiàn)，還會因?yàn)榇蚬C(jī)會產(chǎn)生矛盾與不和。

3.6? ? 社會保障不足，老年人生存狀況不佳

與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民養(yǎng)老保障不完善，安享晚年的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足。H村因城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳不到位，目前只有幾個知曉政策的村民自己到鎮(zhèn)民政部門繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，到了六十周歲享有每月三百多元的養(yǎng)老金，其他老人享有的是按照不同年齡階段每人每月一百元左右的養(yǎng)老補(bǔ)貼。從養(yǎng)老社會保障而言，老年人的養(yǎng)老是不能解決的，主要還是家庭養(yǎng)老來承擔(dān)。但是家庭養(yǎng)老也面臨一些問題：一是，兒女經(jīng)濟(jì)來源狀況不佳，收入不多，還要承擔(dān)養(yǎng)育子女的重任，加上孝道文化衰落，在贍養(yǎng)老人方面的花費(fèi)便會縮減甚至沒有，更有甚者還要“啃老”;二是，在H村適齡男青年結(jié)婚，女方都要求在縣城買房，為了能讓兒子娶上媳婦，父母傾其所有甚至不惜借錢給兒子買房，而所借的錢由父母來還。不僅如此，小家庭后續(xù)的生活可能還會由父母補(bǔ)貼，因?yàn)槎鄶?shù)在縣城買房居住的小家庭，夫妻沒有固定的收入，當(dāng)生活難以維系時就要依靠父母，作為老年人的父母，背上了無休止的負(fù)擔(dān)，他們要想方設(shè)法出去打工賺錢，而受到年齡限制，打工機(jī)會很少;三是，老年人還要幫助撫養(yǎng)孫子女，給兒女看孩子。一般有三種情況：把孩子帶回村子;奶奶去縣城或更遠(yuǎn)的地方看，留爺爺在家;老兩口一起離開家到兒女家?。ǜ鶕?jù)農(nóng)村的傳統(tǒng)，一般都是給兒子看孩子）。看孩子會導(dǎo)致老年人收入減少或失去收入，留在家里的老人無人照料，這些都是老年人客觀存在的難題，嚴(yán)重影響其生活質(zhì)量。

4? ? 發(fā)揮多主體作用加強(qiáng)社會治理

4.1? ? 村兩委要盡職盡責(zé)

現(xiàn)任村兩委要認(rèn)識到新情況、新問題，樹立問題意識和責(zé)任意識，體察民情關(guān)心民意，真正成為農(nóng)民的主心骨和領(lǐng)路人，為此要在以下方面發(fā)揮積極作用：一是，認(rèn)真系統(tǒng)地學(xué)習(xí)黨和國家關(guān)于農(nóng)村土地改革的各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)，學(xué)懂吃透，保證政策落實(shí)不走樣，村民權(quán)益不受損。二是，落實(shí)村務(wù)公開制度，保證與村民利益相關(guān)的信息公開透明。三是，解決關(guān)于土地分配的歷史遺留問題，做到公開平等，一視同仁。承包戶現(xiàn)有承包地是經(jīng)過兩輪土地分配確定下來的，因?yàn)榇謇锪粲袡C(jī)動地，在第二輪承包時，新增無地人口也分得了土地，此后便不再分配，而且因?yàn)檎邎?zhí)行有偏差，第二輪承包時將戶口遷出的在校學(xué)生被剝奪了土地分配權(quán)，在此次經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，這些歷史遺留問題都被提出來要求村里解決，這就需要村兩委集思廣益，與村民協(xié)商，以公開平等的方式將問題解決，避免矛盾激化。四是，預(yù)防和化解由土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的家庭糾紛和社會矛盾。上文已經(jīng)提及可能引發(fā)的家庭內(nèi)部矛盾以及村民與村兩委之間的矛盾，村兩委要做到未雨綢繆，有效應(yīng)對。五是，為村民生計(jì)問題殫精竭慮，勇于擔(dān)當(dāng)?？紤]如何與經(jīng)營企業(yè)建立長效溝通與合作機(jī)制，爭取村民就業(yè)機(jī)會和村民共享福利;爭取與周邊村鎮(zhèn)建立廣泛聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息和資源共享，為村民謀求更多出路;與村民群策群力，發(fā)揮外出能人的作用，鼓勵其回村創(chuàng)業(yè)，回報(bào)父老鄉(xiāng)親。

4.2? ? 經(jīng)營企業(yè)要履行社會責(zé)任

作為市場主體的企業(yè)，在爭取利潤最大化的同時必須承擔(dān)社會責(zé)任，H村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的接收方，也要努力承擔(dān)以下責(zé)任：一是，在土地經(jīng)營過程中優(yōu)先安置村民就業(yè);二是，利用積累的各種社會資源，幫助村民就業(yè);三是，實(shí)施一些惠民項(xiàng)目和工程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與農(nóng)民生活水平提升雙贏;四是，對土地科學(xué)合理利用，不改變土地用途，不浪費(fèi)土地資源，不降低土壤質(zhì)量，不加重土壤水等污染。

4.3? ? 政府進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督，做好保障工作

考慮到村兩委的構(gòu)成人員綜合素質(zhì)不高和工作能力不強(qiáng)，政府在保障村民利益方面必須有所作為。一是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到諸多法律問題，政府要進(jìn)行積極指導(dǎo)，確保流轉(zhuǎn)合法依規(guī)有序進(jìn)行，做好預(yù)防和化解矛盾糾紛工作，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害。二是，在社會保障方面，積極宣傳和落實(shí)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度，提升農(nóng)民養(yǎng)老水平和醫(yī)療保障水平，解除農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療的后顧之憂，打消農(nóng)民不敢看病、看不起病的想法，解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題，能夠讓農(nóng)民身體健康，頤養(yǎng)天年。三是，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的““三農(nóng)””工作隊(duì)伍，這也是黨的十九大為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的要求。

4.4? ? 幫扶團(tuán)隊(duì)要及時調(diào)整幫扶思路和幫扶舉措

根據(jù)中央和地方的扶貧規(guī)劃，扶貧工作組于2017年進(jìn)駐H村，但關(guān)于工作組的幫扶思路和舉措等重要信息，至今未向村民公開，也尚未開展任何實(shí)質(zhì)性的工作，村民一頭霧水也無可奈何。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是工作組面對的新情況，原有的工作思路和規(guī)劃要及時進(jìn)行調(diào)整，以解決新情況帶來的新問題。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的要求，扶貧工作組要積極參與到此次土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，根據(jù)H村的實(shí)際情況，分析土地經(jīng)營權(quán)是否要集中流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的問題如何解決等現(xiàn)實(shí)問題。

5? ? 兼論與H村同類型村莊的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)適合

模式

《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）指出，“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路”，但“應(yīng)從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)”?！案母锏姆较蛞?，步子要穩(wěn)，既要加大政策扶持力度，加強(qiáng)典型示范引導(dǎo)，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路”。因此，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上，既要尊重矛盾的普遍性，又要強(qiáng)調(diào)矛盾的特殊性，做到具體問題具體分析。情況與H村類似的村莊大量存在，要根據(jù)村莊現(xiàn)狀，探索適合的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式。

5.1? ? 集體經(jīng)營的困境

集體經(jīng)營是將承包戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給本村集體，承包戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，村集體作為法人，對集體土地統(tǒng)一經(jīng)營管理，承包戶以流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)獲得分紅，亦或承擔(dān)損失。當(dāng)前常見的形式是合作社，有的村先組織承包戶入合作社，再將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營方。但是，基于對H村的長期考察，實(shí)施集體經(jīng)營困境重重。

5.1.1? ? 村兩委給村民留下不可信的印象，為村集體經(jīng)營造成了最大阻礙。村民不信任村兩委，主要有以下原因：一是，村委會選舉不規(guī)范，存在拉票賄選行為，宗族勢力影響還在，使得當(dāng)選的村委會主任難以服眾，也讓村民產(chǎn)生“當(dāng)官為撈取好處”的想法;二是，村務(wù)不公開、財(cái)務(wù)不公開，村民不清楚與自身利益相關(guān)的決定是如何做出的，村集體的收入有哪些，錢都是怎么花的。以此次土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為例，村里一直是口口相傳，沒有獲取消息的正規(guī)渠道，村民對村兩委的工作嚴(yán)重不滿。此外，存在村兩委人員吃喝，村監(jiān)督委員陪同的現(xiàn)象，這些都加深了村民對村兩委成員集體腐敗的印象;三是，村兩委職責(zé)虛化、弱化，與村民聯(lián)系少矛盾多。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，承包戶獨(dú)立經(jīng)營自己的土地，尤其是2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民對村集體和村兩委的依賴性驟減。村干部主要完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，服務(wù)村莊意識淡薄，管理村莊能力不強(qiáng)。在落實(shí)政策時，因?yàn)榇甯刹空莆招畔?、稀缺的資源以及分配資源的權(quán)力，常出現(xiàn)暗箱操作、徇私舞弊、有失公平的情況，引發(fā)村民不滿，比如享受低保待遇人員的確定等。

5.1.2? ? 村里缺少經(jīng)營管理方面的能人。村莊小，人口少，能人鳳毛麟角，即便有也是在外打拼，對村里的事務(wù)漠不關(guān)心。農(nóng)村擁有崇敬能人的傳統(tǒng)，古代的鄉(xiāng)賢是農(nóng)村社會成員效仿的對象，是鄉(xiāng)村文化的引領(lǐng)者和鄉(xiāng)村事務(wù)的管理者。而當(dāng)前，農(nóng)村鄉(xiāng)賢傳統(tǒng)衰落，市場經(jīng)濟(jì)下，賺錢多少成為評判個人成功的重要甚至是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村認(rèn)可的能人也是能賺錢的人，若是能回鄉(xiāng)帶領(lǐng)父老鄉(xiāng)親共同致富，可將其視為新鄉(xiāng)賢，農(nóng)村渴望新鄉(xiāng)賢的出現(xiàn)，或回村投資創(chuàng)業(yè)，或助力改善鄉(xiāng)風(fēng)文明，或提供管理咨詢，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精神文化提升做出積極貢獻(xiàn)。承包戶的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體后，因?yàn)槿鄙俣?jīng)營會管理的能人，耕地能否帶來收益、帶來多大收益成為懸念。

5.1.3? ? 缺少集體第二、三產(chǎn)業(yè)支撐。單純依靠耕種土地獲取收益要承擔(dān)很大風(fēng)險(xiǎn)，一方面農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”，受自然氣候條件影響很大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)未普及、不完善;另一方面，沒有懂經(jīng)營會管理的能人，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品與市場的良性對接，難免出現(xiàn)盲目生產(chǎn)，收益難以保障。如果沒有能夠盈利的第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體的支撐，村民收入難以預(yù)期。

總之，出于對村干部的不信任（包括品德和能力兩方面的不信任），出于對收入風(fēng)險(xiǎn)的考慮，以村集體經(jīng)營的方式進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。

5.2? ? 小城鎮(zhèn)建設(shè)不現(xiàn)實(shí)

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是相輔相成的，城鎮(zhèn)化建設(shè)取決于客觀的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，不能盲目推進(jìn)。具備條件的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，達(dá)到水到渠成的效果;而在不具備城鎮(zhèn)化建設(shè)的條件下進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，承包戶失去了土地經(jīng)營自主權(quán)，卻沒有穩(wěn)定的就業(yè)和全面的社會保障，農(nóng)民生計(jì)會受到影響。

5.2.1? ? 缺乏小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。H村所在的鎮(zhèn)是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的鎮(zhèn)，沒有支柱產(chǎn)業(yè)和頗具規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這就造成小城鎮(zhèn)建設(shè)不得不面對兩個現(xiàn)實(shí)難題：一是缺乏搞小城鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)力支持，包括社會保障體系建設(shè)所需的持續(xù)財(cái)力支撐;二是不能解決村民就近就業(yè)，村民要么面臨生計(jì)問題，要么外出打工飽受奔波之苦。

5.2.2? ? 不具備小城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)位優(yōu)勢。村莊離交通要道、縣城、市區(qū)都較遠(yuǎn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)沒有區(qū)位優(yōu)勢，這也是導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展落后的一個重要原因。

5.2.3? ? 未納入政府小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地使用等方面，缺乏有權(quán)限層級政府的支持。在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，缺少政府的支持，小城鎮(zhèn)建設(shè)困難重重。

5.3? ? 單個承包戶土地集中，集體成員之間土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)——

現(xiàn)實(shí)的過渡的模式選擇

村級經(jīng)濟(jì)組織有所謂 “集體經(jīng)濟(jì)組織”性質(zhì)的相關(guān)規(guī)定，但又采取了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的具體變通做法，因而在實(shí)質(zhì)上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本上屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。這種分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)要在任何肥沃的土地上創(chuàng)造出超人的生產(chǎn)力都是一件不容易的事情。

當(dāng)前，類似于H村承包戶土地碎片化經(jīng)營的村莊不在少數(shù)，導(dǎo)致單個承包戶土地經(jīng)營成本高（尤其是人力成本）、收益低，機(jī)械化作業(yè)難以實(shí)現(xiàn)，耕種作物種類受到限制。因?yàn)閾?dān)心影響到相鄰?fù)恋厣限r(nóng)作物的生長，每個承包戶在自己土地上耕種什么作物是不自由的，而農(nóng)戶之間達(dá)成一致、統(tǒng)一耕種某種作物的可能性又不大，因此只能在不影響他人的前提下各種各田，不排除因耕種作物產(chǎn)生的糾紛。

將村集體土地進(jìn)行整理，劃條并塊，碎片化的承包地調(diào)整為成條成塊的土地，這樣便于機(jī)械化操作和現(xiàn)代化設(shè)施使用，承包戶對作物的耕種自由權(quán)也會加大。同時，作為村集體成員的承包戶之間可以進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面滿足了村民對土地的不同需要，另一方面有利于家庭農(nóng)場等新型農(nóng)村經(jīng)營主體的建立和發(fā)展。

上述模式較為現(xiàn)實(shí)，也易于操作，能夠解決類似于H村這樣較為傳統(tǒng)的農(nóng)村土地耕種出現(xiàn)的問題。但這種模式也是過渡性質(zhì)的，給村民一個緩沖期，使他們既有得以提高的土地收益，又能夠在減輕耕種土地人力負(fù)擔(dān)的情況下獲得更多打工收入，使土地真正成為農(nóng)民的生存保障。在緩沖期內(nèi)，村集體要大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，作為村民安居樂業(yè)的堅(jiān)實(shí)后盾。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然，是大勢所趨，只有實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營才能發(fā)揮土地的最大效用，為國家的長治久安提供根本保證。但是，在實(shí)施過程中不能操之過急，要按照中央精神穩(wěn)步、有序推進(jìn)，少走彎路離成功會更近。

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