李秀江

繼家庭聯產承包責任制后，農地“三權分置”被視為我國農村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

日前，中辦、國辦印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（下稱《意見》），將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權——“三權”分置并行。

“三權分置”的第一個原則是，農村土地依然歸集體所有；第二是，農民享有農地的承包權，也就是使用權；第三是，農民可把耕種或經營的權利轉給合作社、專業(yè)大戶和公司，從而獲取財產性收益。

其實，之前中央也多次提出“穩(wěn)定所有權、搞活經營權、放開使用權”，但并不明確。此次農村土地“三權分置”

《意見》的出臺，為今后土地流轉過程中更多的制度創(chuàng)新提供了空間。但未來的土地改革仍需要更加深入的推進。

那么，這次《意見》出臺的演進脈絡是什么？在現實推進中又會遇到什么樣的問題？

從“兩權分離”到“三權分置”

改革開放近四十年來，中國農村經歷了兩次土地權利的分離。第一次是“家庭聯產承包制”，是把土地所有權和承包經營權分開。

此次《意見》的出臺，是第二次土地權利的分離，即把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現土地的承包權與經營權分離。

中國集體土地所有制成型于上世紀60年代初期，所有權和經營權合一，土地由集體統(tǒng)一管理和經營，但因效率低下，導致糧食長期短缺。

改革開放之初，農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了農民積極性，農村改革取得重大成果。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農村勞動力大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當一部分農戶將承包土地流轉給他人經營，從而使承包主體與經營主體分離。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%，新一輪的農村土地改革日趨迫切。

事實上，中央一直在探索土地權利的分離。早在1984年，“中央1號文件”首次明確“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，允許承包地流轉，這可以看作是承包權與經營權分離的萌芽。

2013年年末，中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”，基本具備了“三權分置”的雛形，這是中央不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式所進行的制度創(chuàng)新。

年9月底，中央深改組第五次會議上，習近平總書記又明確提出，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。

今年4月，習近平到中國農村改革的發(fā)源地安徽省鳳陽縣小崗村召開座談會，要求堅持農村土地集體所有，堅持以家庭經營為基礎，堅持穩(wěn)定土地承包關系。同時把農地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。

“此次《意見》出臺，將‘三權分置上升到國家政策層面上，實際上是對現實的追認，對未來趨勢的順應。”國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶說。

對此，農業(yè)部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇直言：改革開放之初，我們實行的是集體所有，家庭聯產承包制，是“兩權分離”，解決的是當時農民生產積極性問題，現階段我們叫集體所有，農戶承包，多元經營，叫“三權分置”，重在解決效率問題，重在解決現代農業(yè)的資源配置問題，所以說“三權分置”是農村土地制度改革的又一重大創(chuàng)新。

集體所有制底線不動搖

有觀點認為，對于農民而言，他們期望得到的是土地的所有權，并不止于承包經營權，農地集體所有制本來是上世紀80年代農村改革不徹底的結果。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多的農村人口進城，農村人口越來越少，現在農村集體所有權沒有存在的必要，主張私有化。

農村土地集體所有是我國憲法明確的基本經濟制度。而且，囿于諸多歷史和現實的約束，不可能退回去，必須保留集體所有權，這是農村改革的一條底線。

農業(yè)部部長韓長賦表示，在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保證，不能被虛置。因此《意見》強調要始終堅持農村集體土地所有權的根本地位。

“三權分置是在不觸動集體所有制內核的前提下來推進，把重點放在做實農民的承包經營權上，表明中國農村改革的主線就是堅持土地集體所有下家庭聯產承包責任制，也就否定了很多專家主張的私有化方向?！彼拇ㄊ∩缈圃焊痹洪L郭曉鳴說。

有學者認為，中國農村土地改革是“虛置所有權，做實使用權”。韓長賦表示，有些地方監(jiān)督的機制不健全，集體所有權確實有被虛化的現象。所以，此次《意見》要求建立健全集體組織民主議事的機制，確保農民集體有效行使集體土地的所有權。

“總之集體所有權無論怎么改，都是不能動搖的，‘三權分置的基礎是保證土地的集體所有制。”韓長賦說。

“堅持農村土地集體所有，面臨的最大、最緊迫的問題，是如何明確土地承包關系長久不變的內涵及其具體實現形式?！鞭r業(yè)部總農藝師孫中華說，中央多個文件要求“確保現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變”。然而，學術界、有關部門和基層干部、農民群眾對“長久不變”的理解不盡一致，有的認為指的是土地承包制度，有的認為指的是承包期限，還有的提出疑問“長久不變”是否意味著“私有化”。這是涉及農村土地制度改革方向的重大問題，需要加以明確。

強調保護農民承包權

當前中國農村的現狀是，父母、孩子在農村生活，年輕人在城市打工，農村土地已經流轉到種田大戶手中。而且隨著大型農業(yè)機械在農村的逐漸普及，農業(yè)勞動力的需求更趨于減少。特別是經濟下行壓力大的情況，城市的就業(yè)也不那么穩(wěn)定，很多農民就希望把土地出租或轉租，在進城打工的同時，還能享有耕地的控制權和收益。

“農民進城就業(yè)，在沒有足夠穩(wěn)定的時候，還要保留他的承包地，使得他進退有據?！表n長賦說，“三權分置”重要的一個核心問題是要保護農民的土地承包權。

顯然，中央期望能在堅持集體所有制下，讓農民擁有更多土地支配權，讓農民流轉土地更放心，提高規(guī)模經營的范圍和深度。

梳理30多年來農村改革的政策脈絡可以看出，在政策層面，農地的產權分割不斷從集體所有權向農戶的承包經營權傾斜，這代表著中央將保護農民的土地承包經營權作為重要的政策傾向。

但是，農地“三權分置”并不能解決當前農民土地權利不完整、缺乏制度保障的問題，具體來說，第三方得到土地經營權后僅得到從事農業(yè)生產經營的權利，承包權仍然為原先集體經濟組織成員所享有。抵押、擔保、流轉的客體僅是經營權，而非承包權。

那么，農地經營權的性質是什么，法律和理論上如何確認？

在第一輪土地承包時，中央提出承包期15年不變。1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農民長期而穩(wěn)定的土地承包權，決定在原承包期15年的基礎上再延長30年。

2003年，《土地承包法》出臺，農民的土地承包經營權由原來農民和集體之間的合同關系上升為國家的賦權關系。2007年，《物權法》頒布，將土地承包經營權界定為用益物權。

目前，全國有232個縣（市、區(qū)）正在推行農地經營權抵押貸款的試點，這些試點的核心就是允許農民擁有對承包土地的處分權。而處分權也是土地產權的核心。

葉興慶認為，國家已經將相當一部分處分權給了農民，如出租、轉包、流轉等都是處分權的具體形式。十八屆三中全會進一步賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保的權能。只是仍然未將繼承權、交易權賦予農民。

經營權能否抵押？

此次《意見》提出，要“積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業(yè)產業(yè)化經營等試點”，還要“研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法”。

據了解，自去年8月份國務院正式啟動農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作以來，目前已經有近個縣級行政區(qū)開展了相關試點。

此前，中國人民銀行會同相關部門聯合印發(fā)《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認定以及風險防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應主要用于農業(yè)生產經營等貸款人認可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒有權屬爭議，且不能超過農民承包土地的剩余年限等。

不過，孫中華認為，土地經營權抵押風險較大。他說，2014年“中央1號文件”提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押”。有的地方政府出臺文件規(guī)定，農村土地承包經營權確權登記頒證工作要給承包方發(fā)土地承包權證，給經營者發(fā)土地經營權證，允許經營者以土地經營權向銀行申請抵押貸款。

這樣一來，在承包地的抵押權能設置上，出現了兩種抵押，一種是承包農戶的土地承包經營權抵押，一種是經營者的土地經營權抵押。前者，作為法定的用益物權，政策上可以賦予其抵押擔保權能，不存在法律制度上的沖突。后者，作為債權，政策上賦予其抵押權能存在著法律沖突，將為產權人帶來嚴重風險。

他指出，農民作為承包耕地的使用權人，抵押貸款是沒問題的；但是，經營者用租來的土地去銀行抵押，這相當于用租來的房子做抵押，是完全錯誤的做法。目前，中國農地抵押貸款規(guī)模越來越大，而且大多是經營者以租來的土地向銀行抵押。其中風險很大，值得高度重視。

農地經營權本就不是獨立的權利，它是基于土地流轉合同，從農戶的承包權中派生而來。也就是說，村集體擁有耕地的所有權，但農戶實際上擁有土地的使用權。農戶愿意把自己的土地租給誰，誰就擁有這塊土地的經營權。但這個經營權只是用于生產、經營的權利，并不是財產權，更不能設定抵押權。

多位專家稱，抵押物處置是這項改革成敗的關鍵，而試點要同時顧及保障農民的承包權和金融機構對抵押物的合法處置權，就需要各試點地區(qū)在實踐操作中進行大量的創(chuàng)新和探索。

對于這個問題，孫中華曾專門寫文章表達自己的擔憂：土地經營權是通過土地承包經營權流轉，并從其中分離出來的一個特殊權利。這個權利是承包方與經營者經簽訂土地承包經營權流轉合同產生的，其權利義務由雙方根據合同約定；其權利性質因土地流轉形式不同而不同，其中轉讓、互換產生承包權利讓渡，具有物權性質，而轉包、出租不產生承包權利讓渡，具有債權性質。

文章稱，目前，國家法律對涉及土地經營權的規(guī)定，除有農業(yè)用途管制的要求外，其他還屬于空白。在土地承包經營權流轉規(guī)模擴大、新型規(guī)模經營主體加快發(fā)展的新形勢下，加強對經營者合法權益保護、穩(wěn)定土地流轉關系，已經成為推進農業(yè)經營方式轉變、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營繞不過去的又一個重大問題，通過完善法律明確經營者的土地權利性質及其權能至關重要。

農業(yè)補貼該給誰？

隨著我國大量農業(yè)人口轉向二、三產業(yè)，家家包地、戶戶種田的格局已經發(fā)生改變。在全國已經流轉的4.6億畝土地上，2.3億農戶還是土地承包者，但270多萬農業(yè)合作社、家庭農場等新型經營主體，成為真正的生產經營者，承包權主體與經營權主體已經分離。

這就產生了一個非常棘手的問題。中央每年對“三農”大量補貼，而現實情況是，承包土地但是不種地的人會拿到補貼，種地的人反而拿不到，這是農業(yè)經營體制創(chuàng)新所面臨的困境。

“這是不符合補貼政策的本意的。補貼一定要兼顧到承包者和經營者的利益平衡?！比~興慶稱，因為補貼就是要補貼先進生產力，補貼出農民的種糧積極性來。我國農業(yè)的現代化需要依靠經營者，特別是租地的農場主。

專家表示，土地制度改革的初衷本來是“誰種地誰擁有土地”，只有這樣才能“地盡其利、物盡其用”，但是城鎮(zhèn)化帶來了人地分離，擁有土地的人不再種地的荒誕現象普遍存在，導致土地要么撂荒，要么流轉到新型農業(yè)經營主體手中。這跟改革初衷是相違背的。

對此，張紅宇司長坦言，農業(yè)補貼下一步總的趨勢，是新增的農業(yè)補貼向適度規(guī)模經營的家庭農場、合作社等新型主體適度傾斜。比如購置農機具……主要補貼在支持新型經營主體開展基礎設施建設，特別是農業(yè)生產條件改善等方面，這對現代農業(yè)發(fā)展，包括和新主體有關的農民增加收入都會產生積極影響。

“農業(yè)是基礎產業(yè)，農業(yè)補貼不會因為‘三權分置而減少?！表n長賦強調。

相關法律亟待完善

專家表示，農村土地經營權的獨立運行，目前需要加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作，尤其是先要在法律上給農村土地經營權定性。實施“三權分置”的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。

但是，從承包經營權分離出來的承包權、經營權，目前仍面臨著法律上以及學術理論上的尷尬，《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，但分離出來的經營權在法律層面是應該被視為物權？還是債權？這是一個很大的問題，理論上需要進一步統(tǒng)一認識。

華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華表示，承包經營權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權還是物權的話，那么一物不能設兩個物權。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產者，但是生產者現在擁有的只是一個債權，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權容易違約。

“這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關法律修訂中予以解決?！彼f。

完善這種重大理論創(chuàng)新，意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進行。

全國人大農業(yè)與農村工作委員會副主任委員劉振偉表示，現在全國人大正在抓緊對《農村土地承包法》進行修改。他也認為，“三權分置”關鍵是土地經營權定性?！霸撊绾谓o土地經營權定性，現在眾說紛紜，有人認為是債權，有人認為是物權。債權的理由是土地經營權就是依據租賃合同契約關系而產生的，沒有租賃合同，沒有契約關系就沒有這個債權關系。還有一些專家說應該根據承包期限長短來判斷是物權還是債權，流轉期限短就是債權，流轉期限長就是物權。另外，國際上現在對債權物權化管理也是一個趨勢?！?/p>

“經營權在現在的法律設置里和承包權是合一的。經營權是承包經營權派生出來的，不是一個獨立的權利。這兩者之間是根據一定的和約期限來確定各自的權利和義務的關系?！敝袊嗣翊髮W經濟學院教授劉守英表示，理清三權之間的關系，是理順法律時要注意的重要問題。

此外，有專家提醒，“三權分置”還要警惕“新型地主”的出現。按照制度設計，將土地流轉出去的農戶，可能已落戶到城鎮(zhèn)，但仍然享有承包權，而流轉土地的農戶每年將付地租或其他利益給這些“地主”。當出現這種租佃關系的時候，農民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農民和不種地的所謂“農民”。問題是，該如何評價這種租佃制度？又該保護誰的利益呢？

據了解，西方農業(yè)發(fā)達國家的農業(yè)生產組織形式，是建立在私有土地基礎上的家庭農場，是土地所有權、承包權和經營權的“三權合一”。這種制度安排的好處在于，所有權與經營權合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，如經營土地的短期行為；家庭農場就意味著經營者與實際農業(yè)生產的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。

與西方國家不同的是，中國的農地改革，是建立在土地集體所有制基礎之上，希望通過土地流轉實現農業(yè)規(guī)模經營，這種制度框架下的改革，遇到一些棘手的問題是不可避免的。這也就意味著中國的農地制度改革，仍然要有更多的配套改革來加以保障和完善。