趙志宇

摘 要：基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分。機(jī)制不健全在相當(dāng)程度上已成為當(dāng)前基層協(xié)商民主深入發(fā)展的制約因素。因此，要大力推動和構(gòu)建基層協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的參與機(jī)制，從而保證人民群眾廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c各種日常政治生活和民主決策。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；機(jī)制構(gòu)建；路徑

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.009

[中圖分類號]D621 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）01-0045-05

黨的十九大報告明確指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商?！盵1]中國基層協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主最為廣泛的實(shí)踐活動，是社會主義民主制度建設(shè)的重要組成部分。其核心和本質(zhì)是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民群眾通過自由、平等、公開的形式，就基層社會公共事務(wù)展開理性商討與公開審議，最終達(dá)成共識的決策和治理模式。在當(dāng)前中國社會，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商”[2]。改革開放以來，伴隨著社會主義民主制度的不斷發(fā)展和完善，中國基層協(xié)商民主在推進(jìn)過程中摸索出很多實(shí)踐形式，并取得了重要成果，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)為：一些地區(qū)的民主協(xié)商流于形式，協(xié)商中存在非理性參與現(xiàn)象，協(xié)商主體選擇的不平等、協(xié)商結(jié)果沒有得到足夠的重視、基層協(xié)商民主難以發(fā)揮作用等。造成這些問題的原因盡管是多方面的，但最根本還在于缺乏完善的協(xié)商民主機(jī)制。機(jī)制不健全在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為制約基層協(xié)商民主深入發(fā)展的重要原因。因此，探索構(gòu)建適合中國國情的基層協(xié)商民主機(jī)制，是當(dāng)前中國基層社會發(fā)展協(xié)商民主亟待解決的重要課題。

一、完善參與機(jī)制

參與是協(xié)商民主的本質(zhì)特征，廣大基層群眾的參與度是衡量基層協(xié)商民主發(fā)展水平的重要標(biāo)志。人民是否真正享有民主權(quán)利，不僅要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，“也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；不僅要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利”[2]。在實(shí)踐中，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”[2]。構(gòu)建基層協(xié)商民主的參與機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就是制定在協(xié)商過程中如何選擇協(xié)商主體的具體操作規(guī)范，從而使廣大基層民眾能廣泛、多渠道、全方位地參與到協(xié)商中。

（一）誰來參與協(xié)商

2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”）?！兑庖姟分赋?，中國基層社會的協(xié)商，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商；行政村、社區(qū)的協(xié)商；企事業(yè)單位的協(xié)商。根據(jù)《意見》中對中國基層協(xié)商類別的分類，在協(xié)商中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村、社區(qū)企事業(yè)單位的決策層和管理層自然是協(xié)商的主體之一，此外還應(yīng)包含居民代表、村民代表及企事業(yè)單位中的職工代表。上述均是基層社會治理或社會利益的相關(guān)方，當(dāng)然是基層社會民主協(xié)商中固定主體。事實(shí)上，在實(shí)踐中還存在大量的動態(tài)主體，在選擇協(xié)商主體時應(yīng)注意兩個方面。首先，要遵循客觀性和平等性的原則。所謂客觀性就是指選擇協(xié)商主體的目的是為了有效地開展協(xié)商，而不是根據(jù)主觀意愿隨意選擇。所謂平等性就是指在開展協(xié)商過程中，每個主體在民主協(xié)商過程中都平等地享有權(quán)利、履行義務(wù)，不能因社會政治資源占有度、受教育程度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等不同而區(qū)別對待。其次，協(xié)商主體的選擇還需體現(xiàn)廣泛性和代表性，即參與協(xié)商者盡可能涵蓋所有的利益相關(guān)方。社會主義協(xié)商民主以人民群眾為重點(diǎn)，協(xié)商于決策之前和決策之中，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，使這種廣泛商量的過程，成為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。在基層社會的民主協(xié)商過程中，要避免那種點(diǎn)綴式的協(xié)商，使廣大群眾真正參與到協(xié)商過程中，充分表達(dá)自己的利益訴求。所謂代表性，即在某種協(xié)商過程中由于涉及利益方人數(shù)眾多，不能使每個人都參與到協(xié)商中，必須從中選擇代表參與協(xié)商，這就要求代表選擇的科學(xué)性和合理性，避免隨意性和主觀性，特別是避免廣大民眾被代表。如中共彭州市委制定的《關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度的意見（試行）》，提出建立鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企（事）業(yè)單位三級協(xié)商對話平臺，這既展現(xiàn)了協(xié)商會成員的廣泛性和代表性，又實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主廣泛多層制度化的發(fā)展，更實(shí)現(xiàn)了與政治協(xié)商制度設(shè)計(jì)到縣為止的協(xié)商民主制度上的無縫銜接[3]。一些地方則由黨委和政府的名義出臺相關(guān)文件，對參與協(xié)商的人員構(gòu)成作了明確規(guī)定。如中共余姚市委、余姚市人民政府頒布的《關(guān)于推進(jìn)基層重大公共事務(wù)決策民主議事協(xié)商工作的指導(dǎo)意見》提出，應(yīng)充分考慮議題事項(xiàng)的行蹤、利益相關(guān)、復(fù)雜程度和影響范圍，依法合理確定參與民主議事協(xié)商的對象，注重參與對象的廣泛性、代表性和結(jié)構(gòu)的合理性、平衡性。在該指導(dǎo)意見中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道民主議事協(xié)商和行政村（社區(qū)）民主議事協(xié)商的參與對象作了非常細(xì)致的規(guī)定[4]。

（二）如何有效參與協(xié)商

開展基層協(xié)商民主應(yīng)按照“協(xié)商于民”的思路，從根本上體現(xiàn)“協(xié)商為民”的根本要求。為了進(jìn)一步提升參與主體水平，應(yīng)創(chuàng)造條件不斷提升參與主體的政治認(rèn)知能力與溝通能力，以保證協(xié)商的有效開展并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。首先，建立人民群眾參與的長效機(jī)制，讓參與成為一種常態(tài)。在基層協(xié)商民主的實(shí)踐過程中，一些地方已經(jīng)摸索出比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，如浙江諸暨的楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，用制度和具體措施來規(guī)范和保證人民群眾的有效參與。其基本做法體現(xiàn)在三個方面，一是推行“三上三下”民主決策制度，即“一上一下”征集議題、“二上二下”醞釀?wù)撟C、“三上三下”審議決定。二是推廣村規(guī)民約，目前全鎮(zhèn)所有村都已經(jīng)在制定村規(guī)民約，通過召開黨員大會，村民代表大會，廣泛征求意見。三是成立鄉(xiāng)賢參事會，積極發(fā)揮會員優(yōu)勢，建立對外合作和溝通平臺[4]。其次，應(yīng)建立參與者培訓(xùn)機(jī)制。參與者來自各行各業(yè)，并非都具備相關(guān)的知識和能力，這就要求組織參與者有必要組織好培訓(xùn)工作，從而保證民主協(xié)商的成果[5]。

（三）如何確保理性參與協(xié)商

協(xié)商是一個整合意愿，尋求最大公約數(shù)的過程，這個最大公約數(shù)就是共同接受的規(guī)則。協(xié)商的目的在于最大程度地實(shí)現(xiàn)共同利益，而不是排斥不同利益，這也是協(xié)商民主的精髓所在。在參與協(xié)商的過程中，民眾享有參與民主協(xié)商權(quán)利的同時，必然要承擔(dān)相應(yīng)的民主協(xié)商責(zé)任，權(quán)利總是與責(zé)任相伴隨。這就要通過相關(guān)的規(guī)定，使公民有序參與民主協(xié)商，避免非理性的無序參與。在民主協(xié)商過程中既要通過規(guī)則保障公眾的參與權(quán)利，又使得公眾參與能夠得到規(guī)范，避免了各種“參與危機(jī)”的出現(xiàn)。如在公共事務(wù)的協(xié)商中，政府的主張可能和公眾的訴求有著結(jié)構(gòu)性的矛盾（如征地、拆遷、污染項(xiàng)目等），但是在操作層面，程序是惟一能達(dá)成一致的地方，因?yàn)橐坏├﹃P(guān)系人同意了程序，無論結(jié)果如何，都必須接受所同意的程序帶來的結(jié)果。

二、建立回應(yīng)機(jī)制

協(xié)商民主的核心在于實(shí)效。協(xié)商能否發(fā)揮應(yīng)有作用、取得實(shí)效，關(guān)鍵是要解決好協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化問題。因此，建立完善的回應(yīng)機(jī)制，對協(xié)商結(jié)果進(jìn)行積極回應(yīng)，是確保協(xié)商有效性的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有的制度條件下，民主協(xié)商本身還不具有法律效力。事實(shí)上，無論是從政策性還是現(xiàn)實(shí)性角度，基層民主協(xié)商都不可能替代人大代議民主的功能。實(shí)踐中經(jīng)常存在這樣的現(xiàn)象，“從基層協(xié)商民主的結(jié)果來看，往往是會開了、意見提了、成果報了、領(lǐng)導(dǎo)批了，但具體落實(shí)與否，誰也不知道”[6]。因此，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上下工夫。為了避免協(xié)商流于形式，應(yīng)建立必要的回應(yīng)機(jī)制。

（一）明確回應(yīng)主體，即誰來回應(yīng)

在民主協(xié)商后，由各相關(guān)部門對協(xié)商中的意見進(jìn)行必要的反饋和回應(yīng)。只有通過這種反饋和回應(yīng)，取得共識，才能保證民主協(xié)商的持續(xù)性。就基層社會的各種協(xié)商結(jié)果而言，應(yīng)明確規(guī)定由哪一級政府、哪個部門或哪些人對協(xié)商結(jié)果進(jìn)行回應(yīng)。已經(jīng)達(dá)成共識的，將協(xié)商結(jié)果及時傳達(dá)給相關(guān)決策部門和群眾，形成上情下達(dá)、下情上報的交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息在不同群體之間的同質(zhì)共享。暫未達(dá)成共識的，由本級黨組織對各利益相關(guān)方做好解釋工作或進(jìn)行正面引導(dǎo)教育。

（二）明確回應(yīng)時間，即何時回應(yīng)

明確規(guī)定在什么期限內(nèi)對協(xié)商結(jié)果必須作出回應(yīng)。對協(xié)商結(jié)果的回應(yīng)務(wù)必及時，否則造成協(xié)商達(dá)成的共識無法體現(xiàn)在社會公共事務(wù)和公共管理的決策中，甚至?xí)虼艘l(fā)社會沖突甚至是對抗性的群體性事件。

（三）明確回應(yīng)方式，即以何種方式回應(yīng)

應(yīng)明確規(guī)定通過政府公告、新聞發(fā)布會、媒體公布、網(wǎng)絡(luò)信息或其他形式進(jìn)行回應(yīng)。

（四）如何保障回應(yīng)的有效性

在回應(yīng)的過程中，通過建立必要的保障機(jī)制，相應(yīng)的回應(yīng)渠道、回應(yīng)規(guī)則、回應(yīng)責(zé)任機(jī)制，從而避免走過場式的回應(yīng)，使協(xié)商結(jié)果真正體現(xiàn)在決策中。

在實(shí)踐中，一些地方以黨委或政府的名義頒布相關(guān)文件，明確規(guī)定對協(xié)商結(jié)果的回應(yīng)要求。省級層面，如中共山東省委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》中關(guān)于協(xié)商成果的落實(shí)問題，明確規(guī)定：“協(xié)商后形成的建議案、視察報告、調(diào)研報告、政協(xié)信息、大會發(fā)言專報、重要提案摘報等成果，對黨委、政府集體研究或領(lǐng)導(dǎo)同志作出批示的，由黨委、政府督查機(jī)構(gòu)和政協(xié)有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督促落實(shí)，并將結(jié)果書面反饋政協(xié)辦公室（廳）；對領(lǐng)導(dǎo)同志要求有關(guān)部門（單位）落實(shí)的，應(yīng)將落實(shí)情況抄送政協(xié)辦公室（廳）。政協(xié)可通過組織專項(xiàng)視察、調(diào)研、座談、走訪或與黨委、政府督查機(jī)構(gòu)聯(lián)合檢查等方式，及時跟蹤了解協(xié)商成果的采納、落實(shí)情況?！盵7]從而建立健全由黨委、政府督查機(jī)構(gòu)向黨委、政府負(fù)責(zé)同志報告、向政協(xié)通報有關(guān)協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實(shí)情況的制度?？h級層面，如中共彭州市委文件規(guī)定，議題經(jīng)協(xié)商會議、議事會議協(xié)商，形成的共識要在會議結(jié)束后立即發(fā)布。

三、構(gòu)建調(diào)解機(jī)制

在人類生活中，協(xié)商是一種常見溝通行為。其實(shí)質(zhì)就是以承認(rèn)利益多元為前提條件，堅(jiān)持求同存異的原則，主張利益相關(guān)方通過平等、理性的協(xié)商，在互動博弈中爭取達(dá)成某種共識，并把這種共識體現(xiàn)到社會公共事務(wù)的決策中。這種“協(xié)商”既源于社會實(shí)踐，又有自身特定的要求。在當(dāng)代中國，基層社會公共事務(wù)涉及的直接利益相關(guān)者的廣度較大，利益相關(guān)度極高。利益越是重大，利益相關(guān)者越多，其協(xié)商過程越是復(fù)雜。因此必須構(gòu)建利益調(diào)解機(jī)制，以更好地化解協(xié)商過程中因利益沖突造成的對立局面。

（一）如何選擇調(diào)解人或調(diào)解機(jī)構(gòu)，以保證調(diào)解的中立性、客觀性及公正性

調(diào)解者的選擇是至關(guān)重要的，在現(xiàn)實(shí)的操作層面，調(diào)解者可以是利益相關(guān)方，也可以是利益中立者。由利益相關(guān)方充當(dāng)調(diào)解者的優(yōu)勢是清楚利益的沖突所在，不足是會有特定的利益傾向，造成調(diào)解的可信度低；利益中立者的優(yōu)勢是不持有特定的利益傾向，調(diào)解的可信度高，不足是對利益的沖突點(diǎn)不甚明了，難以進(jìn)行有針對性的調(diào)解。通過構(gòu)建機(jī)制，則明確規(guī)定在何種情況下由利益相關(guān)方自行調(diào)解或由利益中立者參與調(diào)解。

（二）如何將調(diào)解機(jī)制確立為一種長效機(jī)制，并使這種機(jī)制具有穩(wěn)定性，不會因人而異、因人而廢

這種機(jī)制應(yīng)明確規(guī)定，涉及基層社會事務(wù)協(xié)商的利益調(diào)解，包含協(xié)商中利益調(diào)解與協(xié)商后利益調(diào)解兩部分。前者是為了讓協(xié)商順利進(jìn)行下去并能達(dá)成共識，后者在達(dá)成共識的背景下，更多的是對協(xié)商中利益受損較大者進(jìn)行安撫，做好解釋工作并獲得理解，從而使這種共識能夠體現(xiàn)在實(shí)際中，在協(xié)商未果的情況下，通過利益調(diào)解，使協(xié)商能夠重新開啟，并最終達(dá)成共識。

四、健全保障機(jī)制

（一）堅(jiān)定政治保障

政治保障是黨委政府從政策層面以規(guī)范性文件形式對協(xié)商民主作出的組織保障。目前最高層次的政治保障主要有中共十八大報告、十八屆三中全會公報、中共十九大報告、中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度與發(fā)展基層協(xié)商民主的論述。從地方層面來說，各級黨委先后出臺了關(guān)于協(xié)商民主的規(guī)范性文件。省級層面如中共四川省委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》；地市級層面如中共南安市委研究通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》， 重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商，努力構(gòu)建多層次、全方位協(xié)商格局[8]。黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過制定正確的路線、方針、政策統(tǒng)籌全局， 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層協(xié)商民主堅(jiān)持正確政治方向的根本保證。

（二）健全制度保障

一是讓協(xié)商成為基層社會治理的新常態(tài)?；鶎訁f(xié)商民主的制度化要求其方式及其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制是規(guī)范的、剛性的、長期的，既不因基層領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、也不因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的好惡而改變。通過制度保障，讓協(xié)商成為一種基層社會治理的“必需品”，這不僅是基層人民群眾參與社會事務(wù)與公共管理的重要途徑，而且是基層政府改善和提高社會治理水平的重要方式。二是基層協(xié)商民主的具體過程需要制度來規(guī)范、約束。協(xié)商是一個集體的行為過程，需要明確的協(xié)商規(guī)則來保證協(xié)商的順利進(jìn)行。因此，在基層協(xié)商民主的制度建設(shè)中，要明確規(guī)定民主協(xié)商的程序、參與過程等，并進(jìn)一步完善各級各類民主協(xié)商會議的程序、參與人員選拔制度、事先信息發(fā)布制度等。近年來，隨著基層協(xié)商民主的發(fā)展，制度性、規(guī)范性的文件也陸續(xù)頒布。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，同年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，這兩個文件成為指導(dǎo)全國各地推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的指導(dǎo)性文件，以此為契機(jī)，全國多個省份先后出臺了相關(guān)文件，如浙江省在2015年頒布了《中共浙江省委關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，對協(xié)商民主工作的原則、程序等進(jìn)行了規(guī)范；2017年3月，中共四川省委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，規(guī)定：“要建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方分工負(fù)責(zé)、公眾積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，確保協(xié)商依法開展、有序開展，防止議而不決、決而不行。”[9]

（三）完善法制保障

“法制保障是指國家以法律法規(guī)作出專門規(guī)定，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的保障協(xié)商民主的制度”[10]。協(xié)商民主的有序運(yùn)行還需要通過法律法規(guī)明確協(xié)商民主的基本內(nèi)容、基本形式、基本程序等，因此要通過完善立法、公正司法、有效執(zhí)法等措施，為基層協(xié)商民主的開展提供堅(jiān)實(shí)、有效的法制保障。要使基層協(xié)商民主制度得到強(qiáng)有力的保障，就必須將有關(guān)協(xié)商民主的各項(xiàng)制度納入國家法律體系的范疇。從實(shí)踐上講，法制保障應(yīng)包含以下三個層面：一是以國家根本大法的形式對基層協(xié)商民主制度作出規(guī)定，將基層協(xié)商民主制度“入憲”，使基層協(xié)商民主制度運(yùn)行不僅能獲得最高權(quán)威的法律依據(jù)，而且也具有最長久的制度保證；二是通過地方立法將基層協(xié)商民主制度運(yùn)行的各個方面以法律法規(guī)形式規(guī)定下來；三是探索制定基層人大組織工作法律或條例，制定監(jiān)督和推進(jìn)協(xié)商民主工作規(guī)則，將基層協(xié)商民主包括協(xié)商主體、協(xié)商客體、協(xié)商過程及協(xié)商結(jié)果運(yùn)用等從法律制度上予以規(guī)定。

（四）明確問責(zé)辦法

通過相關(guān)立法，明確基層協(xié)商民主運(yùn)行中相關(guān)方面所擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，以法律形式保障其順利運(yùn)行。對協(xié)商民主的法律保障，不僅使其做到有法可依，而且豐富了社會主義法治建設(shè)，最終體現(xiàn)了“依法治國”的國家治理理念。

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[7]中共山東省委辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見[N].大眾日報，2015-09-25（10）.

[8]中共南安市委.關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見[N].南安商報，2016-08-22（01）.

[9]中共四川省委.關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見[N].四川日報，2017-03-23（01）.

[10]張勇.試論構(gòu)建協(xié)商民主制度的保障機(jī)制[J].云南社會主義學(xué)院學(xué)報，2015（1）.

責(zé)任編輯：顧榕昌