陳金釗 吳冬興

[摘 要] 社會保障權(quán)是一種新型權(quán)利，它不僅與傳統(tǒng)的權(quán)利義務(wù)等置結(jié)構(gòu)不同，還與行政權(quán)力有密切關(guān)聯(lián)。全面落實社會保障權(quán)是法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的重要組成部分，是實現(xiàn)公民美好生活的重要方式。當(dāng)今的法治中國建設(shè)，不僅需要重視主體的行為自由，還需要借助社會保障權(quán)落實人權(quán)和平等的要求。然而，現(xiàn)在人們對社會保障權(quán)還不是十分重視，執(zhí)法、司法過程中對社會保障權(quán)的理解、解釋和運用還存在著很多的問題。因而我們不僅需要從法治中國建設(shè)、人權(quán)目標實現(xiàn)的高度來認知社會保障權(quán)，還需要從正確理解、恰當(dāng)解釋、完善制度、設(shè)計方法等維度來正視社會保障權(quán)。

[關(guān)鍵詞] 社會保障權(quán)；法律解釋；法律方法；法律思維；法律價值

[中圖分類號] D922.182.34 [文獻標志碼]A [文章編號] 1672-4917（2018）03-0074-12

黨的十九大報告對我國社會的主要矛盾進行了重新定位——“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。為化解社會主要矛盾，在社會建設(shè)層面，中共中央提出，要“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”[1]毋庸置疑，處在社會轉(zhuǎn)型期和改革深水區(qū)的當(dāng)下中國，確實需要借助社會保障權(quán)的安全和正義價值來達到維護社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的目的。

社會保障權(quán)本屬社會權(quán)范疇，其具體權(quán)能植根于社會法的規(guī)范構(gòu)造之中。由于目前我國學(xué)界對社會法尚存在不同認識①，為避免歧義，本文所探討的社會保障權(quán)將限定于部門法維度上的社會法范疇，即社會法是指“調(diào)整有關(guān)勞動關(guān)系、社會保障和社會福利關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它主要是保障勞動者、失業(yè)者、喪失勞動能力的人和其他需要扶助的人的權(quán)益的法律?！盵2]按照張守文教授的定義，“社會法以生存保障和發(fā)展保障為功能導(dǎo)向，其調(diào)整范圍包括勞動保障關(guān)系和社會保障關(guān)系。勞動保障指向的是有勞動能力階段和能勞動階段的保障；社會保障包括四個方面：（1）無勞動能力階段或不能勞動階段的保障（社會保障）；（2）針對一般群體或所有公眾的保障（社會福利）；（3）針對特殊群體的保障（社會救助）；（4）老年人、婦女、殘疾人的權(quán)益保障等（權(quán)益保障）?！盵3]

在我國，一般認為，社會保障權(quán)的憲法依據(jù)是憲法第44條的退休權(quán)條款和第45條的物質(zhì)幫助權(quán)條款②。然而，在權(quán)利構(gòu)造上，盡管社會保障權(quán)是物質(zhì)幫助權(quán)和退休權(quán)的延伸，但是卻不局限于物質(zhì)幫助權(quán)的權(quán)義主體和權(quán)利內(nèi)容。加上社會保障權(quán)自身又不完全符合傳統(tǒng)權(quán)利義務(wù)等置的基本結(jié)構(gòu)，以及社會保障權(quán)與行政權(quán)之間千絲萬縷的聯(lián)系，因而，從當(dāng)下我國的社會認知來看，社會保障權(quán)還屬于一種新型權(quán)利。本文所思考的問題就是：我們在面對這一指涉每個人美好生活需要的新型權(quán)利——社會保障權(quán)之時，為何要正視其權(quán)利功能、如何認知其權(quán)利形態(tài)、怎樣設(shè)計其實現(xiàn)方法。

一、為什么需要正視社會保障權(quán)？

近些年，社會保障制度在中國取得了長足的發(fā)展。2004年十屆全國人大二次會議對憲法進行修改時，增加了“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，從而在憲法層面確立了社會保障的國家義務(wù)或者責(zé)任從實質(zhì)內(nèi)容來看，雖然我國憲法第45條所規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)和憲法第44條的退休權(quán)在很大程度上體現(xiàn)了社會保障的內(nèi)容，但是從社會保障這一語詞入憲、其規(guī)范含義和權(quán)利內(nèi)容來看，物質(zhì)幫助權(quán)、退休權(quán)顯然與社會保障權(quán)不具等價性。在這種情況下，從社會保障制度到社會保障權(quán)的跳躍可能就是現(xiàn)階段社會保障權(quán)型構(gòu)的另一種路徑。當(dāng)然，它不僅不會與之前的憲法解釋路徑相沖突，反而可以容納物質(zhì)幫助權(quán)和退休權(quán)內(nèi)容，實現(xiàn)對社會保障權(quán)更精準的界定。這也就是本文為何以社會保障制度、尊重和保障人權(quán)入憲為視角切入對社會保障權(quán)認知的理由。。我國社會保障法已經(jīng)初步形成了涵蓋憲法、社會保障單行法、社會保障行政法規(guī)和社會保障地方性立法的制度性規(guī)范體系這些規(guī)范具體包括我國憲法修正案第23條與憲法第44、45條，《社會保險法》《工傷保險條例》《殘疾人保障法》《未成年人保護法》《社會救助暫行辦法》等，以及一系列地方性的社會保障權(quán)立法。。從西方社會保障的制度史看，社會保障經(jīng)歷了從國家的施惠到政府的責(zé)任，直至演變成了公民權(quán)利的發(fā)展過程。盡管在現(xiàn)實層面，從政府責(zé)任到公民權(quán)利的演變并無多大差別，但從規(guī)范視角來看卻存在很大差異。作為公民權(quán)利的社會保障權(quán)意味著其徹底舍棄了政府施舍的意蘊，意味著公民的社會保障給付請求具有了合法性、合憲性，成了“理直氣壯”的正當(dāng)性要求。近些年來，我國政府投入了更多的財力用于社會保障，這使得社會保障的受益范圍不斷擴大；同時，在憲法以及相繼頒布的一系列社會保障單行法及相關(guān)法規(guī)等的推動下，社會保障的內(nèi)涵不斷得到豐富?？梢哉f，社會保障權(quán)已然成為實現(xiàn)人們美好生活的重要成分。然而筆者也注意到，我國社會保障制度的“長足”發(fā)展，是建立在填補“空白”的基礎(chǔ)之上的。相較于人民日益增長的美好生活需要以及社會主義核心價值觀的要求，學(xué)界、政界乃至一般民眾對社會保障權(quán)的認識還很不到位，甚至還存在著很多的誤解和偏差。其中突出的問題包括：很多學(xué)者對社會保障權(quán)的認知還停留在物質(zhì)幫助權(quán)層面很多學(xué)者認為社會保障權(quán)主要是指公民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，很顯然這種認知就將社會保障權(quán)的認知狹隘化了。物質(zhì)幫助確實是社會保障的重要內(nèi)容，但是精神保障和社會福利等形式的社會保障也應(yīng)在社會保障權(quán)的權(quán)能中得到體現(xiàn)。；社會保障立法體系零散，應(yīng)急立法特征明顯；社會保障行政權(quán)責(zé)不明，權(quán)力任性現(xiàn)象時有發(fā)生；社會保障爭議的司法救濟范圍狹隘等。因此，如若不能正視社會保障權(quán)，勢必會嚴重影響法治中國尤其是法治社會建設(shè)的進程。

（一）社會保障權(quán)在法治中國建設(shè)中具有重要地位

面對新時代的社會語境，如果我們僅僅關(guān)注行為自由而不注意個體平等，那么法治建設(shè)就無法克服自身發(fā)展的不平衡、不充分問題。社會保障權(quán)是平等權(quán)的自然延伸，因而正視社會保障權(quán)是促進平等的應(yīng)有之義。眾所周知，過去的40年是改革開放的時代，這個時代的特征是以放權(quán)的方式使經(jīng)濟主體獲取更多的自由（主要是經(jīng)濟主體獲取更多的行動自由），因此自由是改革開放的核心理念。但我們也應(yīng)認識到，“就其本質(zhì)而言，市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟”。[4]法治對自由和平等的保障是不可偏廢的，當(dāng)以放權(quán)為核心的改革開放成功塑造了當(dāng)今中國以自由為重要特征的社會主義市場經(jīng)濟之后，如何克服自由的市場經(jīng)濟帶來的社會不平等現(xiàn)象，就成了國家和社會必須應(yīng)對的新課題。因而，在以自由為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟改革獲取巨大成就的同時，我們不能忽視以平等為導(dǎo)向的法治社會建設(shè)。只有經(jīng)濟自由而沒有社會平等，就會激化社會與經(jīng)濟之間發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。換言之，只有法治國家、法治政府、市場經(jīng)濟、法治社會等協(xié)調(diào)發(fā)展才能實現(xiàn)法治中國的美好愿景。

法治社會是權(quán)利社會，權(quán)利社會不僅需要自由，還需要平等，而平等實現(xiàn)的主要標志之一就是社會保障權(quán)的普及。實現(xiàn)較為充分的社會保障權(quán)是法治社會的應(yīng)有之義。只有社會保障權(quán)的充分實現(xiàn)，才能使公民平等地享受改革發(fā)展的紅利。否則，貧富差距、城鄉(xiāng)差別還會進一步拉大。因而，對社會財富進行矯正性分配的社會保障制度及維護公民體面生活的社會保障權(quán)，在當(dāng)下中國具有特別重要的意義。正視社會保障權(quán)意味著國家對公平正義的重視，意味著國家必須建立完善的社會保障制度，它不僅要求政府承擔(dān)起組織經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定社會秩序的使命，還要擔(dān)當(dāng)社會保障責(zé)任。

同時，落實社會保障權(quán)既是法治政府的責(zé)任，也是法治社會的基礎(chǔ)，更是踐行社會主義核心價值觀尤其是平等、公正價值的要求。因為，第一，社會保障權(quán)是法治社會的基礎(chǔ)性權(quán)利之一。社會保障權(quán)的落實是接近公正、平等的法律途徑，“社會保障權(quán)代表了一種重要的法律保障，它旨在確保個人在不同的環(huán)境下能以人應(yīng)有的尊嚴生活，這些情景包括疾病，殘疾，失業(yè)，傷害，死亡，生育以及其他不可預(yù)見的風(fēng)險。它是社會正義的基礎(chǔ)，對于確保個人生活不低于最低生活水平和貧困線至關(guān)重要?！盵5]它具有穩(wěn)定社會秩序、化解社會矛盾的積極意義。第二，社會保障權(quán)構(gòu)成了人們美好生活的組成部分。法治發(fā)展的不平衡、不充分體現(xiàn)之一就是權(quán)利的供給和落實不能滿足當(dāng)下民眾的權(quán)利訴求。化解法治發(fā)展與人民美好生活需要的矛盾，就“必須立足于當(dāng)下中國民眾的權(quán)利訴求進行社會資源的公正分配?！盵6]社會保障權(quán)就是實現(xiàn)社會資源公正分配的重要方式之一，因此，要滿足公民對美好生活的需要，就必須把社會保障權(quán)的實現(xiàn)作為法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)性目標。第三，社會保障權(quán)是社會主義理想或者為人民服務(wù)宗旨的具體落實，對于樹立積極的政府形象，打造服務(wù)型政府，實現(xiàn)從管理型政府到治理型政府的轉(zhuǎn)變，緩解官民矛盾都具有非常突出的意義。

（二）正視社會保障權(quán)是尊重和保障人權(quán)的基本體現(xiàn)

回首改革開放40年，我們看到了經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大成就，同時也注意到一系列問題，比如貧富差距、城鄉(xiāng)差別，東中西部發(fā)展落差等。這些問題不僅沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展得到很好地解決反而有愈演愈烈之勢。那么，如何在經(jīng)濟迅速發(fā)展的情況下實現(xiàn)社會正義和人權(quán)保障呢？從財富分配的角度看，這就需要對社會財富進行更加公平的制度性分配。公平正義的制度性分配與市場經(jīng)濟的法則不同，不是依賴市場，而是要以社會公平為本位，讓政府和社會成為實現(xiàn)公平正義的義務(wù)主體，以人權(quán)觀念為指導(dǎo)，以實現(xiàn)滿足公民生存和發(fā)展需求的社會保障制度為目標，落實公民的社會保障權(quán)。

社會保障是源于道德范疇的概念。其基本要求是所有人都能有尊嚴地生活。近代以來，社會保障權(quán)逐漸超越了道德范疇而成為法律概念。在資本主義法治發(fā)展到社會化階段后，“社會保障權(quán)”由政府“恩惠”變成了公民應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。從歷史發(fā)展的角度看，社會保障權(quán)是人類文明進入社會化大生產(chǎn)階段后為維護社會秩序和價值倫理的正常運轉(zhuǎn)而出現(xiàn)、通過國家力量型構(gòu)而成的新型權(quán)利。巴澤加爾（Keihan Barzegar）教授曾詳細分析了瓦薩克（Karl Wasak）三代人權(quán)理論在理解上，人權(quán)的發(fā)展進程，首次分類出現(xiàn)在1979年，為卡萊爾·瓦薩克所提出。他根據(jù)法國大革命的三大主題——自由、平等、博愛，劃分出三代人權(quán)。他認為，第一代人權(quán)的核心是公民權(quán)利和政治權(quán)利，其概念具有鮮明的消極權(quán)利屬性；第二代人權(quán)的核心是社會經(jīng)濟和文化的平等待遇，它要求政府以積極的作為保障這些權(quán)利的實現(xiàn)；第三代人權(quán)的核心是社群主義時代的共生權(quán)，包括發(fā)展權(quán)、和平權(quán)、環(huán)境權(quán)等。中社會保障權(quán)的不同面向。他認為，雖然從社會權(quán)與人權(quán)的關(guān)系來說，社會保障權(quán)屬于第二代人權(quán)，但是三代人權(quán)概念皆包含了社會保障權(quán)的內(nèi)容，從第一和第二代人權(quán)到第三代人權(quán)的轉(zhuǎn)向改變了責(zé)任形態(tài)，模糊了政府責(zé)任；二戰(zhàn)以后，為避免戰(zhàn)爭，減少階層沖突，消除貧困和實現(xiàn)社會正義，社會保障權(quán)作為一種普遍權(quán)利為人類所承認。[7]

從目前的理解來看，社會保障權(quán)的權(quán)利主體是公民，義務(wù)主體表現(xiàn)為國家、企事業(yè)單位和各類社會組織等，還包括公民個人——比如需要公民繳納費用的社會險，但是其責(zé)任主體主要是國家。社會保障權(quán)的主要內(nèi)容包括：①最低生活保障、社會救濟、醫(yī)療保障、失業(yè)保險、社會保險、住房救助、災(zāi)害社會救助。②社會保險權(quán)。③社會福利權(quán)，包括教育福利、醫(yī)療衛(wèi)生福利、住房福利、養(yǎng)老福利等。④社會優(yōu)撫權(quán)。社會保障權(quán)已經(jīng)由原來的對弱勢群體的保護，發(fā)展為普遍的人權(quán)，成功入憲進而構(gòu)成公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容。在有些學(xué)者看來，“社會保障權(quán)涉及多種主體，內(nèi)容寬泛復(fù)雜，是一種兼具民事、行政、勞動等多種法律屬性的綜合性權(quán)利。”[8]

當(dāng)然，人們對社會保障權(quán)的認知經(jīng)歷了一個漸進的過程。在早期，亞當(dāng)·斯密認為，社會保障是以國家干預(yù)國民收入的分配為手段實現(xiàn)的。而在凱恩斯看來，規(guī)定社會保障權(quán)就是為了避免經(jīng)濟競爭失敗者陷入悲慘的生活境遇，從而促進經(jīng)濟更好地發(fā)展。在號稱 “西方福利國家的櫥窗”[9]45的瑞典，其社會保障已經(jīng)囊括了住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鱾€階段。在1948年的《世界人權(quán)宣言》第22條中，“每一個人作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障”成為全人類的宣言。在中國，實施社會保障還有滿足人們對美好生活的需要，緩解官民矛盾，避免階層沖突發(fā)展到不可收拾的程度，達到老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等和諧社會理想的特定訴求。因此，沙博爾（Anne Charbord）教授認為，社會保障權(quán)的實現(xiàn)不僅促進了秩序、自由、平等的實現(xiàn)，而且也為人權(quán)的核心要義——有尊嚴地活著，提供了基本的法律保障[5]。

（三）多數(shù)人對社會保障權(quán)非常陌生

很多人在平常的言談中，僅僅是將社會保障權(quán)與退休金聯(lián)系在一起。殊不知，社會保障權(quán)已經(jīng)遠遠超過了退休金的范疇。在我國當(dāng)下的社會語境中，社會保障權(quán)已然成為社會主義理想的重要組成部分，是實現(xiàn)人民美好生活的重要途徑之一。然而對于社會保障權(quán)這一涉及每一個公民的權(quán)利，多數(shù)人竟然覺得非常陌生，即使是法學(xué)研究者本身對社會保障權(quán)的概念及其內(nèi)容也很困惑，可以說沒有多少學(xué)者能夠說清楚到底什么是社會保障權(quán)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是因為：

第一，在中國，社會保障權(quán)并非來自人們的自覺追求，人們對幸福生活的向往，主要的想法是依靠勞動致富，而非期望通過法律制度和人權(quán)保障。相比于“福利國家”造成的社會發(fā)展動力不足的困境，這種想法無疑具有合理性。歷史證明，歐洲已經(jīng)出現(xiàn)了“過度”的社會保障引發(fā)的經(jīng)濟和社會危機。由于“過度”消費社會保障權(quán)，很多人失去了創(chuàng)造財富的積極性。這樣就使社會財富的重新分配缺少了基礎(chǔ)性資源。然而，從我國目前的社會發(fā)展階段看，其并未經(jīng)歷過福利國家的階段。我國現(xiàn)行的社會保障的零碎制度和具體做法，反倒顯示出對西方現(xiàn)代的社會保障立法思想的錯位趨附。其所導(dǎo)致的結(jié)果就是，很多人對社會保障法以及社會保障權(quán)利輕視和漠視。

第二，在革命思維的主導(dǎo)下，不太重視以法治方式解決社會財富的重新分配。馬克思當(dāng)年所論證的剩余價值學(xué)說，指出了財富由勞動者創(chuàng)造卻被資本家攫取的“真相”，設(shè)計的道路是用革命的方式奪回來。然而，奪回來勝利果實也只能滿足一次性的分配。長久地運用革命手段是不現(xiàn)實的，因而中國社會主義建設(shè)者認識到，在革命之后要想發(fā)展社會主義，必須建立按勞分配的財富分配方式。此后，為促進市場經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，逐漸修正為按勞分配為主、多種分配方式并存的基本分配制度。但是，我們需要意識到，以按勞分配為主、多種分配方式并存的基本的分配制度是建立起來了，但是社會保障分配在基本分配制度中的定位卻是模糊不清的。在黨中央著重強調(diào)“堅定不移地走社會主義法治道路，實現(xiàn)執(zhí)政方式的法治化轉(zhuǎn)變”[10]的大背景下，社會保障分配與基本分配制度的張力需要在法治的框架中得到彌合，而且，一直以來，用社會保障制度和社會保障權(quán)緩解勞資矛盾的認識論并沒有產(chǎn)生成熟的方法論。相反，很多學(xué)者和官員卻將這種認識論直接當(dāng)成方法論在使用，因而也就間接助推了社會貧富差距日益增大，階層對立以及仇官、仇富觀念的泛濫。

第三，學(xué)界對社會保障權(quán)的內(nèi)涵和外延的界定都比較模糊，甚至對社會保障權(quán)是不是權(quán)利，社會保障權(quán)是否可訴的問題都存在很大爭論。社會保障權(quán)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)屬性之爭，社會保障與經(jīng)濟發(fā)展水平如何銜接，種種問題一直都在困擾著目前的社會保障研究。從現(xiàn)狀來看，人們對社會保障權(quán)的研究基本是對歐美國家贊賞，而缺少對中國現(xiàn)實的分析。我國的社會保障權(quán)研究并沒有從概念上得到澄清，權(quán)能上也未得到界定，在救濟上還不完善。社會保障權(quán)的概念和內(nèi)容還沒有完全發(fā)揮出對政治、社會的調(diào)整功能。社會保障制度“化解社會矛盾的安全閥和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的助推器”的作用發(fā)揮還不夠充分。

二、如何正確理解社會保障權(quán)？

現(xiàn)在，很多人對社會保障權(quán)的理解、解釋都存在著問題。國內(nèi)外都有人認為，社會保障是政治問題、社會問題、道德問題，但不是法律問題，其權(quán)利要求超越了法律所能調(diào)整的范圍，因而不存在所謂的社會保障權(quán)。更有甚者認為社會保障權(quán)的修辭后果可能會引起以合法形式呈現(xiàn)的官民對抗。究其根本，這些觀念都存在忽視社會保障及社會保障制度的歷史語境之嫌。須知“不以新的視角觀察每一法律變遷的歷史，對法律發(fā)展的全貌將難以理解，”[11]從社會保障權(quán)的基本權(quán)屬性來看，社會保障權(quán)借助經(jīng)濟社會文化平等保護被代入人權(quán)。從社會保障權(quán)的具體權(quán)利形態(tài)來看，社會保障生存權(quán)和社會保障發(fā)展權(quán)一直是動態(tài)變遷的產(chǎn)物。因此，正確理解社會保障權(quán)離不開對其歷史的考察。

從西方社會保障的制度發(fā)展史來看，社會保障及社會保障權(quán)經(jīng)歷了復(fù)雜的演變過程。以1861年英國的《舊濟貧法》為開端，“國家通過立法干預(yù)貧困救濟、確立濟貧制度”正式出現(xiàn)。在圈地運動和工業(yè)革命的影響下，1834年英國以中央集權(quán)式的手段，通過《新濟貧法》將國家濟貧制度聯(lián)邦化和嚴格化。隨后瑞士、法國、瑞典、荷蘭的濟貧制度相繼建立。到了19世紀80年代，德國通過社會保險三項立法——1883年《疾病保險法》，1884年《工傷事故保險法》，1889年《年老、殘疾、遺屬保險法》，構(gòu)建起現(xiàn)代意義上的社會保險制度。隨后社會保險制度在歐洲主要的資本主義國家相繼確立。

經(jīng)歷了大蕭條的美國在羅斯福新政時也推出了《社會保障法》，這是英語世界中“社會保障法”一詞的實定法來源[9]39-44。以英國的“貝弗里奇報告”為前奏，二戰(zhàn)后英國建立起福利國家制度，其他國家相繼建立起適合本國的社會保障體系，尤其以瑞典的福利國家式，德國的社會保險式，新加坡的個人儲蓄式以及前蘇聯(lián)的國家保險式為主要范式[12]。社會保障制度誕生最初，其目的僅僅是為了穩(wěn)定社會安全，“面包不會導(dǎo)致反抗”的理念使得社會保障天然地成為資產(chǎn)階級控制社會的“懷柔術(shù)”。只是隨著資本主義的發(fā)展，貧富差距過大，風(fēng)險社會中個人力量的孱弱等社會化問題的出現(xiàn)，建立在社會保障制度上的社會保障權(quán)漸漸擺脫了政府的施舍意蘊，借助人權(quán)理論成為公民權(quán)利甚至是基本權(quán)利，被植入普通法甚至憲法。

在我國，社會保障權(quán)則脫胎于憲法中的物質(zhì)幫助權(quán)，具體“可以分為改革開放前和改革開放后兩個階段，第一個階段經(jīng)歷了物質(zhì)幫助權(quán)的確立、倒退和恢復(fù)，第二階段則由物質(zhì)幫助權(quán)發(fā)展到社會保障?！盵13]我國憲法中的“保障”一詞，最早源于“七八憲法”第50條的規(guī)定——“國家關(guān)懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活。”在“八二憲法”中，憲法第44條的退休權(quán)條款采納了“保障”一詞——“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”在2004年的憲法修正案中，則分別增加修正案第23條“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，第24條“國家尊重和保障人權(quán)”。此外，從實質(zhì)內(nèi)容看，以《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）為起點，到2004年的憲法修正案，大致從憲法文本層面可窺見社會保障權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)?！豆餐V領(lǐng)》第25條規(guī)定，“革命烈士和革命軍人的家屬，其生活困難者應(yīng)受國家和社會的優(yōu)待。參加革命戰(zhàn)爭的殘廢軍人和退伍軍人，應(yīng)由人民政府給以適當(dāng)安置，使能謀生立業(yè)?！钡?2條規(guī)定，“……逐步實行勞動保險制度。保護青工女工的特殊利益?！钡?4條規(guī)定，“……救濟災(zāi)荒……”；“五四憲法”第93條規(guī)定，“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利”；“七五憲法”第27條第2款后句規(guī)定，“勞動者有休息的權(quán)利，在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”；在“七八憲法”第50條規(guī)定，“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家逐步發(fā)展社會保險、社會救濟、公費醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè)，以保證勞動者享受這種權(quán)利。國家關(guān)懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活”；在現(xiàn)行“八二憲法”中，則增加了第44條的退休權(quán)條款和第45條的物質(zhì)幫助權(quán)條款，并于2004年修憲時增加了建立社會保障制度和尊重保障人權(quán)的國家義務(wù)。至此，在我國憲法層面，以社會保障制度和人權(quán)保護來型構(gòu)社會保障權(quán)的路徑才初見端倪。

此外，從社會連帶理論出發(fā)也可以認知社會保障權(quán)的“權(quán)利義務(wù)不對等性”。在涂爾干的社會連帶理論中，社會連帶分為機械連帶和有機連帶?！皺C械連帶建立在個人相似性的基礎(chǔ)之上，集體人格完全吸收了個人人格；有機連帶建立在分工和個人相互差別的基礎(chǔ)上，每個人都擁有自己的行動范圍，都有自己的人格，都能夠自臻其境?！盵22]涂爾干的社會連帶思想在社會保障制度及社會保障權(quán)概念中的滲透，表現(xiàn)在合作共濟理念和社會權(quán)理念上，分別構(gòu)成了社會保險制度和國家干預(yù)形成社會保障給付的理論基礎(chǔ)。社會保障權(quán)之所以不能滿足傳統(tǒng)法律關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)一致性的要求，其主要原因就在于社會保障權(quán)概念本身是超個體的權(quán)利結(jié)構(gòu)，其義務(wù)成分被消解在普遍化的社會分工之中，甚至可以說公民的社會參與行為本身就包含了義務(wù)履行的要素。國家和社會的分離也決定了在行政法上，政府僅僅是作為社會保障給付的中介——組織再分配，強制社會組織的某些初次分配，社會保障行政本身沒有鮮明的權(quán)力屬性，更多的是服務(wù)屬性，是實現(xiàn)社會公平正義的重要手段。

雖然中國沒有經(jīng)過嚴格的法律社會化階段，但是隨著市場經(jīng)濟的深入推進，要求企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的呼聲越來越大。同時在蘊含于馬克思主義理論之中的集體主義價值觀的引導(dǎo)下，政府也很重視社會保障制度的建構(gòu)。如果進一步分析，筆者認為，在我國，社會保障制度的深入推進主要受以下因素影響：（1）構(gòu)建社會保障制度是法治秩序建設(shè)或者說管理秩序建構(gòu)的需要。經(jīng)濟的發(fā)展帶來了利益分配的不均衡問題，引發(fā)了一系列社會問題，導(dǎo)致現(xiàn)實與社會穩(wěn)定、正義觀念之間產(chǎn)生越來越大的張力，這些都需要借助社會保障權(quán)來彌合。（2）向西方學(xué)習(xí)化解社會矛盾的法律途徑。在向西方學(xué)習(xí)過程中，人們看到西方工業(yè)化階段曾經(jīng)出現(xiàn)的社會危機，也認識到西方通過對社會危機反思而建構(gòu)的社會保障制度，這種后發(fā)優(yōu)勢讓我們認識到社會保障權(quán)在社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。（3）在一定程度上也與接受社會主義有很大關(guān)聯(lián)。盡管社會主義理論似乎沒有講述法律的社會化，但是，社會主義的很多理想與法律社會化的思想有很多相通之處。這種理論優(yōu)勢在很大程度上掃清了政治精英們社會保障權(quán)建構(gòu)的觀念阻礙。目前，雖然沒有系統(tǒng)深入地研究西方的社會保障權(quán)理論，但是我們通過學(xué)習(xí)，在憲法和一系列法律法規(guī)中引進了社會保障權(quán)。

（二）社會保障權(quán)是公民的權(quán)利

自1834年英國《新濟貧法》頒布以來，社會保障權(quán)超越了道德的范疇而成了法律權(quán)利。通過不同歷史時期的社會詮釋，社會保障權(quán)的權(quán)利倫理基本完成了“公平正義-補償正義-接近正義”[23]的建構(gòu)。盡管社會保障權(quán)有自身的特殊性，但是“公平正義-補償正義-接近正義”的流變過程使我們明確，社會保障權(quán)的權(quán)利主體必然是公民。這一斷定看上去意義不大，但卻具有非常重要的修辭意義，可以改變?nèi)藗儍蓚€方面的思維方向。一是對社會保障權(quán)的義務(wù)或責(zé)任主體——政府、社會組織或公司等來說，承擔(dān)社會保障責(zé)任并非道德意義上的恩惠、施舍，而是必須承擔(dān)的社會責(zé)任，是必須履行的行政義務(wù)。二是對公民來說，作為人權(quán)的組成部分，社會保障權(quán)是人獲取尊嚴、體面生活的法律基礎(chǔ)。國際勞工組織認定，社會保障權(quán)是一種公民個人從社會要求獲得基本生存救濟的權(quán)利。“社會通過一系列公共設(shè)施，為其成員提供保護，以防止因疾病、產(chǎn)假、工傷、失業(yè)、年老和死亡致使停止或大量減少收入造成的經(jīng)濟和社會困難；提供醫(yī)療；和為有子女的家庭提供補助金?！盵24]

隨著人權(quán)意識的不斷覺醒以及規(guī)范法學(xué)對社會保障權(quán)更多的研究，社會保障權(quán)的公民權(quán)利屬性得到了更為細致的論證，這對正確理解社會保障權(quán)有積極意義。雖然在執(zhí)法、司法過程中，因為社會保障權(quán)的特殊性，受到了很多來自傳統(tǒng)法學(xué)的質(zhì)疑，諸如社會保障權(quán)的非權(quán)利性，社會保障權(quán)糾紛的不可訴性，反對的理由基于“分權(quán)學(xué)說、有關(guān)社會保障的立法規(guī)定不明確、國家對社會保障負有的是行為義務(wù)而不是結(jié)果義務(wù)”[25]等。對此，研究社會保障權(quán)的學(xué)者們給出的初步回應(yīng)是“自然權(quán)是社會保障權(quán)的邏輯起點，法定權(quán)是社會保障權(quán)實現(xiàn)的根本保障。凡權(quán)利皆有救濟，一項權(quán)利若得不到司法救濟，就不能稱其為法律上的權(quán)利?！盵8]還有，法律方法已經(jīng)著手研究，方法論學(xué)者們已經(jīng)開始對社會保障權(quán)的價值方面和規(guī)范法學(xué)方面開展更為細致的正當(dāng)化論證。社會保障權(quán)的公民權(quán)利屬性一定會得到越來越清晰的理論證成，在法律救濟程序的模糊不清上也會更加明朗。

此外，對于社會保障權(quán)的公民權(quán)屬性，目前在我國社會還存在很多認識偏差，表現(xiàn)最為突出的是兩種極端的觀念：

一是很多政府官員把社會保障行政權(quán)力看得很重，對自己的責(zé)任和義務(wù)的認識卻不到位。很多人把落實社會保障權(quán)看成是實施管理的過程，而沒有當(dāng)成責(zé)任?！伴T難進、臉難看、事難辦”（最新演化的作風(fēng)形態(tài)也表現(xiàn)為臉好看、事難辦）的行政作風(fēng)，在我國的社會保障行政過程中表現(xiàn)地尤為明顯。社會保障行政的對象更多地屬于社會弱勢群體。管理意義上的社會保障使得獲取社會保障權(quán)需要開出各種繁瑣的證明。復(fù)雜的程序，模糊的標準，不僅使權(quán)利主體有很多困惑，同時也給社會保障行政工作的開展帶來了很大的壓力。行政辦事人員自己沒有能力也沒有意愿承擔(dān)這些壓力。這些困難和壓力就被轉(zhuǎn)移給了具體的社會保障待遇的申領(lǐng)對象。

二是有些人認為，社會保障權(quán)的實現(xiàn)是政府的義務(wù)，應(yīng)該完全是免費的。這無疑是對社會保障權(quán)利絕對化的謬見。毫無疑問，公民確實是社會保障權(quán)的權(quán)利主體，但是社會保障權(quán)的實現(xiàn)是政府、社會組織和個人協(xié)力推進的結(jié)果。單純的索取與現(xiàn)代社會化合作觀念是難以相容的。這不是健康的權(quán)利觀念或社會參與心態(tài)。就社會保障權(quán)的實現(xiàn)而言，公民個人在享受政府的社會保障行政服務(wù)和企業(yè)等的社會保障給付服務(wù)的同時，自身也應(yīng)積極承擔(dān)一定的協(xié)助義務(wù)和社會保障個人給付。只有這樣才能促進社會保障制度和社保體系的有序運行。

三、積極探究社會保障權(quán)實現(xiàn)的法律路徑

“社會經(jīng)濟權(quán)利的落實與監(jiān)管只有通過立法、行政和司法的合作和互動才能圓滿完成?！盵26]社會保障權(quán)的實現(xiàn)需要完善的立法、認真的執(zhí)法和公正的司法等的貫徹實施。在這一過程中都需要使用法律方法。關(guān)于社會保障權(quán)的實現(xiàn)路徑，西方發(fā)達國家已經(jīng)探索了很多年，有豐富的成功經(jīng)驗，也有不少的教訓(xùn)。由于近些年來社會發(fā)展停滯、經(jīng)濟發(fā)展緩慢，很多學(xué)者把原因歸結(jié)為過多、過高的社會福利。這引起了一些人對社會保障制度的警惕。人們在肯定社會保障權(quán)對促進社會安定和實現(xiàn)人權(quán)價值積極意義的同時，也在反思社會保障權(quán)究竟應(yīng)該在什么范圍內(nèi)實現(xiàn)的問題。一些人認為，過多的社會福利（或者臃腫的社會保障）在鼓勵懶惰，在“扼殺”創(chuàng)造財富的積極性。在西方發(fā)達國家探索社會保障權(quán)的消極意義之時，中國開啟了社會保障制度的建設(shè)。因而很多人覺得，需要認真總結(jié)西方的經(jīng)驗教訓(xùn)，探究出適合中國政治、社會、經(jīng)濟發(fā)展的社會保障權(quán)的實現(xiàn)路徑和方法。

我國的立法已經(jīng)在憲法、單行法規(guī)中規(guī)定了社會保障權(quán)，但還沒有社會保障法典。執(zhí)法中還存在著很多的問題。執(zhí)行社會保障法律的人社機關(guān)工作人員的專業(yè)化程度較低，對社會保障的價值、精神缺乏認同，經(jīng)常出現(xiàn)機械執(zhí)法的現(xiàn)象。就司法來看，目前我國法院受理的社會保障的案件還比較少，缺少專門社會法院、法庭來處理此類案件。并且，由于很多用人單位和個人對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不依法登記、核定社會保險費、支付社會保險待遇、辦理社會保險轉(zhuǎn)移手續(xù)等。這就導(dǎo)致了很多社會保障權(quán)無法通過司法救濟。為改變這種狀況，起碼需要做好如下四個方面的工作。

（一）改變思維方式，正視社會保障權(quán)

之所以把正視作為問題研究，是因為現(xiàn)在存在著對社會保障權(quán)的敷衍、躲避以及錯誤的理解現(xiàn)象。之所以倡導(dǎo)正視社會保障權(quán)，就是因為人們的思維方式中存在著很多模糊認識，包括社會保障權(quán)的概念，社會保障權(quán)的范圍，社會保障權(quán)內(nèi)容，社會保障行政的規(guī)范性依據(jù)，社會保障權(quán)糾紛的司法救濟途徑。正視要求人們在社會保障權(quán)的范圍、內(nèi)容等問題上不能含糊其辭，需要找到阻礙社會保障權(quán)實現(xiàn)的“敵人”究竟來自哪里，找出問題的癥結(jié)和解決方法。

沒有正視社會保障權(quán)的表現(xiàn)包括：法學(xué)界沒有把社會保障權(quán)當(dāng)成一個重要的問題研究；還存在著社會保障權(quán)是不是權(quán)利，以及能否通過法律得到救濟的爭議。在實踐中權(quán)利還被權(quán)力挾持。各種各樣的繁瑣手續(xù)、身份證明等還是阻礙了很多人社會保障權(quán)的實現(xiàn)。政府的工作人員對社會保障權(quán)的落實還不夠重視，其理解、解釋中存在著恩惠施舍的心理，并沒有把自己當(dāng)成社會保障權(quán)的責(zé)任主體。公民對牽涉到自己切身利益的問題，也沒有認真對待，感覺到社會保障權(quán)就是政府的恩惠。很多人并未充分認識到社會保障權(quán)和社會保障體系的建構(gòu)對法治中國建設(shè)的積極意義。

社會保障權(quán)屬于社會權(quán)，是介于公權(quán)與私權(quán)之間的社會權(quán)，是與一國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的與公民生存利益和發(fā)展利益相聯(lián)系的公民權(quán)利。公民的社會保障權(quán)需要政府等責(zé)任主體的積極參與才能實現(xiàn)，所以在對社會保障權(quán)的落實及其解釋問題上，非常容易產(chǎn)生權(quán)力與權(quán)利的沖突。為了緩解這一矛盾就不能僅僅把落實社會保障視為單純的行政管理行為，政府履行的是社會保障責(zé)任或義務(wù)，落實的是公民的社會保障權(quán)。在政府權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系上，應(yīng)該抑制權(quán)力的任意行使，秉承公民權(quán)利本位。如果還是以權(quán)力挾持權(quán)利，很容易造成對權(quán)利的傷害。不僅不會減少社會矛盾，反而會增加社會矛盾。但簡單地把兩者結(jié)合起來，不融進法治思維也難以解決問題。因為思考權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系需要克服偏執(zhí)一端的思維，而有效良藥就是引進法治思維，倡導(dǎo)法治方法的介入，形成社會保障行政的規(guī)范化思維和方法。

（二）通過立法建立完善的社會保障制度

目前我國社會保障立法已經(jīng)初步形成了涵蓋憲法、社會保障單行法、社會保障行政法規(guī)和社會保障地方性立法的制度性規(guī)范體系，但社會保障立法還有很多工作需要做?！艾F(xiàn)階段我國社會轉(zhuǎn)型期的社會救助立法多是基于現(xiàn)實需求的被動立法，應(yīng)急立法的特征明顯”。[27]在憲法層面，我國現(xiàn)行社會保障制度存在諸多不足：享有物質(zhì)幫助權(quán)的條件不周延，僅限于年老疾病和喪失勞動能力等情況，而沒有包括如妊娠、失業(yè)、工傷和職業(yè)病、贍養(yǎng)（撫養(yǎng)者）死亡、自然災(zāi)害等；幫助內(nèi)容的不周延，僅僅是物質(zhì)幫助，沒有包括非物質(zhì)幫助，如社會服務(wù)；物質(zhì)幫助在字面上給人以錯覺，仿佛物質(zhì)幫助是由國家和社會無償提供的；2004年憲法修正案，僅僅是一個綱領(lǐng)性條款，同時又有隔斷歷史之嫌。[28]總體來說，現(xiàn)階段的社會保障制度所呈現(xiàn)的突出特點就是體系零散，權(quán)利主體有限，保障功能單一，缺乏頂層設(shè)計的立法規(guī)劃。因此，當(dāng)下我們要建構(gòu)相對完善的社會保障體系，起碼需要關(guān)注以下兩點。

第一，立法應(yīng)該建立更加平等的社會保障制度。社會保障權(quán)的概念來源于英文中的“the right to social security”。Security，在英文中原意為“1，保證；2，安全；3，保衛(wèi)；4，證券”，[29]原本并沒有身份的參與。但在我國，社會保障權(quán)卻因為身份問題而引發(fā)了很多的不平等，社會保障權(quán)會因為不同的職業(yè)而有所不同。行政、事業(yè)與企業(yè)的社會保障待遇明顯不同。這是因身份的差異而導(dǎo)致的社會保障不平等。很多社會保障措施經(jīng)常變化，農(nóng)民的社會保障各地的差異也很大，社會保障水平低。對不同身份、不同地域、不同職位的人給予不同的社會保障待遇，人為制造不平等，與實現(xiàn)社會保障權(quán)的目標嚴重背離。這種現(xiàn)狀意味著我國目前的社會保障立法完全陷入了因身份關(guān)系差異而形成的區(qū)別化的權(quán)利保障之中，而根除這個問題的關(guān)鍵就是社會保障立法的去身份化。當(dāng)然，也應(yīng)該允許基于特殊原因的社會保障待遇傾斜，但需要輔之以充分正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

第二，以建設(shè)法治社會為契機，制定立法規(guī)劃，改變社會保障立法的零散狀態(tài)。目前我國社會保障權(quán)立法存在的問題是：社會保障立法缺乏體系性，權(quán)利規(guī)定不完善，還沒有形成國內(nèi)統(tǒng)一的社會保障體系。雖然憲法規(guī)定了公民社會保障方面的部分權(quán)利，但沒有給予接受者作為權(quán)利人應(yīng)有的地位。社會保障參與者權(quán)責(zé)不明，社會保障參與者實現(xiàn)自己合法權(quán)利困難重重：社保機關(guān)不發(fā)或少發(fā)養(yǎng)老金；對于符合社會幫扶條件的人不予資格認定；拖欠職工社會保險費用的情況時有發(fā)生。社會保障權(quán)的實現(xiàn)必須依賴以社會保障權(quán)為核心而建構(gòu)起的完善的社會保障法體系。人們期待早日創(chuàng)設(shè)完善的社會保障法典。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，社會保障立法的法典化存在兩條路徑，一條是在社會保障單行法和一系列的行政規(guī)范的基礎(chǔ)上形成的社會保障法典，另一類是直接制定一部社會保障法典。我國則需要加快整合《憲法》《社會保險法》《工傷保險條例》《殘疾人保障法》《未成年人保護法》《社會救助暫行辦法》等現(xiàn)行規(guī)范，在此基礎(chǔ)上形成一部體系完備的社會保障法典。

（三）用法治方式落實政府的社會保障責(zé)任

在“權(quán)利話語越來越彰顯和張揚的時代”[30]，社會保障權(quán)顯得特別重要。這一權(quán)利不僅具有社會正當(dāng)性，并且已經(jīng)上升為法律權(quán)利。在我國，社會保障權(quán)不僅有憲法的一般性規(guī)定，而且還有具體的法律法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)還有很多不完善的地方，但人們已經(jīng)感受到，獲得社會保障利益已經(jīng)有了法律規(guī)范基礎(chǔ)?！罢x是社會制度的首要價值”，[31]然而，社會保障制度的正義、平等的實現(xiàn)卻不會因為有了制度就能完美地實現(xiàn)，其落實還必須依靠規(guī)范化和人性化的社會保障行政。

我們注意到，在基層，因為個別社保材料的不齊全而導(dǎo)致重走幾輪社保行政程序的現(xiàn)象早已司空見慣。更有甚者，很多社會保障待遇的申領(lǐng)者因無法獲得相關(guān)單位開具的證明而直接被卡在行政程序上，以致不能享受來自國家的社會保障行政救濟；很多地方政府在社會保障權(quán)的申領(lǐng)條件中增加數(shù)量眾多的限制性條款在英美法上，此類限制性條款通常被認為“違反國際法；違反社會保障的國內(nèi)法；違反行政法中的自然正義要求；違反普通法的原則”。See Tamara Walsh：Breaching the Right to Social Security，12 Griffith L. Rev. 43， 63 （2003）.。部分地方政府甚至把農(nóng)村低保待遇者購買電瓶車、電腦和智能手機等物品作為取消低保待遇的政策理由。觸目驚心的是，在基層，很多生活實際困難的弱勢群體被當(dāng)?shù)卣按逦瘯?、居委會以各種理由搪塞，不讓其享受低保待遇，實際享受低保待遇者反而并非生活困難者，這些人中多數(shù)是與村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部有密切關(guān)系者甚至是這些干部本人，使“低?！碑惢伞瓣P(guān)系?！?。我國社會保障行政落實力度不夠、程序繁瑣、效率低下、腐敗嚴重，增加了社會保障權(quán)實現(xiàn)的難度。

用法治方式落實政府的社會保障責(zé)任是社會保障權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵。行政工作人員一定要摒棄“恩主心態(tài)”，需要以法定、明確的社保程序規(guī)范約束社保行政官員的行為，將有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?shù)臋?quán)力運行規(guī)則落實到制度層面。社會保障行政改革不是簡單的政府行為從管理到治理的轉(zhuǎn)變，而是要實現(xiàn)從管理到服務(wù)的跨越。因為治理在修辭意義上依然有很強的權(quán)力屬性，而社會保障權(quán)的社會權(quán)屬性決定了政府在社會保障行政中的“中介”定位，需要的是政府的組織性服務(wù)而非權(quán)力的自由任性；社會保障行政的專業(yè)化程度對社會保障行政從業(yè)人員提出了很高的要求，從行政效率和行政決定專業(yè)性層面去考慮，必須提高社會保障從業(yè)人員的準入門檻和業(yè)務(wù)能力。

（四）通過法律解釋對社會保障權(quán)進行司法救濟

我國現(xiàn)行的社會保障權(quán)訴訟所適用的訴訟程序主要依賴行政訴訟程序和民事訴訟程序?，F(xiàn)有社會保障權(quán)救濟途徑主要包括兩類：“一是社會保障勞動爭議，二是社會保障行政爭議。”[8]如果以司法案由作為劃分標準，適用民事訴訟程序主要是社會保險費案件，適用行政訴訟的主要撫恤金、最低生活保障金和工傷保險待遇的認定和給付類案件。社會保障權(quán)的司法救濟存在的困難主要包括：“①救濟程序的選擇與救濟困難；②救濟范圍和起訴主體狹窄；③缺乏專門的糾紛處理機構(gòu)；④勞動者勝訴率不高?！盵32]雖然近些年來興起的行政公益訴訟和民事公益訴訟多少可以彌補一些社會保障權(quán)在司法保護上的缺陷，但是不會影響社會保障權(quán)司法保護受限的基本格局。在現(xiàn)階段，無論是試圖在我國設(shè)置英國式的獨立于普通法院系統(tǒng)的社會保障法庭，還是德國式的社會法院及其下設(shè)的類型化的社會法庭，現(xiàn)有體制都無法償付制度更新的巨大成本。因此，現(xiàn)階段化解我國社會保障權(quán)糾紛的主要途徑就是在對社會保障權(quán)的權(quán)利屬性和可訴性進行制度認可的基礎(chǔ)上，通過準確的法律解釋對社會保障權(quán)進行司法救濟。

我們注意到，在執(zhí)法、司法過程中存在著對社會保險、醫(yī)療保險制度及合同等的片面解釋問題。由隨意解釋而引發(fā)的爭議層出不窮。有權(quán)利就需要解釋，如何解釋對權(quán)利的實現(xiàn)程度有密切的關(guān)聯(lián)。很多權(quán)利不是法律沒有規(guī)定，而是被不正當(dāng)?shù)慕忉寵?quán)所消解。政府花了很多錢不僅沒有消解官民矛盾，反而因為實施社會保障而使矛盾沖突越來越多。解釋權(quán)的任意行使與日益高漲的權(quán)利保障訴求，正在成為法治政府、法治社會建設(shè)過程中的主要矛盾。這迫使我們思考對解釋權(quán)行使的方法論問題。在社會保障糾紛的司法處置中，法院解釋關(guān)注的核心問題是社會保障行政行為的合法性問題，而根據(jù)我國社會保障相關(guān)立法的規(guī)定，政府及其受托單位卻享有專屬判斷的優(yōu)勢地位[25]。這意味著在行政行為合法性的解釋問題上，權(quán)力已經(jīng)消解了保護公民社會保障利益的權(quán)利。

此外，目前我國法院在處理社會保障糾紛時，主要面臨著兩大難題：①法官在社會保障糾紛中涉及專業(yè)問題的解釋能力不足；②民法解釋思維或行政法解釋思維對社會法解釋思維的消解。針對前一個問題，我們贊成在社會保障糾紛解釋引進第三方解釋機制，將專業(yè)人員的解釋意見作為法院解釋的合理性基礎(chǔ)，同時“發(fā)揮人民陪審員制度的優(yōu)越性，吸納相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)當(dāng)陪審員，提高社會保障執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)”[8]；而民法解釋思維或行政法解釋思維對社會法解釋思維的消解問題反映的是目前的法律解釋規(guī)則中，體系解釋思維的欠缺。

民法解釋思維是以個人主義為基礎(chǔ)的權(quán)利思維，行政法解釋思維是行政行為合法性與否的論證思維。而社會保障糾紛既不同于民事糾紛，也不同于行政糾紛，甚至也不是勞動糾紛。它是以社會連帶思想構(gòu)建起的社會權(quán)思維，其權(quán)利的廣泛性和復(fù)雜性特征決定了法官在社會保障糾紛中必須應(yīng)用以綜合性為主要特征的體系解釋思維。這里的體系解釋思維不同于民法上體系解釋，民法中的體系解釋只強調(diào)了上下文之間的聯(lián)系，而整體性的體系解釋需要在文義解釋的基礎(chǔ)上，考慮法律價值、法律目的、社會情勢等因素。

四、結(jié)語

正視社會保障權(quán)及其實現(xiàn)方法意味著必須統(tǒng)合社會主義公平正義、人權(quán)保護以及法治社會建設(shè)的目標，使對公民的社會保障權(quán)這種新型權(quán)利的關(guān)注成為“新時代”的應(yīng)有之義，發(fā)揮社會保障權(quán)在政治、社會中的修辭功能。這就需要探究立法、執(zhí)法、司法以及法律方法層面社會保障權(quán)的實現(xiàn)路徑。通過社會保障法典的出臺革除我國社會保障體系欠缺、立法規(guī)劃不明等弊端；通過社會保障行政的去權(quán)力化改革，明確政府在落實社會保障權(quán)中的責(zé)任或義務(wù)，塑造社會保障權(quán)的公民權(quán)屬性；在司法上確認社會保障權(quán)的憲法權(quán)和普通法權(quán)屬性[33]，把“無救濟則就無權(quán)利”當(dāng)成落實社會保障權(quán)的理念。為了防止社會法解釋思維被民法解釋和行政法解釋思維所消解，還必須在法律解釋中引入體系解釋思維，在法律規(guī)范和法律價值、法律目的等之間尋求融貫性，從法治體系建設(shè)的高度把社會保障權(quán)落到實處。

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Abstract： The right to social security is newly established. The definition of the right to social security is different from the traditional equivalent concept of right and is deeply related to administration power as well. Implementing the right to social security sufficiently is a pretty significant component of constructing the rule of law government， the rule of law country， the rule of law society as well as the desires of happiness. In modern time， the rule of law in China encompasses not only the emphasis on individuals liberty， but also the equity and human rights among citizens. However， at present， people do not take the right to social security seriously， and there still exist many problems about the understanding， interpretation and application in the administrative and judicial process. Therefore， we should recognize the right to social security not only in terms of the construction of the rule of law in China and the protection of human rights， but of the perspective of correct comprehension， proper interpretation， promoting systems and designing legal methods so as to take it seriously.

Key words： the right to social security； legal interpretation； legal method； the thinking of the rule of law； legal value

（責(zé)任編輯 劉永?。?/p>