文 |張?zhí)?胥輝

廈門市位于福建省東南，陸地面積1699.39平方千米，海域面積390多平方千米，城市建成區(qū)面積334.64平方千米。2014年6月，廈門市被確定為全國28個“多規(guī)合一”試點市縣之一。

在實際探索中，該市以“多規(guī)合一”為突破口，統(tǒng)籌整合各類規(guī)劃，建設了一個信息共享平臺，實現(xiàn)了各類規(guī)劃的無縫銜接、互聯(lián)互通、信息共享，加快了政府職能從管理型向服務型轉變。

廈門市“多規(guī)合一”的主要經(jīng)驗

構筑“戰(zhàn)略規(guī)劃”。早在2014年，該市就通過專題調(diào)研、專家論證，廣泛征求各方意見建議，以“兩個百年愿景、五大目標定位、三大發(fā)展戰(zhàn)略、十大行動計劃”為基礎，以建立“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的社會治理體系為最終目標，并深入落實中央“五位一體”總體布局和習近平總書記對廈門發(fā)展的最新指示，統(tǒng)籌構建城市空間規(guī)劃體系，制定了《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》，并將其明確為廈門經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面發(fā)展的長遠城市發(fā)展戰(zhàn)略。

編制“一張藍圖”。“美麗廈門”戰(zhàn)略規(guī)劃制定完成后，廈門市規(guī)劃委牽頭，聯(lián)合國土資源、環(huán)保、海洋、市政等部門，先后投入1700余萬元，梳理全市涉及空間的百余項專項規(guī)劃，統(tǒng)籌各類圖紙、劃定控制線體系、明確城市發(fā)展框架，構建以生態(tài)為本底、承載力為支撐，以“生態(tài)控制線”“城市開發(fā)邊界”“海域系統(tǒng)”“全域城市承載力”四大領域為基準，以各部門專項規(guī)劃為落實的全域空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一整合全市各主管部門編制的51個專題規(guī)劃260個圖層，并于2016年11月基本完成了融合全市“一張藍圖”編制工作。

在“一張藍圖”編制過程中，廈門市強調(diào)“底線思維”“先底后圖”，明確各類規(guī)劃的“紅線”，劃定人與自然的關系，確保廈門之美不因城市建設而改變?！耙粡埶{圖”充分細化了全市生態(tài)空間和城市開發(fā)邊界，為新一輪各類規(guī)劃修編完善、永久基本農(nóng)田劃定等工作提供了決策依據(jù)，既避免了新一輪各項規(guī)劃可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，又充分節(jié)約了各類規(guī)劃的編制成本、協(xié)調(diào)成本，使國家和省級層面對廈門的規(guī)劃實現(xiàn)了基本統(tǒng)一。

建設“綜合平臺”。該市構建了“多規(guī)合一”綜合平臺，包含“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺和建設項目審批信息平臺。

業(yè)務協(xié)同平臺由掛靠在市規(guī)劃委下的多規(guī)辦負責建設維護、運行管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督。市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市國土房產(chǎn)局分別牽頭負責劃撥用地、工業(yè)用地、經(jīng)營性用地、涉及農(nóng)轉用和土地征收的儲備用地項目在協(xié)同平臺上統(tǒng)籌運行。未明確牽頭部門的計劃外新增項目，按照“誰發(fā)起、誰牽頭、誰落實”的原則，由牽頭單位在業(yè)務平臺上提交申請后，即開始落實項目的投資、預選址、用地指標、環(huán)保等條件，各區(qū)征地拆遷主管部門和項目業(yè)主單位通過協(xié)同平臺提前介入項目，共同推進項目落地。通過業(yè)務協(xié)同平臺充分交換項目信息和部門意見，有效解決了建設項目多頭管理的突出問題。

建設項目審批信息管理平臺由行政服務中心負責，積極推行“一張表”受理審批，每個項目報建單位只需將申請材料上報行政服務中心，由行政服務中心分配給各部門審批，實現(xiàn)行政審批由過去的串聯(lián)式審批變?yōu)椴⒙?lián)式審批，由“1對N”變?yōu)椤癗對1”，由多環(huán)節(jié)多層次變?yōu)楸馄交咝?，既極大減輕了報建單位負擔，也大幅提高了審批效率。

制定“首部法規(guī)”。該市通過地方立法明確了空間戰(zhàn)略規(guī)劃的法律地位，制定了我國首部關于“多規(guī)合一”的地方性法規(guī)——《廈門市經(jīng)濟特區(qū)“多規(guī)合一”管理若干規(guī)定》，將“多規(guī)合一”改革做法以立法形式予以確認。同時，積極完善“多規(guī)合一”運行機制，涉及頂層保障、部門協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管、動態(tài)更新等40余項制度機制，確?！岸嘁?guī)合一”改革順利推進。在具體實施中，該市要求各部門涉及空間的規(guī)劃應當經(jīng)過市多規(guī)辦組織審查后，方可上報國家、省有關部門。規(guī)劃通過后，及時報送至市多規(guī)辦，納入“多規(guī)合一”平臺。如各部門對原有專項規(guī)劃進行調(diào)整的，應征求市多規(guī)辦和相關部門意見，調(diào)整完善后，須將規(guī)劃成果上報多規(guī)辦，及時進行動態(tài)更新。

廈門“多規(guī)合一”的啟示

戰(zhàn)略謀劃是統(tǒng)領。廈門市的“多規(guī)合一”改革建立在“美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃”基礎之上。為確保戰(zhàn)略規(guī)劃的科學性和合法性，廈門市遵循一套固定的流程：約請各方專家深入研討論證，聽取社會各界和群眾的意見建議，最終以市人大表決的形式，形成了美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃。

先進理念是先導。廈門市在探索“多規(guī)合一”進程中，積極貫徹習近平總書記“要建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍圖干到底”的重要指示，秉承了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念廣泛征求專家和社會意見，用最先進的理念指導廈門“多規(guī)合一”改革，以改革實現(xiàn)集約發(fā)展和綠色發(fā)展。在空間規(guī)劃試點過程中，要積極貫徹落實黨的十九大提出的“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策”的安排，廣泛征求社會各界和專家意見，將新精神、新理論貫徹到空間規(guī)劃中。

深化改革是動力。廈門市的“多規(guī)合一”，不只限于規(guī)劃層面的合一，而是一個系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性改革，并且跳出規(guī)劃本身，真正使用“多規(guī)合一”的成果，推動審批制度改革，再造項目審批流程，實現(xiàn)各審批部門網(wǎng)上并聯(lián)協(xié)同審批，審批信息實時共享，極大壓縮審批時間，最終實現(xiàn)簡政放權和政府職能轉變。在空間規(guī)劃試點過程中，要樹立“將改革進行到底”的信心和決心，跳出單純編制規(guī)劃的思維，將空間規(guī)劃試點工作應用于全市行政管理體制改革中去，力圖將空間規(guī)劃試點工作作為全市行政管理體制改革的起點。

做好空間規(guī)劃的建議

明確空間規(guī)劃戰(zhàn)略地位。在空間規(guī)劃編制中，以黨的十九大“建設美麗中國”精神為指導，邀請有關專家，充分征求社會各界意見，突出空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性，將空間規(guī)劃放在“兩個一百年”奮斗目標的宏偉藍圖中，并通過立法形式確定空間規(guī)劃的戰(zhàn)略地位，實現(xiàn)對未來20年國民社會經(jīng)濟的指導和統(tǒng)領作用，實現(xiàn)對所有相關規(guī)劃的統(tǒng)領。

健全空間規(guī)劃編制工作。要充分發(fā)揮空間規(guī)劃工作領導小組及辦公室的組織領導和統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用，詳細梳理各部門責任分工，明確主體責任，把空間規(guī)劃編制工作做實做細，提高各部門對空間規(guī)劃的重視程度，主動共享本部門數(shù)據(jù)資料、自覺向上對接協(xié)調(diào)其本部門規(guī)劃與空間規(guī)劃不一致的地方，全力保障空間規(guī)劃改革圓滿成功。同時積極組織專家，廣泛征求社會各界意見，及時出臺從空間規(guī)劃頂層設計、制度保障、部門協(xié)調(diào)運行、動態(tài)更新維護到全方位監(jiān)管的一整套機制體制改革制度。充分發(fā)揮人大在立法中的作用，及時出臺相關法律法規(guī)，使空間規(guī)劃改革做到有法可依，有章可循。

發(fā)揮空間規(guī)劃統(tǒng)領作用。目前，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃規(guī)劃期至2030年，土地利用總體規(guī)劃期至2020年。其中，土地利用總體規(guī)劃計劃今年年底開始調(diào)整。各試點地區(qū)一定要抓住機遇，盡快編制完成空間規(guī)劃編制，并及時在土地利用總體規(guī)劃修編時將空間規(guī)劃有關要求體現(xiàn)在其中，做好土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接。在其他有關空間性規(guī)劃進行調(diào)整時，以空間規(guī)劃為指導，推動各類空間性規(guī)劃的協(xié)調(diào)。同時，建立“一張藍圖”和“一個業(yè)務平臺”，結合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等為基礎，與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等其他專項規(guī)劃相融合，通過接口形式與規(guī)劃、國土資源、發(fā)展和改革、環(huán)境保護等子系統(tǒng)相對接，形成業(yè)務配合、環(huán)節(jié)契合、信息共享、協(xié)同審批的協(xié)調(diào)機制，既能實現(xiàn)項目審批快速落地，又能實現(xiàn)規(guī)劃信息的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、土地集約、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。此外，還要以“放管服”改革為契機，將空間規(guī)劃的成果應用至行政審批制度層面，整合線上線下大廳，優(yōu)化和完善項目審批流程，規(guī)范審批行為、改進審批方式、提升審批效能，從“部門審批需求導向”轉變?yōu)椤皹I(yè)主需求導向”，主動打破部門藩籬，推進跨部門審批流程再造。