王力

2017年以來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)金融工作會(huì)議上指出：“地方政府舉債行為不斷擴(kuò)大導(dǎo)致的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最主要的風(fēng)險(xiǎn)之一，必須下大力氣化解地方政府不斷增長(zhǎng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”黨的十九大報(bào)告也明確提出，未來(lái)三年要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)。為研究我國(guó)地方政府債務(wù)構(gòu)成、風(fēng)險(xiǎn)成因以及防范措施，有必要對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，他山之石可以攻玉。

地方政府債務(wù)的界定與分類(lèi)

地方政府債務(wù)的界定

政府債務(wù)（亦稱(chēng)“公債”）是指政府憑借其信譽(yù)，在國(guó)內(nèi)外發(fā)行的債券或向外國(guó)政府和銀行借款所形成的政府債務(wù)。政府債務(wù)按照政府級(jí)別可分為中央債務(wù)和地方債務(wù)，其中地方債務(wù)是地方各級(jí)政府（在我國(guó)是指省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府）作為債務(wù)人須按法定條件和協(xié)議約定，向債權(quán)人承諾的資金償付義務(wù)。綜上分析，地方政府債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。

按照我國(guó)財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)的有關(guān)規(guī)定，地方政府債務(wù)主要是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任的地方政府負(fù)債，以及負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及其他相關(guān)債務(wù)。主要包括地方政府的市政債券、政府融資平臺(tái)公司、項(xiàng)目債公司、地方國(guó)有企業(yè)、相關(guān)事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)形成的負(fù)債，另外，還有地方政府擔(dān)保形成的或有負(fù)債等。

地方政府債務(wù)的分類(lèi)

2013年，國(guó)家審計(jì)署組織的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作方案中將地方政府債務(wù)分為：

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。主要是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。一是地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)；二是政府融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購(gòu)等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金（不含車(chē)輛通行費(fèi)、學(xué)費(fèi)等收入）償還的債務(wù)；三是地方政府糧食企業(yè)和供銷(xiāo)企業(yè)政策性?huà)熨~。

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。主要是指因地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)收入）、經(jīng)營(yíng)收入（含車(chē)輛通行費(fèi)收入）等非財(cái)政資金償還，且地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）舉借，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

其他相關(guān)債務(wù)。主要是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。政府在法律上對(duì)該類(lèi)債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)地方政府舉債機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)控制

美國(guó)財(cái)政體制實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)管理模式。為滿(mǎn)足地方政府公共資源配置職能，解決大規(guī)模公共投資的代際負(fù)擔(dān)問(wèn)題，其法律允許州及州以下地方政府進(jìn)行債務(wù)融資，發(fā)行市政債券。

美國(guó)地方政府舉債機(jī)制。美國(guó)市政債券基本類(lèi)型分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部信用為擔(dān)保并以財(cái)政稅收為支持的債券。收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目或是特定的稅收相關(guān)聯(lián)，其還本付息來(lái)自于特定項(xiàng)目的收入。美國(guó)地方政府債務(wù)管理體制主要采取制度約束型，現(xiàn)有的州、縣、市和其他地方政府部門(mén)，大都具有發(fā)行市政債券的權(quán)利，其舉債主體包括：政府、政府機(jī)構(gòu)、債券使用機(jī)構(gòu)。州及州以下地方政府發(fā)行市政債券不需要上一級(jí)政府批準(zhǔn)或同意，是否發(fā)行市政債券， 完全由本級(jí)政府確定。盡管如此，許多州級(jí)法律還是對(duì)州及州以下地方政府的舉債權(quán)進(jìn)行了限制。政府機(jī)構(gòu)舉債要在法律規(guī)定或者特許范圍之內(nèi)。州及州以下地方政府發(fā)行債券特別是一般責(zé)任債券必須經(jīng)聽(tīng)證、公決、議會(huì)或市民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。

發(fā)行市政債籌措的款項(xiàng)一般只能用于資本性支出，主要用于五個(gè)方面：一是公共資本建設(shè)項(xiàng)目或大型設(shè)備采購(gòu)，如道路、學(xué)校、給排水等；二是支持并補(bǔ)貼私人活動(dòng)，如私人住房抵押貸款、學(xué)生貸款等；三是為短期周轉(zhuǎn)性支出或特種計(jì)劃提供現(xiàn)金； 四是償還舊債；五是償付政府的養(yǎng)老金福利責(zé)任。舉借的債務(wù)嚴(yán)禁為彌補(bǔ)財(cái)政赤字而進(jìn)行債務(wù)融資。

市政債的投資者主要有個(gè)人、貨幣市場(chǎng)基金、共同基金、保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行、封閉式基金、工商企業(yè)、股票經(jīng)銷(xiāo)商、非金融機(jī)構(gòu)、非農(nóng)業(yè)非公司機(jī)構(gòu)、州及州以下地方政府、退休基金以及政府資助企業(yè)等，但最主要的投資者是個(gè)人，個(gè)人既可以直接從債券市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，也可以通過(guò)共同基金、貨幣市場(chǎng)基金、封閉式基金、銀行信托間接購(gòu)買(mǎi)。市政債的償債資金來(lái)源，對(duì)于一般責(zé)任債券，政府將使用各種資金支付利息并向投資者歸還本金；對(duì)于收益?zhèn)?，政府通過(guò)項(xiàng)目的收費(fèi)收入作為償債資金來(lái)源。值得關(guān)注的是，如果從收益?zhèn)鄬?duì)應(yīng)的項(xiàng)目征集的收入不足以?xún)敻侗鞠?，州及州以下地方政府不能?dòng)用其他收入來(lái)源進(jìn)行彌補(bǔ)，債券持有人自身承擔(dān)部分或者全部損失。

風(fēng)險(xiǎn)控制及危機(jī)化解。（1）嚴(yán)格預(yù)算管理。為保證政府項(xiàng)目資金的供應(yīng)，合理安排債務(wù)資金，美國(guó)實(shí)行經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算相結(jié)合的復(fù)式預(yù)算管理。資本預(yù)算資金除了發(fā)行債券籌集的資金外，還包括安排經(jīng)常性預(yù)算后剩余的預(yù)算資金及其他收入等。資本預(yù)算的編制需要經(jīng)過(guò)一個(gè)包括在編制和審批過(guò)程中的各種質(zhì)詢(xún)和聽(tīng)證等嚴(yán)格的過(guò)程，保證項(xiàng)目立項(xiàng)客觀、公正、科學(xué)， 保證資金用途和項(xiàng)目的效益。

（2）嚴(yán)格控制規(guī)模。美國(guó)對(duì)市政債發(fā)行規(guī)模的控制，大多針對(duì)一般責(zé)任債券，控制指標(biāo)主要有：負(fù)債率、債務(wù)率和資產(chǎn)負(fù)債率等。債務(wù)率一般控制在90%～120%，其目的是保證政府有還貸能力。

（3）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。美國(guó)政府間關(guān)系咨詢(xún)委員會(huì)為防止債務(wù)危機(jī)發(fā)生，開(kāi)展了關(guān)于城市財(cái)政緊急狀態(tài)的研究，并建議以赤字、赤字持續(xù)、赤字增長(zhǎng)趨勢(shì)、資產(chǎn)負(fù)債表差額、流動(dòng)性、債務(wù)到期、稅收遵從、未融資養(yǎng)老金負(fù)債等八項(xiàng)內(nèi)容作為預(yù)警信號(hào)的主要指標(biāo)。

（4）債務(wù)危機(jī)化解。美國(guó)各州對(duì)化解一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍敻段C(jī)的措施存在差異。如果一般責(zé)任債券發(fā)生償付危機(jī)，地方政府可以提高稅率或收費(fèi)比率。如果出現(xiàn)暫時(shí)性或技術(shù)性財(cái)務(wù)危機(jī)，地方政府只需與債權(quán)人直接協(xié)商即可。當(dāng)上述自我補(bǔ)救措施沒(méi)有效果時(shí)，州政府就會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理結(jié)構(gòu)對(duì)舉債的地方政府進(jìn)行監(jiān)管，并提供技術(shù)支持。州及州以下地方政府及州緊急監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合制定計(jì)劃，以確保支付所有債務(wù)、養(yǎng)老金和其他必須履行的項(xiàng)目。如果采取上述措施后，地方政府財(cái)政狀況仍然惡化，就依照聯(lián)邦《破產(chǎn)法》，由發(fā)債地方政府提出和解協(xié)議或自愿破產(chǎn)請(qǐng)求。如果破產(chǎn)請(qǐng)求得到法院批準(zhǔn)，債務(wù)人權(quán)益轉(zhuǎn)入法院審判范圍。對(duì)于收益?zhèn)钟腥藖?lái)說(shuō)，其債權(quán)只是以某種收入來(lái)源做抵押，當(dāng)債務(wù)償付發(fā)生困難時(shí)，損失將由投資人來(lái)承擔(dān)。

日本地方政府舉債機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)控制

日本對(duì)地方政府債務(wù)主要實(shí)行“審批制”，法律賦予中央政府直接控制地方政府借款的權(quán)力。基于分權(quán)化改革，從2006年財(cái)年起，舉債由“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商制”，這一改革賦予地方政府舉債更多的選擇權(quán)，中央政府對(duì)地方政府舉債的控制主要依靠制度約束而不是行政審批。

日本地方政府舉債機(jī)制。日本地方政府舉債主要有發(fā)行債券和借款兩種方式。發(fā)行債券是指地方政府通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)等發(fā)行債券而籌措資金的方式。借款是指地方政府以借款收據(jù)為憑據(jù)向債權(quán)人籌借債務(wù)資金，這是日本地方政府舉債的主要方式。日本的地方政府債務(wù)資金使用遵循馬斯格雷夫“黃金法則”，即債務(wù)資金原則上用于資本性支出等特定用途。日本地方公債的主要投資來(lái)源是政府資金、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金、銀行資金和其他資金等，償債資金來(lái)源主要是地方政府稅收收入、中央撥付給地方政府的地方交付稅等，償債期限可以超過(guò)項(xiàng)目建設(shè)所需時(shí)間，最長(zhǎng)為30年。

風(fēng)險(xiǎn)控制及危機(jī)化解。（1）債務(wù)規(guī)?？刂?。從2006年財(cái)年起，基于分權(quán)化改革，在“協(xié)商制”背景下，日本地方政府舉債首先須經(jīng)地方議會(huì)批準(zhǔn)，然后與中央政府就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行磋商， 總務(wù)大臣審核地方政府的財(cái)政狀況及債務(wù)的安全程度，以確保地方政府債務(wù)的安全性。在地方政府的財(cái)政狀況滿(mǎn)足一定條件的情況下，可以直接舉債，無(wú)需總務(wù)省批準(zhǔn)。但是，如果地方政府實(shí)際債務(wù)率超過(guò)18%，地方政府舉債需要經(jīng)過(guò)中央政府的審批。在18%～25%之間，地方政府首先要起草債務(wù)管理計(jì)劃，如果計(jì)劃可行，總務(wù)省依據(jù)提前公布的一般規(guī)則批準(zhǔn)其舉債；介于25%～ 35%之間，將限制債務(wù)資金用于非制定項(xiàng)目；超過(guò)35%，則限制向公共住房、教育和福利設(shè)施建設(shè)融資。

總務(wù)大臣在具體審批地方政府發(fā)債申請(qǐng)時(shí)，必須遵循以下原則：一是對(duì)于不按時(shí)償還地方債本金，或發(fā)現(xiàn)以前通過(guò)明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；二是對(duì)債務(wù)依存度（債務(wù)余額/一般財(cái)政支出）在20%～30%之間的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)地方債，30%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行一般事業(yè)債；三是對(duì)當(dāng)年地方稅的征收比率不足90%的地方政府，限制發(fā)債；四是嚴(yán)格限制出現(xiàn)財(cái)政赤字的地方政府和赤字公營(yíng)企業(yè)發(fā)債。

（2）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及危機(jī)化解。2007年，日本頒布了改善地方政府財(cái)政狀況、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法案，引入實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率、未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率等4項(xiàng)財(cái)政監(jiān)控指標(biāo)，形成早期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和財(cái)政重建體系。在這一體系下，4項(xiàng)指標(biāo)中的每一項(xiàng)都必須在規(guī)定上限以?xún)?nèi)，如果某一項(xiàng)突破上限，意味著地方政府面臨財(cái)政困難，需要在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管下制定財(cái)政重組計(jì)劃，將指標(biāo)降到上限以?xún)?nèi)。在財(cái)政重組的過(guò)程中，地方政府需要采取多方面的措施以降低公共支出，增加稅收和其他財(cái)政收入。

英國(guó)地方政府舉債機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)控制

2004年4月，英國(guó)開(kāi)始實(shí)施謹(jǐn)慎性舉債制度，對(duì)地方政府舉借債務(wù)的約束從以前的法定管理轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎性制度下的專(zhuān)業(yè)管理和自我管理。地方政府舉借債務(wù)不再需要中央政府的批準(zhǔn)，只要沒(méi)有超出本級(jí)地方政府的債務(wù)承受能力，就可以自行舉借債務(wù)用于投資。

英國(guó)地方政府舉債機(jī)制。英國(guó)地方政府的舉借債務(wù)渠道主要有公共工程貸款委員會(huì)貸款和商業(yè)銀行貸款，前者的利率為國(guó)債收益率基礎(chǔ)上增加邊際利率12～22個(gè)基點(diǎn)，貸款平均期限為10年以上。英國(guó)法律允許地方政府為資本性支出借款，但嚴(yán)禁為經(jīng)常性支出舉債。

風(fēng)險(xiǎn)控制及危機(jī)化解。英國(guó)法律規(guī)定，政府債務(wù)余額（包括中央和地方）應(yīng)當(dāng)?shù)陀贕DP的40%。在謹(jǐn)慎性制度框架下，地方政府所有外部借款和其他長(zhǎng)期債務(wù)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎可靠，并且這種謹(jǐn)慎性應(yīng)當(dāng)具有可持續(xù)性。當(dāng)?shù)胤秸`法或其借款計(jì)劃超過(guò)承受能力時(shí)，中央政府將保留對(duì)地方政府謹(jǐn)慎性約束的權(quán)力。當(dāng)?shù)胤秸荒軐?shí)現(xiàn)舉債的可持續(xù)性時(shí)，應(yīng)通過(guò)提前支取償債準(zhǔn)備金、出售地方政府資產(chǎn)、減少當(dāng)?shù)卣仓С龅确绞浇鉀Q舉債償還和不可持續(xù)問(wèn)題。如果通過(guò)以上方式還不能解決，中央政府則有權(quán)力直接接管地方政府，代其行使職能。

韓國(guó)地方政府舉債機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)控制

韓國(guó)地方政府債務(wù)管理體制主要采用行政控制，同時(shí)在一定程度上運(yùn)用制度約束。

韓國(guó)地方政府舉債機(jī)制。每年韓國(guó)中央政府確定和發(fā)布地方舉債的基本指導(dǎo)方針，并制定地方籌資中期計(jì)劃，地方政府提交關(guān)于舉債籌資的方案報(bào)告，列明籌建項(xiàng)目和籌資規(guī)模。地方政府舉債的前提是，必須沒(méi)有到期未支付的債務(wù)，債務(wù)比例和赤字水平必須控制在上限以?xún)?nèi)等。韓國(guó)地方政府舉債方式主要有借款和發(fā)行債券，其中：借款可向中央政府、地方公共基金、金融機(jī)構(gòu)和國(guó)外借款；發(fā)行債券可分為常規(guī)債券、義務(wù)債券、協(xié)議債券和外國(guó)債券。通過(guò)舉債籌集的資金，主要用于道路及橋梁建設(shè)、公共設(shè)施修繕、救災(zāi)住宅、供水排水、鄉(xiāng)村企業(yè)、公交地鐵、水廠等項(xiàng)目。

風(fēng)險(xiǎn)控制及危機(jī)化解。韓國(guó)中央政府在審批地方政府上報(bào)的舉債方案時(shí)，會(huì)結(jié)合實(shí)際，設(shè)置償債率、收支結(jié)余率等控制指標(biāo)，并以此審批地方政府舉債上限。

借鑒與啟示

一是選擇合理的舉債方式，限制舉債用途，保證償債的資金來(lái)源。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府從融資來(lái)源、債務(wù)資金管理和用途都有明確的法律規(guī)定。從舉債方式看，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇舉債方式（我國(guó)新《預(yù)算法》明確地方政府舉借政府債務(wù)的途徑是發(fā)行地方政府債券）；從債務(wù)資金用途上看，舉債應(yīng)用于公益性資本性的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)禁用于日常開(kāi)支，且因項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)， 應(yīng)有足夠長(zhǎng)的周期；從償債資金籌措看，舉債應(yīng)合理測(cè)算項(xiàng)目實(shí)施后帶來(lái)的效益，以及本地區(qū)財(cái)力增長(zhǎng)后可用于償債的資金。

二是合理確定事權(quán)和支出責(zé)任。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，硬化預(yù)算約束，將政府債務(wù)全口徑納入預(yù)算管理，明確償債人的責(zé)任，防止發(fā)生各種道德風(fēng)險(xiǎn)。

三是構(gòu)建合理的舉債規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制，對(duì)供給和需求進(jìn)行雙重控制。

四是建立地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，從制度上約束地方政府的過(guò)度舉債行為，明確地方政府的償債責(zé)任要求和相應(yīng)的處罰機(jī)制。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所）