摘 要：2017年10月31日，最高人民法院行政審判庭與國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司共同舉辦“加強(qiáng)行政審判工作，助力法治政府建設(shè)”座談會(huì)，最高人民法院黨組副書記、副院長(zhǎng)江必新在會(huì)議中提到：“……人民法院對(duì)被訴行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)越來越嚴(yán)，行政審判對(duì)人民合法權(quán)益的保障只會(huì)越來越有力。”筆者推測(cè)，行政訴訟中司法審查的深度與強(qiáng)度不斷加深是必然趨勢(shì)，是更好地發(fā)揮行政訴訟對(duì)促進(jìn)依法行政和助力法治政府建設(shè)的必然選擇。①

關(guān)鍵詞：行政訴訟；司法審查；法制

中圖分類號(hào)：D915.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）05-0001-04

作者簡(jiǎn)介：程怡（1983-），女，漢族，安徽巢湖人，碩士研究生，珠海市金灣區(qū)人民法院行政庭，庭長(zhǎng)，研究方向：憲法與行政法。

司法審查的深度與強(qiáng)度不斷加深在司法審判活動(dòng)實(shí)踐中如何把握呢？行政訴訟的司法審查強(qiáng)度涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的界限，是當(dāng)前行政訴訟理論與實(shí)踐中最具爭(zhēng)議的問題之一。若能探索適合我國國情的行政訴訟審查強(qiáng)度規(guī)律，對(duì)統(tǒng)一司法裁量尺度有重要的指導(dǎo)意義。

一、問題的提出：我國行政訴訟司法審查強(qiáng)度的現(xiàn)狀

（一）法律規(guī)定

2015年新行政訴訟法的實(shí)施，確立了我國現(xiàn)行行政訴訟的基本輪廓，為分析行政訴訟的司法審查強(qiáng)度提供了基礎(chǔ)。新《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！钡?條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。”第70條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（1）主要證據(jù)不足的；（2）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（3）違反法定程序的；（4）超越職權(quán)的；（5）濫用職權(quán)的；（6）明顯不當(dāng)?shù)??！钡?4條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（二）行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的?！备鶕?jù)前述法律規(guī)定，可知：一是在我國的行政訴訟中，法院對(duì)被訴行政行為的事實(shí)問題、程序問題和法律問題進(jìn)行全面審查，不只是對(duì)其事實(shí)問題認(rèn)定的效力予以肯定的法律審②。二是本次修法將“明顯不當(dāng)”列入違法和可撤銷范疇，該情形在在質(zhì)和量上全面超越了舊法中的“行政處罰顯失公正”的范圍，盡管立法機(jī)關(guān)仍然堅(jiān)持了合法審查原則，但是與修法前的“合法性審查原則”相比，其內(nèi)涵產(chǎn)生了變化?？梢哉f，新法的“合法性審查原則”蘊(yùn)含了部分合理性審查原則，增加了合理性、適當(dāng)性的審查思路。三是新法70條第（二）款的增加也為實(shí)務(wù)界對(duì)程序問題審查的強(qiáng)度如何把握提供了新的啟示。

（二）實(shí)施狀況

雖然新行政訴訟法第70條對(duì)被訴行政行為的司法審查的標(biāo)準(zhǔn)有所規(guī)定，但其對(duì)我國行政訴訟司法審查強(qiáng)度只是淺層的提及，無法為從事行政審判的法律工作者確立統(tǒng)一的司法裁量尺度。一般原則并不能決定如何處理具體案件。③

在審判實(shí)踐中，法院采取的是全面審查的原則，即無論當(dāng)事人提出何種訴求，法院的審查一般是行政主體的權(quán)限、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序、是否濫用職權(quán)、是否處理明顯不當(dāng)六個(gè)方面。對(duì)于行政主體的權(quán)限、法律適用、是否濫用職權(quán)三個(gè)方面，可以將其合并看作法律問題，其司法審查強(qiáng)度較好把握，因?yàn)閷儆诤戏ㄐ詫徖淼姆懂?，合法性審查是司法機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作，其審查必是有法可依，受其他因素的影響較小，法官自由心證的空間不大，因此對(duì)待這三個(gè)方面的司法審查強(qiáng)度具有確定性和穩(wěn)定性，法院對(duì)相關(guān)的問題可以以自己的觀點(diǎn)替代行政機(jī)關(guān)看法的自由度極高，是可以獨(dú)立做出判斷的。對(duì)于事實(shí)認(rèn)定、是否處理明顯不當(dāng)兩個(gè)方面，兩者屬于事實(shí)問題的審查，指法院審查行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的主張是否成立，事實(shí)的最初認(rèn)定具有主觀性，依靠行政主體工作人員憑良心、經(jīng)驗(yàn)和理性做出評(píng)判。可見，事實(shí)問題的審查涉及到行政機(jī)關(guān)的最初判斷權(quán)，這一環(huán)節(jié)上關(guān)于司法審查強(qiáng)度的探討才是真正觸及到了行政權(quán)與司法權(quán)界限的問題，此強(qiáng)度的把握沒有統(tǒng)一的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，而流行的道德與政治理論，公共政策的體制，還有法官與他的同行所共有或特有的偏見等公開或無意識(shí)的因素，每位審判者心中都有自己的一把標(biāo)尺，這就加深了行政訴訟中事實(shí)問題司法審查強(qiáng)度的不確定性，從而造成司法實(shí)踐操作上的混亂。對(duì)于程序問題，由于我國目前尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，要求行政機(jī)關(guān)依法定程序作出行政行為，無異于“對(duì)空放炮”，行政程序是否違法，這里的“法”是成文法還是也包括基本的法律原則，司法審查行政程序的強(qiáng)度沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，往往只有一種抽象性的說法，即行政行為既要符合法定程序，又要符合正當(dāng)程序，但并未明確在何時(shí)適用何種標(biāo)準(zhǔn)。

（三）問題的提出

由上述分析可知，探究司法審查強(qiáng)度的難點(diǎn)在于被訴行政行為的事實(shí)問題和程序方面。

考慮到我國行政訴訟追求的目的在保障當(dāng)事人權(quán)益之外，還要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度不可給予百分之分的尊重，又考慮到行政訴訟是對(duì)先前行政認(rèn)定事實(shí)的復(fù)審，法院審判者卻不是先前事實(shí)的親歷者，且出于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)專業(yè)化的信任和尊重，法院亦不可完全取代行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)認(rèn)定。因此，對(duì)事實(shí)問題審查強(qiáng)度要不同于法律問題，不可能確定一個(gè)固定的標(biāo)尺，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有限的審查，取審查強(qiáng)度極點(diǎn)之間的中間幅度。

考慮到我國以往在實(shí)踐中都是“重實(shí)質(zhì)、輕程序”的做法，此次新行政訴訟法將程序正義提升到與實(shí)質(zhì)正義并列的地位，強(qiáng)調(diào)保障公民的實(shí)體權(quán)利在于程序正義。此外，程序問題與事實(shí)問題、法律問題的法律性質(zhì)完全不同且沒有混合之處，因此對(duì)其司法審查強(qiáng)度應(yīng)該區(qū)別于法律問題與事實(shí)問題，自成體系。

故此提出疑問：面對(duì)行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大和劃分愈發(fā)精細(xì)，法院對(duì)行政行為事實(shí)問題審查介入的深度和力度應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)？對(duì)于程序問題，在審判活動(dòng)中，如何確定應(yīng)當(dāng)適用法定程序還是正當(dāng)程序？是否存在一種審查的總規(guī)律，使得法官們?cè)谛姓徟泄ぷ髦心芟鄬?duì)統(tǒng)一的把握行政行為適當(dāng)?shù)乃痉▽彶閺?qiáng)度？

二、域外的經(jīng)驗(yàn)：外國行政訴訟司法審查強(qiáng)度的規(guī)定

我國行政訴訟法研究的時(shí)日較短，司法審查強(qiáng)度一詞也是源于域外。通過借鑒國外相關(guān)的法律規(guī)定和理念，再結(jié)合我國的現(xiàn)狀，無疑對(duì)規(guī)整我國行政訴訟司法審查強(qiáng)度能夠帶來靈感。

（一）英美法系國家司法審查強(qiáng)度的規(guī)定

在英美法系的司法審查中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為所涉及的法律問題和事實(shí)問題采取了不同的審查態(tài)度。一般而言，法院對(duì)法律問題進(jìn)行嚴(yán)格、全面的審查，可以以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，對(duì)事實(shí)問題法院則進(jìn)行較為寬松的審查，法院往往對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定采取尊重的態(tài)度。對(duì)于程序問題，英美法系認(rèn)為任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見，這是英美普通法的一個(gè)重要原則，稱為自然公正原則④。這個(gè)原則是在不同時(shí)代廣泛流行的自然法思想的一種表現(xiàn)。在行政行為中，這個(gè)原則表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的決定對(duì)當(dāng)事人有不利的影響時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能徑行作出不利于行政相對(duì)人的決定。

（二）大陸法系國家司法審查強(qiáng)度的規(guī)定

與英美法系國家將法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分并采用不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度不同，主要的大陸法系國家一般采用對(duì)法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行全面審查的態(tài)度，沒有將法律問題和事實(shí)問題加以區(qū)別分別適用不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。其審查強(qiáng)度是嚴(yán)格的，甚至法院可以依職權(quán)對(duì)事實(shí)問題進(jìn)行調(diào)查，主動(dòng)的收集證據(jù)，直接查明案件的情況。

（三）對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)的思考

從上述域外的關(guān)于司法審查強(qiáng)度的法律規(guī)定可得出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：第一，我國的司法審查強(qiáng)度的規(guī)定總體上具有大陸法系國家的特點(diǎn)。但兩個(gè)法系對(duì)于司法審查強(qiáng)度的態(tài)度日漸趨于混合，英美法系的國家在實(shí)踐中不再肆意尊重行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定，反之大陸法系的國家則開始趨向放寬審查的強(qiáng)度，尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性。第二，法國與英美法系國家，根據(jù)行政行為的性質(zhì)和被審查對(duì)象的不同，規(guī)定了層次分明的司法審查強(qiáng)度，滿足了不斷擴(kuò)大的行政行為區(qū)分審查的要求。第三，法國劃分了四大訴種，將行政行為類型化，這與我國正大力推行的行政訴訟類型化契合，更有利于司法審查強(qiáng)度規(guī)整的統(tǒng)一，便于實(shí)踐中行政訴訟的審判工作。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)在法律問題、程序問題、事實(shí)問題的審查強(qiáng)度上有所區(qū)分，法律問題應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的合法性審查，以司法機(jī)關(guān)的判斷為核心，事實(shí)問題應(yīng)適當(dāng)?shù)淖鹬匦姓C(jī)關(guān)的判斷，審查強(qiáng)度要區(qū)別于前者，程序問題應(yīng)把握法定程序?qū)彶樵瓌t與正當(dāng)程序?qū)彶樵瓌t的關(guān)系。

三、審查強(qiáng)度的定位：區(qū)分適用及多層次司法審查強(qiáng)度的設(shè)想

結(jié)合我國司法審查強(qiáng)度現(xiàn)狀，參照域外的經(jīng)驗(yàn)，本文擬構(gòu)建區(qū)分適用及多層次的司法審查強(qiáng)度，以期為我國行政審判活動(dòng)建立一個(gè)規(guī)律性的審查模式。通過對(duì)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定的評(píng)析，可知我國在總體上采用的是全面審查形式，但是卻存在著偏重合法性審查、對(duì)事實(shí)問題審查強(qiáng)度混亂、對(duì)六個(gè)方面的審查標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)度模糊等較為混亂的局面，無法適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要。因此，如何構(gòu)建對(duì)統(tǒng)一司法裁量尺度有指導(dǎo)意義的行政訴訟司法審查強(qiáng)度模式是有必要的。

（一）法律問題

法律問題的審查是司法機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作，其審查必是有法可依，受其他因素的影響較小，法官自由心證的空間不大，因此對(duì)待法律問題審查強(qiáng)度的尺度規(guī)則應(yīng)具有確定性和穩(wěn)定性。并且法院可以獨(dú)立做出判斷，以自己認(rèn)為正確的法律結(jié)論取代行政機(jī)關(guān)的判斷。具體來說：

1.行政機(jī)關(guān)權(quán)限。行政機(jī)關(guān)權(quán)限包括管轄權(quán)和職權(quán)兩部分。管轄權(quán)是指行政機(jī)關(guān)有沒有管轄的權(quán)利，職權(quán)是指行政在其主觀范圍內(nèi)可以或應(yīng)當(dāng)做出什么決定的權(quán)力。

強(qiáng)度規(guī)則：①有沒有職權(quán)；②職權(quán)的空間與時(shí)間范圍。

2.法律適用。就我國目前的制度而言，我國對(duì)法律的一般解釋通常由法定機(jī)關(guān)完成，法院的審查活動(dòng)只能依據(jù)法律法規(guī)、參照規(guī)章，這說明除了最高人民法院，其他的法院對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及與法律、法規(guī)效力相同的解釋沒有審查權(quán)，僅僅只對(duì)關(guān)于行政機(jī)關(guān)在對(duì)法律適用過程中享有審查權(quán)。

強(qiáng)度規(guī)則：①應(yīng)適用甲法，卻適用了乙法；②應(yīng)適用甲法乙款，卻適用了甲法丙款；③適用法律的條款不明；④適用了尚未生效或已經(jīng)失效的法律、法規(guī)。

（二）程序問題

對(duì)于行政行為程序的審查以法定程序?qū)彶闉橹鳎诜ǘǔ绦虿蛔銜r(shí)適用正當(dāng)程序原則，以彌補(bǔ)出現(xiàn)的漏洞。在適用正當(dāng)程序原則時(shí)應(yīng)主要把握在行政行為過程中，行政機(jī)關(guān)有無充分保障行政相對(duì)人或其他利害關(guān)系人的發(fā)表意見的權(quán)利，這也是參與行政原則的體現(xiàn)，參與行政的原則是各國行政訴訟法普遍承認(rèn)的原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以遵循。

強(qiáng)度規(guī)則：①法定程序優(yōu)先；②法定程序不足時(shí)適用正當(dāng)程序原則；③用參與行政原則檢驗(yàn)行政程序是否合法、正當(dāng)。

（三）事實(shí)問題

在行政訴訟中，對(duì)行政行為的事實(shí)認(rèn)定有時(shí)非常復(fù)雜，所以盡管給予司法機(jī)關(guān)有限審查權(quán)，也不可以采取一刀切的審查方式。美國和法國面對(duì)不同的行政領(lǐng)域和行政機(jī)關(guān)限制權(quán)益的類型，對(duì)事實(shí)問題采取不同的審查強(qiáng)度，表現(xiàn)了多層次的適當(dāng)監(jiān)督力度，值得我國借鑒。因此，我國應(yīng)劃分不同的訴訟類型，根據(jù)不同的訴訟類型的需要配置不同的司法審查強(qiáng)度，形成多層次審查模式。

1.我國訴訟類型的考察

關(guān)于我國行政訴訟應(yīng)該包含哪些行政類型，至今尚無定論。在理論界中也存在不同的聲音，各種分類都是在夯實(shí)的理論基礎(chǔ)下進(jìn)行劃分，對(duì)我國推進(jìn)行政訴訟類型理論研究起到了積極作用。但問題是，這些理論大多數(shù)是以單一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，且過于理論前沿，許多訴訟類型在我國實(shí)踐中出現(xiàn)的數(shù)量極少甚至不存在，現(xiàn)實(shí)意義不強(qiáng)。因此，本文認(rèn)同陳駿業(yè)教授對(duì)行政訴訟類型劃分的具體思路⑤，對(duì)我國行政訴訟類型劃分如下：（1）不服行政行為（不作為）訴訟。此類訴訟雖然在原告訴訟和判決方式上存在諸如駁回訴訟請(qǐng)求、確認(rèn)違法但不撤銷、撤銷加重做等差異，但其訴訟標(biāo)的、當(dāng)事人資格、舉證責(zé)任、審理程序都是一致的。具體來說，訴訟標(biāo)的都是針對(duì)單純地行政行為；當(dāng)事人資格，原告與被告是不平等的主體，一方是與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，另一方都是行政機(jī)關(guān)；舉證責(zé)任，都是由被告對(duì)作為或不作為行政行為的合法性進(jìn)行舉證；審理程序上也大致相同。（2）不服非行政行為訴訟。又可細(xì)分為：當(dāng)事人訴訟、行政合同和行政賠償、補(bǔ)償訴訟。此類訴訟目的在于解決當(dāng)事人之間的民事糾紛，而不服行政行為訴訟則側(cè)重于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行政和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；訴訟標(biāo)的也非行政行為，而是行政行為影響的民事權(quán)益或其他的權(quán)益；調(diào)解審理方式可以適用于不服非行政行為訴訟類，而不服行政行為訴訟則借重于合法性審查機(jī)制去實(shí)現(xiàn)其目的。

根據(jù)上述分析，可以清楚看到兩類訴訟分別由各自的訴訟目的和一套審理的規(guī)則，即我國現(xiàn)有的行政訴訟立法與實(shí)踐中能夠確立的行政訴訟類型只有兩種：不服行政行為（不作為）訴訟和不服非行政行為訴訟。

2.多元審查強(qiáng)度的構(gòu)建

（1）不服行政行為（不作為）訴訟。該類訴訟爭(zhēng)議來源于行政行為的作出，則需考慮影響行政行為審查強(qiáng)度的因素。⑥一是行政機(jī)關(guān)的裁量空間。現(xiàn)代社會(huì)行政管理和服務(wù)的復(fù)雜性決定了行政機(jī)關(guān)必須要有一定的裁量空間。一般來說，自由裁量權(quán)在行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定方面的表現(xiàn)有二：一方面法律對(duì)事實(shí)認(rèn)定的某個(gè)方面或某些方面可能沒有限制或者授予了一定范圍的自由裁量權(quán)，此時(shí)法院的審查強(qiáng)度就應(yīng)當(dāng)有所降低。另一方面法律授予的事實(shí)認(rèn)定的職權(quán)是羈束權(quán)，對(duì)行政裁量的構(gòu)成要件和法律效果規(guī)定的非常明確具體，很大程度上限縮了裁量空間，法院則應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)審查行政裁量是否合理正當(dāng)；二是行政機(jī)關(guān)的專業(yè)程度。司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各有分工和相應(yīng)的職責(zé)，司法權(quán)不可能替代行政權(quán)成為法律政策的執(zhí)行者，行政權(quán)也不可能凌駕于司法權(quán)之上成為審判者。行政行為的作出需要越多的專業(yè)性和技術(shù)性，則表明司法審查的難度就越大，適宜較低的司法審查強(qiáng)度。行政行為涉及的非專業(yè)性和技術(shù)性的問題，法院基于司法經(jīng)驗(yàn)、法律知識(shí)專長(zhǎng)和常識(shí)性的邏輯判斷，則能夠以自己的審查結(jié)果肯定或者否定行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定。三是行政機(jī)關(guān)限制權(quán)益的類型。行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)依照一定的原則和方式，依自己的單方面意志對(duì)行政相對(duì)人作出某種行政處理決定的權(quán)力，因此它的行使必然意味對(duì)相應(yīng)權(quán)益的影響，影響的大小反作用于行政權(quán)受審查的強(qiáng)度。對(duì)行政相對(duì)人易造成重大影響的通常認(rèn)為是憲法上規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他政治權(quán)利，其中“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是目前我國公民權(quán)利中最需要有力保障的權(quán)利”。⑦因此，對(duì)涉及重大人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法審查強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)較為嚴(yán)格，即如果行政行為的結(jié)果會(huì)對(duì)公民造成實(shí)質(zhì)性、永久性的損害，法院的審查強(qiáng)度就應(yīng)當(dāng)明顯高于對(duì)臨時(shí)性、非實(shí)質(zhì)性限制措施的審查。進(jìn)一步根據(jù)舉輕以明重的原則來看，如果行政行為涉及社會(huì)公共利益、國家利益，司法權(quán)更加應(yīng)該積極主動(dòng)的介入對(duì)事實(shí)問題的全面深入的審查，作出自己的判斷。同時(shí)，這三組影響因素，應(yīng)當(dāng)首先考慮行政機(jī)關(guān)限制權(quán)益的類型，因?yàn)檫@是直接與行政相對(duì)人的權(quán)益掛鉤的因素。

結(jié)合前述影響因素，若將審查強(qiáng)度數(shù)字化為0%-100%，此類行政訴訟的審查強(qiáng)度可分為三個(gè)層次：

①最低限度的審查強(qiáng)度（0%-40%）。被訴行政行為涉及的是一般權(quán)益的，司法機(jī)關(guān)僅作形式上的審查，不用審查到合理性、適當(dāng)性的深度。若作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量空間或具有專業(yè)性、技術(shù)性判斷的優(yōu)勢(shì)，則審查強(qiáng)度在這個(gè)最低限度范圍內(nèi)取中間值；若該行政機(jī)關(guān)兼具前兩項(xiàng)影響因素，則審查強(qiáng)度在最低限度范圍內(nèi)取偏低值。除非行政行為違反類似英國的“無證據(jù)規(guī)則”，即“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想像行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)男惺箼?quán)力”。⑧

強(qiáng)度規(guī)則：①涉及公民一般權(quán)益，審查強(qiáng)度為較弱范圍。②在該范圍內(nèi)（0%-40%），自由裁量范圍或?qū)I(yè)性越強(qiáng)，審查強(qiáng)度越弱。

②適中的審查強(qiáng)度（40%-70%）。被訴行政行為涉及的是一般人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益等基本權(quán)益時(shí)，則限定為適中范圍內(nèi)的審查強(qiáng)度。如果行政行為不僅涉及基本權(quán)利，而且在特定情況下已經(jīng)沒有裁量空間或裁量空間較小或不屬于專業(yè)性、技術(shù)性問題，法院自然應(yīng)當(dāng)在適中范圍內(nèi)提高審查強(qiáng)度；若前兩項(xiàng)同時(shí)滿足，則應(yīng)再次增進(jìn)審查強(qiáng)度。在該強(qiáng)度范圍內(nèi)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該以行政機(jī)關(guān)的證據(jù)判斷是否合理為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行審查。對(duì)于大多數(shù)事實(shí)認(rèn)定，特別是經(jīng)過聽證程序所作出的事實(shí)認(rèn)定，只應(yīng)審查行政主體的判斷是否合理和公平，是否有合理的證據(jù)支持。只要沒有明顯錯(cuò)誤或主要證據(jù)確鑿，法院便不能用自己的合理性判斷代替行政機(jī)關(guān)的合理性判斷，即“明顯不當(dāng)”規(guī)則，類似于美國的專橫、任性原則。

強(qiáng)度規(guī)則：①涉及公民基本權(quán)益，審查強(qiáng)度為適中范圍。②在該范圍內(nèi)（40%-70%），自由裁量范圍或?qū)I(yè)性越弱，審查強(qiáng)度越強(qiáng)。

③嚴(yán)格的審查強(qiáng)度（70%-100%）。被訴行政行為涉及的是重大的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益和公共利益時(shí)，則限定為嚴(yán)格范圍內(nèi)的審查強(qiáng)度，法院可以對(duì)受指控的行政行為事實(shí)問題進(jìn)行全面審查，不受行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)認(rèn)定的約束，可利用職權(quán)調(diào)取證據(jù)，獨(dú)立裁定事實(shí)問題。

強(qiáng)度規(guī)則：涉及重大公眾利益，審查強(qiáng)度為嚴(yán)格范圍。必要時(shí)，可以替代行政機(jī)關(guān)的判斷。

以上三個(gè)審查強(qiáng)度具有相輔相成的關(guān)系。最低限度的審查強(qiáng)度主要是從形式上對(duì)行政行為事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行審查，而適中性的審查強(qiáng)度是具有普遍性的，其與嚴(yán)格審查強(qiáng)度從實(shí)體角度保證了事實(shí)認(rèn)定的客觀性。三者體現(xiàn)了不同層次的監(jiān)督力度，共同構(gòu)成了不服行政行為（不作為）訴訟事實(shí)審查的完整體系。

（2）不服非行政行為訴訟。對(duì)當(dāng)事人訴訟⑨來說，雖然案件從性質(zhì)上說是行政訴訟，但審理的原則重心是以解決當(dāng)事人的民事爭(zhēng)議為主，附帶確定行政行為的效力。所以法院在審理此類案件時(shí)，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)在裁決民事案件，進(jìn)行行政確認(rèn)的事實(shí)認(rèn)定上可予以完全的審查權(quán)。對(duì)行政合同訴訟來說，其具有行政性和合同性雙重屬性，所以即使案件的性質(zhì)應(yīng)屬于行政案件，但行政機(jī)關(guān)在民事問題上作出事實(shí)行為，比如單方面行使行政主導(dǎo)性權(quán)力要求對(duì)方當(dāng)事人簽訂、締結(jié)、履行，或者單方面要求解除或變更合同的時(shí)候，為了實(shí)現(xiàn)民事公共利益的目標(biāo)，法院應(yīng)該可以對(duì)行政機(jī)關(guān)在這些過程中涉及的事實(shí)問題享有完全的審查權(quán)。對(duì)行政賠償訴訟來說，其處理的程序一般采取先向侵權(quán)行政主體申請(qǐng)賠償，不服時(shí)再向法院提起行政賠償訴訟。但由于該事實(shí)認(rèn)定的最初判斷權(quán)主體就是侵權(quán)行政主體，因此法院在審理的時(shí)候，理應(yīng)對(duì)先前行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定享有完全的審查權(quán)，包括行政決定的合法性以及相關(guān)內(nèi)容的合理性。

通過上述分析可知，不服非行政行為訴訟這一訴訟類型前提一般是平等主體之間首先存在一定的民事糾紛，而該民事糾紛與行政管理活動(dòng)又存在密切的聯(lián)系。隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張和細(xì)化，很多民事活動(dòng)都被置于公權(quán)力的管轄之中，使得普通的民事爭(zhēng)議變成了比較復(fù)雜的混合爭(zhēng)議案件。這類案件存在民事和行政兩種法律特性，而當(dāng)事人提起相關(guān)訴訟的目的就是為了徹底解決因行政行為的行使而導(dǎo)致的民事爭(zhēng)議，因此法院在審理此類案件時(shí)，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)行政確認(rèn)以及有關(guān)行政許可案件中的事實(shí)認(rèn)定上予以完全審查權(quán)，代替行政機(jī)關(guān)做出最終的決定，便于及時(shí)徹底解決糾紛。

綜上所述，我國區(qū)分適用及多層次司法審查強(qiáng)度的構(gòu)建設(shè)想為：1.區(qū)分法律問題、程序問題和事實(shí)問題的審查強(qiáng)度，法律問題嚴(yán)格按照全面審查的強(qiáng)度，司法權(quán)對(duì)此判斷不受行政權(quán)的影響；程序問題應(yīng)堅(jiān)持法定程序?qū)彶闉橹?，在無法定程序或者法定程序不健全的情況下，適用正當(dāng)程序原則，同時(shí)用行政程序參與原則檢驗(yàn)行政行為的程序是否合法、正當(dāng)；事實(shí)問題由于行政機(jī)關(guān)的最初判斷權(quán)，應(yīng)對(duì)其實(shí)行有限審查。2.事實(shí)問題的審查強(qiáng)度是分訴訟類型和多層次的。在行政行為訴訟類型中，對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問題的認(rèn)定予以一定的尊重，分三種層次的強(qiáng)度來表明司法權(quán)可以代替行政權(quán)的自由度。在非行政行為訴訟類型中，因其含有一定的民事性質(zhì)，法院對(duì)案件的事實(shí)問題享有完全的審查權(quán)，可以以自己的裁判代替行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定。

[ 注釋 ]

①江必新在最高人民法院行政庭與中央國家機(jī)關(guān)法制部門座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)認(rèn)真貫徹落實(shí)十九大精神 加強(qiáng)行政審判工作助力法治政府建設(shè)[EB/OL].http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-66862.html，2017-11-2.

②法律審的觀點(diǎn)是指人民法院審理行政案件只是審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否合法，而無需審查行政機(jī)關(guān)作出行政行為的事實(shí)前提.

③朱蘇力.論法院的審判職能與行政管理[J].中外法學(xué)，1999（5）.

④王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1989.

⑤①基于制度建設(shè)的連續(xù)性與安定性的考量，需針對(duì)中國的現(xiàn)實(shí)需要考察已存在的新政訴訟類型；②行政訴訟類型并非按照單一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的產(chǎn)物，要對(duì)影響訴訟類型確立的因素進(jìn)行綜合的考量.陳駿業(yè).糾紛解決與合法審查之間——行政訴訟基本制度研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2014.

⑥譚煒杰.行政合理性原則審查強(qiáng)度之類型化——基于行政訴訟典型案例的解析與整合[J].法律適用，2014（12）.

⑦江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：534.

⑧[英]威廉·韋德著，徐炳等譯.行政法[M].北京：中國大百科全書出版社，1997.79.

⑨當(dāng)事人訴訟是<日本行政案件訴訟法>第4條所確立的一種訴訟類型，是指關(guān)于確認(rèn)和形成當(dāng)事人之間的法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，是依法令規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟；陳駿業(yè).糾紛解決與合法審查之間——行政訴訟基本制度研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2014.