●余楊奎

一、引言

結合基于DEA的市級財政支出效率評價研究的相關成果，從廣東省湛江市10大市縣區(qū)的公共財政支出效率進行實證分析的結果可以看出，湛江市不同區(qū)域的公共財政支出效率是不完全相同的，且存在較為明顯的差異。歸根到底，湛江市各大市縣區(qū)在公共財政支出效率方面存在差異的主要原因既有外部原因也有內(nèi)部原因，具體的因素包括公共財政政策、經(jīng)濟和人口環(huán)境、市場化程度、政府規(guī)模等。本文結合前人的研究成果對影響湛江市各大市縣區(qū)公共財政支出效率差異的因素進行定性和定量分析，并從制度層面、政府層面、社會層面提出優(yōu)化湛江市地方公共財政支出效率的措施。

二、定性分析

公共財政支出效率的高低受多種因素的影響，具體到我國不同的區(qū)域中，這些影響因素就更為顯著，造成了很多區(qū)域的公共財政支出效率的明顯差異。實際上，從國內(nèi)外學者研究的角度來看，關于不同區(qū)域公共財政支出效率差異因素的研究是非常充分的，不論是在政策角度、還是從經(jīng)濟環(huán)境角度都有豐富的研究成果，這也成為本文定性分析的基礎。

（一）公共財政政策的影響

公共財政政策在宏觀上對財政支出的效率有很大的影響，作為公共支出的基礎性政策，公共財政在支出方向、支出領域、支出力度方面都有著明確的指導作用與調(diào)控作用，而這些因素恰恰是影響公共財政支出效率的重要原因。我國學者賈康通過研究發(fā)現(xiàn)，我國公共財政改革自20世紀90年代開始之后，便通過一系列的公共財政政策的制定和實施來實現(xiàn)規(guī)劃的路徑，并且由于受不同地區(qū)區(qū)域性公共財政政策不同的影響，公共財政支出效率的差異是明顯的，這是由于不同區(qū)域的公共財政政策一般會在支出的規(guī)模、支出的結構以及支出的領域方面都有明確規(guī)定，對于不同的支出領域，各區(qū)域由于相關領域中規(guī)模、技術等方面存在差異，使得支出的效率也會存在差異。

從湛江市各縣市區(qū)公共財政支出政策方面來看，區(qū)域性政策對于湛江市不同區(qū)域的財政支出效率的影響是很大的。以徐聞、遂溪二縣為主的農(nóng)業(yè)、環(huán)境公共財政政策相對于其他市區(qū)來講更具有可操作性和傾向性，這使得最近10年來這兩縣在農(nóng)業(yè)、環(huán)境公共財政支出方面具有較高的效率，特別是兩縣以環(huán)境為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全地位的鞏固，極大地體現(xiàn)出公共財政支持的重點，從而影響了該領域的公共財政支出效率。此外，公共財政政策在不同地區(qū)多個領域之間的投資、補貼，乃至于對這些領域中基礎設施的投入，都會提升這些領域的公共財政支出效率，這也導致了不同區(qū)域內(nèi)的公共財政支出效率的差異。

（二）人口及經(jīng)濟因素的影響

傳統(tǒng)的公共財政理論認為，政府對公共財政的支出，其根本目的是為社會大眾提供有效的公共服務與產(chǎn)品，那么，公共財政的支出及其效率自然會與公共服務與產(chǎn)品的提供對象有密切的關系，主要包括人口因素和經(jīng)濟因素兩個方面。Heshmati(2007)指出人口的密度、人口的年齡結構特點都會對公共財政支出效率有明顯的影響，特別是當不同的地區(qū)具有不同的人口密度時，公共財政的投入及產(chǎn)出效率具有明顯的差異，他通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，人口密度越大，則區(qū)域內(nèi)更容易產(chǎn)生規(guī)模效應，從而促進區(qū)域經(jīng)濟的高水平發(fā)展，區(qū)域內(nèi)人口的整體收入水平就會增加，就能產(chǎn)生更大的公共產(chǎn)品服務需求，政府便會通過增加公共財政支出以及督促相關部門提升工作效率來應對這些需求，因此，人口密度越大的地區(qū)，公共財政支出的效率越高。Blanay(2010)則指出公共財政支出效率和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平有直接的關系，任何區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)達程度會在很大程度上影響政府在公共財政支出方面的決策，甚至是整個支出效率。

具體到湛江市不同的縣市區(qū)，人口密度最大的為吳川市，根據(jù)2013年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其人口密度為1093人/平方公里，其次為各大城區(qū)，最小的為徐聞縣，同年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)其人口密度為361人/平方公里，而根據(jù)近年來湛江市各市縣區(qū)的公共財政支出的整體效率也可以發(fā)現(xiàn)，人口密度相對較大的市區(qū)，公共財政支出效率普遍較高，如吳川市、本級區(qū)域等，而人口密度相對較小的市區(qū)，公共財政支出效率便普遍較低。從經(jīng)濟發(fā)展方面來看，以吳川、赤坎、霞山等市區(qū)為代表的湛江市經(jīng)濟較發(fā)達的區(qū)域，其公共財政支出的力度和效率都相對較高，而其他區(qū)域的支出效率相對較低。

（三）市場化程度的影響

市場化水平在一定程度上影響著公共財政的支出效率，這主要包含兩個方面，一方面是公共財政支出對象的市場環(huán)境，另一方面是市場中其他的私人投資行為。一般情況下，一個區(qū)域的市場化程度主要表現(xiàn)為各類資源要素在配置過程中由市場影響的程度大小，它能夠在很大程度上體現(xiàn)出市場環(huán)境、市場要素的規(guī)范性與合理性，也能影響政府資源的配置效率，這也正是市場化程度影響不同地區(qū)公共財政支出的重要原因。學者Zofio(2009)通過研究后發(fā)現(xiàn)，由于不同區(qū)域的市場在政府資源要素配置過程中產(chǎn)生的作用是不同的，這使得政府公共財政支出面臨著相對不同的區(qū)域市場環(huán)境，如果區(qū)域的市場化程度越高，區(qū)域市場環(huán)境就越好，政府在公共財政支出方面就能具有較為合理的資源配置過程，從而極大地提升公共支出效率。從另一方面來看，區(qū)域市場中私人投資主體的數(shù)量和行為也在很大程度上影響區(qū)域政府公共支出效率，一般情況下，私人投資主體的投資行為會為地方政府的公共財政支出提供一定的領域借鑒和方式借鑒，從而能夠促進公共財政支出的效率，因此，私人投資主體越多且行為越豐富的地區(qū)，公共財政支出的效率也就越高。

具體到湛江市各市縣區(qū)，市場化程度在各區(qū)域內(nèi)的表現(xiàn)并不完全相同，從非公有制經(jīng)濟工業(yè)發(fā)展的程度來看，2013年湛江市各區(qū)域中，非公有制經(jīng)濟工業(yè)生產(chǎn)總值的比例各不相同，其中比例最高的為吳川市，達到34%，而遂溪縣的該數(shù)值比例最低，僅為17%，非公有制經(jīng)濟工業(yè)生產(chǎn)總值在很大程度上可以代表一個區(qū)域內(nèi)的市場化程度，也就是說，吳川市的市場化程度較高，而遂溪縣的市場化程度較低，其余市縣區(qū)表現(xiàn)中規(guī)中矩，這在一定程度上成為影響湛江市各市縣區(qū)公共財政支出效率的重要因素。

（四）政府規(guī)模因素的影響

大量的國內(nèi)外學者研究發(fā)現(xiàn)，公共財政支出效率受政府規(guī)模的影響也是顯著的，這主要表現(xiàn)在政府借助行政管理的手段來改變公共支出效率。Afsonso（2006）通過研究發(fā)現(xiàn)，政府為社會大眾提供公共產(chǎn)品或服務的過程是借助不同的公共部門來完成的，但是，政府行政機構本身也屬于公共產(chǎn)品或服務提供的重要對象，因此，政府會通過不斷擴大行政管理支出的比例來實現(xiàn)對公共資源的干預。因此，適當?shù)恼?guī)模會在一定程度上促進公共財政支出的效率，但如果區(qū)域內(nèi)的政府規(guī)模過于龐大或臃腫，則會導致過度的行政成本支出，不但浪費了公共資源，而且降低了公共財政產(chǎn)出的效率。

政府規(guī)模通常使用區(qū)域內(nèi)政府機構用于為社會大眾提供公共產(chǎn)品或服務的一般性支出占區(qū)域內(nèi)GDP的比例來衡量，具體到湛江市各市縣區(qū)，這一比例結果是具有較大差異的，政府規(guī)模較大的市縣區(qū)包括有吳川、赤坎、霞山等，政府規(guī)模較小的則為徐聞、遂溪、雷州等，正是由于這些地區(qū)的政府規(guī)模不同，也使得不同地區(qū)的公共財政支出效率不同。

三、定量分析

在上述定性分析的基礎上，筆者通過進一步借助TOBIT回歸分析的方法，驗證上述各主要因素對公共財政支出效率差異影響的程度大小。

（一）主要變量選取

圍繞上述定性分析中提到的各主要影響因素，筆者分別針對這些因素構建相應的檢驗變量，這些變量能夠在很大程度上表征對應的影響因素，在選擇變量的基礎上才能進一步展開TOBIT回歸分析。

在區(qū)域公共財政政策方面，為了考量該項因素對不同地區(qū)的影響程度，本文使用交互變量來衡量，主要以年度變量T和不同區(qū)域內(nèi)的歷年地區(qū)變量D的乘積作為指標值，將湛江市不同區(qū)域的歷年地 區(qū)變 量標 記 為 D1，D2，D3……，D10。

在人口因素和經(jīng)濟水平方面，借助人口密度的計算公式進行衡量，即人口密度等于區(qū)域內(nèi)總人口數(shù)與區(qū)域總面積的比值，同時使用人均GDP來表征經(jīng)濟發(fā)展水平這一因素。

在市場化程度和私人投資方面，分別使用非公有制企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值的比例及非公有固定資產(chǎn)投資情況來進行表征，具體來講，以湛江市各市縣區(qū)的非公有制企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值占區(qū)域內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)總值的比例來表征各區(qū)域的市場化程度；而使用區(qū)域內(nèi)固定資產(chǎn)的外資利用額與自籌及其他的總和與區(qū)域GDP的比值來表征私人投資行為。

在政府規(guī)模方面，筆者借助常規(guī)的表征方法，即借助政府機構用于為社會大眾提供公共產(chǎn)品或服務的一般性支出占區(qū)域內(nèi)GDP的比例來衡量。

（二）影響因素分析的回歸模型設定

本文在上述變量確定的基礎上，選擇TOBIT回歸模型進行不同區(qū)域公共財政支出效率差異影響因素的實證檢驗，實證過程使用的TOBIT回歸模型如下：

上述公式中，Yit*表示湛江市各市縣區(qū)地方政府在2007年至2016年的公共財政支出綜合效率，μi則表示在實證過程中產(chǎn)生的那些與解釋變量不相關地區(qū)個體的異質(zhì)效應，εit則表示和時間及地域有關的隨機變量，Xit則表示所有的對不同市縣區(qū)公共財政支出效率產(chǎn)生影響的主要影響因素，具體到本文中主要包含有公共財政政策交互變量、人口密度、經(jīng)濟發(fā)展程度、市場化程度、私人投資、政府規(guī)模等。

（三）實證樣本的選擇

本文在利用TOBIT模型進行回歸分析時，使用的樣本數(shù)據(jù)主要是湛江市下轄的10大市縣區(qū)在2007年至2016年共10年的統(tǒng)計面板數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的來源包括《湛江市2016年統(tǒng)計年鑒》、《廣東省2016年統(tǒng)計年鑒》、《湛江市2016年工業(yè)統(tǒng)計年鑒》等。

表1TOBIT模型回歸結果

（四）回歸結果及分析

本文所借助的TOBIT模型實證，是在Stata11.0系統(tǒng)中完成的，鑒于TOBIT回歸模型的主要特征，截斷了各區(qū)域綜合效率值小于0.455或者大于0.995的所有數(shù)據(jù)。表1所示為TOBIT模型的回歸結果，回歸結果包含兩部分，其中一部分以兩個模型的結果展示，分別以市場化程度、私人投資行為對不同地區(qū)公共財政支出效率的影響進行考量，兩個模型分別記為模型1與模型2，另一部分同樣以兩個模型來展示，但這兩個模型分別是以第一部分的兩個模型為基礎展開的，分別記為模型3與模型4，后兩個模型主要針對公共財政政策交互變量及政府規(guī)模變量對不同地區(qū)公共財政支出效率的影響進行考量（見表 1）。

根據(jù)表1中的實證檢驗結果可以看出，基于TOBIT回歸模型的最終估計效果是相對可靠的，表征不同區(qū)域個體效應所占比重的rho值全部都大于0.91，這充分表明湛江市公共財政支出效率的改變主要是由各區(qū)域自身的個體效應來體現(xiàn)的；再從表中的似然比結果能夠看出，在模型3與模型4中，是充分考慮了公共財政政策因素的交互項及政府規(guī)?；A上得到的結果，這兩項結果顯然比模型1與模型2更優(yōu)，這在一定程度上說明了公共財政政策、政府規(guī)模在影響湛江市不同市縣區(qū)公共財政支出效率方面所發(fā)揮的作用是非常重要的。此外，以模型1與模型3，模型2與模型4的分析結果來看，無論是考慮公共財政政策，還是考慮政府規(guī)模變量，都表現(xiàn)出在統(tǒng)計學上的更好平穩(wěn)性。總而言之，利用TOBIT模型對湛江市不同區(qū)域地方公共財政支出效率差異的影響進行回歸實證，能夠較好地擬合這些外部因素對綜合效率的影響。

從公共財政政策變量的角度來看，根據(jù)表中的實證結果能夠看出，公共財政政策變量對湛江市各大市縣區(qū)的公共財政支出效率是有明顯影響的，大部分區(qū)域的公共財政政策都與公共財政支出效率存在正相關關系，只有遂溪、開發(fā)區(qū)這兩大區(qū)域存在著負相關關系，可以說，在湛江市的不同市縣區(qū)，公共財政政策的實施在各地方政府以公共財政支出為導向的支出效率的優(yōu)化過程中具有非常重要的作用，而各市縣區(qū)政府在具體政策方面的傾向性將在很大程度上影響最終的公共財政支出效率。在實證過程中，筆者就湛江市10個不同區(qū)域的公共財政政策對支出效率影響的顯著程度差異性進行了分析，發(fā)現(xiàn)公共財政政策對支出效率影響程度較大的區(qū)域主要為霞山、吳川、遂溪等，而對支出效率影響程度較小的區(qū)域主要為雷州、赤坎等區(qū)域。結合前文湛江市2007年之后各區(qū)域地方政府在公共支出效率的表現(xiàn)情況來看，各區(qū)域內(nèi)公共財政支出效率的差異性處于不斷上升態(tài)勢，其中的差距也在不斷縮小，這說明2007年之后湛江市各級政府的公共財政政策有利于降低不同縣市區(qū)公共財政支出差距。

從人口因素的角度來看，表1的數(shù)據(jù)表明，區(qū)域內(nèi)的人口密度越大，公共財政支出的效率就越高，而在充分考慮了公共財政政策變量的影響之后，人口密度對于公共財政支出效率的影響在一定程度上得到了提升，這表明人口密度在對區(qū)域公共財政支出效率的影響機制中，受公共財政政策的約束是較為明顯的，人口密度越大的地區(qū)，公共財政政策的制定和傾向性越明顯，區(qū)域公共財政的支出效率也就越高?？偠灾?，人口密度對湛江市公共財政支出效率的影響是正向的，但其影響程度同時受公共財政政策和政府規(guī)模的制約。

從經(jīng)濟發(fā)展層面來看，經(jīng)濟發(fā)展水平和公共支出效率呈現(xiàn)正相關關系，通過模型3與模型4可以發(fā)現(xiàn)，相對較高的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，能夠較好地提升公共財政支出效率。在實證過程中筆者發(fā)現(xiàn)，湛江市各市縣區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平并不相同，其中以霞山區(qū)、吳川市、廉江市三個市區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，而麻章區(qū)、徐聞縣的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，這一趨勢恰恰與湛江市各區(qū)域的公共財政支出效率高低趨于一致。

從私人投資的角度來看，實證結果表明私人投資在一定程度上會影響各區(qū)域公共財政支出效率，而且呈現(xiàn)出微弱的正相關影響，這在一定程度上說明私人投資會對公共財政支出效率產(chǎn)生促進作用，在具體的回歸結果中表現(xiàn)為私人投資的系數(shù)為正數(shù)，特別是在考慮政府規(guī)模的情況下，具有相對較強的相關性。

從政府規(guī)模的角度來看，無論是模型1、模型2還是模型3與模型4，都表現(xiàn)出在1%顯著性水平上與各區(qū)域公共支出效率的負相關，也就是說，湛江市各市縣區(qū)的政府都通過不斷加大行政成本來實現(xiàn)對資源要素的配置干預，影響了地區(qū)經(jīng)濟的增長速度，然而這一行為卻讓政府的公共支出項目中行政管理支出的比例逐步增大，打亂了公共財政支出結構，降低了公共財政支出效率。通過對湛江市各區(qū)域的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在赤坎、遂溪、雷州等市縣區(qū)由于大政府規(guī)模的存在，讓這些區(qū)域的公共支出效率比同等經(jīng)濟發(fā)展水平的其他市縣區(qū)要更低。

四、提升對策

通過對湛江市各市縣區(qū)歷年來公共財政支出效率的綜合評價、純技術效率評價以及規(guī)模效率評價的研究，湛江市各市縣區(qū)在不同年份、不同領域方面的公共財政支出效率差異性較大，造成這些差異性的原因除了與各市縣區(qū)公共財政支出定位有關外，還與公共財政支出的速度、水平有密切的關系，特別是以徐聞、遂溪、雷州等一些非湛江市本級區(qū)域的市縣，公共財政支出效率在很多方面都較低，提升空間很大，這就需要湛江市從多個方面尋求提升公共財政支出效率的對策。

（一）制度層面

從某種意義上講，地方公共財政支出效率低下是我國很多地區(qū)的現(xiàn)狀。在我國當前公共財政改革不斷強化的情況下，同樣要通過進行公共財政改革和不斷完善支出機制來尋求突破。

1、繼續(xù)強化公共財政改革。筆者在進行走訪調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)公共財政支出效率在一些年份會表現(xiàn)出較大的波動幅度，這實際上表現(xiàn)出公共財政的支出能力、管理水平、預算規(guī)劃存在一定的問題。因此，需要繼續(xù)強化公共財政改革。

首先，應該積極推進公共財政的預算改革，將預算計劃、預算管理與預算執(zhí)行深入結合起來，對公共財政的收入、支出行為進行規(guī)范；同時，要進一步加快各地區(qū)的公共財政預算執(zhí)行的速度，這是提升公共財政支出效率的有效路徑之一，特別是一些在年初就已經(jīng)成為預算內(nèi)的支出，應該在公共財政撥款、資金注入等方面盡可能提速，杜絕緩撥款、截留款、挪用款現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，強化財政支出管理制度，各級政府管轄的地方區(qū)域中，包含著很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的效率在很大程度上影響著地方最終的支出效率，因此，必須要進一步強化財政支出管理制度。具體來講，應該強化市縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級不同財政部門的職能，將財政管理的收支權限進一步下放，實現(xiàn)財政支出政策的落實；此外，還可以將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理的職能和本身的財政業(yè)務進行剝離，實現(xiàn)權利、責任的分離，進一步促進財政支付、轉(zhuǎn)移支付等方面管理制度的完整性和規(guī)范性。

2、完善對財政支出效率提升的機制支撐。地方財政支出效率的提升，需要以強健的市縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的新機制作為支撐，因此，進一步完善財政支出效率提升機制是至關重要的。筆者建議應該從基層公共財政支出機制與資金監(jiān)管機制兩個方面入手。

首先，地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出體系應該規(guī)范化。筆者在對地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，除了市直屬的市縣區(qū)之外，其他的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出體系很不完善，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共財政崗位設置、工作制度、人員配置、內(nèi)部風險管理等方面都存在很大問題，這導致了公共財政支出效率的低下。因此，應該從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出體系方面進行規(guī)范，設置相應的公共財政支出標準和要求，對公共財政支出的服務、流程、職責、崗位都進行明確規(guī)定，構建各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出的高效運作模式。

其次，進一步強化對地方財政支出效率的監(jiān)管機制。目前，很多市在公共財政支出方面采取了“抓渠道，管用途”的原則，由各縣市區(qū)統(tǒng)一經(jīng)過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門進行公共財政資金撥付，并承擔著對資金使用監(jiān)管的責任。但是，這種公共財政資金的監(jiān)管機制在很大程度上束縛了地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出的效率。因此，強化并完善對地方財政支出效率的監(jiān)管機制是非常必要的，建議地方各級財政部門實施對公共財政資金支出的就近監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管兩種交叉的監(jiān)管機制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門和上一級財政部門協(xié)調(diào)的基礎上，實現(xiàn)就近行政管理部門實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出的協(xié)同管理權，從而促進地方公共財政支出的效率。

（二）政府層面

政府作為公共財政支出的主要管理者和責任者，從自身進行改革對于推進公共財政支出效率的作用是非常重要的。多年來，盡管地方政府在公共財政支出方面進行了多項改革，但隨著經(jīng)濟發(fā)展的速度越來越快、民生需求越來越多，地方公共財政支出效率仍然沒有達到最優(yōu)。為實現(xiàn)這個目標，地方政府必須從自身層面加以改進。

1、重新定位政府職能。在公共財政支出問題上，各級政府應該履行什么樣的工作職能，在很大程度上決定著公共財政支出的效率。目前，地方政府在公共財政支出方面的職能定位存在偏差，這固然和我國長期以來政府全面負責公共財政及各層級經(jīng)濟發(fā)展的履職習慣有關。政府在公共財政支出方面的職能定位準確與否、支出規(guī)劃合理與否、政策傳達到位與否至關重要。各級政府應該從當前重點履行經(jīng)濟發(fā)展職能的桎梏中跳脫出來，重點將職能定位于公共服務職能上，特別是通過公共財政這一工具，將政府的權力與責任在實施公共財政方面實現(xiàn)縱向分工。換句話說，地方各市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該在依靠上一級政府公共財政支出協(xié)調(diào)職能的基礎上，更加重視公共財政支出執(zhí)行職能的履行。

2、明確政府公共財政支出責任。盡管地方公共財政支出綜合效率、純技術效率和規(guī)模效率會隨著年份的增長而呈現(xiàn)整體上漲態(tài)勢，但在此過程中也不可避免地出現(xiàn)很多問題，導致地方公共財政支出效率波動明顯。其中最為明顯的一個問題便是各級政府公共財政支出責任劃分不明確，公共財政支出責任劃分上層級化問題嚴重，責任不清晰，承擔主體模糊等多種問題，導致很多推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，從而降低了地方政府公共財政支出的效率。鑒于此，地方政府應該從公共財政支出責任劃分上進行明確，避免以往一刀切的責任劃分模式，使用多方式交叉組合，力求將公共財政責任劃分明確，例如針對某一領域的特定支出責任，其承擔的主體可以選擇單一或組合的模式，結合每個主體的特點與對應政府的財力情況，實施分級承擔方式，有效落實公共財政的支出責任主體與承擔主體。

此外，地方政府還應該強化責任主體在公共財政方面的支出能力，對于任何一層級公共財政責任主體的劃分，都需要讓這些責任主體能夠在有限的權限范圍內(nèi)盡可能地實現(xiàn)對財政支出的高效使用，避免讓責任主體承擔過多的決策行為，而應該以支出效率為核心，增強市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用財政資金提供基本公共服務的能力。

（三）社會層面

公共財政支出作為一項為社會經(jīng)濟發(fā)展、大眾文化生活發(fā)揮重要作用的政府管理舉措之一，其支出效率的高低與民眾生活水平息息相關。因此，對公共財政的支出效率，社會層面也應該發(fā)揮其應有的監(jiān)督和評價職能。

1、建立社會對公共財政支出的監(jiān)督體系。公共財政支出的監(jiān)督包含兩個層面，一個層面是政府自身對公共財政支出的監(jiān)督，另一層面是社會對公共財政支出的監(jiān)督。地方公共財政支出的社會監(jiān)管力度不足已經(jīng)成為阻礙公共財政支出效率的重要問題，筆者在對多個市縣區(qū)的公共財政支出去向的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對于重要事項，各級政府也并未完全向社會公開，或者是公開的渠道不暢通，使得社會大眾對其支出的具體時間、方式、去向不明，無法達到監(jiān)督的效果。因此，地方政府應該建立社會對公共財政支出的監(jiān)督體系，該體系至少應包含三層，分別為公共財政支出預算信息公開、財政專項支出情況公開和財政支出效果公開。公共財政支出預算信息公開不但能夠杜絕腐敗、規(guī)范權力，更重要的是能夠?qū)⑸鐣Q策和監(jiān)督引入到公共財政的支出過程中來，從而增強支出的速度和水平。財政專項支出情況則是對支出信息的主動公開，地方政府作為公共財政支出的主導者，應該定期向社會公開公共財政專項支出情況，接受社會大眾的監(jiān)督，尤其是預算的執(zhí)行情況、經(jīng)費要全面公開。只有在長期的財政支出社會監(jiān)督的過程中，才能不斷提升自身的公共財政支出效率。

2、建立政府績效評價體系。政府績效評價是在各級政府進行的督促其有效行使權力、利國利民的重要手段，在公共財政支出過程中，政府績效評價體系的建立同樣是對政府監(jiān)督的重要手段之一。通過績效評價，建立起對政府績效導向型的公共財政管理模式，從而提高公共財政支出的效率，真正形成“有錢必為民，用錢必有效”的公共財政支出局面。目前，地方政府并未建立完善的政府績效評價體系，特別是在公共財政支出效率方面表現(xiàn)出重預算、輕考核的現(xiàn)狀，使得各市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共財政支出的效率重視不夠，缺乏監(jiān)督帶來的壓力。因此，地方政府應該盡快建立政府績效評價體系。公共財政支出績效評價體系的構建過程中，首先要建立全過程的績效評價體系，即以公共財政支出效率為核心，對公共財政支出事前、事中、事后的全過程均進行績效考核，保障公共財政支出的效率更高，資源配置更為優(yōu)化。

地方政府在公共財政支出績效評價體系中要建立績效問責機制，將公共財政資金運用和責任聯(lián)系起來，緊抓資金使用責任和資金效率責任兩條主線，對一些故意或過失造成公共財政預算未達標的部門或人員進行考核，實施公共財政支出績效問責，并將這些績效評價的結果作為公共財政在下一個周期內(nèi)支出項目的重要根據(jù)，對一些支出績效較差或無績效的項目，應予以取消。借助問責機制，地方政府能夠充分讓各市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共財政支出的主動性和有效性更強。

五、結論

地方政府公共財政支出效率作為地方政府工作績效的重要組成部分，是衡量地方政府工作效能的指標之一。然而，公共財政支出的整個過程是較為復雜和繁瑣的，這其中不但涉及政府宏觀決策的問題，同時也涉及資金操作的問題。湛江市公共財政支出效率在很多方面都較低，提升空間很大，這就需要湛江市從多個方面尋求提升公共財政支出效率的對策，主要包括繼續(xù)強化公共財政改革、完善對財政支出效率提升的機制支撐、重新定位政府職能、明確政府公共財政支出責任、建立社會對公共財政支出的監(jiān)督體系、建立政府績效評價體系。通過本文的研究，突破了傳統(tǒng)相對宏觀的省級層面的、國家區(qū)域?qū)用娴墓藏斦С鲂蕦Σ哐芯?，深入到市級政府，對于進一步提高地方各級政府公共財政支出效率有一定借鑒意義，同時對增強地方政府公共財政的管理水平具有重要的作用。提高地方公共財政支出效率，可以幫助地方政府更加重視對公共財政支出的管理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以公共財政收入為主的施政理念，地方政府完全可以依據(jù)評價結果對公共財政支出進行調(diào)整，促進地方政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變?！?/p>

（本文系2017年度湛江市哲學社會科學規(guī)劃課題“大數(shù)據(jù)視角下湛江市政府公共財政支出效率研究”〈項目編號：ZJ17YB15〉的成果；2017年度廣東遠程開放教育科研基金項目“基于DEA-Tobit模型下的地方政府公共財政支出效率研究——以湛江市為例”〈項目編號：YJ1733〉的成果）

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