●裴 育 史夢(mèng)昱

裴育：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南京審計(jì)大學(xué)教授、副校長(zhǎng)?，F(xiàn)任教育部財(cái)政學(xué)類專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、江蘇省國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、江蘇省外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)說研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、江蘇省審計(jì)學(xué)會(huì)理事。江蘇省“青藍(lán)工程”學(xué)科帶頭人、“六大人才高峰”項(xiàng)目人選、“五一”勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)芦@得者。主要從事財(cái)稅理論與政策、財(cái)政審計(jì)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理等領(lǐng)域的研究和教學(xué)工作，主持或參與國(guó)家級(jí)、省部級(jí)項(xiàng)目18項(xiàng)，在國(guó)家權(quán)威或核心期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文60多篇。

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)老齡化程度不斷加深，家庭養(yǎng)老功能弱化，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)不足，大量老人的養(yǎng)老問題不得不引起重視。十九大報(bào)告指明，養(yǎng)老是民生領(lǐng)域的短板之一。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展及收入分配差距使得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展任務(wù)更為艱巨。是以近年來，國(guó)家出臺(tái)諸多政策以扶持農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展。2016年12月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，著重強(qiáng)調(diào)要提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力和水平，提出加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、倡導(dǎo)專業(yè)人才引進(jìn)等具體措施；2017年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，從六個(gè)方面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出具體的方法指導(dǎo)，同時(shí)為農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)踐方式和制度安排指明方向。同樣，江蘇省政府也在《江蘇省 “十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中提出要求加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給、推動(dòng)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等措施以建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體系。由此可見，農(nóng)村的養(yǎng)老發(fā)展愈發(fā)受各方關(guān)注，亟待提升養(yǎng)老服務(wù)水平，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。

二、江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年末江蘇省常住人口為8029.3萬人，其65歲及以上人口達(dá)1073.2萬人，占總?cè)丝?3.37%，與2016年的12.77%相比，增加了0.6%，65歲及以上老年人口增加51.57萬，老齡化程度不斷加深。此外，江蘇省較全國(guó)情況而言面臨更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。表1反映了2011-2016年江蘇省及全國(guó)老年撫養(yǎng)比變化情況，由表可知，江蘇省負(fù)擔(dān)老年系數(shù)由2011年的14.20%增長(zhǎng)為2016年的18.56%，增長(zhǎng)4.36%，高于全國(guó)2.66%的增長(zhǎng)。此外，數(shù)據(jù)顯示，2016年，江蘇省每100名勞動(dòng)年齡人口相比于全國(guó)水平需要多承擔(dān)3.6名老年人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

表1江蘇省2011-2016年老年撫養(yǎng)比（負(fù)擔(dān)老年系數(shù)）情況表（單位：%）

一方面，就全省而言，江蘇面臨老年人口不斷增長(zhǎng)，勞動(dòng)人口養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重問題。另一方面，就省內(nèi)而言，較大的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距不可忽視。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相對(duì)滯后致使農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，無疑會(huì)加劇城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不均衡。表2顯示，從2004至2010年江蘇省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中從農(nóng)村招收而來的人員占比由最初的24.85%增長(zhǎng)為39.03%，且始終是城鎮(zhèn)就業(yè)增加的最大比重來源。此外，考慮多數(shù)農(nóng)村戶籍學(xué)生畢業(yè)后選擇留在城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)這一現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)村勞動(dòng)力將面臨更為嚴(yán)重的流失，粗略參考由農(nóng)村招收和大、中、技工學(xué)校畢業(yè)生這兩項(xiàng)就業(yè)人員增加來源占總?cè)藬?shù)比重，可見2010年時(shí)此二項(xiàng)之和占比高達(dá)67.16%，占城鎮(zhèn)就業(yè)增加來源的七成左右。（見表2）

農(nóng)村勞動(dòng)力甚至是人力資本的流失很大程度上會(huì)不斷拉大城市與農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)供給水平差距，加劇城鄉(xiāng)區(qū)域間的發(fā)展不均衡，更不利于政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略政策引導(dǎo)。

表2江蘇省2004-2010年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員增加來源情況表（單位：人）

三、江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的問題

雖然江蘇省政府為應(yīng)對(duì)不斷加劇的老齡化做出了包括出臺(tái)《規(guī)劃》等政策指導(dǎo)文件在內(nèi)的一系列努力，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)還是不容忽視，至少農(nóng)村在“人”、“財(cái)”、“物”三方面落后于城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展上的問題值得我們重視。

（一）財(cái)力保障方面

政府在養(yǎng)老服務(wù)保障上投入的財(cái)政性資金不足幾乎是各個(gè)地方公共養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的通病，而就江蘇省而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的保障資金不足問題同樣存在，主要表現(xiàn)為社會(huì)資本參與缺失和政府投入機(jī)制不足。

1、社會(huì)資本參與缺失，運(yùn)營(yíng)效率低下。地方養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)系統(tǒng)十分復(fù)雜，若僅有政府存在于系統(tǒng)中，不僅其所能提供的財(cái)政資金相比于體系建設(shè)需求而言只是杯水車薪，還會(huì)形成其經(jīng)營(yíng)無競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，造成機(jī)構(gòu)普遍運(yùn)營(yíng)效率低下。而在農(nóng)村，作為養(yǎng)老服務(wù)資金重要來源之一的社會(huì)資本缺失更甚。表3統(tǒng)計(jì)了不同性質(zhì)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)初期投資規(guī)模情況，表中不同性質(zhì)單位劃分以其所執(zhí)行的不同類型會(huì)計(jì)制度為參考，以固定資產(chǎn)原價(jià)高低簡(jiǎn)單衡量不同類型單位初期投資規(guī)模大小。由表可知，不論是城市還是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府對(duì)其的建設(shè)投資規(guī)模逐年遞減、民間非盈利組織投資規(guī)模逐年增長(zhǎng)，說明政府職能轉(zhuǎn)變、全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的政策要求取得了一定成效，總體上社會(huì)資本參與度有所提高。（見表3）

但與此同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況卻并不樂觀。就目前而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金投入基本上還是依靠政府財(cái)政。由表可見，2016年農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金投入中政府投入仍占68.14%，是城市相應(yīng)占比的4.6倍，甚至高于城市2010年最初63.18%的比值。同樣，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中企業(yè)投資在2016年也僅有0.34%，幾乎為城市占比的1/28，可見社會(huì)資本在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的參與度之低。而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者參與的缺失必然導(dǎo)致行業(yè)運(yùn)營(yíng)效率的低下，也由此造成有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)毆打虐待老人等現(xiàn)象屢禁不止。

表3江蘇省2007-2016年城鄉(xiāng)不同性質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)原價(jià)情況表（單位：萬元

2、政府投入機(jī)制不足。政府投入機(jī)制不足作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展財(cái)力保障上存在的問題之一，主要體現(xiàn)在政府于社會(huì)保障領(lǐng)域投入的財(cái)政總量相對(duì)較少，以及最低生活保障投入不足兩方面。

（1）公共服務(wù)財(cái)政支出比重小。政府要求開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)無可厚非，但政府財(cái)政作為民生發(fā)展的兜底保障線，其支出責(zé)任不可缺失。表4統(tǒng)計(jì)了江蘇省由2008至2016年歷年的社會(huì)保障和就業(yè)支出及其占政府一般公共預(yù)算支出比重的變化情況。由表可知，社會(huì)保障和就業(yè)支出比重與其他支出相比占比較小，雖然從2008年到2016年政府歷年社會(huì)保障和就業(yè)支出額均有增加，但其占總預(yù)算支出比重卻變化不大，9年間增長(zhǎng)率僅為1.74%，且歷年增長(zhǎng)率普遍偏低，2016年實(shí)現(xiàn)最大年增長(zhǎng)，依舊僅為0.36%，其增長(zhǎng)可謂是微乎其微。

表4江蘇省2008-2016年社會(huì)保障和就業(yè)預(yù)算支出情況表（單位：萬元）

（2）最低生活保障投入不足。我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度發(fā)展普遍比較緩慢。地方財(cái)政作為城鄉(xiāng)最低生活保障資金的主要來源，并且中央未對(duì)地方城鄉(xiāng)最低生活保障制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由此取決于地方政府財(cái)力大小而實(shí)現(xiàn)的保障水平高低差距就顯得尤為明顯。不僅體現(xiàn)在各省市間存有差距，省內(nèi)各地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的補(bǔ)貼保障水平也各有高低。如表5所示，江蘇省城鄉(xiāng)最低生活保障預(yù)算資金支出從2008至2016年間均有增長(zhǎng)，且增幅不小，就總體保障水平而言位于全國(guó)前列。但省內(nèi)存在的城鄉(xiāng)補(bǔ)貼水平差距也不小，雖然城市和農(nóng)村每人每年補(bǔ)貼水平絕對(duì)量在持續(xù)增長(zhǎng)，但城市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)幾乎維持在農(nóng)村的1.5倍以上，其中，2008年城市補(bǔ)貼水平是農(nóng)村的2.01倍。這種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差距對(duì)于年收入本身就遠(yuǎn)低于城市的農(nóng)村居民而言，無異于是需要承擔(dān)更大的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

表5江蘇省2008-2016年城鄉(xiāng)最低生活保障預(yù)算資金總體支出和補(bǔ)助水平情況表

（二）物質(zhì)資源方面

農(nóng)村龐大的老年人口催生了巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，但在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低、公共養(yǎng)老資源閑置等現(xiàn)象卻并不少見。

1、床位空置率高，養(yǎng)老資源浪費(fèi)。自養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)一直是政府財(cái)政性資金投入最多的發(fā)展項(xiàng)目。雖然按照《規(guī)劃》提出的每千名老人擁有40張床位的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來看，目前所能提供的養(yǎng)老床位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但在床位總量無法匹配老年人口的情況下，江蘇省養(yǎng)老床位的利用率卻總體偏低。如圖1所示，相比于城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)年末在院人數(shù)在總體上呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住院人數(shù)雖然始終占據(jù)總?cè)藬?shù)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但其于2012年達(dá)到住院人數(shù)的最高值之后便持續(xù)呈下降趨勢(shì)。由城市和農(nóng)村的住院人數(shù)增長(zhǎng)率曲線可以看出，除2011年外，農(nóng)村增長(zhǎng)率普遍低于城市，甚至在2013到2016這四年間呈現(xiàn)負(fù)值增長(zhǎng)。

圖1江蘇省2007-2016年城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)年末在院人數(shù)及增長(zhǎng)率變化

2、床位資源配置不合理。一份基于江蘇老年人口的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：在生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂以及法律援助這五項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容中，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人對(duì)于前三項(xiàng)服務(wù)需求占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)比，也因此實(shí)質(zhì)上老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求絕不僅僅是局限于住宿需要。此外，相關(guān)實(shí)證數(shù)據(jù)顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)狀況越好的老年人其健康狀況也越好。而就城鄉(xiāng)而言，一方面農(nóng)村老年人口較多，其所需的相應(yīng)服務(wù)量也更大，另一方面，農(nóng)村老人收入水平明顯低于城市老人，出于健康狀況，農(nóng)村老人在養(yǎng)老服務(wù)需求中會(huì)更加傾向于醫(yī)療、護(hù)理等服務(wù)。但表中數(shù)據(jù)顯示，2016年在農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中介助、介護(hù)在院人數(shù)占比幾乎是城市的一半，而在最初的2009年，農(nóng)村占比僅為城市比例的1/3。由此可見農(nóng)村養(yǎng)老床位資源配置與當(dāng)?shù)乩先损B(yǎng)老需求的現(xiàn)實(shí)差距。(見表6)

（三）人員素質(zhì)及觀念方面

機(jī)構(gòu)、體制的良好運(yùn)行離不開人，相反，其運(yùn)行過程中產(chǎn)生的許多問題也往往是由人員素質(zhì)及觀念等因素誘發(fā)。同樣，江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在其發(fā)展過程中在相關(guān)人員方面也存在不少問題。

1、基層政府服務(wù)意識(shí)淡薄，缺乏反饋機(jī)制。養(yǎng)老作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，其有關(guān)具體措施的落實(shí)主要是由地方基層政府負(fù)責(zé)。從而地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的重視程度、工作人員的服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)高低等因素就直接影響到當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量的優(yōu)劣。在農(nóng)村，老年人因受教育程度、生活閱歷以及精力等限制，一旦面臨政府工作人員不盡職、服務(wù)不到位等情況，極少會(huì)選擇有效的維權(quán)途徑。從而使得政府養(yǎng)老服務(wù)供給活動(dòng)缺少反饋機(jī)制，造成有關(guān)工作人員長(zhǎng)期不作為，根本無法滿足農(nóng)村老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

2、專業(yè)服務(wù)人員不足，人員流失。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)低于城市，主要表現(xiàn)在農(nóng)村就業(yè)人員的受教育程度以及人員的年齡構(gòu)成比上。表7統(tǒng)計(jì)了江蘇省2008至2016年城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)職工中受教育程度在專科、本科及以上學(xué)歷人數(shù)及其占職工總?cè)藬?shù)之比的情況，對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中高學(xué)歷職工占比始終是農(nóng)村該項(xiàng)數(shù)值的2到3倍，甚至農(nóng)村2016年所達(dá)到的比重還是低于城市早于2008年就已達(dá)成的14.31%的比值，僅為13.55%。此外，就單本科及以上學(xué)歷職工人數(shù)而言，農(nóng)村每年就業(yè)人員增加值均為兩位數(shù)，甚至于2009、2010和2014年呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，出現(xiàn)人員流失。

表6 江蘇省2009-2016年城鄉(xiāng)不同在院人員類型分布情況表（單位：人）

表7江蘇省2008-2016年城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)職工受教育程度情況（單位：人）

在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)職工年齡構(gòu)成對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村46歲及以上職工占比普遍高于城市，二者差距不大。但此二者年齡構(gòu)成均不年輕化，說明整體上年輕人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的就業(yè)意愿不高。而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)職工中35歲及以下的年輕工作人員占比明顯低于城市，農(nóng)村2016年才達(dá)成的16.37%的占比依然低于城市2008的21.70%，由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的就業(yè)人員主要由中年人士構(gòu)成，年輕勞動(dòng)力流失嚴(yán)重。

表8江蘇省2008-2016年城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)職工年齡構(gòu)成情況表（單位：人）

3、農(nóng)村養(yǎng)老觀念難以轉(zhuǎn)變。與城市相比，農(nóng)村老人對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老模式的接受度明顯偏低。許多農(nóng)村老人對(duì)有關(guān)養(yǎng)老政策了解程度不夠，觀念陳舊，始終認(rèn)為只有那些家庭無力承擔(dān)養(yǎng)老支出的老人才會(huì)被迫入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此外，有些子女出于傳統(tǒng)孝道觀念也不愿老人接受社會(huì)養(yǎng)老，為人所詬病。就目前而言，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程、家庭規(guī)?？s小、農(nóng)村勞動(dòng)力流失的發(fā)生，農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老模式有所改觀，對(duì)其需求量有一定增長(zhǎng)，但這很大程度上是由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等模式對(duì)家庭養(yǎng)老的替代所形成，并非是農(nóng)村養(yǎng)老觀念實(shí)現(xiàn)了真正的轉(zhuǎn)變，在有可能實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老的情況下，極少有老人愿進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老。

四、江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展問題原因分析

針對(duì)上述目前江蘇農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中“人”、“財(cái)”、“物”三方面存在的問題，進(jìn)行具體原因分析，以期尋得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展落后于城市的根源所在。

（一）城鄉(xiāng)二元體制制約

我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)業(yè)積累不斷轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)發(fā)展動(dòng)力，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大，農(nóng)村地區(qū)包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)資源在內(nèi)等各方面發(fā)展普遍落后于城市。城市較高的工資水平吸引農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷流入，使得農(nóng)村基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)勞動(dòng)力不足，且發(fā)展緩慢，大量老年人留守，被迫進(jìn)行自我養(yǎng)老。一方面，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)晚于城市，相關(guān)養(yǎng)老資源匱乏，整體服務(wù)水平不高，另一方面，農(nóng)村居民普遍依賴于土地獲得微薄收入以維持基本生活需要，收入儲(chǔ)蓄少，且積累緩慢，遠(yuǎn)不及城市居民收入水平。隨著年齡增長(zhǎng)、勞動(dòng)能力的喪失，農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求不斷增長(zhǎng)，在面臨多數(shù)與城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相比并不存在明顯價(jià)格優(yōu)勢(shì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，其微薄的儲(chǔ)蓄積累根本無法承擔(dān)長(zhǎng)期的養(yǎng)老服務(wù)支出。由此造成在農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求高于城市居民的情況下，反而農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人數(shù)比長(zhǎng)期低于城市，甚至近年來出現(xiàn)住院人數(shù)逐年減少情況。

（二）制度保障不完善

據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，江蘇省老齡化程度在全國(guó)省市中排名第三，老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。省政府為應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，出臺(tái)了包括《規(guī)劃》在內(nèi)等不少養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)指導(dǎo)文件及政策法規(guī)，但養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的制度保障還是存在諸多不完善。首先，在養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)立和落實(shí)上，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策規(guī)劃基本是由省級(jí)政府頒布，而更為了解群眾具體養(yǎng)老服務(wù)需求的基層政府通常只是作為下發(fā)文件的執(zhí)行者，這就往往會(huì)導(dǎo)致政府大力投資建成的項(xiàng)目與老年人的真實(shí)需求相偏離。其次，政府對(duì)于社會(huì)資本引入的保障機(jī)制不完善。目前江蘇省為全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，對(duì)于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定了不少優(yōu)惠政策，但實(shí)質(zhì)上可以發(fā)現(xiàn)，這些政策真正能對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生的吸引力并不大。如江蘇省民政廳2017年3月頒布“對(duì)不同社會(huì)主體投資興辦的護(hù)理院和護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)施同等的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和醫(yī)保進(jìn)入等政策”，將其投資建設(shè)對(duì)象明確規(guī)定為護(hù)理型設(shè)施建設(shè)才能享受優(yōu)惠政策，而該類設(shè)施建設(shè)前期要求的投入成本較高，該規(guī)定無異于是對(duì)小規(guī)模社會(huì)資本設(shè)立了一道門檻，使得社會(huì)資本真正要進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)困難重重。尤其是對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，投資環(huán)境差，養(yǎng)老場(chǎng)所基本是由政府出資建成的公辦性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，存在穩(wěn)定的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，造成社會(huì)資本在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展較城市而言更為艱難。

（三）宣傳引導(dǎo)力度不夠

在農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中，相對(duì)于興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、投資養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放等常規(guī)工作而言，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳引導(dǎo)略顯不足。由上文可知，雖然江蘇省農(nóng)村老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的入住意愿有明顯提升，但很大程度上是由于農(nóng)村勞動(dòng)力流失以及家庭規(guī)?？s小帶來的家庭養(yǎng)老功能弱化造成的，可以說并非是農(nóng)村養(yǎng)老觀念實(shí)現(xiàn)了真正轉(zhuǎn)變。與農(nóng)村相比，城市對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老的接受程度就明顯較高，但有基于江蘇數(shù)據(jù)的實(shí)證分析表明，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等不同的蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)，其農(nóng)村老人對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老需求并不具有統(tǒng)計(jì)意義，不存在明顯的地區(qū)差異。也因此，可以說農(nóng)村老人與城市相比對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老需求偏低并不是由明顯的地域差異造成的，政府部門可以通過加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)政策的引導(dǎo)轉(zhuǎn)變農(nóng)村老人傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念。

（四）管理監(jiān)督弱化

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)管理監(jiān)督的弱化很大程度上決定了養(yǎng)老服務(wù)整體水平難以實(shí)現(xiàn)較大提升。地方基層政府雖然在公共服務(wù)供給上有了解需方真實(shí)需求偏好的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但就養(yǎng)老服務(wù)而言，即使不少基層政府了解老年群體真實(shí)的養(yǎng)老服務(wù)需求傾向，也還是熟視無睹，只按上級(jí)文件下放使用資金，該撥款的撥款，該建設(shè)的建設(shè)，按預(yù)算走完財(cái)政資金了事，不存在項(xiàng)目后期跟蹤，更沒有反饋意見處理。管理監(jiān)督的弱化使得政府有關(guān)部門長(zhǎng)期公式化辦公，基層群眾服務(wù)窗口形同虛設(shè)，多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)處于運(yùn)營(yíng)無監(jiān)督狀態(tài)，必然導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)效率低下。機(jī)構(gòu)收費(fèi)存在較大隨意性，工作人員行為難以有效規(guī)范，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體上的服務(wù)水平和質(zhì)量偏低。特別是在農(nóng)村地區(qū)，本身對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿并不強(qiáng)烈的農(nóng)村老人一旦無法獲得質(zhì)量較高的養(yǎng)老服務(wù)，普遍會(huì)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)生排斥心理，使得機(jī)構(gòu)入院人數(shù)不多，造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難，形成經(jīng)營(yíng)不善和服務(wù)水平偏低的惡性循環(huán)。

（五）政府財(cái)力有限，投入不足

分稅制改革以來形成了中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不匹配的格局，地方政府需要以有限的財(cái)力承擔(dān)較大的事權(quán)支出責(zé)任，地方公共養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展緩慢。江蘇省養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對(duì)較早，建設(shè)水平也較高，政府持續(xù)投入大量財(cái)政資金推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。但省政府有限的財(cái)力依然無法避免成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的掣肘。江蘇省城鄉(xiāng)低保水平已位于全國(guó)前列，據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)城鄉(xiāng)保障標(biāo)準(zhǔn)基本為每人700-800元/月，其中鎮(zhèn)江偏低，為每人655元/月，蘇中地區(qū)為600左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的蘇北地區(qū)也普遍實(shí)現(xiàn)400-500元的最低保障水平。此外，江蘇十三個(gè)市中，僅蘇州、常州和鎮(zhèn)江實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化最低生活保障?？梢?，由地方政府財(cái)力高低所決定的保障金支出差異無法避免，并且即使作為低保支出水平較高的江蘇也無法保障起老年人，特別是農(nóng)村無收入老人的養(yǎng)老支付，將老年人社會(huì)養(yǎng)老意愿轉(zhuǎn)化為有效需求。

五、促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議

針對(duì)上述江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)過程中存在的問題及其原因，提出促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老發(fā)展差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）制定地區(qū)差異的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策

在地方政府財(cái)力有限情況下引入社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不失為良策，雖然包括江蘇在內(nèi)的許多省市都會(huì)在引入社會(huì)資本時(shí)采取優(yōu)惠政策，卻常常在政策制定時(shí)包含隱性條件，普遍對(duì)社會(huì)資本吸引力不夠。首先，政府需要引入社會(huì)資本就要做到真正的市場(chǎng)開放，對(duì)公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一視同仁，而不是一邊開放一邊設(shè)限。說好社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)享受與公辦機(jī)構(gòu)同等補(bǔ)貼待遇，就不再設(shè)有諸如社會(huì)資本必須投資如護(hù)理型等特定類型的設(shè)施才是能享受同等優(yōu)惠的門檻。優(yōu)惠政策的相關(guān)細(xì)節(jié)在發(fā)布文件中規(guī)定明確，公開透明，做到不設(shè)“陷”、不設(shè)“限”。其次，政府在制定諸如土地優(yōu)惠政策時(shí)，要考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差距，優(yōu)惠政策可適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。如農(nóng)村與城市相比其用地成本相對(duì)較低，政府可加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)用地優(yōu)惠力度，此外考慮到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，居民收入水平低，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)有限，政府可允許機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)在扣除成本、預(yù)留發(fā)展基金以及其他相關(guān)費(fèi)用，經(jīng)審計(jì)合規(guī)后，將較大比例的結(jié)余資金反饋獎(jiǎng)勵(lì)投資人，以激勵(lì)社會(huì)資本積極參與到養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中來。

（二）培養(yǎng)服務(wù)人才，加強(qiáng)志愿者團(tuán)隊(duì)建設(shè)

首先，不論農(nóng)村還是城市都存在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)就業(yè)歧視現(xiàn)象，青壯年勞動(dòng)力普遍對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)就業(yè)意愿不高，政府需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)力度。其次，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流失情況嚴(yán)重，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工構(gòu)成主要為中年人士，且受教育程度總體偏低，需要加強(qiáng)就業(yè)人員在崗培訓(xùn)，定期考核，不斷培養(yǎng)、提升人員專業(yè)素質(zhì)，優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給質(zhì)量。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可與當(dāng)?shù)貙W(xué)?；蚱渌鐣?huì)組織建立合作關(guān)系，建設(shè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)，考慮實(shí)施“時(shí)間儲(chǔ)蓄”計(jì)劃，志愿者在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)可由該志愿者父母等家人在此機(jī)構(gòu)享受同等時(shí)長(zhǎng)的免費(fèi)服務(wù)或費(fèi)用折扣，提升社會(huì)群眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)的參與度。此外，醫(yī)療衛(wèi)生等資源相對(duì)豐富的醫(yī)院可考慮定期實(shí)施對(duì)外援助計(jì)劃，參與對(duì)外援助人員可享受相應(yīng)補(bǔ)助，幫助提升農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

（三）探索互助養(yǎng)老模式，滿足“在地養(yǎng)老”需求

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求大，同時(shí)農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老模式意愿度偏低，政府雖然能在宣傳引導(dǎo)以轉(zhuǎn)變農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念上作努力，但長(zhǎng)久以來形成的養(yǎng)老觀念并非一朝一夕所能改變。政府可考慮發(fā)展互助養(yǎng)老模式，既能為農(nóng)村老年人提供其所需的養(yǎng)老服務(wù)，又能滿足農(nóng)村老人“在地養(yǎng)老”的心理需求，不改變老人對(duì)土地的本質(zhì)需求和其對(duì)原生家庭的依賴?；ブB(yǎng)老模式本質(zhì)上類似于社區(qū)居家養(yǎng)老，但該模式的實(shí)施需要地方相關(guān)社會(huì)組織較高的參與度以及政府財(cái)政、社會(huì)資本的扶持，真正落實(shí)還存在一定難度。農(nóng)村在互助養(yǎng)老模式上的探索可考慮以原村鎮(zhèn)為單位，由政府出面組織提供農(nóng)村廢舊學(xué)校等改造而來的集體住所，按自愿原則選擇是否入?。荒挲g較小的老年人幫助年長(zhǎng)的，健康狀況好的幫助需要照顧的；當(dāng)?shù)匦l(wèi)生機(jī)構(gòu)定期提供醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，建立醫(yī)療緊急呼叫系統(tǒng)；志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)等社會(huì)組織定期開展老年文化娛樂活動(dòng)，關(guān)注老年人精神文化發(fā)展。

（四）建立省級(jí)養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)初步統(tǒng)籌

省級(jí)養(yǎng)老金制度的建立主要參考日本 《國(guó)民年金法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，地方政府對(duì)該項(xiàng)制度的探索可以從較低的養(yǎng)老金保障水平開始實(shí)施。就江蘇而言，省政府可考慮適當(dāng)縮小入住率普遍偏低的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興建規(guī)模，將該資金作為養(yǎng)老資金補(bǔ)充來源之一，同時(shí)適當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出比重，保障養(yǎng)老金來源穩(wěn)定?；攫B(yǎng)老金的發(fā)放不分城鄉(xiāng)，同等地提供給居民，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)老年人最低生活需求的保障，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距，有效保障農(nóng)村老年人的合法權(quán)益。同時(shí)，自身經(jīng)濟(jì)狀況較好的個(gè)人可以自行增加購買額外的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取并不矛盾，以便在晚年享受更好的養(yǎng)老待遇?！?/p>

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