蔡宇

習(xí)近平總書記所作的十九大報(bào)告，提出了新時(shí)代國家改革發(fā)展的總目標(biāo)——完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。報(bào)告明確提出要堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序；加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?？v覽報(bào)告全文，論及“國家治理”16次、“社會(huì)治理”11次、“基層治理”1次、“鄉(xiāng)村治理”2次，從國家、社會(huì)、基層到鄉(xiāng)村，形成了一條完整清晰的治理體系脈絡(luò)，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的莫大決心。

人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)形式，是中國特色社會(huì)主義政治文明的重要載體，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用。縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)（后簡稱縣鄉(xiāng)人大）作為基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的最末端，直接面對人民群眾，在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)、擴(kuò)大公民有序參與、鞏固基層政權(quán)，特別是提高基層治理能力水平方面有很大的作為空間。但是，正因?yàn)樘幱谧罨鶎?，縣鄉(xiāng)人大也面臨著機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、工作制度不完整、職能發(fā)揮不充分、履職能力水平弱等諸多困難和問題，自身工作和建設(shè)水平亟待提升。本文試對縣鄉(xiāng)人大的獨(dú)特地位作用、面臨的主要難題和機(jī)遇進(jìn)行分析，并就縣鄉(xiāng)人大如何在新時(shí)代與時(shí)俱進(jìn)作出探討。

一、縣鄉(xiāng)人大在國家治理體系中的地位作用

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層政權(quán)和治理體系建設(shè)，表彰了一批優(yōu)秀縣委書記，出臺(tái)了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的中央文件。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，發(fā)揮法治對國家治理體系的保障作用?？h鄉(xiāng)人大是地方國家政權(quán)的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要形式，在基層治理中扮演著重要角色，具有重要功能。

（一）鞏固黨對基層的領(lǐng)導(dǎo)。十九大報(bào)告指出，人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。作為最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣鄉(xiāng)人大的作用發(fā)揮，關(guān)系到國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?？h鄉(xiāng)人大體制不完善、工作不能有效開展，人民民主就難以落地生根、真正得到落實(shí)，我們黨確立的國家政治制度就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從最基層、最薄弱也最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)人手，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，不僅對提高人大工作整體水平，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，而且對鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，都具有重大的意義。

（二）暢通基層民意表達(dá)。人民代表大會(huì)由人民選舉產(chǎn)生、受人民監(jiān)督，代表人民行使國家權(quán)力，是重要的民意機(jī)關(guān)。各級(jí)人大代表，尤其是縣鄉(xiāng)人大代表，與最基層的人民群眾工作生活在一起，具有密切聯(lián)系人民群眾、了解民情民意的天然優(yōu)勢?；鶎尤舜蟠砥綍r(shí)通過提出建議、批評(píng)和意見，必要時(shí)通過人大機(jī)關(guān)約見政府及其組成部門負(fù)責(zé)人，反映人民群眾對國家機(jī)關(guān)的工作要求和意見。這樣的制度安排對增進(jìn)政府與人民群眾的溝通聯(lián)系，排解負(fù)面情緒，減少社會(huì)對立，具有重要作用。

（三）推動(dòng)科學(xué)施政、公正司法。對同級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，討論決定區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是縣鄉(xiāng)人大的法定權(quán)力。通過開展人大監(jiān)督，組織對政府性投資項(xiàng)目、重大民生工程和人民群眾高度關(guān)注的問題進(jìn)行論證聽證和績效評(píng)估，推動(dòng)運(yùn)用法治思維和法治方式解決工作中存在的問題，可以避免個(gè)人說了算和部門利益對人民權(quán)利的侵蝕。公權(quán)受到約束，決策程序民主科學(xué)，工作失誤才能減少，人民群眾才會(huì)滿意。

（四）發(fā)揮民主示范作用。憲法規(guī)定，我國國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制，即各級(jí)人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；各級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這種既有民主又有集中，既有授權(quán)又有監(jiān)督的制度安排，與美式對抗性民主相比，兼顧了公平與效率，實(shí)踐證明是適合我國國情的政權(quán)組織形式?？h鄉(xiāng)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，縣鄉(xiāng)人大在基層治理中的作用得到充分發(fā)揮，具有積極的民主示范作用，能夠體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越I生，必須引起高度重視。

二、制約縣鄉(xiāng)人大作用發(fā)揮的主要問題和原因

憲法規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”從法理上來講，縣鄉(xiāng)人大應(yīng)該擁有極高的地位。但是，從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，縣鄉(xiāng)人大的作用發(fā)揮還很不充分，憲法、法律賦予縣鄉(xiāng)人大的權(quán)力大部分處于空置狀態(tài)，造成這一現(xiàn)象的原因有很多。

（一）權(quán)力被虛置。人民選舉產(chǎn)生的各級(jí)人大執(zhí)掌國家權(quán)力，授權(quán)行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行國家權(quán)力，執(zhí)掌權(quán)力者與執(zhí)行權(quán)力者之間是授權(quán)與被授權(quán)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，從權(quán)力層級(jí)來看前者明顯高于后者。但是，在縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)級(jí)，人大執(zhí)掌權(quán)力的權(quán)威被忽視，行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)力不受監(jiān)督的現(xiàn)象非常普遍。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大政府不分，監(jiān)督與被監(jiān)督混為一談；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職不正常，人大會(huì)議走過場，會(huì)議次數(shù)和會(huì)期安排普遍不符合地方組織法的要求，閉會(huì)期間基本不能有效開展工作，法律賦予的監(jiān)督職權(quán)形同虛設(shè)。在重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，多數(shù)縣級(jí)人大主動(dòng)性不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更是極少行使。多數(shù)縣鄉(xiāng)人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)形式單一，成效不明顯。發(fā)達(dá)地區(qū)一些街道體量堪比縣域經(jīng)濟(jì)體，但是未設(shè)人大工委，存在制度漏洞，龐大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)面臨監(jiān)督缺失。

（二）機(jī)構(gòu)不健全。相較全國人大和省、市人大，縣鄉(xiāng)人大普遍存在工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、機(jī)關(guān)工作人員編制少的問題。以廣東省為例，121個(gè)縣級(jí)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，機(jī)構(gòu)名稱、數(shù)量不統(tǒng)一，機(jī)關(guān)行政編制數(shù)參差不齊，普遍不能滿足工作要求，其中人數(shù)最少的只有5人（河源市源城區(qū)人大），15人以下的有45個(gè)，16至20人的有38個(gè)，21人以上的僅38個(gè)。受編制影響，很多縣級(jí)人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在“一人委”“一人科室”現(xiàn)象，工作很難正常開展。廣東全省1144個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中，僅有2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有納入機(jī)構(gòu)編制管理的人大辦公室，其他大多與黨政辦合署辦公（只掛牌子不列入機(jī)構(gòu)編制管理），有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有獨(dú)立的辦公場所，還有29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連人大辦的牌子都沒有；大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員由其他人員兼任；一些經(jīng)濟(jì)較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有開展代表活動(dòng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，閉會(huì)期間代表活動(dòng)基本沒有開展；還有相當(dāng)數(shù)量的街道未按規(guī)定設(shè)立人大工委。

（三）工作能力欠缺。縣鄉(xiāng)人大處于基層，而且常常被曲解為“二線”，工作人員普遍存在年齡老化、專業(yè)能力欠缺的問題。有些地方黨委對人大干部隊(duì)伍建設(shè)尤其是縣級(jí)人大常委會(huì)主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的配備重視程度不夠，轉(zhuǎn)崗到人大工作的人員對中央關(guān)于人大工作的文件精神不了解，對人大制度不熟悉，法律知識(shí)和法治意識(shí)欠缺，創(chuàng)造性開展工作的能力水平有待提高；大部分縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員專職率低，知識(shí)結(jié)構(gòu)不理想，尤其缺乏法律、財(cái)經(jīng)等方面的專業(yè)人員，以廣東為例，據(jù)調(diào)研全省縣級(jí)人大常委會(huì)專職組成人員中僅19.3%有法治工作經(jīng)驗(yàn)。

（四）工作開展不規(guī)范。2015年之前，由黨委書記兼任人大主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的現(xiàn)象在基層非常普遍，基層工作黨政不分家，基層人大實(shí)際也承擔(dān)了不少黨政工作任務(wù)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席，往往還有政務(wù)性分工，導(dǎo)致其主要精力用在黨委、政府安排的工作上，用于人大工作的時(shí)間和精力非常少。在工作開展中，基層人大、政府工作不分彼此，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象比較普遍，人大工作的程序性、規(guī)范性要求得不到落實(shí)，群眾訴求缺乏反映渠道。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人事、經(jīng)費(fèi)和日常工作都極度依賴同級(jí)政府保障，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力倒置，如果同級(jí)政府不重視、不支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展和人大代表活動(dòng)可以說是寸步難行。

三、縣鄉(xiāng)人大面臨重大發(fā)展機(jī)遇

黨的十八大以來，縣鄉(xiāng)人大成為人大系統(tǒng)的改革重點(diǎn)，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)受到高度重視，不斷得到推進(jìn)。黨的十九大宣告中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，提出了中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新任務(wù)，縣鄉(xiāng)人大再次迎來新的重大發(fā)展機(jī)遇。

（一）縣鄉(xiāng)人大建設(shè)受到中央前所未有的重視。黨的十八大以來，黨中央高度重視加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，并將其作為推動(dòng)我國人民代表大會(huì)制度和人大工作與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展的重要內(nèi)容。2013、2014年，張德江委員長兩次率隊(duì)深入基層開展縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)情況調(diào)研，基于調(diào)研掌握的情況，中共全國人大常委會(huì)黨組形成了關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見，2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了這個(gè)意見。該意見從依法做好縣鄉(xiāng)人大選舉工作，認(rèn)真開好縣鄉(xiāng)人大會(huì)議，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，認(rèn)真做好人事選舉任免工作，加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大自身建設(shè)，加強(qiáng)黨對縣鄉(xiāng)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)等方面進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為破解縣鄉(xiāng)人大工作長期以來面臨的各種難題指明了方向、提供了遵循。

（二）制約縣鄉(xiāng)人大發(fā)展的障礙正在被掃除。中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見下發(fā)后，為貫徹落實(shí)中央文件精神，全國人大常委會(huì)及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法程序，于2015年8月審議通過了關(guān)于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，確保黨中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的決策部署于法有據(jù)、順利實(shí)施。隨即又在同年9月召開加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會(huì)，要求全國人大和地方各級(jí)人大堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)，做好新形勢下縣鄉(xiāng)人大工作。各省、市、自治區(qū)迅速行動(dòng)，出臺(tái)了一系列的配套文件，制定和修訂了一批地方性法規(guī)，確保中央精神得到落實(shí)。如廣東省人大常委會(huì)辦公廳、省委組織部、省編辦、省財(cái)政廳、省人社廳于2017年年中聯(lián)合發(fā)文，提出了對該意見的落實(shí)意見，其中明確縣級(jí)人大可以設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等專門委員會(huì)，常委會(huì)設(shè)辦公室和3個(gè)左右工作委員會(huì)，機(jī)關(guān)工作人員一般不少于16人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立辦公室，配備人大專職副主席和專職工作人員；要求不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)全部設(shè)立街道人大工委，填補(bǔ)人大權(quán)力空置的漏洞。同年底，由廣東省人大常委會(huì)黨組負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)，上述五單位組成聯(lián)合督查組，對全省縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)情況開展專項(xiàng)督查，確保意見要求一一得到落實(shí)。廣東省人大常委會(huì)還及時(shí)修訂了《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的議事制度和工作制度，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職責(zé)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行監(jiān)督職能鋪平了道路。

（三）縣鄉(xiāng)人大干部和人才隊(duì)伍水平得到前所未有的改善。在2016年結(jié)束的新一輪選舉中，根據(jù)中央文件精神，新選出的縣鄉(xiāng)人大正職都不再由同級(jí)黨委書記兼任，以廣東為例，縣級(jí)人大常委會(huì)主任全部專職，1144個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1143個(gè)配備了人大專職主席，其中454個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了人大副主席。縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額從15人至27人，調(diào)整為15人至35人，人口超過100萬的，從不超過35人調(diào)整為不超過45人。2014～2017年，全國人大常委會(huì)分十余批對全國2850多個(gè)縣市區(qū)人大常委會(huì)主任或主持工作的負(fù)責(zé)人進(jìn)行人大歷史上第一次全覆蓋培訓(xùn)。2017年9月上旬，廣東省人大常委會(huì)也首次實(shí)現(xiàn)對全省新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人的全員集中培訓(xùn)，參訓(xùn)人員表示，通過培訓(xùn)對中央、省委文件和有關(guān)法律法規(guī)精神掌握得更透更準(zhǔn)，增強(qiáng)了做好人大工作的自信。

（四）新時(shí)代縣鄉(xiāng)人大迎來新機(jī)遇。黨的十九大報(bào)告提出了14條堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略，“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”“堅(jiān)持全面依法治國”是其中兩條重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治道路。報(bào)告在部署今后任務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?？梢灶A(yù)見，隨著新時(shí)代全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，人民代表大會(huì)制度必將得到極大的完善。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，現(xiàn)代化的路上“一個(gè)也不能少”，縣鄉(xiāng)人大在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中扮演著重要角色，目前的起點(diǎn)較低，提升空間很大。

基層民主是國家民主的重要保障，只有基層治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化才有保證；只有基層民主得到全面發(fā)展了，中國特色社會(huì)主義才能更有說服力，“中國方案”才能在世界治理體系中擁有更大的影響力，發(fā)揮更大作用。在這方面，縣鄉(xiāng)人大擔(dān)負(fù)著重任，只要迎難而上、積極作為，必將迎來新的飛躍。

四、找準(zhǔn)新定位，推動(dòng)新時(shí)代縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展

在機(jī)構(gòu)健全、職能完善以后，縣鄉(xiāng)人大應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、迅速“補(bǔ)課”，把握好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的原則，立足新時(shí)代謀劃新發(fā)展，成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)，在基層治理中積極發(fā)揮新的作用。

（一）正確處理好四個(gè)關(guān)系

1.正確處理好與同級(jí)黨委的關(guān)系。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，各級(jí)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)必須置于同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，按照黨委的統(tǒng)一部署積極發(fā)揮作用。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是大包大攬，黨委不會(huì)代替人大行使權(quán)力，縣鄉(xiāng)人大工作需要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，展現(xiàn)自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)。首先，要保持正確政治方向，落實(shí)好請示報(bào)告制度，年度工作計(jì)劃安排和開展情況必須定時(shí)向黨委請示報(bào)告，重大工作調(diào)整變化和推進(jìn)情況必須及時(shí)向黨委請示匯報(bào)。其次，要善于通過法治方式體現(xiàn)黨的主張，保證黨的路線方針政策和決策部署在工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行；通過法定程序把黨委推薦的干部人選任用為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，并對其進(jìn)行監(jiān)督。第三，要善于圍繞中心服務(wù)大局，主動(dòng)學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨委的工作部署安排，圍繞黨委工作重心，積極發(fā)揮人大作用，加強(qiáng)調(diào)查研究，拿出有建設(shè)性的方案，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，推動(dòng)中心工作發(fā)展。第四，要善于緊跟新時(shí)代主要矛盾的發(fā)展變化，著眼人民美好生活需要，配合黨委采取合理措施，積極探索創(chuàng)新，用好懇談、票決、評(píng)估和討論決定重大事項(xiàng)等民主集中制手段，發(fā)揮好法治保障作用，在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面精準(zhǔn)發(fā)力，當(dāng)好橋梁、做好緩沖，努力滿足人民日益增長的要求。

2.正確處理好與同級(jí)國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。一是要強(qiáng)化人大的法律地位。嚴(yán)格按程序做好選舉、任免工作，特別是縣級(jí)人大要莊嚴(yán)組織“一府一委兩院”新當(dāng)選人員的憲法宣誓和任命書頒發(fā)儀式，加強(qiáng)履職情況監(jiān)督，特別是要用好聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督手段，用好權(quán)、立好威，切實(shí)發(fā)揮好國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。二是要推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。完善人大監(jiān)督職能，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要?jiǎng)澢迦舜?、政府?quán)力邊界，努力把政府工作全面置于人大監(jiān)督之下，著眼新時(shí)代總體布局和人民群眾的要求，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，提高公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。三是要加強(qiáng)監(jiān)察司法監(jiān)督?？h級(jí)人大要根據(jù)國家監(jiān)察體制改革和同級(jí)黨委工作部署，迅速完善相關(guān)工作手段和程序制度，建立對同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作機(jī)制；回應(yīng)群眾呼聲，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作手段方式，不斷強(qiáng)化人大監(jiān)督，推動(dòng)公正司法，滿足新時(shí)代人民群眾對公平正義的要求。

3.正確處理好與上級(jí)人大的關(guān)系。上下級(jí)人大之間雖然沒有隸屬關(guān)系，但是有監(jiān)督、聯(lián)系與指導(dǎo)的關(guān)系，縣鄉(xiāng)人大要善于依托上級(jí)人大開展好工作。一是配合上級(jí)人大做好備案審查工作?？h鄉(xiāng)人大要加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)應(yīng)用，在作出決議、決定時(shí)不得與法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸，并及時(shí)將決議、決定報(bào)送上級(jí)人大常委會(huì)備案審查，確保工作開展符合法律監(jiān)督要求。二是善于通過聯(lián)系上級(jí)人大做好工作。縣鄉(xiāng)人大負(fù)責(zé)同志要利用列席上級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議、受邀參加上級(jí)人大組織的座談會(huì)、研討會(huì)和配合組織調(diào)研視察、執(zhí)法檢查活動(dòng)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)情況溝通、爭取支持，要特別重視發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，利用多種手段表達(dá)訴求，通過省、市人大的立法權(quán)反映、體現(xiàn)和保護(hù)本區(qū)域利益。三是善于尋求上級(jí)人大指導(dǎo)解決工作中的困難。縣鄉(xiāng)人大專業(yè)人才相對缺乏，工作開展規(guī)范性有待提高，工作阻力相對較大，這些問題可以通過上級(jí)人大的指導(dǎo)來解決。如有關(guān)法律法規(guī)的理解、運(yùn)用，重要會(huì)議、工作開展的組織程序，涉法復(fù)雜問題的處理等，都可以及時(shí)向上級(jí)人大報(bào)送請示，請示具體的指導(dǎo)意見，或請求上級(jí)人大協(xié)調(diào)解決問題。

4.正確處理好與人大代表的關(guān)系。各級(jí)人大由人大代表選舉產(chǎn)生，受人大代表監(jiān)督，在人大代表支持下開展工作?？h鄉(xiāng)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制數(shù)相對較少，日常工作開展更是離不開代表的支持。一是要密切與人大代表的聯(lián)系?？h鄉(xiāng)人大負(fù)責(zé)同志要積極聯(lián)系代表，依托人大代表密切與人民群眾的聯(lián)系，打通從權(quán)力到權(quán)利的聯(lián)通之路，及時(shí)掌握和反映民意。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有機(jī)關(guān)，人大會(huì)議開得較少，要特別重視發(fā)揮代表在日常工作中的作用，通過代表之家和代表視察活動(dòng)等，使人大工作開展常態(tài)化。二是要重視提高代表綜合素質(zhì)。依托各方面的資源，加強(qiáng)代表培訓(xùn)工作，重點(diǎn)加強(qiáng)法律、財(cái)經(jīng)、環(huán)保專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高代表履職能力，重視發(fā)揮代表咨詢專家、代表專業(yè)小組作用，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算、城鄉(xiāng)建設(shè)和生態(tài)環(huán)保方面的監(jiān)督，彌補(bǔ)基層人大機(jī)關(guān)自身力量的不足。三是加強(qiáng)代表履職保障。抓好代表建議辦理工作，配合代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志，保障代表創(chuàng)新履職方式，形成強(qiáng)大合力，共同推動(dòng)基層人大工作更好發(fā)展。

（二）精準(zhǔn)發(fā)力。找準(zhǔn)工作突破口

1.積極推動(dòng)基層法治建設(shè)?？h鄉(xiāng)人大沒有立法權(quán)，是不是就沒有法治建設(shè)任務(wù)了呢？答案自然是否定的。修訂后的地方組織法明確，縣鄉(xiāng)人大行使職權(quán)的第一條就是“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”，同時(shí)還明確縣級(jí)人大可以設(shè)立法制委員會(huì)和相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，說明縣鄉(xiāng)人大擔(dān)負(fù)著重要的法治建設(shè)任務(wù)?？h鄉(xiāng)人大要善于運(yùn)用法治思維、法治方式開展工作，帶頭落實(shí)法律法規(guī)要求，弘揚(yáng)法治精神；加強(qiáng)對行政監(jiān)察司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，組織開展好執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查工作，保障法律法規(guī)的實(shí)施；充分發(fā)揮人大代表聯(lián)系選民的作用，加強(qiáng)法治宣傳教育，全力推動(dòng)普法工作，在全社會(huì)培育法治意識(shí)，建設(shè)社會(huì)主義法治文化；敢于同破壞和干擾法治的行為作斗爭，當(dāng)好法治建設(shè)的捍衛(wèi)者，為基層實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展提供良好的法治保障。

2.重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對本級(jí)和下級(jí)政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的職權(quán)?？h鄉(xiāng)人大沒有立法權(quán)，選舉任務(wù)不重，可以行使的監(jiān)督職權(quán)不多，同時(shí)，基層公共預(yù)算支出安排關(guān)系到所有人的利益，直接影響到人民群眾生活質(zhì)量，因此，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督工作剛性，管好基層政府“錢袋子”，對縣鄉(xiāng)人大來說顯得尤為重要，在這方面有兩個(gè)范本可供縣鄉(xiāng)人大借鑒。一是浙江溫嶺的“參與式預(yù)算”。鑒于基層公共預(yù)算編制不復(fù)雜，對參與者預(yù)算專業(yè)知識(shí)的要求不高，溫嶺市人大積極推行“參與式預(yù)算”，以民主懇談會(huì)為主要形式，廣泛參與政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，經(jīng)過十年探索，2015年市人大會(huì)議實(shí)行全口徑預(yù)算“四本賬”分本審批和表決，在全國縣級(jí)城市首次試行預(yù)算修正議案，變程序性審查為實(shí)質(zhì)性審查。二是廣東的預(yù)算在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。廣東省人大常委會(huì)和省政府共同努力，建成人大預(yù)算監(jiān)督部門與財(cái)政部門集中支付聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全省絕大部分縣級(jí)人大和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級(jí)財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，對預(yù)算支出執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付資金撥付、重大專項(xiàng)資金撥付、部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出等方面存在或可能存在的問題進(jìn)行預(yù)警和提示，并且能夠供代表查閱具體到類、款、項(xiàng)的預(yù)算支出數(shù)據(jù)，為代表履職提供信息支撐。

3.推進(jìn)基層共建共治共享社會(huì)治理格局。黨的十九大報(bào)告把法治保障列入社會(huì)治理體制，要求提高社會(huì)治理法治化水平，突顯了各級(jí)人大在社會(huì)治理中的地位作用。縣鄉(xiāng)處于最基層，社會(huì)矛盾比較集中，“鄰避”現(xiàn)象和群體性事件易發(fā)多發(fā)，尤其需要縣鄉(xiāng)人大積極作為，發(fā)揮法治手段的社會(huì)最大公約數(shù)作用。例如，為更好解決垃圾“圍城”現(xiàn)象和垃圾處理設(shè)施選址“鄰避”問題，經(jīng)過廣泛調(diào)研和審慎研究，2016年12月廣東省人大常委會(huì)通過了《關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，明確科學(xué)選址、集中建設(shè)、長期補(bǔ)償、各方受益的原則，提出了居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址的具體辦法，達(dá)到了協(xié)調(diào)各方利益、化解社會(huì)矛盾的目的，有助于推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大共建共治共享社會(huì)治理格局。地方組織法賦予了縣鄉(xiāng)人大討論決定重大事項(xiàng)和在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布決議決定的權(quán)力，縣鄉(xiāng)人大完全可以通過人大規(guī)范性文件的方式，推動(dòng)重大民生項(xiàng)目建設(shè)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控，為實(shí)現(xiàn)基層共建共治共享社會(huì)治理提供更加完善的法治保障。

4.用好討論決定重大事項(xiàng)權(quán)力。在地方人大的職權(quán)中，因其內(nèi)涵和適用范圍不明確，相較于立法權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)是行使得最不充分的。2016年1月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告的實(shí)施意見》，對人大討論決定重大事項(xiàng)的內(nèi)容和形式作出了明確界定，各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）迅速出臺(tái)配套實(shí)施辦法和地方性法規(guī)，為行使這項(xiàng)權(quán)力提供了遵循?？h鄉(xiāng)人大要抓住這個(gè)契機(jī)，迅速探索建立科學(xué)、合理、可操作的工作機(jī)制，根據(jù)法律法規(guī)，從實(shí)際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大措施以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)，在把黨的決策轉(zhuǎn)化為國家意志的過程中，樹立人大工作權(quán)威。

（三）大膽探索，開辟基層人大工作新手段

基層最接地氣，思想最活躍，改革糾錯(cuò)成本最低，一直是改革創(chuàng)新的樂土?？h鄉(xiāng)人大應(yīng)積極嘗試新手段新方式，推動(dòng)人大與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。

1.探索完善縣鄉(xiāng)人大會(huì)期制度。地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。盡管至少舉行一次并不等于只有一次，但在實(shí)際操作中，絕大多時(shí)候縣鄉(xiāng)人大會(huì)議一年都只有一次。人大主要通過會(huì)議履職，縣級(jí)人大設(shè)有常委會(huì)，尚可通過常委會(huì)會(huì)議開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年只開一次會(huì)議則明顯不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以多開幾次會(huì)議已是各方共識(shí)。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)每年應(yīng)該召開幾次？有觀點(diǎn)認(rèn)為，按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年應(yīng)召開三次人代會(huì)才能履行好審查預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則在實(shí)踐中形成了新的做法，如重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大從2007年起，堅(jiān)持每個(gè)季度召開一次人代會(huì)，第一次會(huì)議與全國各地一般人代會(huì)相同，其余三次則是結(jié)合當(dāng)年各項(xiàng)工作的實(shí)際推進(jìn)情況，聽取審議政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，如城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)保障、農(nóng)田水利建設(shè)情況的報(bào)告等，為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)“虛置”提供了一個(gè)可行范本。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)實(shí)質(zhì)權(quán)力和作用尚未形成之前，僅靠一年一次的人代會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)的確難以得到充分行使和體現(xiàn)。在依法治國大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在法律范圍內(nèi)應(yīng)大膽探索創(chuàng)新，通過完善會(huì)議制度，解決實(shí)際工作運(yùn)行面臨的問題。

2.完善民主評(píng)議和滿意度測評(píng)工作手段。在監(jiān)督法頒布前，工作評(píng)議和滿意度測評(píng)是地方人大尤其是基層人大開展監(jiān)督的利器，隨著監(jiān)督法的實(shí)施，述職評(píng)議因未被確定為法定監(jiān)督形式而逐漸淡出，工作評(píng)議基本停止，滿意度測評(píng)也開展得比較少。近年來，在同級(jí)黨委的重視支持和“一府兩院”的積極配合下，一些基層人大逐漸探索恢復(fù)民主評(píng)議和滿意度測評(píng)等監(jiān)督工作方式。例如，廣東省中山市各鎮(zhèn)人大自2014年起，均圍繞依法辦事、工作效能、政務(wù)作風(fēng)和代表議案建議辦理等方面對政府職能部門和部分事業(yè)單位開展民主測評(píng)，對當(dāng)年度測評(píng)分?jǐn)?shù)排在后三位的單位，作為年內(nèi)重點(diǎn)監(jiān)督對象，對連續(xù)兩年測評(píng)分?jǐn)?shù)排名后三位的單位，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建議其上級(jí)取消其年度考核中的評(píng)優(yōu)資格（績效工資），并對其主要負(fù)責(zé)人誡勉談話或輪崗?？h鄉(xiāng)人大在強(qiáng)化和完善民主評(píng)議、滿意度測評(píng)手段方面可以有更大作為，如將評(píng)議意見交予政府辦理并限期整改，將測評(píng)結(jié)果報(bào)黨委組織部門存檔，對測評(píng)結(jié)果不滿意的組織二次投票，二次投票仍然不通過的，則依法采取專題詢問、質(zhì)詢等方式加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，必要時(shí)可作出相應(yīng)的決定，或建議黨委組織部門研究處理，增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性。

3.發(fā)揮人大票決在處理基層社會(huì)矛盾中的作用?；鶎诱酝顿Y工程和民生工程，經(jīng)常會(huì)因?yàn)槌霈F(xiàn)不同聲音而受阻，甚至因少數(shù)人的無理阻撓而長期擱置。政府作為當(dāng)事方，如果強(qiáng)行推動(dòng)，會(huì)讓一部分群眾感到不滿，甚至引發(fā)矛盾沖突；如果政府不推動(dòng)，又會(huì)損害大多數(shù)人的利益，侵蝕人民群眾的幸福感。對于此類事件，有的地方人大積極站出來發(fā)揮民意機(jī)關(guān)表達(dá)民意、減壓民怨、聚合民心的作用，利用民主集中制原則解決人民內(nèi)部矛盾，比較好地緩沖了政府與群眾之間的矛盾，粘合了政府與群眾之間的關(guān)系。例如，浙江省寧波市寧?？h各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行有益探索，開辟了被稱為“人民的問題由人民決定”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程（政府投資和社會(huì)矛盾都有）人大代表票決制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)投票決出最迫切需要“上馬”的工程項(xiàng)目，并持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，確保項(xiàng)目圓滿完成。寧?？h的實(shí)踐證明，通過人大作用發(fā)揮，可以改變政府唱獨(dú)角戲的局面，較好地緩和政府與人民的關(guān)系，形成群眾提、代表定、政府辦、人大督的良好格局，有利于促進(jìn)地方科學(xué)民主決策，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，值得縣鄉(xiāng)人大借鑒推廣。

4.積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中的作用。黨的十九大作出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在自治、法治、德治三種手段中，德治是相對軟性的，自治必須在法治框架下進(jìn)行，因此法治在鄉(xiāng)村治理體系中居于關(guān)鍵位置，具有剛性約束力。村（居）自治是很好的制度設(shè)計(jì)，但是這個(gè)制度落實(shí)還不到位，主要體現(xiàn)在對村（居）民委員會(huì)運(yùn)行的監(jiān)督有空白，村（居）負(fù)責(zé)人因權(quán)力過大而容易濫權(quán)或者腐敗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以通過法治手段彌補(bǔ)這個(gè)空白。例如，通過檢查村民委員會(huì)選舉法執(zhí)行情況，監(jiān)督村民委員會(huì)換屆選舉工作，確保選民充分行使民主選舉權(quán)利，把村（居）負(fù)責(zé)人選強(qiáng)配好；通過監(jiān)督村民委員會(huì)組織法貫徹實(shí)施情況，規(guī)范村（居）民主決策、民主管理制度，完善辦事程序，把村（居）權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；檢查地方組織法第九條第十款落實(shí)情況，保護(hù)村（居）集體財(cái)產(chǎn)和群眾私人合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民權(quán)利不受侵犯；發(fā)揮基層人大代表監(jiān)督作用，探索建立村（居）財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，落實(shí)村務(wù)公開，保障國家扶貧政策和底線民生工程落實(shí)到位，推動(dòng)提高村（居）建設(shè)現(xiàn)代化、規(guī)范化水平。

5.推動(dòng)基層人大工作互聯(lián)網(wǎng)+。2016年4月，習(xí)近平總書記在主持網(wǎng)信工作座談會(huì)時(shí)指出，“要讓互聯(lián)網(wǎng)成為了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難的新途徑，成為發(fā)揚(yáng)人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道?！苯陙恚覈骷?jí)機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)不斷完善，各級(jí)機(jī)關(guān)的門戶網(wǎng)站、官微和公眾號(hào)非?；钴S。因其快捷高效、公開透明的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)正在成為各級(jí)人大密切聯(lián)系人民群眾、暢通民意表達(dá)的利器，視頻會(huì)議、OA系統(tǒng)、代表履職“大數(shù)據(jù)”、微信工作群、QQ工作群正在成為各級(jí)人大工作的常態(tài)。縣鄉(xiāng)人大必須緊跟時(shí)代步伐，加速推進(jìn)人大工作互聯(lián)網(wǎng)+。一是避免被邊緣化。中國網(wǎng)民已達(dá)7.5億，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人們工作、生活、交流、表達(dá)的重要工具，“老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)”，縣鄉(xiāng)人大信息化建設(shè)水平相對落后，要想聽到人民群眾的聲音，要想不被邊緣化，就必須迅速跟上，占領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)陣地。二是提高工作效率的需要?？h鄉(xiāng)人大工作機(jī)構(gòu)和工作人員少，積極與互聯(lián)網(wǎng)接軌，利用信息化手段創(chuàng)新人大工作，是提高日常工作效率和代表履職服務(wù)保障能力的一條最有效、最直接的路徑。

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[2][3]本段所涉數(shù)據(jù)引自廣東省人大常委會(huì)2017年4月調(diào)研報(bào)告。

[4]桂田田：《溫嶺“參與式預(yù)算”十年路》，載《北京青年報(bào)》2015年3月7日。

[5]張維煒：《水江“季會(huì)制”破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)“虛置”》，載《中國人大》2015年第10期，第44頁。

[6]李軍：《先行一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作踏上新平臺(tái)》，載《人民之聲》2015年第10期，第14頁。

[7]于浩：《“代表票決民生實(shí)事”的浙江實(shí)踐》，載《中國人大》2017年第14期，第44頁。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)辦公廳秘書處）