閆然

選區(qū)劃分和選民登記是換屆選舉的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。根據(jù)D市公安局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2016年9月，D區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)總?cè)丝?64893人，其中D區(qū)422489人，市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)163289人，運(yùn)河開發(fā)區(qū)79175人。D區(qū)選舉委員會按選舉法規(guī)定的代表名額分配原則，并根據(jù)三區(qū)人口數(shù)分配代表名額，D區(qū)153名，市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)59名，運(yùn)河開發(fā)區(qū)30名。按照法律規(guī)定的選區(qū)劃分原則，并參照上屆選區(qū)劃分情況，D區(qū)合理劃分選區(qū)，全區(qū)共劃分103個選區(qū)。按選區(qū)的大小，每個選區(qū)分配代表1至3名，為區(qū)縣人大代表的順利選舉奠定了基礎(chǔ)。

一、主要環(huán)節(jié)

（一）分配代表名額

根據(jù)山東省十二屆人大常委會第二十二次會議《關(guān)于山東省縣（市、區(qū)）新一屆人民代表大會代表及常務(wù)委員會組成人員名額的決定》，D區(qū)人民代表大會代表名額為242名，代表名額與上屆相同。2016年11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議通過《關(guān)于區(qū)十七屆人大代表名額分配的通知》，確定各鎮(zhèn)街代表名額和結(jié)構(gòu)比例（詳見下表），由各鎮(zhèn)街在完成選區(qū)劃分后將代表名額分配至各選區(qū)中。為了保證當(dāng)選代表結(jié)構(gòu)比例符合要求，D區(qū)選舉委員會專門召開會議，制訂工作意見，對各選區(qū)應(yīng)選代表的結(jié)構(gòu)比例提出了具體要求。在這次劃分選區(qū)和分配代表名額工作中，D區(qū)選舉委員會把全部代表名額一次性分配到了選區(qū)，根據(jù)上級要求不再預(yù)留代表名額，堅持法律性和科學(xué)性。11月12日，各鎮(zhèn)街選舉工作指導(dǎo)組將各選區(qū)代表名額具體分配方案連同選區(qū)劃分情況報區(qū)選舉委員會審查。

（二）劃分選區(qū)

11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議通過《關(guān)于劃分選區(qū)和選民登記階段工作的安排意見》，確定選區(qū)劃分和選民登記的原則、方式及具體規(guī)定；11月7日，召開D區(qū)選區(qū)劃分和選民登記階段工作會議，通知部署各鎮(zhèn)街選區(qū)劃分和選民登記工作，確定本階段工作的具體時間節(jié)點(diǎn)和注意事項。選區(qū)劃分按要求完成后，11月12日，各鎮(zhèn)街選舉工作指導(dǎo)組將選區(qū)劃分情況和選區(qū)設(shè)立選舉工作小組情況報區(qū)選舉委員會審查，11月14日，區(qū)選舉委員會第二次會議通過《關(guān)于選區(qū)劃分的審查報告》，確定選舉D區(qū)十七屆人大代表共劃分選區(qū)103個（不含部隊選區(qū)），其中，D區(qū)各鎮(zhèn)街共劃分63個，市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)各鎮(zhèn)街共劃分27個，市運(yùn)河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共劃分13個。會后全區(qū)各鎮(zhèn)街將選區(qū)劃分情況及選區(qū)設(shè)立選舉工作小組情況、選舉日和選民登記時間在11月15日前予以公布。

（三）選民登記

根據(jù)D區(qū)換屆選舉工作總體部署和有關(guān)法律規(guī)定，D區(qū)選民登記工作自2016年11月15日開始，至25日全部完成。根據(jù)D區(qū)選舉委員會統(tǒng)計，D區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)總?cè)丝?65133人，18周歲以上人口445285人，其中精神病人等不能行使選舉權(quán)的577人，被停止行使和剝奪選舉權(quán)的4人，長期外流等沒有參加選民登記的5049人，準(zhǔn)予行使選舉權(quán)的335人，經(jīng)各選區(qū)選舉工作小組、鎮(zhèn)街道辦事處工作指導(dǎo)組初步審查，依法具有選舉權(quán)的選民439655人。根據(jù)工作安排，D區(qū)于11月30日以選區(qū)或選民小組為單位張榜公布選民名單，對錯登、漏登、重登情況及時予以糾正，并在選舉日前對遷入、遷出、死亡等情況予以補(bǔ)登或除名。具體而言包括以下三個階段。

一是準(zhǔn)備階段。11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議通過《關(guān)于劃分選區(qū)和選民登記階段工作的安排意見》，確定選區(qū)劃分和選民登記的原則、方式及具體規(guī)定；11月7日，召開D區(qū)選區(qū)劃分和選民登記階段工作會議，通知部署各鎮(zhèn)街選區(qū)劃分和選民登記工作，確定本階段工作的具體時間節(jié)點(diǎn)和注意事項；11月15日，在完成選區(qū)劃分和選舉工作小組設(shè)立工作后，各鎮(zhèn)街選舉工作指導(dǎo)組將選舉日和選民登記時間的公告連同本轄區(qū)選區(qū)劃分等情況張貼公布，正式開始選民登記。

二是實(shí)施階段。選民登記的實(shí)施主要依靠各選區(qū)中的相關(guān)城市社區(qū)、村民委員會進(jìn)行。選區(qū)劃分基本以社區(qū)為單位進(jìn)行，根據(jù)走訪了解，各社區(qū)、村委會在接到選民登記工作布置后，利用上屆選民名冊和2016年10月人口普查登記數(shù)據(jù)為依據(jù)，借助村干部、小區(qū)物業(yè)、社區(qū)信息員等工作渠道形成初步選民名單，運(yùn)用社區(qū)、村組干部人熟底子清的有利條件，通過走訪入戶對初步登記的選民花名冊進(jìn)行認(rèn)真核對，重點(diǎn)核查權(quán)利行使特殊人群和有無錯登、漏登、重登問題，然后再正式填寫選民登記冊。

三是匯總階段。選民登記完畢后，以選民小組為單位，依法審查選民資格，經(jīng)選區(qū)選舉工作小組復(fù)核后，報各鎮(zhèn)街選舉工作指導(dǎo)組，由各鎮(zhèn)街匯總后于11月27日前報區(qū)選舉委員會審定。經(jīng)11月29日，區(qū)選舉委員會第三次會議審定通過，11月30日以選區(qū)或選民小組為單位張榜公布選民名單，并通知選民及時查看，對錯登、漏登、重登的情況及時進(jìn)行糾正。

二、具體做法

（一）代表名額分配中的原則與特例

代表名額分配的基本原則是各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等。D區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)總?cè)丝?63204人，人大代表名額為242名，平均2740人產(chǎn)生1名代表，根據(jù)最終確定的選區(qū)劃分情況，在代表名額分配中每個代表所代表的人口數(shù)應(yīng)掌握在2600～2800人之間，但在各鎮(zhèn)街具體劃分選區(qū)時，因地緣和人口因素，并無法嚴(yán)格控制在2600～2800人區(qū)間。以新華街道為例，其最終選區(qū)劃分的結(jié)果在2000～3300人之間。

在具體操作中，主要有兩種特殊情況。一是針對少數(shù)民族聚居的選區(qū)，區(qū)選舉委員會根據(jù)選舉法和代表法規(guī)定，相應(yīng)考慮每一代表所代表的人口數(shù)適當(dāng)減少。例如考慮到新湖街道的北營社區(qū)（1927人）和小鍋市社區(qū)（2943人）有少數(shù)民族，盡管北營社區(qū)人數(shù)低于2700人的平均標(biāo)準(zhǔn)，但還是各分配1個少數(shù)民族代表名額給兩個少數(shù)民族社區(qū)選區(qū)。二是D市學(xué)院選區(qū)的處理，D市學(xué)院兩萬多師生，根據(jù)人口比例，本應(yīng)有7～8個代表名額，但是考慮到兩萬多學(xué)生中多為本科生，一年到三年之后多數(shù)就會離開本選區(qū)，由學(xué)生擔(dān)任代表的話會給日后代表履職造成不小的困難。而教師職工中已有部分擔(dān)任了市人大代表，再分配給一個單位那么多名額恐帶來新的不平衡。在統(tǒng)籌考慮之后，區(qū)選舉委員會最終確定由戶口在學(xué)校的5100名師生組成學(xué)院選區(qū)，共有2個代表名額，對于未遷入學(xué)校集體戶的學(xué)生，在隨后的選民登記階段不再主動要求其將選民資格轉(zhuǎn)移至學(xué)院（見右表）。

（二）選區(qū)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)選舉法規(guī)定，在選區(qū)劃分中，選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。D區(qū)選區(qū)劃分中主要分為三種。第一種是農(nóng)村選區(qū)，人口結(jié)構(gòu)相對比較簡單，根據(jù)區(qū)選舉委員會數(shù)據(jù)，全區(qū)共32個農(nóng)村選區(qū)，分配代表名額數(shù)72名，人口較少的幾個社區(qū)村委會聯(lián)合劃分選區(qū)，人口較多的社區(qū)村委會單獨(dú)劃分選區(qū)或劃分多個選區(qū)。第二種是城市選區(qū)，在城區(qū)可以按照社區(qū)居委會管轄的范圍劃分。第三種是單位選區(qū)，按照行業(yè)或者單位劃分，凡是能夠產(chǎn)生1～3名代表的較大機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和一個系統(tǒng)的幾個單位在一個轄區(qū)的，可單獨(dú)劃分選區(qū)，中央、省、市駐區(qū)單位的選區(qū)可大一些，且盡量單獨(dú)劃分。

在具體操作上，各個鎮(zhèn)街按社區(qū)劃分為主，按照單位劃分為輔。以新華街道為例，街道人大工委工作人員在訪談時提出，劃分標(biāo)準(zhǔn)的主要考慮因素是地緣因素和人口因素。一是地緣因素，主要是不穩(wěn)定社區(qū)的選舉問題。對于果子李、常王等因拆遷、村委會領(lǐng)導(dǎo)變動等各種歷史原因較不穩(wěn)定的社區(qū)、村莊，通過與其他較為穩(wěn)定的社區(qū)、村莊合并為一個選區(qū)，保證相關(guān)選區(qū)的選舉工作順利平穩(wěn)開展。二是人口因素，劃分包括：一個是多村合一，例如于官屯村（1429人）、陳公村（2140人）、于莊村（568人）單一村人口不夠的合成一個選區(qū)。第二個是一村分二，包括鄒李社區(qū)（11700人）、德苑社區(qū)（13067人），因為人數(shù)過多超出了3名代表所能代表的人數(shù)上限而劃分成兩個選區(qū)，鄒李社區(qū)分為東西兩個選區(qū)，德苑社區(qū)分為南北兩個選區(qū)。根據(jù)以上選區(qū)劃分的具體原則，轄內(nèi)14個選區(qū)中有1個機(jī)關(guān)選區(qū)，8個城市選區(qū)，5個農(nóng)村選區(qū)，其中5個農(nóng)村選區(qū)是由鄰近社區(qū)、村居委會聯(lián)合組成選區(qū)，4個城市社區(qū)單獨(dú)成立選區(qū)，還有2個社區(qū)因人數(shù)過多，各被拆分為2個選區(qū)。對于多村合一選區(qū)，存在跨社區(qū)的選區(qū)工作難以協(xié)調(diào)情況。如果選區(qū)和社區(qū)（或者單位）管轄范圍一致的話，工作比較好開展。如果不一致的話，就很難協(xié)調(diào)工作。例如廣川街道的大東關(guān)社區(qū)，選民數(shù)量過多，而小東關(guān)選區(qū)選民數(shù)量很少，所以將大東關(guān)社區(qū)的部分單位或者居民劃分到小東關(guān)選區(qū)。但是由于這些選民不在小東關(guān)社區(qū)的管轄范圍內(nèi)，在選舉工作中不太配合，小東關(guān)社區(qū)工作較難開展。

（三）選民登記的方式

D區(qū)選民登記主要分為補(bǔ)充登記與重新登記兩種方式。在具體做法上，D區(qū)農(nóng)村選區(qū)以補(bǔ)充登記為主，D區(qū)城市選區(qū)及兩個開發(fā)區(qū)各選區(qū)一般是重新登記。

第一種補(bǔ)充登記。凡是上屆選舉時登記的選民名冊保存完整的選區(qū)，以上屆選民登記名冊為依據(jù)，將上次選民登記以后年滿18周歲的、自其他選區(qū)遷入的、恢復(fù)政治權(quán)利的選民，核查準(zhǔn)確后，進(jìn)行補(bǔ)充登記。然后將遷出本選區(qū)的、死亡的和依法被剝奪政治權(quán)利的人，核查準(zhǔn)確后，從選民名單上除名。據(jù)了解目前在D區(qū)農(nóng)村選區(qū)，人員結(jié)構(gòu)相對簡單，同時因村集體逢年過節(jié)發(fā)放福利的需要，村委會多保留完備的村民名冊，多采用補(bǔ)充登記方式。這同選舉法“一次登記、長期有效”的精神相一致，同時也大大減輕了選民登記的工作量。

第二種重新登記。凡是上屆選舉后選民登記名冊保存不完整或區(qū)劃調(diào)整較大的選區(qū)，這次重新進(jìn)行了選民登記。在調(diào)研中我們了解到城市選區(qū)自上屆選民登記五年時間內(nèi)人員變動較大，人口流動增多，采取補(bǔ)充登記進(jìn)行刪減的方法已難以適應(yīng)目前形勢發(fā)展，故在城市選區(qū)多采用重新登記的方法。

而對于選民登記的地點(diǎn)選擇，D區(qū)選民登記的主要原則是，有單位的在單位登記，沒單位的在戶籍所在地登記。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位的工作人員、企業(yè)職工、在校學(xué)生，在所在單位的選區(qū)登記；城區(qū)街道居民和農(nóng)村居民在戶口所在地登記。

（四）選民資格的審查

選民登記工作中，基層社區(qū)的一大工作量就是對于特殊選民資格的審查。根據(jù)法律規(guī)定，被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的、正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的、正在受拘留處罰的應(yīng)屬于準(zhǔn)予選民登記人員；無法行使選舉權(quán)利的精神病患者不列入選民名單。對此，區(qū)選舉委員會協(xié)同各鎮(zhèn)街、社區(qū)把好選民資格審查關(guān)，協(xié)調(diào)公安、“兩院”對特殊人員是否有選民資格進(jìn)行確認(rèn)。本次選民登記，D區(qū)共有322名被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的監(jiān)獄服刑人員在趙虎街道完成選民登記；同時對577名無法行使選舉權(quán)的精神病患者和癡呆傻人員，經(jīng)醫(yī)院鑒定或患者家屬確認(rèn)，不列入選民名單。

（五）流動人口的轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出

處理流動人口登記，D區(qū)采取“對頭擠”的辦法，一頭是戶口所在地，把長期在外人員的姓名、出生年月日列出清單，開出證明，發(fā)給其工作單位依法登記；另一頭是工作單位，讓沒有戶口的人員，到其戶口所在地索取證明信。對于外來流動人口轉(zhuǎn)入本選區(qū)，D區(qū)本次換屆選舉時取消了上屆規(guī)定的居住滿1年的要求，規(guī)定在戶籍地取得選民資格證明即可在所在選區(qū)進(jìn)行登記。本屆因為在D區(qū)當(dāng)?shù)貐⑦x等原因共遷入D區(qū)各選區(qū)約10人。而對于轉(zhuǎn)出至外省市進(jìn)行選民登記人員共計約140人，主要包括戶籍未轉(zhuǎn)入外地高校的在校學(xué)生（約60人）、作為代表候選人在工作地參加選民登記人員（3人）、戶籍在D區(qū)長期在外工作的公司員工（約70人）三種情況，較之D區(qū)作為流動人口輸出區(qū)來說，在實(shí)際選民登記工作中，流動人口轉(zhuǎn)出登記比例并不算高。

三、存在問題與困難

根據(jù)調(diào)研走訪和實(shí)際選舉工作的參與了解到的情況，選區(qū)劃分和選民登記工作牽涉面廣、工作量大、時間緊張，在登記過程中存在諸多困難。

（一）人戶分離情況加大選區(qū)劃分和選民登記難度

D區(qū)選民登記中的人戶分離情況主要是空掛戶和拆遷戶。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)物，空掛戶和拆遷戶的大量出現(xiàn)進(jìn)一步加大了選民登記準(zhǔn)確的難度，各社區(qū)工作人員即便挨家挨戶進(jìn)行選民登記，做了大量工作，但是也不能保證沒有重登的情況。新華街道振華社區(qū)表示，通過依靠社區(qū)工作底冊，基本可以做到不重登不漏登，但在登記過程中也從給選民登記更多地變成了通過名單登記選民。

首先，空掛戶數(shù)量過多對個別選區(qū)投票選舉能否順利進(jìn)行造成挑戰(zhàn)?？諕鞈羰荄區(qū)的歷史遺留問題，上世紀(jì)90年代初期D市為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，出現(xiàn)了為子女上學(xué)等考慮農(nóng)村居民交錢掛在若干個城市集體戶的情況，隨著相關(guān)人員逐步在城市買房遷出集體戶，目前在個別選區(qū)中仍有數(shù)千人多達(dá)三分之一到一半的人員是空掛戶。新華街道793號院（即新華街道機(jī)關(guān)選區(qū)）有空掛戶5千人，新河?xùn)|派出所轄內(nèi)相關(guān)選區(qū)共計有近7千人空掛戶，空掛戶在D區(qū)各街道并不鮮見。各街道對此采取的做法都是盡量聯(lián)系，保障相關(guān)人員選舉權(quán)利。根據(jù)選舉委員會決定，空掛戶一般應(yīng)在戶口所在地登記；如果在居住地登記，需取得戶口所在地證明；如果實(shí)在聯(lián)系不上就只能列為長期外流人員。因為空掛戶并不居住在本轄區(qū)，即使已經(jīng)完成選民登記，但聯(lián)系動員投票較為困難，若處理不好甚至?xí)a(chǎn)生選區(qū)沒有過半數(shù)選民投票的危險。

其次，因拆遷（安置房未建好）分散租住在全區(qū)各地的池口等社區(qū)，以及在一些新建的入住率較高的小區(qū)，戶口遷入現(xiàn)居住地的不多。無論在其戶口所在地登記還是在現(xiàn)居住地登記，如何準(zhǔn)確全面地進(jìn)行選民登記，避免選民的重復(fù)登記或者漏登，在登記實(shí)踐中都存在著不小的難度。

（二）人大與公安部門的溝通機(jī)制尚不完善

在選民登記中，各選區(qū)一方面通過入戶走訪等多種方式完成選民登記名冊，另一方面通過派出所調(diào)取戶籍與該選區(qū)的戶籍人數(shù)進(jìn)行比對，以便選民登記準(zhǔn)確高效，無錯登、漏登、重登情況。然而在選民登記的實(shí)踐操作中，人大部門與公安部門的溝通機(jī)制尚不完善。區(qū)鎮(zhèn)各級人口數(shù)量作為人大換屆選舉諸多工作的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，具有重要意義，為了獲得D區(qū)及下轄各鎮(zhèn)街的人口數(shù)據(jù)，區(qū)人大、各鎮(zhèn)街人大花了很大力氣。新華街道振華社區(qū)表示，選民登記階段的主要困難是與派出所的配合，派出所有轄區(qū)內(nèi)居民詳細(xì)信息，但因為目前國家對個人身份信息的保護(hù)愈發(fā)嚴(yán)格，在選民登記工作中向派出所索要轄區(qū)人口數(shù)據(jù)及轄區(qū)內(nèi)居民名單有些困難，希望國家能從政策層面予以明確支持。

除此之外，在選民登記中，工作人員發(fā)現(xiàn)派出所系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)可能并不一定準(zhǔn)確，給選民登記工作的準(zhǔn)確性帶來了一定的挑戰(zhàn)。對比發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村選區(qū)因其人員結(jié)構(gòu)相對簡單，派出所戶籍登記人數(shù)與選民登記人數(shù)基本一致。但在城市選區(qū)，由于流動人口較多，派出所戶籍登記人數(shù)與選民登記人數(shù)相差較大，每個街道均出現(xiàn)1萬人左右的數(shù)據(jù)出入。為穩(wěn)妥起見，區(qū)選舉委員會最終選擇仍以實(shí)際選民登記人數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，但派出所戶籍人數(shù)與實(shí)際登記數(shù)據(jù)產(chǎn)生如此大的出入也從一個側(cè)面反映出城市人口的管理問題給選民登記工作的準(zhǔn)確性帶來一定的挑戰(zhàn)（見右上表）。

（三）不能行使選舉權(quán)利的人員范圍認(rèn)定

選民登記中，根據(jù)全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局的統(tǒng)計口徑，不能行使選舉權(quán)利人是指經(jīng)選舉委員會確認(rèn)不能行使選舉權(quán)利的18周歲以上戶籍人口中精神病患者，根據(jù)民法通則司法解釋和法工委1986年法律詢問答復(fù)，無行為能力的精神病患者亦包括癡呆傻人員。但是除此之外，在選民登記實(shí)踐操作中，還出現(xiàn)了植物人、意識清醒但無法表達(dá)的失能人員等情況，因為法律中沒有規(guī)定，目前在選民登記實(shí)踐中如何認(rèn)定存在一定爭議。隨著民法總則對于無民事行為能力人的范圍從“不能辨認(rèn)自己行為的精神病人”擴(kuò)展為“不能辨認(rèn)自己行為的成年人”，在日后選民登記工作中也需要對不能行使選舉權(quán)利人的范圍進(jìn)一步明確。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡定劍主編：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版。

[2]李適時主編：《地方組織法選舉法代表法導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版。

（作者單位：全國人大常委會法工委）