徐子佳

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，“空心化”已成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的階段性特征。淮安市淮安區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，青壯年人口“外流”問題更加突出，長期在外的青壯年人口占農(nóng)村青年人口的比重超過80%。近年來，淮安區(qū)堅持將加強農(nóng)村基層黨建放到“空心化”大背景下去思考謀劃，既直面“空心化”給農(nóng)村基層黨組織建設(shè)帶來的干部難選、服務(wù)難周、發(fā)展難推等一系列新挑戰(zhàn)，又充分發(fā)掘人向外走給農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的新機遇，充分利用閑置民房、完善組織陣地，培養(yǎng)在外優(yōu)秀黨員、優(yōu)化干部隊伍，吸引人才、項目、資金向農(nóng)村回流，走出了一條上承精神、下接地氣的強基富民路。

一、以問題為導(dǎo)向，加強“空心化”農(nóng)村干部隊伍建設(shè)

“一主多輔”完善陣地。發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，對沒有陣地或面積不達(dá)標(biāo)的，鼓勵采取購置、租賃農(nóng)村閑置廠房校舍、空巢家庭房屋以及其他空置辦公用房等方式完善功能陣地，讓村居陣地建設(shè)既省心又省力。一是變廢為寶，節(jié)約成本。作為經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，新建村綜合服務(wù)中心面臨兩方面的制約。一方面是資金壓力，按照最新農(nóng)村建筑成本計算，規(guī)劃建設(shè)400平方米的綜合服務(wù)中心，總投入不低于50萬元，這個數(shù)字對經(jīng)濟薄弱的村來說無疑是不可承受之重；另一方面是土地指標(biāo)的制約，村中心路兩側(cè)都是基本農(nóng)田，無法更改土地用途，其他一些邊邊角角的地塊在面積、位置等方面都不適合建綜合服務(wù)中心。對此，2015年8月，施河鎮(zhèn)施莊村率先通過購買村民外出后留下的閑置民房作為新村部，既盤活了群眾閑置的房產(chǎn)資源，又大幅節(jié)約了建設(shè)村居綜合服務(wù)中心的成本。在施莊村的啟發(fā)帶動下，全區(qū)又陸續(xù)有32個村通過購買閑置民房完成新建村部任務(wù)，節(jié)約成本450多萬元。二是化整為零，完善功能。實踐中，淮安區(qū)采取“化整為零”的思路，形成了“一主多輔”村綜合服務(wù)中心建設(shè)模式，即一個用于辦公議事、服務(wù)群眾、集中掛牌的主陣地，一個或多個用于文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老育幼等的輔陣地，最大限度地整合閑置資源?；窗彩形饕I(lǐng)導(dǎo)高度肯定這一創(chuàng)新性做法，并在全市推廣。三是政策驅(qū)動，整體推進。將村居服務(wù)中心提檔升級列為區(qū)委、區(qū)政府為民辦實事“十件實事”項目，組織、民政、農(nóng)工等部門聯(lián)合制定鼓勵“一主多輔”模式的配套政策，開辟綠色通道，方便基層辦理相關(guān)手續(xù)。截至2017年6月，已累計投入3403萬元，新建村級綜合服務(wù)中心53個，改擴建89個。

“三到行動”凝聚民心。在村居干部中廣泛開展“三到”行動，讓留守在家群眾生活上有“貼心人”，遇到事有“主心骨”。一是每日早報到。村居干部大都來自普通農(nóng)民，自由散漫的生活習(xí)慣短期內(nèi)難以改變，以老人、兒童、婦女為主的常住人口結(jié)構(gòu)，經(jīng)常讓他們覺得無事可干，想來就來、想走就走，群眾有事經(jīng)常找不到干部。為改變村居干部這種“放羊”式的管理現(xiàn)狀，淮安區(qū)建立了村居干部早報到制度。每個工作日所有村干部到村部早點名、早學(xué)習(xí)、早議事，第一時間回應(yīng)群眾訴求，為群眾解難事。每天安排一名村干部值班，接待群眾來訪，跟進問題解決，保證群眾反映件件有回音、事事有落實。二是每周家家到。建立村干部聯(lián)系服務(wù)群眾網(wǎng)格化“責(zé)任區(qū)”，對責(zé)任區(qū)中的留守老人兒童戶、重大病災(zāi)戶、五保戶、低保戶、離任村干部戶、老黨員戶、信訪戶等七種類型戶，每周必須走訪一次。三是有事馬上到。村干部將本人聯(lián)系方式留給責(zé)任區(qū)內(nèi)的每家每戶，對突發(fā)疾病安全事故等事情，責(zé)任區(qū)干部必須第一時間趕到現(xiàn)場協(xié)助處理。為鞏固行動成果，淮安區(qū)又制定了《淮安區(qū)村級黨組織書記聯(lián)系服務(wù)群眾“六要”規(guī)定動作》，將重陽節(jié)要請五保老人吃飯等行動常態(tài)化、制度化。

“雙推雙評”健全后備。由于青年人口大量外出，村居干部隊伍源頭匱乏問題一直比較突出。2015年以來，淮安區(qū)通過持續(xù)開展“雙推雙評雙培”村級黨組織書記后備人才活動，為村居干部選配提供了足夠的源頭活水。一是“雙推”拓寬后備渠道。把“自推”和“公推”結(jié)合起來，以中秋、國慶、春節(jié)等在外流動黨員集中返鄉(xiāng)為契機，結(jié)合農(nóng)村黨員冬訓(xùn)等教育活動，動員優(yōu)秀年輕黨員積極推薦自己擔(dān)任村黨組織書記后備干部。同時，鎮(zhèn)村干部聯(lián)合組隊，逐戶拜訪45周歲以下，在外有創(chuàng)業(yè)項目的黨員、模范黨員和大戶黨員等，在尊重個人意愿基礎(chǔ)上，積極向黨組織聯(lián)名推薦他們當(dāng)中的優(yōu)秀分子。二是“雙選”選優(yōu)后備人才。突出黨員大會“述評”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“考評”雙重把關(guān)，組織初步人選進行述職演講，采取走訪黨員群眾“聽”口碑、深入創(chuàng)業(yè)現(xiàn)場“看”實績、開展個別交流“談”思想相結(jié)合的方式，對預(yù)備人選的崗位勝任潛力進行綜合研判，出具考評報告，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委票決產(chǎn)生村書記后備正式人選。三是“雙培”提升后備素質(zhì)。把集中系統(tǒng)化“培訓(xùn)”和基層立體化“培養(yǎng)”結(jié)合起來，舉辦“村黨組織書記后備干部”輪訓(xùn)班，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員、離任優(yōu)秀村書記”和村書記后備干部“2+1”幫帶機制?；顒娱_展以來，全區(qū)村居后備干部隊伍始終保持在1000人左右的規(guī)模，已有400多名后備干部正式進入村“兩委”班子，村書記平均年齡下降至46.3周歲。

“五維評村”規(guī)范干部。針對村居干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，部分村干部想干不會干、會干不想干等問題，在全區(qū)村居黨組織實施“黨建指數(shù)、發(fā)展指數(shù)、民情指數(shù)、服務(wù)指數(shù)、和諧指數(shù)”和“五維評村”考核，發(fā)揮考核指揮棒作用，強化“干得好的得實惠、出成績的有奔頭”的鮮明導(dǎo)向。一是“立體定標(biāo)”讓村居干部干有方向。從五個維度出發(fā)，系統(tǒng)構(gòu)建村級組織考核體系，設(shè)定了從嚴(yán)治黨、富民壯村等16個具體項目、47個評分指標(biāo)。如“民情指數(shù)”，包括深入群眾、為民解憂等三個項目，其中深入群眾項目又包括“三到”行動開展、村干部熟知“七戶一社”民情兩項指標(biāo)。通過考核引領(lǐng)，解決村居干部不會干的問題。二是“多維保障”讓村居干部干有底氣。將基層黨建基金提高至1000萬元，通過建立“四方掛鉤”幫扶機制、組織縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部“慶‘七一，聯(lián)系點上過黨日”等方式，持續(xù)推動人往基層走、錢往基層投。三是“優(yōu)績優(yōu)酬”讓村居干部干有動力。結(jié)合換屆，一次性選拔12名優(yōu)秀村書記進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。建立村級黨組織書記每三年左右通過“比選”方式進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子制度。投入376萬元，獎勵“五維評村”優(yōu)秀和良好村。四是“動態(tài)評估”讓村居干部干有壓力。將“五維評村”作為鄉(xiāng)、村兩級年終書記述黨建內(nèi)容，定期“分片分線”巡查，每季度編印《黨建督導(dǎo)巡視專報》，每年組織一次集中考核，連續(xù)兩年“五維評村”結(jié)果位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)末位的村級黨組織書記必須調(diào)整，村書記調(diào)整后的一年內(nèi)，該村其他村干部報酬予以下降40%，將能者上、庸者下制度化、機制化。

“六方聯(lián)動”嚴(yán)管黨員。建立區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)公安分局、區(qū)法院、區(qū)檢察院、區(qū)審計局、區(qū)巡察辦“六方聯(lián)動”處置不合格黨員機制，讓黨員即使遠(yuǎn)在千里，頭上也有“緊箍咒”。一是聯(lián)合排查?！傲健眴挝幻磕陮⒄莆盏倪`法違紀(jì)、失信失德、信仰宗教等類型人員名單與全區(qū)黨員信息庫進行比對，對存在不合格行為的黨員進行定位，發(fā)揮“六方”單位的信息渠道優(yōu)勢，實現(xiàn)對黨員的“無線”約束。2017年以來，全區(qū)共排查出涉嫌不合格黨員名單，刑事或治安處罰黨員231人、失信黨員261人、信教黨員8人。二是聯(lián)合處置。設(shè)置交辦、調(diào)查、處置三個環(huán)節(jié)，注重聽取聯(lián)合單位意見。基層黨委成立調(diào)查組，深入具體情形，綜合考慮主客觀因素、認(rèn)罰態(tài)度和事后表現(xiàn)。本著治病救人、教育挽救的原則，2017年以來，已處置不合格黨員98名。三是聯(lián)合促改。從“六方”單位中安排優(yōu)秀黨員干部進行結(jié)對，做到思想上引導(dǎo)、生活上關(guān)心、工作上幫助，期滿后由幫扶人員、所在黨組織進行聯(lián)合“驗收”，出具評估報告。截至目前，在2016年給予限期改正的63名不合格黨員中，已有54名黨員通過驗收，全區(qū)黨員的“紅線”意識、“雷區(qū)”觀念顯著增強。

“一正五負(fù)”硬化責(zé)任。為有效解決黨建責(zé)任向下傳遞過程中的層層衰減效應(yīng)，淮安區(qū)通過建立區(qū)委常委會、基層黨委書記、村黨組織書記、黨員等“一正五負(fù)”四級黨建責(zé)任清單，將各級黨建責(zé)任細(xì)化為條目、量化為數(shù)字，在制度層面壓實“不抓黨建是最大的失責(zé)，抓好黨建是最大的政績”。一是“正反定標(biāo)”亮紅線。為各級黨組織負(fù)責(zé)人和黨員履責(zé)拉起“警戒線”。區(qū)委常委自領(lǐng)8條黨建責(zé)任。將基層黨委書記黨建履責(zé)不到位情況，細(xì)化為主責(zé)主業(yè)意識不強、黨建重點工作落實不力等8方面33種負(fù)面情形。將村黨組織書記抓黨建不到位情況，細(xì)化為落實上級要求打折扣、任期承諾不兌現(xiàn)等10方面42種情形。二是“激勵履責(zé)”硬保障。區(qū)級基層黨建基金提高至1000萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高至30萬元，配套出臺《關(guān)于加強對村干部隊伍考核激勵的實施意見》，設(shè)定村干部報酬增長、職務(wù)晉升8個渠道，打破村書記政治晉升“天花板”。拿出50萬元定向慰問患重大疾病的村書記和離任村干部。三是“動態(tài)管理”強監(jiān)控。區(qū)委黨建督導(dǎo)巡視員定期“分片分線”巡查，填寫動態(tài)監(jiān)測表，編發(fā)《淮安區(qū)黨建督導(dǎo)巡視通報》。結(jié)合書記抓黨建述職評議，從重視程度、保障水平等方面，反向測評上一級黨組織負(fù)責(zé)同志黨建履責(zé)情況。督查巡視和評議的負(fù)面結(jié)果，動態(tài)納入“提醒、警示、約談、問責(zé)”四級處置機制。截至目前，全區(qū)已有2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在區(qū)委常委會上做檢討，22名不能勝任現(xiàn)職的村居黨組織書記被調(diào)離崗位。

二、農(nóng)村基層黨建破解“空心化”難題的成效與啟示

在全區(qū)上下的共同努力下，“空心化”農(nóng)村基層黨組織建設(shè)取得明顯成效，富民強村成果初步顯現(xiàn)。

村居組織活力、動力、能力全面增強?！霸琰c名、日值班”、“四必訪、四必到”、“三送三促”等服務(wù)制度廣泛建立，黨員干部歸屬感、黨組織吸引力明顯增強，224個“并村聯(lián)組”不徹底村，實現(xiàn)并人、并事、并賬。網(wǎng)上黨建陣地日趨活躍，2157名失聯(lián)黨員主動向黨組織報到。村居書記一個個摩拳擦掌，準(zhǔn)備大干一番，在來年“五維評村”考核中能拔得頭籌。

富民壯村成果、成效、成績初步顯現(xiàn)。抓項目蔚然成風(fēng)，334個村居全部制定了“十三五”特色發(fā)展規(guī)劃，267名創(chuàng)業(yè)青年黨員返鄉(xiāng)興業(yè)，結(jié)對幫扶578戶特困家庭，形成了蘇嘴鎮(zhèn)一心村太陽能發(fā)電、仇橋鎮(zhèn)南澗村鄉(xiāng)村旅游等一批強村富民品牌，帶動集體增收1800多萬元。2016年，農(nóng)村居民人均可支配收入增長9.7%，接近15000元。

村居干部親民、愛民、為民逐步慣化。有事沒事到群眾家坐坐，老人去世去磕個頭，小孩考上學(xué)去道個喜，已成為村居干部工作生活的常態(tài)，不少村居干部與“五?！崩先私Y(jié)成了干親。不少在外創(chuàng)業(yè)成功人士，也將村里的事當(dāng)成自家事來看，僅2016年，在外創(chuàng)業(yè)成功人士對村居的資助已累計達(dá)到1560多萬元。

農(nóng)村社會黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)顯著改進。黨群、干群關(guān)系進一步密切，經(jīng)組織拍板的事，很少有人評頭論足。不少村干部反映，現(xiàn)在村里心齊氣順、風(fēng)正勁足，工作比以前好干多了。2016年，全區(qū)區(qū)級涉農(nóng)信訪量同比下降42%，民事案件下降38.9%，大部分問題都在村居內(nèi)部得到解決。

近年來，淮安區(qū)在加強“空心化”背景下的農(nóng)村黨建工作方面積累了一定經(jīng)驗，具體來說，需要做到“三堅持、三強化”。

一要堅持系統(tǒng)推進，強化創(chuàng)新作為。農(nóng)村“空心化”是中國鄉(xiāng)村社會正在經(jīng)歷的一場衰敗與新生變革的縮影，是我國傳統(tǒng)村落向現(xiàn)代村居發(fā)展過渡的階段性特征。除呈現(xiàn)出人口空心化特征外，還伴隨著農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼職化，群眾生活和思維方式城鎮(zhèn)化、市民化。農(nóng)村“空心化”對農(nóng)村黨建工作的影響是多方面的，破解“空心化”難題是一項系統(tǒng)工程，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，必須堅持創(chuàng)新作為，邊探索、邊實踐，遵循從實踐到理論再到實踐的認(rèn)知規(guī)律，才能事半功倍。

二要堅持筑牢堡壘，強化組織建設(shè)。“村民富不富，關(guān)鍵看支部”。村居黨組織戰(zhàn)斗力不強，推動發(fā)展能力弱、村居發(fā)展滯后，是青壯年人口外出謀生的根本原因，服務(wù)不到位，又進一步加劇了村居的“空心化”。破解“空心化”背景下農(nóng)村黨建工作難題，首要的就是建強組織堡壘，從制度上保證村居黨組織在農(nóng)村各項事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以村居黨組織強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)推動村居發(fā)展升級、管理提升、服務(wù)提質(zhì)，進一步密切黨群關(guān)系，推動農(nóng)村各項事業(yè)蒸蒸日上。

三要堅持摸清規(guī)律，強化頂層設(shè)計。農(nóng)村“空心化”問題成因復(fù)雜，既不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，也不能完全依賴基層自覺，必須強化頂層推進，從隊伍建設(shè)、集體增收、服務(wù)群眾、干群關(guān)系和和諧構(gòu)建等五個方面，綜合施策、多維推動，以壓實責(zé)任為紐帶，構(gòu)建起區(qū)委牽頭抓總、相關(guān)部門共同參與、鎮(zhèn)村協(xié)同用力的大治理格局。

（作者系中共淮安市淮安區(qū)委書記）

責(zé)任編輯：劉志剛