李夢(mèng)娜

（華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430079）

農(nóng)村土地確權(quán)作為我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村一項(xiàng)重大制度改革，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。在前期農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2013年，中共中央決定全面啟動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，由此，新一輪農(nóng)村土地確權(quán)在中共中央部署下有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)，相關(guān)確權(quán)的政策越來(lái)越具體化、明確化。2013年中央一號(hào)文件提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題”［1］。2014年中央一號(hào)文件中明確提出可以通過(guò)確權(quán)確地或確權(quán)確股不確地的方式，“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”［2］。2015 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求，“擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”［3］。2017年中央一號(hào)文件明確再次提出“加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證”［4］的要求。根據(jù)中共中央要求，在2018年底全部完成全國(guó)承包地確權(quán)登記頒證工作，因此，各地在截止時(shí)間到來(lái)之際必須一方面總結(jié)前期確權(quán)工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注確權(quán)工作遺留問(wèn)題并提出具體措施、方案，以保證確權(quán)工作順利完成，為積極推進(jìn)確權(quán)成果應(yīng)用、釋放確權(quán)紅利、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。［5］為了解農(nóng)村土地確權(quán)的基本情況、主要問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出有關(guān)建議，筆者于2017年下旬在湖北省監(jiān)利縣的10個(gè)村委會(huì)以調(diào)查問(wèn)卷、結(jié)構(gòu)性訪問(wèn)的形式進(jìn)行走訪調(diào)研，共發(fā)放問(wèn)卷300份，回收問(wèn)卷285份，有效問(wèn)卷279份。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義

（一）農(nóng)村土地確權(quán)有利于農(nóng)村資源配置

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展存在著土地資源配置不合理，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中資金、技術(shù)、土地等要素結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。土地確權(quán)通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行保護(hù)和用途管制實(shí)現(xiàn)土地資源更好的統(tǒng)籌規(guī)劃，多樣化的土地交易方式能有效破解農(nóng)村村域發(fā)展中勞動(dòng)力、土地、資本等要素配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)各要素優(yōu)化重組，從而建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)于農(nóng)村資源的優(yōu)化配置源于兩個(gè)方面的作用：一方面以土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，建立規(guī)范的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，使市場(chǎng)機(jī)制在土地資源要素配置中起到?jīng)Q定性作用，以改變當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)交易方式，實(shí)現(xiàn)交易情況的公開透明，從而提高土地資源的使用效率及配置效率。此外，確權(quán)頒證將土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)賦予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，豐富完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村市場(chǎng)主體優(yōu)化資源要素配置，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造條件。另一方面，從農(nóng)民角度而言，在穩(wěn)定的承包關(guān)系下，農(nóng)村土地確權(quán)有助于強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)安全水平，激發(fā)農(nóng)民對(duì)土地的投資熱情，而且能使農(nóng)戶在土地信貸市場(chǎng)上以土地作為抵押獲得投資資本，提高土地資源產(chǎn)出效率。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

盡管我國(guó)已經(jīng)在2013年以前開展過(guò)兩輪土地確權(quán)工作，但由于確權(quán)工作不到位，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村仍然普遍存在著土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及相關(guān)權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村土地資源沒有得到明確的、法定的產(chǎn)權(quán)界定，加之政策體制、行政區(qū)劃、農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)等存在諸多變化，因而難以在農(nóng)村建立一個(gè)穩(wěn)定、明確的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)體系。［6］而在當(dāng)前農(nóng)村人口大規(guī)模向城市流動(dòng)的情況下，土地拋荒閑置、非正規(guī)流轉(zhuǎn)、非法改變用途等現(xiàn)象所導(dǎo)致土地糾紛問(wèn)題普遍，因而更難以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地確權(quán)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬及其關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定的行政行為，其根本目的就是以法律形式保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。［7］從法律層面上看，農(nóng)村土地確權(quán)所頒發(fā)的各項(xiàng)登記證明以法律形式賦予了農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，將土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)的形式固化于農(nóng)戶，通過(guò)明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬以及各項(xiàng)權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民合法土地權(quán)益。從實(shí)際確權(quán)工作來(lái)看，在確權(quán)工作中，有清查農(nóng)戶土地面積大小、明確土地空間、解決土地邊界四至不清等問(wèn)題，以處理土地權(quán)屬矛盾糾紛，理清土地各項(xiàng)權(quán)利歸屬；在土地確權(quán)之后，對(duì)于再次發(fā)生有關(guān)土地邊界位置的糾紛，以頒發(fā)的證書中所明確的地理位置為依據(jù)，通過(guò)實(shí)地測(cè)量解決糾紛，而對(duì)于因承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不清所導(dǎo)致的矛盾，以證書、合同等書面證明為依據(jù)，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)有利于增加農(nóng)民收入

從目前各地農(nóng)村土地確權(quán)結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村土地確權(quán)有利于直接增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。大部分地區(qū)在完成土地確權(quán)之后出現(xiàn)耕地面積增加的情況［8］，這主要是由于兩個(gè)方面因素所形成的：一是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民出于規(guī)避稅費(fèi)故意少報(bào)土地面積以減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民所享受的各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以其承包土地面積為依據(jù)，而且在新一輪土地確權(quán)工作中采用技術(shù)測(cè)量和實(shí)地指認(rèn)確認(rèn)地塊面積，因而農(nóng)戶會(huì)更傾向于實(shí)報(bào)；二是隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)快速發(fā)展，一些地方由傳統(tǒng)耕作模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化機(jī)器耕作，承包農(nóng)地由分散耕作轉(zhuǎn)變?yōu)榧幸?guī)模經(jīng)營(yíng)。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，一些地方會(huì)在土地連片整理過(guò)程中將原先存在的田埂合并為耕地面積的一部分。此外，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村土地確權(quán)也能因產(chǎn)權(quán)確權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用間接增加農(nóng)戶收入。當(dāng)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)以法律形式明確界定，擁有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體在其預(yù)期收益激發(fā)作用下會(huì)形成增加土地投資或促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，確權(quán)會(huì)使農(nóng)民敢于長(zhǎng)期投資土地，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展后勁，對(duì)于有條件發(fā)展實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，可以通過(guò)承包其他農(nóng)戶土地成為家庭農(nóng)場(chǎng)或?qū)I(yè)大戶，增加家庭經(jīng)營(yíng)收入同時(shí)又使被承包土地參加大田托管的農(nóng)戶享受現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的高收益。［9］不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民會(huì)因確權(quán)所帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)安全感放心流轉(zhuǎn)承包地，獲得合理的租金收益或股份收益。

二、調(diào)查基本情況

（一）監(jiān)利縣的基本情況

監(jiān)利縣位于湖北省中南部，江漢平原腹地，江漢平原南端、洞庭湖北面。全縣國(guó)土面積3508平方公里，耕地面積206萬(wàn)畝；轄21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）、675個(gè)行政村，全縣總?cè)丝?56萬(wàn)人，其中農(nóng)戶25.6萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)人口116.3萬(wàn)人。2016年GDP總值246.55億元，在荊州各區(qū)縣中排名第二位。①監(jiān)利是全國(guó)產(chǎn)糧大縣，有“湖北糧食第一縣”“全國(guó)水稻第一縣”美譽(yù)。2016年，全縣糧食總產(chǎn)132萬(wàn)噸，穩(wěn)居全省之首，全年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)294.2億元［10］?，F(xiàn)階段，監(jiān)利縣農(nóng)民年人均可支配收入13，785元，增長(zhǎng)12%。監(jiān)利縣先后成為全國(guó)首批51個(gè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一［11］、國(guó)家21個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)縣之一［12］，承擔(dān)多項(xiàng)“三農(nóng)”的改革試點(diǎn)工作。

（二）監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)的具體做法

為了規(guī)范新一輪確權(quán)登記頒證工作的基本程序，監(jiān)利縣人民農(nóng)業(yè)局在總結(jié)前期確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪土地確權(quán)的要求，采取邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣的辦法，在全面啟動(dòng)確權(quán)工作之前形成了一套“十六步工作法”，即成立專班、制定方案、宣傳發(fā)動(dòng)、培訓(xùn)人員、調(diào)查摸底、地塊測(cè)繪、現(xiàn)場(chǎng)指界、制作底圖、公示審核、勘誤修正、建立數(shù)據(jù)庫(kù)、建立登記簿、頒發(fā)證書、建立管理信息系統(tǒng)、成果驗(yàn)收、資料歸檔。監(jiān)利縣立足縣情在工作規(guī)劃中將十六步法劃分為三個(gè)階段，即組織準(zhǔn)備階段，2015年底完成；調(diào)查測(cè)繪階段，2016年6月完成；頒證建庫(kù)階段，2016年底完成。

2015年監(jiān)利縣土地確權(quán)工作強(qiáng)調(diào)工作組織準(zhǔn)備，重點(diǎn)關(guān)注宣傳動(dòng)員、人員安排、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等相關(guān)工作，同時(shí)有序、穩(wěn)步地在上車灣鎮(zhèn)、白螺鎮(zhèn)等地開展了試點(diǎn)工作，并于2015年8月對(duì)其試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)，以期指導(dǎo)其他地區(qū)確權(quán)工作的開展實(shí)施。到2016年6月，確權(quán)工作全面進(jìn)入第二階段，21家測(cè)繪公司的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組開展現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪、實(shí)地指界，部分村組已完成公示審核進(jìn)入頒證建庫(kù)階段。至此，全縣應(yīng)確權(quán)村莊637個(gè)，全縣已落實(shí)確權(quán)方案的村為420個(gè)，24%的村完成相關(guān)表格填寫工作，20%的村完成指界測(cè)繪工作，5%的村進(jìn)入確權(quán)公示審核階段。［13］2017年中下旬，監(jiān)利縣土地確權(quán)工作進(jìn)入全面推進(jìn)登記頒證的重要時(shí)期，在這一階段主要針對(duì)省、市驗(yàn)收評(píng)估工作以及當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題做出重新部署與安排。對(duì)于確權(quán)工作中遇到的矛盾糾紛，采取不同手段予以解決：對(duì)共性問(wèn)題做出統(tǒng)一政策解答，分類解決；對(duì)個(gè)性問(wèn)題堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取“三協(xié)”（民主協(xié)商、組織協(xié)調(diào)、多方協(xié)作）、“五到場(chǎng)”（雙方當(dāng)事人、村組干部、知情人、地鄰、測(cè)繪人員）的矛盾化解機(jī)制。截至2017年10月，已完成641個(gè)村、19萬(wàn)農(nóng)戶、26.7萬(wàn)個(gè)地塊、175萬(wàn)畝耕地的確權(quán)登記相關(guān)工作，實(shí)測(cè)面積超過(guò)二輪延包統(tǒng)計(jì)面積36.7萬(wàn)畝，增加21%，預(yù)估于同年12月底全面完成。截至12月，全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外業(yè)工作已全部完成，內(nèi)業(yè)資料整理工作正在進(jìn)行，其中新溝鎮(zhèn)、朱河鎮(zhèn)、上車灣鎮(zhèn)、汪橋鎮(zhèn)、柘木鄉(xiāng)、毛市鎮(zhèn)、周老嘴鎮(zhèn)等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成果已通過(guò)市級(jí)預(yù)檢，剩余16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在進(jìn)行內(nèi)業(yè)資料整理和組織市級(jí)預(yù)檢資料。

（三）監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)的基本情況

（1）土地確權(quán)頒證的總體情況

1.土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)頒證基本完成，仍然存在一部分無(wú)法確權(quán)到戶

調(diào)查顯示，到2017年10月份，所調(diào)查的村中83.4%的村莊已經(jīng)完成集體所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)工作，23.4%的樣本村確權(quán)到村民小組，60.2%的樣本村確權(quán)到戶，尚未確權(quán)的占16.6%。這種沒有確權(quán)到戶的情況也通過(guò)上級(jí)主管部門的評(píng)估驗(yàn)收，但實(shí)際上可能會(huì)形成一些歷史遺留糾紛。在所調(diào)查的已經(jīng)完成確權(quán)登記的村中，90.3%的村莊已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到戶，并有82.5%的村莊以村民小組為基本單位確立本組的分田調(diào)地模式，而且17.6%的村莊為進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

根據(jù)調(diào)查情況可知，此次大規(guī)模開展農(nóng)村土地確權(quán)取得較好的成效，但仍然存在一些問(wèn)題遺留阻礙確權(quán)工作的進(jìn)行。首先，一些鄉(xiāng)村存在歷史遺留問(wèn)題一直沒有得到妥善解決。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是一些涉及到農(nóng)戶之間的土地權(quán)益問(wèn)題無(wú)法查閱可靠文獻(xiàn)、資料以追溯其源，而且難以根據(jù)糾紛處理規(guī)定確定爭(zhēng)議處理方案而選擇暫時(shí)擱置爭(zhēng)議。其次，在確權(quán)過(guò)程中由于現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)、丈量土地等而產(chǎn)生的矛盾糾紛，也會(huì)因沒有協(xié)調(diào)好而成為新的歷史遺留問(wèn)題。

2.宅基地確權(quán)總體實(shí)現(xiàn)頒證，但宅基地確權(quán)登記頒證面臨諸多矛盾

調(diào)查結(jié)果表明，2016年底，所調(diào)查的村莊中符合條件農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到83.4%，宅基地住房登記發(fā)證率不高，僅為40.6%，10.5%的農(nóng)戶擁有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，但仍存在一部分農(nóng)戶由于擁有一套以上宅基地和房屋，私下買賣宅基地、對(duì)繼承宅基地的產(chǎn)權(quán)證明不明等情況導(dǎo)致未取得任何證件。此外，2016年4月，監(jiān)利縣開始頒發(fā)首批不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，原先宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證都已停止頒發(fā)，因此，一些農(nóng)戶存在需要換證統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)證書。

從調(diào)查情況來(lái)看，在農(nóng)村“一戶多宅”、違法占用耕地、宅基地私自交易、未經(jīng)允許改變宅基地的性質(zhì)等現(xiàn)象比較普遍，盡管政府已經(jīng)針對(duì)各種違法使用宅基地做出原則性處理意見，但在實(shí)際確權(quán)過(guò)程中農(nóng)民卻并不認(rèn)可。如，有50%左右的農(nóng)民認(rèn)為宅基地屬于私有財(cái)產(chǎn)，其中41.3%的農(nóng)民認(rèn)可在個(gè)人具有相關(guān)房契、地契等權(quán)屬證明的條件下宅基地作為私有財(cái)產(chǎn)可以自由買賣，甚至出賣給城市戶籍的居民。34.5%的農(nóng)民對(duì)于以擁有一處宅基地，再通過(guò)繼承、購(gòu)買等方式取得第二處宅基地，僅能登記一處宅基地的規(guī)定難以接受。長(zhǎng)期宅基地?zé)o償使用權(quán)模糊了農(nóng)戶對(duì)宅基地權(quán)屬認(rèn)識(shí)，阻礙了宅基地確權(quán)頒證。

（四）監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)主要成效

新一輪農(nóng)村土地確權(quán)工作自開展以來(lái)，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、精心部署、周密安排，扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)工作，監(jiān)利縣主要取得了四個(gè)方面的成效。

一是有效促進(jìn)了農(nóng)村耕地集約利用。以農(nóng)村土地確權(quán)頒證要求統(tǒng)一測(cè)量、統(tǒng)一登記為機(jī)遇，順應(yīng)農(nóng)戶意愿，在全縣范圍內(nèi)積極推行土地連片整理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全縣共調(diào)劑零星地15，628塊，面積141，256畝。在土地連片后，機(jī)械化作業(yè)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平大大提高，農(nóng)戶水、電等成本投入減少近兩百萬(wàn)元。

二是有效化解了農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛。監(jiān)利縣首先以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)為縱向調(diào)處機(jī)制主線，以橫向相關(guān)部門配合為分支，建立上下聯(lián)動(dòng)、左右銜接的調(diào)處網(wǎng)絡(luò)和調(diào)處機(jī)制。再針對(duì)土地權(quán)屬糾紛中所反映的各類突出問(wèn)題，具體劃分土地權(quán)屬爭(zhēng)議類型，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)中的處理程序、處理方式制定具體糾紛調(diào)處方案，矛盾化解率達(dá)95%以上。

三是有效推動(dòng)了農(nóng)村土地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。通過(guò)土地確權(quán)為農(nóng)戶頒發(fā)各項(xiàng)證書，減輕農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年底，全縣土地流轉(zhuǎn)率比上年提高5.3%，新增流轉(zhuǎn)面積36萬(wàn)畝，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積比上年高3.7%。

四是有效解決了農(nóng)村土地面積不準(zhǔn)、位置不明的問(wèn)題。為摸清全縣農(nóng)村土地家底，在測(cè)繪技術(shù)單位入村前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對(duì)村、組干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)以配合技術(shù)人員入村測(cè)繪工作。在測(cè)繪單位人員入村后技術(shù)人員通過(guò)智能測(cè)繪，無(wú)人機(jī)對(duì)土地的實(shí)際面積、空間分布以及位置形狀等信息進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)繪，采集四十萬(wàn)余張高清圖片，制作1∶2000數(shù)字高程模型圖5236幅，形成精確的地塊分布圖。通過(guò)利用無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)等空間信息技術(shù)采集真實(shí)、準(zhǔn)確的農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)，并進(jìn)行可視化輸出，為解決農(nóng)戶土地空間位置不明提供了重要依據(jù)。

三、監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的主要問(wèn)題

（一）土地確權(quán)工作認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

根據(jù)調(diào)查顯示，不少農(nóng)戶和確權(quán)工作人員對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作認(rèn)識(shí)上都存在一定誤區(qū)。農(nóng)民對(duì)確權(quán)工作存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要根源于農(nóng)民對(duì)確權(quán)的重要意義認(rèn)識(shí)不足，不能清晰地認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)能為農(nóng)民所帶來(lái)的當(dāng)期利益和長(zhǎng)期利益。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，70.2%的農(nóng)民都積極肯定土地確權(quán)工作，認(rèn)為土地確權(quán)之后有利于保障自己的權(quán)利，在支持確權(quán)工作的農(nóng)民中大多都存在類似“土地確權(quán)登記在我名下，這就意味著土地是我的”的觀點(diǎn)。對(duì)于15.3%不支持確權(quán)工作的農(nóng)民，大多數(shù)人認(rèn)為“不確定土地確權(quán)工作是否有利于個(gè)人利益”，出于對(duì)已有權(quán)益保護(hù)，農(nóng)民會(huì)消極對(duì)待確權(quán)一事，故意不配合、不參與。在土地確權(quán)工作實(shí)踐工作中，基層干部面臨著諸多難題需要解決，確權(quán)頒證后政策效益并不明顯，因而基本干部對(duì)于土地確權(quán)工作產(chǎn)生一些不統(tǒng)一意見：有村干部質(zhì)疑“這次花費(fèi)大量人力物力重新開展土地確權(quán)，似乎重復(fù)了上一輪確權(quán)的工作”；有的村干部擔(dān)心土地確權(quán)工作一旦難以協(xié)調(diào)好各方利益時(shí)，容易引發(fā)矛盾糾紛，影響到農(nóng)戶情緒，更難開展以后工作；還有干部認(rèn)為一些村莊中只是確權(quán)到村，沒有進(jìn)一步明確到戶，這種確權(quán)又可能是形式化工作，產(chǎn)權(quán)其實(shí)還是不明確，這些認(rèn)識(shí)都影響了土地確權(quán)工作的推進(jìn)。

（二）土地權(quán)屬爭(zhēng)議引發(fā)矛盾糾紛

在調(diào)查的所有村莊中均出現(xiàn)了各種形式的土地糾紛。一名村干部表示“自從土地確權(quán)工作開始以來(lái)，自己每個(gè)星期大多時(shí)間都在處理糾紛。平時(shí)自己也只能講講政策說(shuō)說(shuō)道理，能協(xié)調(diào)好就能解決問(wèn)題。如果不行，這老百姓的事情都是各說(shuō)各有理，最后可能走法律程序”。土地確權(quán)工作涉及政策、對(duì)象、利益等廣泛，引發(fā)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的原因復(fù)雜多樣：一是家庭人口變動(dòng)所引致的糾紛。一些原村民為了保障自己權(quán)益，已經(jīng)在城市定居后卻仍然將戶口暫時(shí)留在本村，繼續(xù)享受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但村集體希望收回其土地權(quán)益；對(duì)于確權(quán)工作中婦女權(quán)益維護(hù)所產(chǎn)生的糾紛，在國(guó)家有關(guān)穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的政策要求下，農(nóng)村人口增減不能及時(shí)調(diào)整土地權(quán)益，婦女嫁出后會(huì)減少家庭土地權(quán)益而在嫁入地難以分配到土地。此外，對(duì)于一些離婚或喪偶的婦女會(huì)因?yàn)橥恋爻邪C上登記男性家庭成員名字而失去土地承包權(quán)益。二是人口流動(dòng)所導(dǎo)致的糾紛。很多農(nóng)戶長(zhǎng)期外出務(wù)工將土地多次私自流轉(zhuǎn)，登記變更不及時(shí)導(dǎo)致土地權(quán)屬不清，權(quán)證與合同不符；一些農(nóng)戶長(zhǎng)期將土地拋荒，村干部將這些土地重新分配給其他農(nóng)戶耕種，在確權(quán)工作開始后，原土地的農(nóng)戶又要求爭(zhēng)取自己土地，從而引發(fā)與現(xiàn)在耕地者矛盾。三是承包地重新調(diào)整引發(fā)的糾紛。土地調(diào)整會(huì)影響農(nóng)戶耕種收益，而且直接關(guān)乎其土地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即使合理合法重新分配也會(huì)引起受損利益農(nóng)戶的不滿。另外，針對(duì)歷史遺留的土地問(wèn)題，在之前確權(quán)工作未落實(shí)到位缺乏具體憑證情形下，村干部難以理清利益關(guān)系，一些問(wèn)題只能暫時(shí)擱置。

（三）地方政府確權(quán)資金需求壓力

在調(diào)研村莊中都面臨著不同程度確權(quán)經(jīng)費(fèi)不足的困擾，導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證進(jìn)展緩慢。農(nóng)村土地確權(quán)工作消耗時(shí)間長(zhǎng)、涉及面復(fù)雜、工作要求嚴(yán)格，每宗地確權(quán)都需要經(jīng)過(guò)登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、證書頒發(fā)等多個(gè)環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)，這些環(huán)節(jié)都需要大量人力、物力、財(cái)力保證工作正常運(yùn)行。而且在土地確權(quán)過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)土地信息化管理，各村在縣政府支持下采取實(shí)測(cè)、航測(cè)相結(jié)合的測(cè)量方法，這就要求專業(yè)設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員開展工作，因此土地測(cè)量所占用確權(quán)成本最高，一般在40%—50%左右。在調(diào)研中，縣政府工作人員表示根據(jù)農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)情況，農(nóng)村土地確權(quán)畝均成本基本在四十元左右，盡管中央財(cái)政和省財(cái)政根據(jù)承包合同面積對(duì)土地確權(quán)分別給予每畝10元、每畝5元的補(bǔ)助，但是大多數(shù)資金需要縣政府出資保證項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)，其中一些項(xiàng)目也可能需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政安排資金投入。而且農(nóng)村土地確權(quán)工作開展所產(chǎn)生額外資金，政府部門相關(guān)政策文件不可能詳細(xì)明述資金來(lái)源，需要確權(quán)工作人員根據(jù)實(shí)際情況作出合理安排。但有村干部提到“平時(shí)上級(jí)補(bǔ)貼財(cái)政資金本來(lái)就只能保持工作的日常運(yùn)作，而且在基層一些糾紛鬧到上級(jí)政府，又要村里資金補(bǔ)償時(shí)，真是吃虧不討好！”

（四）土地確權(quán)工作量大人員不足

監(jiān)利縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政村平均為32個(gè)，行政村下的自然村數(shù)量不等，有行政村擁有12個(gè)自然村，而僅憑借一個(gè)3—5人的村民小組顯得人力不足。落實(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地確權(quán)工作明顯存在工作人員不足的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的行政人員必須有人身兼數(shù)職，除了要完成原先政府行政性、業(yè)務(wù)性工作，又要承擔(dān)起土地確權(quán)工作中的部分職責(zé)，投入時(shí)間、精力有限難以全身心投入到確權(quán)工作中。為配合政府確權(quán)工作，村委會(huì)、村民小組按照工作要求細(xì)化方案，各村以當(dāng)前3—5人組成的村民小組為基本工作小組，具體負(fù)責(zé)宣傳動(dòng)員農(nóng)戶、組織登記申報(bào)、收集權(quán)證資料、現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)地界、處理矛盾糾紛等。前期土地摸底工作要收集各種資料，填寫摸底表，落實(shí)戶主信息、家庭成員信息、地塊數(shù)、各地塊面積和四界等；現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)地界必須保證工作人員、農(nóng)戶以及相關(guān)人員到場(chǎng)，確權(quán)人員奔波各地；完成確權(quán)工作進(jìn)行最后信息登記時(shí)工作要求細(xì)致，負(fù)責(zé)又繁瑣。有村民小組的工作人員提到“有時(shí)候事情太多只能讓自己的親戚朋友過(guò)來(lái)幫幫忙，去特意請(qǐng)人來(lái)做這個(gè)工作很不現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)在農(nóng)村請(qǐng)一個(gè)人一天就得花100元，這個(gè)開支村里負(fù)擔(dān)不起”。

四、有效推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的對(duì)策建議

針對(duì)監(jiān)利縣農(nóng)村土地確權(quán)工作中所存在實(shí)際問(wèn)題，在此提出幾點(diǎn)對(duì)策建議：

（一）加大政策宣傳力度，強(qiáng)化相關(guān)人員的政策認(rèn)知

在確權(quán)工作開展之前，各級(jí)干部、技術(shù)人員、村民代表參與了確權(quán)工作動(dòng)員大會(huì)，但還需要加強(qiáng)宣傳教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的思想認(rèn)識(shí)，以便于確權(quán)工作有效開展。縣級(jí)政府不僅要組織各級(jí)干部學(xué)習(xí)中央、省級(jí)政府有關(guān)確權(quán)文件，澄清有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各種錯(cuò)誤思想，將各級(jí)干部的思想觀念統(tǒng)一到中央的正確決策上來(lái)，而且要充分利用各種傳媒的宣傳渠道和途徑，強(qiáng)化各級(jí)干部對(duì)確權(quán)工作的重要性、必要性的認(rèn)識(shí)。除此之外，尤其要注意加強(qiáng)作為政策對(duì)象的農(nóng)民的宣傳教育，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)確權(quán)政策的理解，減小政策實(shí)施阻力，獲取農(nóng)民對(duì)確權(quán)工作的支持。［14］針對(duì)農(nóng)民所開展的政策宣傳必須注意政策推廣方式，充分利用張貼標(biāo)語(yǔ)、告農(nóng)戶書、宣傳欄、宣傳單等形式讓農(nóng)民了解確權(quán)意義、內(nèi)容，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的自覺性和主動(dòng)性；并且通過(guò)定期組織咨詢點(diǎn)與農(nóng)民講解相關(guān)內(nèi)容，及時(shí)解決農(nóng)民的思想困惑，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)政策認(rèn)知和理解。同時(shí)，使村委會(huì)、村小組中品德好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、威信高的人承擔(dān)起宣傳角色，他們不僅能較好地理解、表達(dá)土地確權(quán)政策，又能獲得村民的信任，可以要求這些能人組織有關(guān)土地確權(quán)登記的宣講大會(huì)，向農(nóng)民解釋政策目的、普及土地矛盾糾紛相關(guān)基本法律常識(shí)、宣傳土地確權(quán)登記的內(nèi)容與程序。

（二）完善糾紛調(diào)處體系，全力化解矛盾糾紛的阻力

提高業(yè)務(wù)人員對(duì)土地糾紛處理能力的前提是健全有關(guān)土地糾紛的法律法規(guī)，避免因政策法規(guī)調(diào)整或不完善所引起的土地糾紛。［15］以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，完善多元化、多渠道的土地確權(quán)糾紛處理機(jī)制。首先，要保證具有獨(dú)立性、非官方的土地糾紛調(diào)處中介組織，合理分設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等矛盾糾紛原發(fā)地，鼓勵(lì)開展政策咨詢、中介服務(wù)、糾紛沖裁、法律援助等服務(wù)，確保土地權(quán)屬爭(zhēng)議能得到及時(shí)處理。此外，土地權(quán)屬爭(zhēng)議負(fù)責(zé)涉及面廣，因此必須理順有關(guān)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處部門之間的關(guān)系，在明確各部門職責(zé)前提下建立部門間工作的協(xié)作、銜接平臺(tái)，確保農(nóng)民土地糾紛有效解決。其次，要建立土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處標(biāo)準(zhǔn)，主要包括明確土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處的責(zé)任主體、一般程序、基本原則以及工作方法，增強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決的規(guī)范性，確保解決矛盾糾紛有章可依，最大限度地實(shí)現(xiàn)規(guī)范的矛盾糾紛調(diào)處。再次，要通過(guò)制定土地權(quán)屬爭(zhēng)議相關(guān)調(diào)處制度以加大土地糾紛調(diào)處力度。以一定的標(biāo)準(zhǔn)建立土地權(quán)屬糾紛典型案例分類數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)于甄選入庫(kù)的案例必須保存詳細(xì)案例經(jīng)過(guò)、證據(jù)調(diào)查過(guò)程、案例處理依據(jù)及其判定結(jié)果，以作為相關(guān)業(yè)務(wù)人員處理糾紛的學(xué)習(xí)資料和處理同類型土地糾紛的重要依據(jù)。針對(duì)非常規(guī)土地糾紛，建立糾紛調(diào)處緊急預(yù)案制度，以解決一些涉及群眾利益廣泛、在一定區(qū)域內(nèi)具有重要影響的土地糾紛。同時(shí)要加強(qiáng)村干部、土地糾紛調(diào)處人員的業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)，不定期組織不同地區(qū)相關(guān)人員糾紛調(diào)處的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)交流，以共同提高各方處理土地矛盾糾紛的能力。

（三）制定合理財(cái)政方案，確保各項(xiàng)資金的有效分配

目前土地確權(quán)頒證成本中，監(jiān)利縣政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)額度最大，主要支出在土地測(cè)繪項(xiàng)目；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在承擔(dān)日常工作經(jīng)費(fèi)和工資支出后富裕資金較小，難以保障土地糾紛調(diào)處相關(guān)經(jīng)費(fèi)的資金支持；取消農(nóng)業(yè)稅后，大多數(shù)村級(jí)集體少有經(jīng)營(yíng)收入，一般有少量資金集中在村民小組一級(jí)，但無(wú)法自行解決確權(quán)工作的追加費(fèi)用。為保證各項(xiàng)資金的合理分配，首先，縣政府在堅(jiān)持“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助”總原則下，制定年度或階段性專項(xiàng)資金預(yù)算，對(duì)農(nóng)村土地承包檔案清理、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查勘測(cè)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書印制、土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題排查、矛盾糾紛調(diào)處經(jīng)費(fèi)以及農(nóng)民誤工費(fèi)用等各項(xiàng)資金進(jìn)行合理安排?；鶎诱诖_權(quán)工作開展過(guò)程中出現(xiàn)資金短缺情形的，縣政府必須及時(shí)下達(dá)工作經(jīng)費(fèi)追加方案，督促有關(guān)部門財(cái)政落實(shí)追加經(jīng)費(fèi)。其次，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)費(fèi)支出和縣政府預(yù)算方案為參考，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、地理位置特征、人口數(shù)量結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況制定資金分配方案，設(shè)定并安排各村土地糾紛調(diào)處資金。最后，確權(quán)工作小組在基礎(chǔ)必須整合確權(quán)工作中的成果，降低確權(quán)成本，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配方案為依據(jù)，堅(jiān)決按照財(cái)務(wù)紀(jì)律要求，確保資金的使用安全高效。

（四）擴(kuò)大確權(quán)工作團(tuán)隊(duì)，合理安排人員的工作職責(zé)

農(nóng)村土地確權(quán)工作時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，當(dāng)前監(jiān)利縣確權(quán)參與人員數(shù)量規(guī)模略顯單薄，難以保證確權(quán)工作順利開展。因此，必須適當(dāng)吸納各部分力量以擴(kuò)大確權(quán)工作團(tuán)隊(duì)，并明確各單位、各組織、各人員的工作職責(zé)。將縣級(jí)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組織確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)班子，從科研院所、專業(yè)機(jī)引起技術(shù)人才確定技術(shù)協(xié)作團(tuán)隊(duì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府抽調(diào)人員組建日常工作小組，從村莊內(nèi)部選聘基層專員從事宣傳、協(xié)調(diào)等工作。具體而言，由國(guó)土、住建、檔案、財(cái)政、民政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門主要負(fù)責(zé)人為成員，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)分別擔(dān)任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)成立土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室主要負(fù)責(zé)制定確權(quán)工作計(jì)劃、審核項(xiàng)目實(shí)施方案、組織并領(lǐng)導(dǎo)各部門工作，對(duì)確權(quán)工作中關(guān)于土地糾紛、財(cái)務(wù)安排等重大事項(xiàng)和政策問(wèn)題提出解決方案。對(duì)于確權(quán)工作中土地測(cè)繪工作由土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過(guò)招投標(biāo)的形式選擇具有良好資質(zhì)、信譽(yù)以及技術(shù)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)承擔(dān)起外業(yè)測(cè)量、宗地制圖、表格填寫、資料收集以及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各辦公室需要臨時(shí)抽調(diào)一部分人員組建確權(quán)工作小組，主要負(fù)責(zé)組織宣傳動(dòng)員、糾紛爭(zhēng)議調(diào)處、現(xiàn)場(chǎng)指界簽字、初審調(diào)查公告等工作。村內(nèi)由村委會(huì)成員、選聘基層專員所成立的工作小組主要從事入戶調(diào)查、資料收集、糾紛調(diào)處以及協(xié)助技術(shù)人員外業(yè)作業(yè)等。在明確各層級(jí)、各單位工作前提下，形成以領(lǐng)導(dǎo)小組為核心、技術(shù)機(jī)構(gòu)為骨干、村級(jí)入戶調(diào)查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級(jí)審核以及縣級(jí)審核發(fā)證為原則的確權(quán)工作團(tuán)隊(duì)，以保證各部門分工協(xié)作、緊密配合，確保土地登記發(fā)證順利進(jìn)行。

注釋：

① 資料來(lái)源：《2017年監(jiān)利縣政府工作報(bào)告》。