楊 昕 王太高

現(xiàn)代行政活動，在很大程度上依賴于科學(xué)知識的支持。科學(xué)往往被行政機關(guān)用以支持其決定的合理性，行政機關(guān)對復(fù)雜科學(xué)知識的充分把握也增強了其合法性。隨著風(fēng)險時代的到來，行政機關(guān)在風(fēng)險評估、采取風(fēng)險應(yīng)對措施或者評價可替代方案時經(jīng)常遭遇科學(xué)不確定性，其中在食品安全、職業(yè)安全、環(huán)境保護和健康規(guī)制等領(lǐng)域的問題尤其突出。例如，當(dāng)PM2.5的濃度值為74μg/m3時，按照美國的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)第四級“不健康”，建議“相關(guān)人士應(yīng)該避免或減少長期或沉重的室外活動”；而按照中國的標(biāo)準(zhǔn)，則對應(yīng)第二等級“良”，指示“空氣質(zhì)量可接受，但某些污染物可能對極少數(shù)異常敏感人群健康有較弱影響”。這一顯著差異表明，PM2.5對人類健康和安全的影響存在可能的科學(xué)不確定性。而從行政法學(xué)的視角觀察，在存在科學(xué)不確定性的情形下，什么樣的行政決定才是合理的？司法應(yīng)如何審查以不確定科學(xué)為基礎(chǔ)做出的行政決定？

我國學(xué)界對此議題的研究較少。學(xué)者大多從宏觀的角度，探討以科學(xué)不確定性為特征的風(fēng)險社會給傳統(tǒng)行政法基本原則帶來的挑戰(zhàn)①，因果關(guān)系不確定情形下風(fēng)險預(yù)防原則的理論建構(gòu)②等。美國聯(lián)邦法院的司法實踐為此議題的研究提供了很好的素材，本文即以美國司法實踐中對審查標(biāo)準(zhǔn)的具體適用為視角，探討科學(xué)不確定性前提下行政決定的合理性審查，并揭示司法、行政和科學(xué)共同體應(yīng)對科學(xué)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實進路。

科學(xué)不確定性的內(nèi)涵與司法審查的困境

(一)科學(xué)不確定性的內(nèi)涵

近代科學(xué)的興起給人類社會帶來了翻天覆地的變化。20世紀(jì)以前，人們通常認為，確定性、可靠性、普遍性和客觀性是科學(xué)區(qū)別于其他知識的重要特征。③科學(xué)被用于滿足對抽象的好奇心或?qū)I(yè)的需求。20世紀(jì)中葉以后，人類便利的生活極大地得益于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，卻也因此面臨環(huán)境污染、基因改良生物、電磁輻射和核輻射等風(fēng)險。至此，人們發(fā)現(xiàn)不確定性比確定性更接近于科學(xué)核心的內(nèi)涵。面對事實不確定、價值有爭議、損害后果可能巨大的風(fēng)險問題，風(fēng)險規(guī)制機關(guān)又不得不依賴于不確定的、可變的甚至是未知量的科學(xué)數(shù)據(jù)和手段，及時做出決策?？梢哉f，科學(xué)不確定性已成為現(xiàn)代風(fēng)險社會的核心特征之一。

有學(xué)者對科學(xué)不確定性做了類型化分類：參數(shù)不確定、模型不確定、可變性不確定以及價值不確定。④參數(shù)不確定，也被稱為認識論的或者基于知識上的不確定，來源于原則上可以測量但通過測量或分析卻無法確定的因素。其可以進一步細分為測量不確定、數(shù)據(jù)沖突或缺失、外推錯誤和歸類錯誤。模型不確定，是另外一種認知上的不確定，可能由于用以描述該系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)選擇不確定，或者模型自身過于簡單化，以及模型未能考慮給定系統(tǒng)的相關(guān)因素。⑤可變性不確定，有時也被稱為本體或隨機的不確定性，包括研究系統(tǒng)本質(zhì)或內(nèi)在的異質(zhì)性。⑥與其他類型不確定性不同，可變性不確定性不能通過進一步研究而達到確定的狀態(tài)，但可以通過更好地歸類研究而相對精確。⑦價值不確定，是指生產(chǎn)科學(xué)過程中的價值偏好。⑧科學(xué)研究通常耗費巨大財力，資金壓力不僅操縱著科學(xué)研究以資助者的利益為導(dǎo)向，也導(dǎo)致對某產(chǎn)品的某一方面進行更有針對性的研究。在復(fù)雜和耗資巨大的領(lǐng)域，比如環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，這種壓力會使科學(xué)研究更為敏感。同時，科學(xué)家個人也可能存在偏見，這可能來源于資金利益，也可能包括科學(xué)家自身的政策關(guān)切，比如對減少饑餓、預(yù)防墮胎或者減輕氣候變化的政策偏好。行政決定的做出必然受到以上各種不確定性的影響，尤其在風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，行政機關(guān)經(jīng)常面臨是否規(guī)制和如何規(guī)制的選擇。參數(shù)和模型不確定意味著進一步的科學(xué)研究可能為行政機關(guān)帶來更確定的行動依據(jù)，行政機關(guān)需要對等待進一步科學(xué)研究和規(guī)制當(dāng)下風(fēng)險進行比較評估。而不確定性如果是由于背后的資金支持或利益導(dǎo)向?qū)е拢⒉皇怯捎诳勺冃圆淮_定或者認識論上的不確定引起，那么更多的科學(xué)研究也不會減少爭議的發(fā)生。不同類型的科學(xué)不確定性會對行政決定產(chǎn)生不同影響，而這也會影響法院對行政決定合理性的判斷。

(二)司法審查科學(xué)不確定性的困境

司法通常被期待通過它們的法律監(jiān)督角色，確保行政機構(gòu)的應(yīng)責(zé)性。但在涉及復(fù)雜科學(xué)的事務(wù)上，法院與行政機關(guān)相比，在能力和合法性方面并不具有優(yōu)勢。從能力而言，行政機關(guān)配備專業(yè)的工作人員，并有更多資源去收集信息，而法院僅能依靠外行的法官憑借面前的記錄來衡量科學(xué)。尤其在科學(xué)不確定的情形下，事實發(fā)現(xiàn)經(jīng)常與政策決定難解難分，而行政機關(guān)比法院更具有合法地位做出政策選擇。因此，無論是在科學(xué)不確定情形下對科學(xué)的預(yù)測，還是基于科學(xué)不確定性而做的政策選擇，行政機關(guān)都由于能力和合法性的優(yōu)勢而在其管理領(lǐng)域內(nèi)得到更多司法尊重。然而，科學(xué)不確定性的存在也意味著政策選擇填補了不確定的科學(xué)縫隙，行政機關(guān)有可能以科學(xué)的外衣掩蓋其真實的政策選擇。面對科學(xué)不確定性，法院是基于行政機構(gòu)在專業(yè)和科學(xué)知識上的優(yōu)勢就給予司法尊重，還是擔(dān)憂行政機構(gòu)被產(chǎn)業(yè)界“俘獲”而選擇對實體進行審查？又如何進行審查？美國聯(lián)邦法院通過對司法審查標(biāo)準(zhǔn)的適用，從實體、程序和過程方面進行了司法審查。無論是從實體退守到程序，還是從程序又輾轉(zhuǎn)到不放棄實體審查，都反映出司法審查在這一領(lǐng)域的困境。下文從美國聯(lián)邦法院遵循不同的審查思路做出的兩個判決開始，對這一問題進行分析。

美國司法審查的兩種思路：尊重政策決定或更多不確定性討論

《美國行政程序法》§706(2)規(guī)定了聯(lián)邦法院審查行政決定的基礎(chǔ)架構(gòu)，包括恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)、實質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及全面復(fù)審制。其中，全面復(fù)審制目前在實務(wù)上的運用已大幅萎縮。實質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)適用于正式程序以及立法要求“根據(jù)聽證記錄作出”的事實審查，而條款(A)的恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)適用于其他所有行政決定的事實以及行政裁量的審查。在AssociationofDataProcessingServiceOrganizations,Inc.v.BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem一案中，Scalia法官傾向于清楚的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，在針對事實認定的審查中，將實質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等同于陪審員標(biāo)準(zhǔn)，也將恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)等同于實質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。⑨涉及科學(xué)不確定性的行政決定，是行政機關(guān)以不確定的科學(xué)為基礎(chǔ)做出的決定。這其中涉及事實認定，而在科學(xué)不確定情形下，無疑也涉及行政裁量。因此，對科學(xué)不確定情形下的行政決定進行司法審查，多適用恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)。

《美國行政程序法》§706(2)(A)規(guī)定，法院有權(quán)審查并撤銷構(gòu)成“恣意、反復(fù)或濫用自由裁量權(quán)，或與法律不一致的行政行為、事實和決定”⑩。對于恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦最高法院采用了嚴(yán)格審視原則，要求法院確保行政機關(guān)嚴(yán)格審視了所有相關(guān)事實和問題，考慮所有相關(guān)因素，并且事實和結(jié)論之間要有合理聯(lián)系，這要求法院進行徹底而仔細的審查，但是法院不能用自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷。法院如何進行“徹底而仔細的審查”，又“不用自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷”？實踐中，法院審查行政機關(guān)的推理過程，要求行政機關(guān)說明理由，滿足一定程度的理性標(biāo)準(zhǔn)。那么，在審理涉及不確定的科學(xué)作為行政決定事實基礎(chǔ)的案件時，法院必須決定，是基于科學(xué)不確定性的存在給予行政機關(guān)政策決定以司法尊重，還是出于對行政機關(guān)以不確定的科學(xué)掩蓋其政策選擇的擔(dān)憂，對科學(xué)做實體的審查？

《清潔空氣法》是一部旨在從全國層面控制空氣污染的美國聯(lián)邦法律。它是美國第一部也是最重要的現(xiàn)代環(huán)保立法。AmericanTruckingAss’ns,Inc.v.EPA以及Massachusettsv.EPA分別涉及環(huán)保署對臭氧和懸浮顆粒的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定以及溫室氣體的規(guī)制問題。兩個案件都涉及科學(xué)不確定性，然而法院在判決上卻有不同思路。

(一)尊重政策決定

AmericanTruckingAss’ns,Inc.v.EPA涉及環(huán)保署對臭氧和空氣中懸浮顆粒(PM)的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(NAAQS)所進行的修訂?！肚鍧嵖諝夥ā芬蟓h(huán)保署制定且定期更新NAAQS，并要求環(huán)保署長運用其“判斷”選擇一個主要的NAAQS，且該標(biāo)準(zhǔn)要留有為保護公共健康所必須的足夠的安全余地。該案首先涉及對禁止授權(quán)原則的挑戰(zhàn)，而后聯(lián)邦最高法院在上訴審中駁回了合憲性分析，認為《清潔空氣法》并沒有違反禁止授權(quán)原則。問題再次被發(fā)回到華盛頓特區(qū)巡回上訴法院，由上訴法院就環(huán)保署對NAQQS的修訂是否構(gòu)成恣意、專斷或濫用裁量權(quán)進行重審。在恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)下，上訴法院認為環(huán)保署合理地考慮了相關(guān)因素，并引用了之前的法院判決，“當(dāng)特定范圍內(nèi)的污染物濃度之健康影響存在不確定性時，環(huán)保署可以運用其裁量權(quán)來作出判斷，在相關(guān)范圍內(nèi)選擇這一點而不是另一點來確立標(biāo)準(zhǔn)”。這意味著法院基于科學(xué)不確定性的存在，尊重行政機關(guān)的政策決定。然而，環(huán)保署卻聲稱其決定是基于確定的科學(xué)而做出的。環(huán)保署主張“科學(xué)審查”得出了一個不可避免的結(jié)論，即現(xiàn)有的NAAQS不能為保護公眾的健康留下足夠的安全余地，并且修訂后的標(biāo)準(zhǔn)僅僅依據(jù)科學(xué)即可得到辯護。另外，環(huán)保署關(guān)于如何為“保護公眾健康所必須”并“留有足夠安全余地”的政策立場并不一致。具體而言，安全余地條款是否要求環(huán)保署將一級標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在低于科學(xué)研究確定的可能發(fā)生最低程度不利影響的水平上？在本案涉及的修訂臭氧標(biāo)準(zhǔn)中，環(huán)保署將一級標(biāo)準(zhǔn)定在0.08ppm，并聲稱臨床研究可直接觀測到此水平的不利健康影響。而在1993年環(huán)保署采取的立場是，安全余地要求其將標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在能在敏感人群中發(fā)現(xiàn)或預(yù)測到不利健康影響的水平之下。同樣，在1979年對臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修訂中，環(huán)保署設(shè)定的一級標(biāo)準(zhǔn)大大低于得到證明的不利影響的最低水平。對“安全余地”立場的轉(zhuǎn)換，實際上造成一系列公眾健康影響。如果環(huán)保署的理由是對于無閾值污染物而言某種健康風(fēng)險水平是可容忍的，但是，它從來沒有為其“政策選擇”提供前后一致的解釋來說明為何其忽視了那些有時是相當(dāng)重大的健康影響。

(二)要求對不確定性進行討論

Massachusettsv.EPA一案同樣涉及《清潔空氣法》?！肚鍧嵖諝夥ā芬蟓h(huán)保署制定新型機動車輛或者機動車輛發(fā)動機排放的——依其判斷會損害公共健康或福利的——空氣污染物標(biāo)準(zhǔn)。美國馬薩諸塞州等12個州、3個城市和一些環(huán)保組織向環(huán)保署提出申請，要求其根據(jù)《清潔空氣法》對新型機動車輛排放的溫室氣體進行規(guī)制。環(huán)保署最終拒絕了這一請求，理由是人類行為導(dǎo)致溫室氣體聚集與全球氣溫升高之間沒有必然的因果關(guān)系，由于這一科學(xué)不確定性的存在，現(xiàn)在進行溫室氣體規(guī)制并不明智。而且，單獨規(guī)制機動車輛溫室氣體的排放是一個相當(dāng)瑣碎的辦法，這與總統(tǒng)廣泛解決該問題的方案相沖突，環(huán)保署單邊制規(guī)會對總統(tǒng)說服發(fā)展中國家減少溫室氣體排放的談判策略形成關(guān)鍵性的損害。該案被挑戰(zhàn)到最高法院。最高法院的9名大法官以5∶4判決環(huán)保署拒絕制定規(guī)則違反了恣意與專斷標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)意見認為，環(huán)保署未能提供合理解釋來說明拒絕管制溫室氣體排放的原因。環(huán)保署拒絕規(guī)制溫室氣體排放只能基于國會立法《清潔空氣法》限制下的兩種原因：第一，經(jīng)環(huán)保署判斷溫室氣體并不導(dǎo)致“損害公共健康或福利”；第二，環(huán)保署為它無法判斷溫室氣體是否“損害公共健康或福利”提供合理解釋。多數(shù)意見認為，盡管總統(tǒng)有廣泛的處理外交事務(wù)的權(quán)力，但是該權(quán)力并不能擴展至拒絕執(zhí)行國內(nèi)法律。如果環(huán)保署認為科學(xué)是如此不確定以至于影響到環(huán)保署就溫室氣體排放做出規(guī)制，那么環(huán)保署就應(yīng)該解釋科學(xué)是如何如此不確定。

以上兩個案件都涉及環(huán)保署對空氣質(zhì)量的規(guī)制，并以不確定的科學(xué)作為行政決定的基礎(chǔ)，國會都通過《清潔空氣法》授權(quán)環(huán)保署基于其判斷以保護公眾健康和福利，法院也都適用恣意專斷標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)保署的裁量權(quán)進行審查。但是，兩案判決審查思路有很微妙的關(guān)系。在AmericanTruckingAss’ns,In.v.EPA一案中，盡管環(huán)保署一再聲稱其標(biāo)準(zhǔn)制定是基于(確定)科學(xué)而做出的，但上訴巡回法院自己“發(fā)現(xiàn)”了科學(xué)不確定性，并基于科學(xué)不確定性認為環(huán)保署的決定是政策決定，因而尊重了環(huán)保署的政策選擇。而在Massachusettsv.EPA一案中，多數(shù)意見認為盡管存在科學(xué)不確定性，對機動車的溫室氣體排放是否進行規(guī)制是一個行政裁量問題，但裁量權(quán)也應(yīng)限制在國會授權(quán)考慮的法定因素范圍內(nèi)。并且，如果科學(xué)是如此不確定，已影響到環(huán)保署理性判斷溫室氣體是否會造成全球變暖，進而無法對溫室氣體進行規(guī)制，那么環(huán)保署需要做出更充分的解釋。如果環(huán)保署合理地給出溫室氣體聚集與全球氣候變暖存在科學(xué)不確定的解釋，法院會尊重環(huán)保署是否對溫室氣體進行規(guī)制這一判斷。

司法尊重的前提：行政機關(guān)對科學(xué)不確定性的充分討論

(一)機構(gòu)評價科學(xué)的再思考

在上述兩種審查思路中，法院都愿意給予行政機關(guān)一定程度的尊重，但是尊重的前提與程度并不相同，而這取決于司法與行政誰是更合適的評價科學(xué)信息的機構(gòu)以及背后特定的權(quán)力分立理論。一般而言，與行政機關(guān)相比，法院在能力和合法性上并不具有直接評價科學(xué)的優(yōu)勢。但是這一基于復(fù)雜科學(xué)的司法尊重，是否值得更審慎的考慮？

問題的實質(zhì)在于，行政機關(guān)缺乏動機去完整探究所有相關(guān)科學(xué)。當(dāng)行政機關(guān)意識到其決定有可能進入司法程序時，其沒有動力分析可能會損害其政策選擇的科學(xué)。而在科學(xué)特別復(fù)雜時，這樣的情況會更加糟糕，擁有更少資源的利益相關(guān)者可能更加沒有能力去識別其利害關(guān)系。在特定問題中，科學(xué)問題越復(fù)雜，識別其中的利益關(guān)系就越困難。這些潛在的利益者可能沒有識別意識，他們甚至不能為行政機關(guān)提供響應(yīng)他們利益的動力——行政機關(guān)獲取更多科學(xué)信息的動力。而擁有更多資源的利益相關(guān)者，將更有能力意識到他們的相關(guān)利益，并有效地對行政機關(guān)進行游說。如此，事實決定不會反映“作為整體的科學(xué)”，而是反映了用以支持有偏向觀點的科學(xué)，而這有利于更有政治手段的組織。不僅如此，公眾對復(fù)雜科學(xué)理解不足會導(dǎo)致其不僅忽略問題的本質(zhì)，而且也忽略了科學(xué)在評價這些問題上的有限作用。由于缺乏科學(xué)的訓(xùn)練，公眾和媒體不太可能意識到機構(gòu)在科學(xué)論證中所隱藏的政策選擇。如此，行政機關(guān)就有動機聲稱是科學(xué)指引了決定來為其政策決定提供一個中立的外表。在科學(xué)的外表下，公眾就無法對政策選擇進行有效的公共參與。因此，在對科學(xué)做出評價方面，通常而言行政機關(guān)在能力和合法性上要優(yōu)于法院，但以上分析至少展現(xiàn)了兩種風(fēng)險，在更細致的層面“微調(diào)”了這一結(jié)論并影響到具體的司法審查。

(二)司法尊重的前提：行政機關(guān)對科學(xué)不確定性的充分討論

通過以上對法院與行政機關(guān)在評價科學(xué)信息方面的考量可以得出，如果對于基于復(fù)雜的科學(xué)的議題就給予司法尊重，那可能意味著涉及分散利益的重要社會議題被排除在行政立法預(yù)設(shè)的政治民主過程之外，復(fù)雜的科學(xué)掩蓋了真實的政策選擇而無法使行政機關(guān)應(yīng)責(zé)。行政機關(guān)可能選擇不完整的科學(xué)，聲稱是科學(xué)指引了行政決定，而隱藏了真正的價值選擇。

因此，要獲得司法尊重，行政機關(guān)必須承認是在科學(xué)不確定情形下做出的科學(xué)預(yù)測或政策選擇。只有基于科學(xué)不確定性的存在，行政機關(guān)的行政決定才能獲得更多司法尊重?；仡橝mericanTruckingAss’ns,Inc.v.EPA的判決思路，環(huán)保署自己聲稱是科學(xué)指引了行政決定，而上訴法院基于科學(xué)不確定性的存在而給予行政機關(guān)尊重。這種審判思路不僅可能使得行政機關(guān)構(gòu)建以確定科學(xué)為理由的政策決定從而減少公共參與的空間和可能，也會鼓勵不同利益集團資助更多“科學(xué)”來影響政策選擇。另外，由法院自己“發(fā)現(xiàn)”科學(xué)的不確定性而給予司法尊重，實際上是授予法院不受拘束的權(quán)力。法院事實上缺少一個具體原則以判斷科學(xué)到底是確定還是不確定的，因此會允許法官基于自己的政策偏好，當(dāng)他想要維持一項行政決定就“發(fā)現(xiàn)”科學(xué)的不確定性，而當(dāng)他想撤銷一項行政決定就“發(fā)現(xiàn)”存在確定的科學(xué)但并指向另外一個結(jié)論。并且，作為外行的法官對不確定性是否存在的探究基本集中在科學(xué)合意是否存在。法院以這一標(biāo)準(zhǔn)來決定科學(xué)不確定性是否存在及是否給予司法尊重，會鼓勵科學(xué)家根據(jù)自身政策偏向而將科學(xué)研究貼上“確定”還是“不確定”的標(biāo)簽，這會改變對知識不確定性的科學(xué)探討過程，也因此降低了科學(xué)研究中自我批判式研究的水平。同時，這也會誤導(dǎo)公眾繼續(xù)要求更多科學(xué)來解決真正的政策問題。

現(xiàn)代行政法的功能在于提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表。然而真正的困難在于，當(dāng)涉及復(fù)雜的科學(xué)時，分散的利益群體甚至無法識別其中的利害關(guān)系，在這一情形下單純增強行政程序并無助于這一問題的解決。行政程序的增強和確保首先是要求分散的利益群體了解自己的利益所在，而這需要建立在充分知情的基礎(chǔ)上。同樣，在復(fù)雜科學(xué)情形下，行政機關(guān)可能被利益團體俘獲，以“科學(xué)”名義掩蓋其真實的政策選擇，而這也有賴于對科學(xué)不確定性的充分討論。因此，法院審查涉及科學(xué)不確定性的行政決定，如果足夠的科學(xué)不確定性的確存在，那么行政機關(guān)所做的有關(guān)行政決定應(yīng)該得到司法尊重，而前提是行政機關(guān)對科學(xué)不確定性進行了充分揭示和討論。這有助于法院審查行政機關(guān)是否在國會授權(quán)范圍內(nèi)行使行政裁量權(quán)。以環(huán)保領(lǐng)域為例，國會設(shè)定了一系列法定因素指引環(huán)保署如何對待科學(xué)不確定性。這些授權(quán)考慮因素指定了環(huán)保署在做出行政決定時必須考慮的相關(guān)因素，既包括環(huán)境影響、不利健康影響、安全范圍等風(fēng)險因素，也包括成本、可行性、技術(shù)等非風(fēng)險因素。不同因素可能被要求同時考慮，例如不利健康影響和成本，這時行政機關(guān)給予各個因素的不同權(quán)重成為行政決定價值選擇的關(guān)鍵。這些因素也可能被要求單獨考慮，例如環(huán)境影響、不利健康影響。這構(gòu)成國會在科學(xué)不確定情形下默認的價值選擇。國會可能創(chuàng)造了某些規(guī)范性考慮——諸如清潔空氣的重要性。無論哪種情況，由于某些因素中包含著科學(xué)不確定性，因此對科學(xué)不確定性的討論使法院得以審查行政機關(guān)是否在國會授權(quán)范圍內(nèi)行使裁量權(quán)。

因此，Massachusettsv.EPA一案中多數(shù)意見認為，《清潔空氣法》要求環(huán)保署為保護公共健康與福利對空氣污染物進行規(guī)制，本身就是在科學(xué)不確定情形下偏向于保護公共健康，而總統(tǒng)政策并不在國會授權(quán)考慮因素內(nèi)。但多數(shù)意見并未明確表示，對科學(xué)不確定性的何種討論才是充足的。

從法律標(biāo)準(zhǔn)到以科學(xué)共同體為標(biāo)準(zhǔn)的審查

前文已經(jīng)討論，科學(xué)不確定性有不同的性質(zhì)，包括參數(shù)、模型、可變性以及科學(xué)政策的不確定。在SanLuisObispoMothersforPeacev.NuclearRegulatoryCommission一案中，第九上訴巡回法院拒絕了核能規(guī)制委員會進行的一項臨時廢棄燃料儲存設(shè)施項目，因為核能規(guī)制委員會沒有考慮恐怖襲擊可能對這一項目造成的環(huán)境影響。核能規(guī)制委員會認為恐怖襲擊的風(fēng)險是不可量化的(因此是不確定的)，因而無法做出評估及討論。但法院指出，對襲擊的方式、武器、設(shè)施的易遭攻擊性以及所有這些因素可能對環(huán)境造成的影響，都不必然要求可量化的可能性評估，而不可量化的評估并不意味著不需要對不確定性進行說明和討論。這似乎暗示法院嘗試對不同類型的不確定性作出區(qū)分，并且要求行政機關(guān)對不確定性的考慮說明理由，包括是否存在不確定性以及存在何種性質(zhì)的不確定性。而這些不確定性的性質(zhì)本身，與行政決定的做出有密切關(guān)系。例如，科學(xué)研究中的參數(shù)和模型存在不確定性，表明進一步的科學(xué)發(fā)展可能會減少這一不確定，行政機關(guān)需要選擇究竟是在不確定性存在前提下行動，還是等待科學(xué)進一步確定再決定是否進行規(guī)制。而可變性的不確定性和科學(xué)政策上的不確定性內(nèi)在于科學(xué)本身，并不能隨著科學(xué)發(fā)展而消除。要求行政機關(guān)對以上科學(xué)不確定性的性質(zhì)進行闡述，實際上就是要求行政機關(guān)展現(xiàn)在不同性質(zhì)、不同程度的科學(xué)不確定情形下所做出的政策選擇。以這種方式對科學(xué)不確定性做出說明，有助于公眾了解政策選擇的發(fā)生機理，也有助于法院了解科學(xué)不確定性的真正性質(zhì)，而不是以科學(xué)合意是否存在作為判斷科學(xué)不確定是否存在的標(biāo)準(zhǔn)。以這種說明理由的方式進行審查，法院既沒有作為外行過深地干預(yù)行政機關(guān)作出的實體決定，也沒有直接棄守從而給政策以科學(xué)面目出現(xiàn)的可乘之機。同時，各種不確定性的揭示與理由說明，也對法院與行政機關(guān)、科學(xué)團體之間強化對話，促進科學(xué)研究發(fā)展起到積極作用。

前文分析的不同審查思路，反映了科學(xué)不確定性本身并不能自洽于以事實發(fā)現(xiàn)、法律解釋和政策決定為分類標(biāo)準(zhǔn)的司法審查。各種類型的科學(xué)不確定性都是科學(xué)家在測量和評估過程中產(chǎn)生的，因此屬于事實發(fā)現(xiàn)。另一方面，這一過程也涉及政策判斷，單純的科學(xué)并不能指向確定的結(jié)果。事實發(fā)現(xiàn)適用嚴(yán)格審視原則，政策決定則要求更多司法尊重。然而，本文分析卻表明，在涉及科學(xué)不確定情形下，以事實發(fā)現(xiàn)和政策決定作為分類標(biāo)準(zhǔn)來決定司法審查的強度出現(xiàn)了相互矛盾的結(jié)果。

事實上，在涉及科學(xué)不確定的情形下，關(guān)于嚴(yán)格審視原則的具體適用，在聯(lián)邦下級法院曾有程序性和實體性嚴(yán)格審視兩種進路。前者主張法院審查的重點應(yīng)在于程序的加強，而后者則主張法院有責(zé)任針對行政的選擇做實體的檢驗。對于前者，最高法院在1976年VermontYankeeNuclearPowerCorp.v.NaturalResourcesDefenseCouncil一案中否定了法院通過司法裁判對行政機關(guān)施加額外程序負擔(dān)的做法。而對于實體嚴(yán)格審視在涉及科學(xué)不確定性問題中的具體使用，則是多伯特式司法審查。多伯特式司法審查中，法官要求行政機關(guān)必須確立每一相關(guān)研究的科學(xué)有效性，并說明其在科學(xué)上的推理的有效性，以此說服法官行政機關(guān)對科學(xué)的使用并不是恣意和專斷的。然而，這一方法使行政機關(guān)無法在存在科學(xué)不確定情況下應(yīng)用可得證據(jù)做出整體評估，尤其在風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，科學(xué)的高度不確定性決定了此領(lǐng)域的證明不能達到數(shù)學(xué)推理所能達成的令人信服的確定性。

無論是對恣意暨任意性標(biāo)準(zhǔn)的具體適用，還是多伯特式的司法審查，都表明法院對行政機關(guān)科學(xué)決定的司法審查通常根植于法律，而非科學(xué)。法院運用法律測試來判斷行政專業(yè)上科學(xué)的運用，而這一外行的外部審查不是由對科學(xué)完整性感興趣的科學(xué)家引導(dǎo)的，而是由對行政決定不滿的或失望的利益群體的代表——律師來引導(dǎo)的。行政機關(guān)在科學(xué)分析中的任何方法論上的瑕疵都可能被用來挑戰(zhàn)行政決定的合理性。而這些都表明法院基于法律的測試并不是一個有效的審查框架。而更切合行政機關(guān)進行科學(xué)分析的本質(zhì)和過程的，是以科學(xué)共同體作為司法審查外部的衡量基準(zhǔn)。這不僅可以促進科學(xué)研究的發(fā)展，同時也可以促使行政機關(guān)承認并對科學(xué)不確定性進行討論，從而讓政策和價值選擇更為透明。

美國司法實踐對我國的啟示

美國法院在風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域的司法實踐，不僅為我國研究者提供了處理科學(xué)不確定性問題的較為具體的司法參照，而且對我國法治建設(shè)也有著廣泛的借鑒意義。

第一，對于我國而言，無論是大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的安全標(biāo)準(zhǔn)，都由于行政訴訟的范圍限制而無法進入司法審查程序。我國《行政訴訟法》將訴訟范圍限制為具體行政行為，只有規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件可能被附帶審查，這幾乎排除了涉及科學(xué)不確定性的風(fēng)險決定進入司法審查的可能性。行政風(fēng)險決定對公眾的影響深遠，在涉及科學(xué)不確定性的風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，允許司法對行政機關(guān)進行合理性審查，不僅可以促進行政、司法、科學(xué)共同體及公眾的對話，也可以提高行政決定的透明性、審慎性及公眾參與性。

第二，具體到審查標(biāo)準(zhǔn)，我國《行政訴訟法》著重于行政決定的合法性審查。確立合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，成為風(fēng)險時代對我國行政法提出的迫切要求。美國對恣意暨任意標(biāo)準(zhǔn)的具體適用，要求行政機關(guān)就科學(xué)不確定性進行充分的討論以獲得司法尊重，從而在法院能力、合法性和司法確保行政應(yīng)責(zé)性之間找到平衡，可為我國的行政合理性標(biāo)準(zhǔn)提供參考。

①金自寧：《風(fēng)險規(guī)制與行政法治》，《法制與社會發(fā)展》2012年第4期。

②孔繁華：《論預(yù)防原則在食品安全法中的適用》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第4期。

③趙正國：《科學(xué)的不確定性與我國公共政策決策機制的改進》，《山東科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第3期。

④⑧Alan Krupnick et al.,NotaSureThing:MakingRegulatoryChoicesunderUncertainty,Washington, DC: Resources for the Future,2006.

⑤⑥D(zhuǎn)avid E. Adelman, “The Art of the Unsolvable: Locating the Vital Center of Science for Environmental Law and Policy”,ENVTL.L.， 935(37)，2007.

⑦Wendy Wagner, “The Science Charade in Toxic Risk Regulation”,COLUM,L.REV.，1995,95(7)，pp.1613～1723.

⑨AssociationofDataProcessingServiceOrganizations,Inc.v.BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem, 745 F.2d 677 (1984).

⑩5 U.S.C.§706(2)(A)(2006).