王海洋 朱未易

以所有權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，公共財(cái)產(chǎn)可以分為國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)、集體所有的財(cái)產(chǎn)和私人所有的公共財(cái)產(chǎn)。近年來(lái)，學(xué)界關(guān)于國(guó)家所有和集體所有財(cái)產(chǎn)的研究探討較為充分，但是私人所有公共財(cái)產(chǎn)的研究卻并未引起過(guò)多的關(guān)注。然而，隨著現(xiàn)代福利國(guó)家觀念的深入，財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)的觀念已經(jīng)被拋棄，財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使必須受制于公共福祉的限制?；谪?cái)產(chǎn)的公共福祉目的，越來(lái)越多的私有財(cái)產(chǎn)可能被納入公共財(cái)產(chǎn)的范圍。在這樣的背景下，有必要在憲法上檢討私人所有公共財(cái)產(chǎn)的實(shí)踐和理論。

私人所有公共財(cái)產(chǎn)類型的憲法基礎(chǔ)

當(dāng)下憲法學(xué)界依然從所有權(quán)的視角研究公共財(cái)產(chǎn)。學(xué)界一般將《憲法》第6條第1款前段規(guī)定的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)和第12條規(guī)定的公共財(cái)產(chǎn)結(jié)合起來(lái)解釋，認(rèn)為第12條規(guī)定的社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)為第6條規(guī)定的社會(huì)主義公有制提供了憲法保護(hù)，社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)與公有制在內(nèi)容上是同一的。①《憲法》第6條第1款前段規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”；第12條第1款規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯?！钡?款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！币虼?，根據(jù)上述憲法條文規(guī)定，社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)指的是“全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)”②，而依據(jù)《憲法》第9條第1款規(guī)定，全民所有即國(guó)家所有。因此，公共財(cái)產(chǎn)指的是“國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)”③。

然而，這種以所有權(quán)歸屬標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格解釋公共財(cái)產(chǎn)的理論并不符合我國(guó)的法律實(shí)踐。從立法上而言，刑法關(guān)于公共財(cái)產(chǎn)的界定事實(shí)上已經(jīng)突破了理論上的所有權(quán)歸屬標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《刑法》第91條第1款，公共財(cái)產(chǎn)包括下列財(cái)產(chǎn)：國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)、用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)?！肮媸聵I(yè)的社會(huì)捐助”事實(shí)上暗含著私人所有的財(cái)產(chǎn)可以成為公共財(cái)產(chǎn)；從司法上而言，“寬明訴九江市城鄉(xiāng)建設(shè)局遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議糾紛案”確認(rèn)寺廟財(cái)產(chǎn)屬于公共財(cái)產(chǎn)，但是所有權(quán)屬于佛教協(xié)會(huì)。④根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條第3款第1項(xiàng)規(guī)定，參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體不屬于社會(huì)團(tuán)體，而佛教協(xié)會(huì)不是人民團(tuán)體，因而不屬于公法人，因此，佛教的寺廟屬于私人所有的公共財(cái)產(chǎn)；指導(dǎo)性案例第11號(hào)“楊延虎等貪污案”將土地使用權(quán)認(rèn)定為公共財(cái)產(chǎn)，法院意見認(rèn)為：“土地使用權(quán)自然具有財(cái)產(chǎn)性利益，無(wú)論國(guó)有土地，還是集體土地，都屬于刑法第三百八十二條第一款規(guī)定中的‘公共財(cái)物’?！雹菀虼?，法院實(shí)際上認(rèn)定無(wú)體物也可以成為公共財(cái)產(chǎn)。

立法和司法實(shí)踐一方面表明私人所有的財(cái)產(chǎn)可以成為憲法上的公共財(cái)產(chǎn)；另一方面表明私人所有的公共財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)并不是主流觀點(diǎn)所認(rèn)為的所有權(quán)歸屬標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)在“石國(guó)清與中國(guó)人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司保險(xiǎn)糾紛案”中表述為“社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)”的公共財(cái)產(chǎn)。⑥“社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)”事實(shí)上關(guān)注的是財(cái)產(chǎn)的社會(huì)(公共)功能。因此，可以認(rèn)為我國(guó)的法律實(shí)踐實(shí)際上認(rèn)為私人所有公共財(cái)產(chǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不是所有權(quán)歸屬，而是財(cái)產(chǎn)的功能。

《憲法》第12條是公共財(cái)產(chǎn)的憲法基礎(chǔ)。因此，基于財(cái)產(chǎn)公共功能作為判斷私人所有公共財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)是否符合《憲法》第12條的規(guī)定，就成為問(wèn)題的核心。從《憲法》第12條的字面意義看，憲法并沒有從正面規(guī)定公共財(cái)產(chǎn)是什么，但是，雖然憲法沒有從憲法的條文規(guī)定卻從反面提供了理解公共財(cái)產(chǎn)的線索?！稇椃ā返?2條第2款“禁止……侵犯或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”的表述事實(shí)上提示了公共財(cái)產(chǎn)的解釋應(yīng)當(dāng)以“國(guó)家和集體”作為解釋的起點(diǎn)。關(guān)于這一解釋，存在著兩種解釋方案：(1)將“國(guó)家和集體”解釋為“國(guó)家所有的和集體所有的”；(2)根據(jù)民主集中制原則，國(guó)家和集體通過(guò)選舉機(jī)制獲得了公民授權(quán)，因而是為公民利益服務(wù)的組織，所以可以在這一意義上將“國(guó)家和集體”解釋為公共利益。

如果采取第一種解釋方案，那么很顯然私人所有的公共財(cái)產(chǎn)并不能獲得規(guī)范支持。但是基于如下理由，應(yīng)當(dāng)放棄第一種方案：(1)憲法并沒有使用國(guó)家所有的和集體所有的表述明確排除私人所有的公共財(cái)產(chǎn)；(2)公共財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)在于財(cái)產(chǎn)的公共性，即服務(wù)于公共目的；(3)既有的法律實(shí)踐也不支持從所有權(quán)歸屬的視角解釋這一條款。雖然法律實(shí)踐與法律沖突并不一定意味著法律的不合理，但是卻是反思法律的良好契機(jī)。從憲法解釋學(xué)的立場(chǎng)而言，當(dāng)現(xiàn)實(shí)與規(guī)范沖突時(shí)，如果規(guī)范具有足夠的開放性，那么應(yīng)當(dāng)盡量解釋得合憲。因此，在憲法的解釋方案可以容納私人所有的公共財(cái)產(chǎn)的情形下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為私人所有的公共財(cái)產(chǎn)具備憲法基礎(chǔ)。

私人所有公共財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)與反思

作為本國(guó)法的實(shí)踐，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)并沒有在法院的判決中明確說(shuō)明，法院只是在判決中間接性地暗示私人所有公共財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不同于所有權(quán)歸屬標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，張建文教授根據(jù)“寬明訴九江市城鄉(xiāng)建設(shè)局遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議糾紛案”的判決，從理論上將法院所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)抽象為“用途標(biāo)準(zhǔn)”。⑦

張建文教授認(rèn)為雖然法院依據(jù)財(cái)產(chǎn)的“資金來(lái)源”(捐獻(xiàn)所得)作為判斷寺廟財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，但是在這一思路背后，蘊(yùn)含的是根據(jù)財(cái)產(chǎn)的用途作為判斷私人所有公共財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的嘗試，其論證思路如下：首先，這種特殊類型的公共財(cái)產(chǎn)在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)宗教事務(wù)局、國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)等單位關(guān)于落實(shí)宗教團(tuán)體房產(chǎn)政策等問(wèn)題的報(bào)告》(國(guó)務(wù)院188號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“188號(hào)文”)中被提出，188號(hào)文規(guī)定“佛教和道教的廟觀及所屬房產(chǎn)為社會(huì)所有(僧道有使用和出租權(quán))”，但是188號(hào)文并沒有說(shuō)明社會(huì)所有財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。其次，張建文教授指出188號(hào)文中蘊(yùn)含著一個(gè)更為重要的標(biāo)準(zhǔn)——用途標(biāo)準(zhǔn)。此一標(biāo)準(zhǔn)可以從188號(hào)文關(guān)于家廟性質(zhì)和非家廟性質(zhì)的區(qū)分中獲得正當(dāng)性證明；同時(shí)，《最高人民法院和國(guó)務(wù)院宗教事務(wù)局作出〈關(guān)于寺廟、道觀房屋產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題的復(fù)函〉》(以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》)中也隱含著這一標(biāo)準(zhǔn)，與188號(hào)文不同的是，《復(fù)函》中所使用的表述為“宗教活動(dòng)”和“宗教職業(yè)”，并且根據(jù)這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確定是否符合公共財(cái)產(chǎn)。而這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上關(guān)注的是財(cái)產(chǎn)的公共效用，由此得出，公共財(cái)產(chǎn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是公共用途標(biāo)準(zhǔn)。⑧

雖然公共用途標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)了公共財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)，但是就我國(guó)的法律體系而言，公共財(cái)產(chǎn)被規(guī)定在憲法中的事實(shí)，需要我們?cè)谡J(rèn)識(shí)公共財(cái)產(chǎn)的過(guò)程中，注意調(diào)和不同的憲法價(jià)值。在這一意義上，由于用途標(biāo)準(zhǔn)未能注意到私人所有公共財(cái)產(chǎn)是憲法問(wèn)題，因而存在如下疑問(wèn)：

1.《憲法》第13條規(guī)定了私人所有權(quán)。而憲法的這一規(guī)定要求體現(xiàn)了不得侵犯私人所有權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵；同時(shí)第10條規(guī)定了征收征用條款，如果用途標(biāo)準(zhǔn)不能獲得憲法上的審視，那么征收征用條款就可能被虛置，同時(shí)意味著第13條的私人所有權(quán)有可能被不當(dāng)侵犯。而目前所構(gòu)造的公共用途標(biāo)準(zhǔn)未能注意到憲法的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障。

2.公共財(cái)產(chǎn)不能僅僅從一般法律上解讀，而必須考慮到憲法規(guī)則和價(jià)值對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的要求。在這一意義上，首先需要論證的是憲法是否為此種公共財(cái)產(chǎn)的存續(xù)提供了規(guī)范空間；其次在何種情形下公共財(cái)產(chǎn)會(huì)成為憲法問(wèn)題，也就是說(shuō)憲法規(guī)則將會(huì)適用；再次憲法規(guī)則對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的要求是什么。然而，用途標(biāo)準(zhǔn)欠缺對(duì)憲法規(guī)范的關(guān)注。

3.就公共用途的設(shè)定需要政府批準(zhǔn)而言。政府的批準(zhǔn)行為并不是公共性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，原因在于政府的批準(zhǔn)行為并不必然為特定的調(diào)控對(duì)象披上公共性的外衣，相反的是可以對(duì)政府的批準(zhǔn)行為提出法律上的疑問(wèn)。同時(shí)，對(duì)于這種批準(zhǔn)行為的定性，德國(guó)法上稱之為“命名”(Widmung)，即公物的開始行為，⑨其與公共財(cái)產(chǎn)的界定分屬兩個(gè)不同的問(wèn)題。

但是，這并不意味著用途標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)被拋棄，相反，由于“用途標(biāo)準(zhǔn)”能準(zhǔn)確地識(shí)別出我國(guó)法律實(shí)踐的轉(zhuǎn)變，并且概括出了私人所有公共財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)，因而應(yīng)當(dāng)在法律的意義上得到支持。然而，法律上的支持并不意味著符合憲法規(guī)范和憲法價(jià)值，而是為在憲法上反思和重新構(gòu)造用途標(biāo)準(zhǔn)提供了契機(jī)。在此意義上，基于協(xié)調(diào)憲法上私人所有公共財(cái)產(chǎn)背后的公共利益保護(hù)以及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，本文從憲法上對(duì)公共用途標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重構(gòu)。

私人所有公共財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的憲法重構(gòu)

目前，學(xué)界有些學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注私人所有公共財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題。如上文張建文教授基于“寬明訴九江市城鄉(xiāng)建設(shè)局遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議糾紛案”提出了私人所有公共財(cái)產(chǎn)的“用途標(biāo)準(zhǔn)”，即私人所有公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)產(chǎn)的公共用途判斷；馮露君和李賓華基于法國(guó)法上的公產(chǎn)制度和德國(guó)法上的公物制度，提出了判斷私人所有公共財(cái)產(chǎn)的五項(xiàng)要件：公共使用的事實(shí)、長(zhǎng)時(shí)間的使用、當(dāng)事人自愿讓與權(quán)利、合法的手續(xù)、私人公物上相關(guān)權(quán)利的變更與轉(zhuǎn)讓。⑩然而，這些嘗試均忽略了私人所有公共財(cái)產(chǎn)是憲法問(wèn)題，而不是一般法律問(wèn)題，因而存在各種各樣的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試重構(gòu)憲法上私人所有公共財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。

1.公共使用。公共功能是可以類型化的概念，公共功能包括公眾使用、財(cái)政功能、福利功能和行政功能。那么是否意味著私人所有公共財(cái)產(chǎn)只要符合其中任何一項(xiàng)公共功能就可以認(rèn)定為憲法上的公共財(cái)產(chǎn)呢？答案顯然是否定的。私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定，只能基于公眾使用的公共功能認(rèn)定。原因一方面在于在福利國(guó)家的背景下，為了保障公民獲得有尊嚴(yán)的生活，國(guó)家需要提供大量的給付。國(guó)家負(fù)擔(dān)的這種義務(wù)一般由國(guó)家通過(guò)其所有的財(cái)產(chǎn)提供，因此，福利功能、行政功能和財(cái)政功能一般指的是國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的義務(wù)；另一方面在于我國(guó)的法律實(shí)踐僅僅認(rèn)可了公眾使用作為判斷私人所有公共財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，私人所有公共財(cái)產(chǎn)僅僅服務(wù)于公眾使用的功能，也就是說(shuō)只能基于財(cái)產(chǎn)的公共使用作為判斷私人所有公共財(cái)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。那么，應(yīng)當(dāng)如何判斷私人所有財(cái)產(chǎn)是供公眾使用呢？對(duì)于這一問(wèn)題，可以基于如下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷：(1)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，即財(cái)產(chǎn)在性質(zhì)上是供公眾使用的，比如空氣、河流、海洋等；(2)資金來(lái)源，即財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成來(lái)源于公眾捐獻(xiàn)或者預(yù)算撥款。當(dāng)然，這并不意味著需要同時(shí)滿足這兩個(gè)條件才符合憲法上的公共使用，事實(shí)上，只要滿足其中任何一個(gè)條件，就可以將私人所有的財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為憲法上的公共財(cái)產(chǎn)。

當(dāng)然，公眾使用必須是長(zhǎng)時(shí)間使用，如果僅僅是短時(shí)間使用，那么還不足以認(rèn)定為憲法上的公共財(cái)產(chǎn)。原因在于私人所有財(cái)產(chǎn)與公民之間沒有形成穩(wěn)定的利益關(guān)系，也就是說(shuō)公民并不依賴私人所有財(cái)產(chǎn)。至于多長(zhǎng)時(shí)間才能構(gòu)成長(zhǎng)時(shí)間使用，這個(gè)問(wèn)題一方面可以通過(guò)法律明確規(guī)定；另一方面在法律沒有明確規(guī)定的情況下，可以基于信賴?yán)嬖瓌t判斷，即公民基于財(cái)產(chǎn)的使用，是否形成了憲法和法律保護(hù)的信賴?yán)妗?/p>

2.開放性。開放性，也就是開放給“陌生人”使用，其要解決的問(wèn)題是私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定是否需要經(jīng)過(guò)私人財(cái)產(chǎn)所有人的同意。對(duì)這一問(wèn)題并不能得出全然肯定或者全然否定的結(jié)論，而是需要仔細(xì)區(qū)分公共財(cái)產(chǎn)的限制是否直接干預(yù)了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。如果對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制并沒有干涉財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，那么對(duì)這一部分財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共財(cái)產(chǎn)的判斷，就不需要經(jīng)過(guò)財(cái)產(chǎn)所有人的同意。然而，一旦涉及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，那么對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定就必須經(jīng)過(guò)私人財(cái)產(chǎn)所有人的同意。原因在于，私人所有權(quán)保護(hù)是一項(xiàng)憲法價(jià)值，并且為保護(hù)私人所有權(quán)不受侵犯，憲法為私人所有權(quán)設(shè)置了制度性保障，即《憲法》第13條第3款規(guī)定的征收征用制度，即“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币虼耍绻胍淖兯饺素?cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵，那么必須經(jīng)過(guò)征收程序，不得通過(guò)公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定而繞過(guò)憲法所設(shè)定的制度性保障機(jī)制。

與此相關(guān)的問(wèn)題是：“同意”是否必須是明示的同意，所有人的默示同意是否足以認(rèn)定為此處的同意。

在所有人明示同意的場(chǎng)合，可以認(rèn)定為私人財(cái)產(chǎn)所有人的贈(zèng)與，當(dāng)然不會(huì)產(chǎn)生法律上的疑問(wèn)。但是，如果所有人并沒有表示同意，也沒有表示反對(duì)，默許使用人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的使用，那么此時(shí)基于何種理由將此處的默示認(rèn)定為憲法上的同意呢？事實(shí)上，如果單純的基于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，那么此處的同意當(dāng)然必須是明示的。但是，基于如下理由，默示的同意當(dāng)然可以認(rèn)定為憲法上的同意：一是就法律上的同意而言，一般分為明示和默示兩種方式。在法律沒有明確規(guī)定明示的場(chǎng)合，那么默示的同意當(dāng)然不得被排除。這是將默示的同意認(rèn)定為憲法上同意的邏輯前提。二是基于信賴保護(hù)的法理。當(dāng)使用人長(zhǎng)時(shí)間使用以后，對(duì)既有的法律狀態(tài)已經(jīng)產(chǎn)生了特定的信賴?yán)?，此時(shí)如果允許所有人任意改變既有的狀態(tài)，會(huì)對(duì)使用人的信賴?yán)嬖斐蓳p害。三是基于公共利益的考慮應(yīng)當(dāng)認(rèn)可默示的同意。公共利益一般涉及不特定的大眾利益，其在與個(gè)體利益的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，一般應(yīng)當(dāng)被假定為具有優(yōu)先性。

因此，憲法上的同意包含明示的同意和默示的同意兩種方式。那么由此帶來(lái)的問(wèn)題是所有人同意以后是否可以撤銷同意呢？事實(shí)上，經(jīng)由私人所有權(quán)人的同意而讓渡的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在行為性質(zhì)上可以認(rèn)定為贈(zèng)與。因而，需要根據(jù)合同法關(guān)于贈(zèng)與的規(guī)則進(jìn)行處理。根據(jù)《合同法》第186條第2款的規(guī)定：“具有救災(zāi)、扶貧等社會(huì)公益、道德義務(wù)性質(zhì)的贈(zèng)與合同或者經(jīng)過(guò)公證的贈(zèng)與合同，不適用前款規(guī)定”；第186條第1款的規(guī)定：“贈(zèng)與人在贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移之前可以撤銷贈(zèng)與”，結(jié)合合同法第186條的規(guī)定，贈(zèng)與的性質(zhì)一旦具備社會(huì)公益的性質(zhì)，那么就不可以撤銷贈(zèng)與。因此，作為服務(wù)于公共福祉目的的私人所有公共財(cái)產(chǎn)的贈(zèng)與，當(dāng)然也不能允許所有人撤銷其同意。

3.經(jīng)過(guò)法定程序。雖然可以通過(guò)細(xì)化公共使用的法律概念平衡私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共利益，但是，公共使用是不確定法律概念的事實(shí)表明，公共使用具有面向現(xiàn)實(shí)的開放性，因而也就意味著公共使用存在擴(kuò)大解釋的可能性，在這一意義上，就可能會(huì)侵害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。試圖通過(guò)實(shí)體限制不確定法律概念的嘗試是有局限性的，這種局限性意味著公共使用與私人財(cái)產(chǎn)保障之間需要程序性的要件。

這種程序性要件并不意味著必須是司法程序，立法程序和行政程序同樣可以確認(rèn)私人所有公共財(cái)產(chǎn)的存在，比如前述《刑法》第91條第1款的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院確認(rèn)寺廟財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的復(fù)函等。當(dāng)然，這并不意味著立法程序和行政程序?qū)λ饺怂泄藏?cái)產(chǎn)的認(rèn)定是最終的，基于法治原則，立法程序和行政程序?qū)λ饺怂泄藏?cái)產(chǎn)的認(rèn)定需要接受司法程序的審查，也就是說(shuō)當(dāng)存在疑問(wèn)時(shí)，司法程序的認(rèn)定具有最終的法律效力。

除此以外，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定程序需要與征收征用程序相區(qū)別。征收征用程序是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的制度性保障。當(dāng)國(guó)家權(quán)力干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)時(shí)，那么國(guó)家只能為了公共利益，并且在給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，才能剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。與這種剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不同的是，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定并不剝奪權(quán)利人的權(quán)利，而是對(duì)權(quán)利人權(quán)利的限制，因此，不需要給予補(bǔ)償。為了遵守憲法上私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的命令，一旦私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，并且當(dāng)事人沒有自愿讓與權(quán)利時(shí)，那么必須通過(guò)征收征用程序，不得借由私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定繞過(guò)征收征用程序。

結(jié) 語(yǔ)

財(cái)產(chǎn)具有兩種功能：一方面財(cái)產(chǎn)服務(wù)于個(gè)體功能，也就是服務(wù)于個(gè)人的自由和自主。當(dāng)然，這里的自由和自主是特定個(gè)人的自由和自主，基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他效力，財(cái)產(chǎn)權(quán)只服務(wù)于享有所有權(quán)的人的自由和自主；另一方面，財(cái)產(chǎn)服務(wù)于公共功能或者社會(huì)功能，也就是服務(wù)于公共福利。因此，如果在特定的情景中，財(cái)產(chǎn)的公共功能超越了財(cái)產(chǎn)的個(gè)人功能，那么就有必要將財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為憲法上的公共財(cái)產(chǎn)，使財(cái)產(chǎn)服務(wù)于所有人的普遍福利。換言之，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定使私人所有財(cái)產(chǎn)功能由個(gè)人的自由和自主服務(wù)于普遍人的自由和自主，這種對(duì)普遍自由和自主的關(guān)注是社會(huì)主義的核心所在。私人所有公共財(cái)產(chǎn)實(shí)質(zhì)上是對(duì)私人所有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法限制。但是，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定要遵守憲法的私人所有權(quán)保障的規(guī)定。一方面，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定不能繞開私人所有財(cái)產(chǎn)的制度性保障，也就是說(shuō)不能借由公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定程序繞開憲法上的征收征用程序；另一方面，私人所有公共財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定不得限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。在這一意義上，為了調(diào)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障和財(cái)產(chǎn)的公共功能，本文試圖從憲法上提出可行的技術(shù)性解釋方案。

①參見許崇德主編《憲法》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第94頁(yè)。

②俞子清主編：《中國(guó)憲法》(第三版)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第116頁(yè)；焦洪昌主編：《憲法學(xué)》(第二版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第45頁(yè)；參見許崇德主編《憲法》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第92頁(yè)。

③李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，《清華法學(xué)》2015年第5期。雖然有學(xué)者指出，公共財(cái)產(chǎn)的范圍不限于國(guó)家所有和集體所有的財(cái)產(chǎn)，其言外之意包含私人所有的財(cái)產(chǎn)，但是在所有權(quán)的視角下，為什么私人所有的財(cái)產(chǎn)可以成為公共財(cái)產(chǎn)，其并沒有說(shuō)明理由。事實(shí)上，做出這一判斷，意味著肯定公共財(cái)產(chǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是所有權(quán)歸屬。參見蔡定劍《憲法精解》，法律出版社2006年版，第201頁(yè)。

④“寬明訴九江市城鄉(xiāng)建設(shè)局案”，(1992)九法民經(jīng)字第201號(hào)。

⑤《指導(dǎo)案例11號(hào)：楊延虎等貪污案》，最高人民法院審判委員討論通過(guò)，2012年9月18日發(fā)布。

⑥“石國(guó)清與中國(guó)人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司保險(xiǎn)糾紛案”，(2016)甘0111民初702號(hào)。

⑦張建文：《論公共財(cái)產(chǎn)的界定標(biāo)準(zhǔn)——評(píng)寬明訴九江市城鄉(xiāng)建設(shè)局遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議糾紛案》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。

⑧張建文：《特殊類型的公共財(cái)產(chǎn)：寺廟道觀財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬的解釋邏輯與理論張力》，《法學(xué)雜志》2015年第8期。

⑨Helge Sodan, Jan Ziekow,Grundkurs ?ffentliches Recht, VERLAG C.H. BECK MüNCHEN 2014， 667.

⑩參見馮露君、李賓華《論私有公用設(shè)施的公物化》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2013年第1期。