岑樹海

制約權(quán)力的關(guān)鍵是搞清楚監(jiān)督誰、誰來監(jiān)督、如何監(jiān)督以及監(jiān)督功效等問題，當(dāng)下推進(jìn)的國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治體制改革，這項(xiàng)改革有必要吸取歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。關(guān)于君主制下權(quán)力監(jiān)督制約問題的討論雖然較為豐富，但根據(jù)筆者搜集到的資料顯示，還未有學(xué)者從內(nèi)向分權(quán)與外向分權(quán)的視角論之，本文嘗試彌補(bǔ)這一理論不足，集中探究君主制朝議制度、諫諍制度和巡視制度這三種監(jiān)察機(jī)制的分權(quán)理路、監(jiān)督君權(quán)功效以及現(xiàn)代啟示。

一、君主制的三種監(jiān)察機(jī)制：朝議、諫諍和巡視

分權(quán)有兩個(gè)基本涵義：一是權(quán)力的分散化，即權(quán)力的分散、分離或分立，將權(quán)力一分為多，以適當(dāng)?shù)姆绞椒峙溆诓煌闹黧w承擔(dān)，通過分散權(quán)力來避免權(quán)力的過度集中濫用，權(quán)力相互制約以保持平衡；二是權(quán)力的分享化，通過權(quán)力的分享來制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力，這意味著權(quán)力的共有、公有、共享而非私有、獨(dú)占或壟斷。分權(quán)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享和權(quán)力監(jiān)督制約的基本手段，作為一種權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制，分權(quán)是一個(gè)常辨常新的主題，這不僅是一個(gè)管理上的技巧問題，更是一個(gè)重大的政治問題。傳統(tǒng)中國根本性的政治體制（即政體）是君主政體，其他所有制度都是為君主制度服務(wù)的。分權(quán)是測量權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的基本變量，有必要據(jù)此厘清自秦迄清君主政體內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的基本特征。從朝議制度、諫諍制度和巡視制度的歷史流變角度觀察，可以較為鮮明地彰顯出君主制內(nèi)監(jiān)察手段、監(jiān)察機(jī)制的分權(quán)理路和基本特征，以下進(jìn)行較為詳細(xì)的闡釋。

1.朝議制度——咨詢權(quán)而非決策權(quán)的共享

以君主決策的補(bǔ)充形式朝議制度為例，可以證明皇帝、君主是古代最高的立法者、決策者。所謂“朝議”就是朝堂議政，是君臣之間就國家大事進(jìn)行商討的制度。具體而言，“朝議”有“廷議”和“集議”之別：皇帝在殿堂聽政，有爭議的當(dāng)朝議論，謂之“廷議”；有些決定皇帝不在朝會中提出，而“下其議”于一定范圍的官員，如九卿會議、議政王大臣會議等，然后再將意見上奏，謂之“集議”。簡單來看，朝議制度經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：產(chǎn)生期、發(fā)展期和蛻變期。秦漢是產(chǎn)生確立時(shí)期，在重大問題上如“議帝號”“議分封”等皇帝采取重大朝臣、高級官員廷臣會議討論、議決方式。唐宋明時(shí)期廷議制度走向制度化：設(shè)置明確的固定場所；參加程式固定化；議程程序固定化；并設(shè)有掌管廷議的行政長官即監(jiān)議御史，廷議制度在走向不斷完善和制度化。不過在清朝雍正皇帝設(shè)置軍機(jī)處后，清前期掌握較大權(quán)力的議政王大臣會議權(quán)力明顯被削弱，朝議制度逐漸走向衰亡。以唐代“封還詞頭”和封駁制度為例，可以證明這種制度約束皇權(quán)效力程度的有限性?！胺膺€詞頭”是指負(fù)責(zé)給皇帝起草詔書的中書舍人可因詔書內(nèi)容有問題而駁回，而審查皇帝詔書的正式機(jī)構(gòu)門下省若發(fā)現(xiàn)問題而駁回詔書被稱為“封駁”，這是一種直接諫止皇帝錯(cuò)誤決策的手段。不過這種所謂一切皇帝的命令都必須經(jīng)過中書起草、門下審核封駁、尚書施行的連鎖行政制度，只存在于理論上，存在于個(gè)別事例[1]吳晗、費(fèi)孝通：《皇權(quán)與紳權(quán)》，天津人民出版社1988年版，第47頁。。唐代睿宗朝的宰相劉祎之所言“不經(jīng)鳳閣鸞臺，何謂為敕？”即詔令不經(jīng)過中書門下不發(fā)生合法效力，劉祎本人因?yàn)檫@句話直接激怒了當(dāng)時(shí)的太后武則天而被賜死，這正是此項(xiàng)政府監(jiān)察制度實(shí)際功效的真實(shí)寫照。

有學(xué)者認(rèn)為盡管朝議制度并非現(xiàn)代意義上的平等協(xié)商，但是這一制度設(shè)計(jì)本身包含了政治協(xié)商的基本要素，成為中國古代最為重要的政治協(xié)商形式[2]盧興、吳倩：《中國古代政治協(xié)商傳統(tǒng)的思想內(nèi)涵與基本特征》，《天津社會科學(xué)》2015年第5期。。的確，朝議在制度上為政治決策過程安排了一個(gè)相對理性協(xié)商、多人互動的環(huán)節(jié)，使大臣有機(jī)會對君主提出不同的意見，有助于彌補(bǔ)君主政體中個(gè)人政治決策的不足，是一種避免皇帝重大決定或決策出錯(cuò)的防范機(jī)制。不過，無論“廷議”還是“集議”，其制度的設(shè)計(jì)本意都只是輔助皇權(quán)決策的一種手段，換言之，這不是一種所謂的集體決策制度，朝議制度只是皇權(quán)的咨詢機(jī)制或者說是現(xiàn)代意義上的智囊團(tuán)、思想庫設(shè)計(jì)，最終的政策決定權(quán)始終掌握在皇帝個(gè)人手中。這種智囊團(tuán)的咨詢建議能否被當(dāng)時(shí)的最高決策者君主采納，在很大程度上取決于君主個(gè)人的自覺性和主觀判斷，即使君主的執(zhí)政風(fēng)格如唐太宗或康熙那樣傾向于從善如流，善于采納群臣建議，但這依然無法遮掩這種咨詢協(xié)商系統(tǒng)的本質(zhì)屬性——君主是唯一的、最終的決定者。這其實(shí)只是一種君主個(gè)人決策制度，群臣只能發(fā)揮咨詢、建議、參考作用，群臣并沒有決定權(quán)或否決權(quán)。決策權(quán)或決定權(quán)是關(guān)鍵性的政治權(quán)力，決策監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督體系中的核心環(huán)節(jié)，歷史經(jīng)驗(yàn)證明，君主個(gè)人決策制度的風(fēng)險(xiǎn)在于難以確保個(gè)人決策的穩(wěn)定性和質(zhì)量，個(gè)人決策一旦出現(xiàn)重大失誤，其結(jié)局有可能是災(zāi)難性的，如清朝康熙、雍正、乾隆三朝實(shí)施的“文字獄”政策等?，F(xiàn)代民主政治協(xié)商制度的前提是權(quán)力主體的平等性，是決策權(quán)的共享或者說共同決定即多數(shù)決原則，這可以降低發(fā)生重大決策失誤的概率。

2.諫諍制度——行政監(jiān)察權(quán)的體制內(nèi)共享

諫諍制度和巡視制度是一物之兩面，如果說諫諍制度的設(shè)計(jì)本意是實(shí)現(xiàn)自下而上對君主的監(jiān)督，那么巡視制度就完全是以君主監(jiān)督群臣、百官為依歸，即所謂“明主治吏不治民”的思想體現(xiàn)。諫諍制度（或言官制度、諫議制度）是君主政體下監(jiān)督和制約最高統(tǒng)治者君主的一種政治方式。在我國上古時(shí)期，諫諍以原始民主的形式存在，唐堯時(shí)在交通要道設(shè)置敢諫之鼓，聽取民眾意見，虞舜時(shí)立誹謗之木以便民眾指陳過失，春秋戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國為富國強(qiáng)兵、廣開言路，積極鼓勵(lì)進(jìn)諫，此時(shí)的諫諍制度表明社會中的個(gè)人被賦予一定的監(jiān)督權(quán)，但可惜好景不長，之后這種諫諍權(quán)或者說監(jiān)督權(quán)在不斷內(nèi)化中，逐漸從體制外轉(zhuǎn)移到體制內(nèi)。西漢加諫諍之職并委于官職，東漢諫官成為定官，至唐代達(dá)到高峰，諫官不僅可以入閣議政，而且有事可直報(bào)皇帝不受限制，宋朝諫院職責(zé)擴(kuò)大，從以往只監(jiān)督皇帝的文書發(fā)展至監(jiān)督百官文書。唐宋諫諍制度發(fā)揮了一定的功效，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在唐代近三百年的歷史中，約有171起向皇帝進(jìn)諫的事件，納諫114次，進(jìn)諫成功率為68%[1]胡寶華：《唐代監(jiān)察制度研究》，〔北京〕商務(wù)印書館2005年版，第217頁。。到了遼、金、元時(shí)期，諫諍制度形同虛設(shè)，甚至完全棄之不用，而明清的諫諍制度或臺諫制度再也沒有恢復(fù)到唐宋的水平。明清雖然都有臺諫制度，但在初年都有嚴(yán)酷的文字獄，不少士人因文、因言獲罪甚至喪命，即所謂的“不得妄議朝政”。明世宗嘉靖皇帝因拒諫而杖殺十余名臺諫官員，“風(fēng)聞言事”被禁止，之后廷杖之刑愈演愈烈，反映出諫諍方式在制約皇權(quán)方面的困境。

諫諍制度可以理解為一種監(jiān)督權(quán)的體制內(nèi)共享，以規(guī)正君主不當(dāng)決策或不妥行為為己任的諫諍官或諫官或言官能夠分享一定的監(jiān)督權(quán)力，這是一種內(nèi)部分權(quán)制度?？傮w來看，諫諍制度下的中國古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)較為廣泛，主要有立法監(jiān)察權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)兩個(gè)方面。立法監(jiān)察權(quán)包括根據(jù)形勢和需要提出立法建議；在法律執(zhí)行過程中，如發(fā)現(xiàn)各種法律形式之間有矛盾沖突，有權(quán)建議修正；對于任意修改成法，有權(quán)提出駁正。不過行政監(jiān)察才是諫諍監(jiān)察工作的重點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：監(jiān)察政府機(jī)關(guān)是否貫徹和實(shí)施各項(xiàng)法令與政策；監(jiān)督官員有無專斷擅權(quán)與違失；察舉彈劾官吏違法失職怠于政事；監(jiān)察公文流程，如違限、遲滯予以糾彈，以促進(jìn)行政效率；監(jiān)察官員參與定期舉行的中央官吏和地方官吏的考課等等。不過在君主個(gè)人集權(quán)高度強(qiáng)化的情況下，諫諍權(quán)這種監(jiān)督權(quán)很難順利行使，雖也有向皇帝諫規(guī)獻(xiàn)納的，但很少起到“司君主之失”的作用，倘若觸犯了皇帝，往往還招來橫禍，輕則革職、貶謫，重則廷杖、殺頭。清雍正皇帝將臺諫合一，使得言官徹底喪失“匡君過”的功能，他又創(chuàng)立軍機(jī)處，架空士大夫組成的內(nèi)閣和議政大臣會議，宣告中國臺諫制度的完結(jié)，皇帝旨意直接下達(dá)，再也不受朝臣的監(jiān)督、約束和掣肘[2]林乾、句華：《言官與康乾政治》，〔合肥〕安徽人民出版社2013年版，第128頁。。

3.巡視制度——司法監(jiān)察權(quán)的下放

巡視制度是執(zhí)政者皇帝定期或不定期派遣監(jiān)察官員巡察地方的制度，這是一種政治權(quán)力即監(jiān)督權(quán)的下放，是政府內(nèi)部分權(quán)的一個(gè)組成部分?；实弁ㄟ^委派代表皇權(quán)的監(jiān)察官員巡視和監(jiān)察地方。這些監(jiān)察官員受皇帝的垂直控制，所以相對于地方行政具有比較強(qiáng)的獨(dú)立性，這樣就在體制內(nèi)部創(chuàng)造出一種具有異體特征的監(jiān)督形式。這一制度既是在君主制下對地方官員有效監(jiān)督的一種結(jié)構(gòu)性需要，也是對體制外監(jiān)督力量匱乏的一種功能補(bǔ)償或“代償”。歷史上巡視制度亦經(jīng)歷了漫長的發(fā)展進(jìn)程，萌芽于夏商周、形成于秦漢、逐步完善于隋唐宋、明清被強(qiáng)化，代代相傳，久盛不衰，成為維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制衡機(jī)制，對維護(hù)國家綱紀(jì)、緩和社會矛盾發(fā)揮了重要作用。秦漢時(shí)期出現(xiàn)專職的監(jiān)察刺史，魏晉南北朝時(shí)期御史臺成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，中央政府不定期派遣御史巡察地方官吏，隋朝仍沿襲御史臺制度，監(jiān)察御史代表皇帝出巡地方、監(jiān)察郡縣，保證皇權(quán)的權(quán)威性。唐朝巡視制度發(fā)展到成熟時(shí)期，設(shè)立“一臺三院”，即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺”，直接受皇帝控制，任務(wù)是“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”，唐巡視制度形式多元、分工明確、制度完備，為以后朝代效仿，宋代皇帝通過地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)司出巡制來監(jiān)控地方官吏。

巡視制度內(nèi)部逐漸形成不同的權(quán)力分工，包括固定巡視和流動巡視，不僅在中央和地方建立固定的監(jiān)察區(qū)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)坐鎮(zhèn)監(jiān)察的效能，同時(shí)還實(shí)行不定期或?qū)ｍ?xiàng)巡察地方的監(jiān)察方式。固定或?qū)Ｂ毜难惨曇悦鞒_立的御史巡按制度最為典型，其把全國劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，各設(shè)監(jiān)察御史一人，合稱十三道監(jiān)察御史，同時(shí)創(chuàng)建都察院制度，改御史臺為都察院，設(shè)六科給事中，主要用于加強(qiáng)對六部的監(jiān)督。流動的地方巡視是指明朝各省設(shè)立的實(shí)施日常性巡視工作的提刑按察司，清朝沿襲明制，由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對地方進(jìn)行巡視。中國古代無論是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)察制度的構(gòu)建，還是監(jiān)察活動的規(guī)范，都不斷地法律化、制度化，其典型代表就是清出臺的當(dāng)時(shí)較為完善的監(jiān)察法規(guī)——《欽定臺規(guī)》。這為監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛行使監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)，使之深入到行政、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事、禮儀、教育、社會等各個(gè)領(lǐng)域。巡視巡查的主要內(nèi)容是司法監(jiān)察，司法監(jiān)察的方式主要是會審決定大獄；審錄囚徒，辨明冤枉；查核積案，按期審結(jié)。舉例來看，巡視地方進(jìn)行司法監(jiān)察的重要方式之一錄囚制度，就是審錄在押的囚犯，如發(fā)現(xiàn)冤抑即便糾正，其任務(wù)是辨明冤枉、及時(shí)糾正，借以監(jiān)督地方司法活動、統(tǒng)一法律的適用。巡視制度促進(jìn)了中央與地方之間的政令溝通，及時(shí)糾正了地方管理上的缺失和弊政，改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的監(jiān)察方式，在一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)、漏監(jiān)的問題，這有助于當(dāng)時(shí)的廉政建設(shè)。

二、監(jiān)察機(jī)制監(jiān)督君權(quán)的功效評估

質(zhì)性評估而非定量方法是測量君主制內(nèi)不同監(jiān)察機(jī)制分權(quán)功效的基本方法，研究分權(quán)問題的美國學(xué)者拉曼（Raman）和費(fèi)斯勒（Fesler）都認(rèn)為，集權(quán)和分權(quán)指數(shù)在解釋上顯得軟弱無力，權(quán)力的分配難以量化[1]G.Venkat Raman,Decentralisation as a Developmental Strategy in China：A Development Model for Developing Coun?tries.China Report,2006(4).James W.Fesler,Approaches to the Understanding of Decentralization.Journal of Politics.1965(4).?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面來測量歷史上的監(jiān)察機(jī)制監(jiān)督最高權(quán)力即皇權(quán)或君權(quán)的效力。

1.內(nèi)向分權(quán)而非外向分權(quán)

世界銀行把分權(quán)路徑界定為將權(quán)力和責(zé)任從中央政府向下一級或準(zhǔn)獨(dú)立自主的政府組織或私人部門的轉(zhuǎn)移[2]Litvack Jennie and Jessica Seddon(eds.).Decentralization Briefing Notes.The World Bank,1999.。分權(quán)就是財(cái)政權(quán)、決策權(quán)和用人權(quán)在不同主體間的轉(zhuǎn)移過程，既包括縱向上中央政府向地方政府分權(quán)，同時(shí)也包括橫向上政府向市場、社會分權(quán)。政府分權(quán)包含了向內(nèi)和向外進(jìn)行的兩個(gè)截然相反的實(shí)施路向，可以分為內(nèi)向分權(quán)（或內(nèi)部分權(quán)）與外向分權(quán)（或外部分權(quán)）這兩種基本模式，內(nèi)部、外部是一種狀態(tài)解讀，而內(nèi)向、外向更強(qiáng)調(diào)一種動態(tài)性的分析，二者在不同情境下可以互換使用。所謂內(nèi)向分權(quán)是指政府（現(xiàn)代政治體系的分權(quán)主體還包括執(zhí)政黨）的自我分權(quán)、內(nèi)部分權(quán)，而外向分權(quán)是指政府的對外放權(quán)即社會分權(quán)[3]岑樹海：《民主分權(quán)——基于內(nèi)部分權(quán)與外部分權(quán)的培育路徑》，〔上?！场度A東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2015年第2期。。內(nèi)向分權(quán)強(qiáng)調(diào)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的相互制約、內(nèi)部監(jiān)督，而外向分權(quán)則意味著社會監(jiān)督、外部制約，二者分權(quán)理路、制約功效正好相反相成。從西方權(quán)力制約理論的歷史流變視角觀察，權(quán)力制約監(jiān)督理論同樣包含了內(nèi)部制約與外部制約的雙重監(jiān)督理論。亞里士多德、西塞羅、洛克和孟德斯鳩等人的分權(quán)思想強(qiáng)調(diào)政府部門內(nèi)部的分化和專門化即政府內(nèi)部分權(quán)，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)這三種不同的權(quán)力由不同的機(jī)構(gòu)和人員行使，相互之間保持制衡，這是典型的“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想范式，而從托克維爾到達(dá)爾形成的以社會制約權(quán)力的理論，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約中社會力量的不可或缺，這種以權(quán)利制約權(quán)力的觀點(diǎn)是一種外部分權(quán)理論。內(nèi)向分權(quán)與外向分權(quán)或內(nèi)部分權(quán)與外部分權(quán)的界分是一種嶄新的分權(quán)類型，屬于分權(quán)類型中的一級目錄（元概念），內(nèi)涵更明確，外延更周延，這一分析模型更為客觀和中性，也更容易被接受，操作性更強(qiáng)，易于進(jìn)行概念分析。

從朝議、諫諍和巡視這三種監(jiān)察機(jī)制或手段的歷史演變觀察，這些制度的總體變化趨勢就是監(jiān)督權(quán)的內(nèi)向化。這包含兩方面的含義：一是指朝議、諫諍和巡視都是政府內(nèi)部分權(quán)，不是外部分權(quán)或社會分權(quán)范疇，分權(quán)范圍逐漸從社會外部轉(zhuǎn)移到僅局限于政府內(nèi)部，不對外開放；二是指權(quán)力監(jiān)督主要是君主對臣民自上而下的單向化監(jiān)督，缺少臣民對君主自下而上的反向監(jiān)督，這種缺乏權(quán)力主體之間的相向監(jiān)督成為監(jiān)察制度建設(shè)的短板。歷史上權(quán)力監(jiān)察制度設(shè)立之初的本意其實(shí)包含了自上而下和自下而上這兩種監(jiān)督理路，更重要的目的是自下而上監(jiān)督皇權(quán)，誠如錢穆所言，諫官就是監(jiān)察皇帝的[1]錢穆：《中國歷代政治得失》，〔北京〕三聯(lián)書店2012年版，第82頁。，但是最終卻演變?yōu)榫髯陨隙?、單向監(jiān)控臣民的工具。傳統(tǒng)中國很少存在社會權(quán)力與國家公權(quán)力之間的角力或是角逐，甚至相互之間的作用關(guān)系都幾乎不存在，民權(quán)是一個(gè)缺失的概念。政治權(quán)力關(guān)系的重點(diǎn)在于調(diào)整公權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，因此君權(quán)政體的分權(quán)是向政府內(nèi)部傾斜，盡管這種權(quán)力共享的范圍有可能非常有限，僅僅局限于內(nèi)部少數(shù)特定人群。普通民眾最初具有一定的政治監(jiān)督權(quán)，這是一種外部分權(quán)或社會分權(quán)的方式，但是到了秦后就逐漸演變?yōu)榻y(tǒng)治者的內(nèi)部分權(quán)機(jī)制，監(jiān)督權(quán)逐漸從社會外部轉(zhuǎn)移到僅限于政府內(nèi)部被授權(quán)的諫官或巡視大臣，享有監(jiān)察權(quán)的人也越來越少。

一般來說，自下而上的外部監(jiān)督、社會監(jiān)督是制約國家公權(quán)力較為有效的方式。但是如果外部監(jiān)督力量過于薄弱而難以發(fā)揮積極作用，那么積極加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)察進(jìn)行彌補(bǔ)就成為統(tǒng)治者必然的執(zhí)政手段，諫諍制度和巡視制度就是基于這種自身特點(diǎn)而創(chuàng)設(shè)出的自上而下的內(nèi)部監(jiān)察制度，這也是傳統(tǒng)中國君主政體下內(nèi)部監(jiān)察體系較為發(fā)達(dá)的制度性因素。不過內(nèi)向化、單向化的發(fā)展趨勢導(dǎo)致了皇權(quán)體系之下監(jiān)察制度的內(nèi)在困境。首先，這導(dǎo)致監(jiān)督者的范圍越來越狹窄，監(jiān)督權(quán)從普通民眾、社會精英內(nèi)縮到少數(shù)大臣官員，最后甚至內(nèi)縮到皇帝身邊的太監(jiān)即所謂內(nèi)監(jiān)或內(nèi)臣?；鹿?、內(nèi)臣是皇帝的家奴，依附皇帝而生，他們是閹人不可能覬覦皇位，而外臣則不然，皇帝怕君權(quán)旁落就會不斷縮窄外臣的權(quán)力行使空間，不斷減少分權(quán)的范圍或幅度。盡管唐朝或明朝常有宦官專權(quán)，但是歷位皇帝卻仍然重用宦官，原因就在于此，之后清朝為了避免明朝宦官弄權(quán)的覆轍，所有政治大權(quán)集中于皇帝一人。其次，監(jiān)督的范圍越來越單一，從最初監(jiān)控巡視中央或地方官員的執(zhí)政水平、民間冤案大案到最后主要監(jiān)控臣民對皇帝是否忠誠，是否有謀逆造反篡位之心。例如明朝東廠、西廠、錦衣衛(wèi)以及清雍正時(shí)期的“粘桿處”等私人特務(wù)機(jī)構(gòu)就成為君主監(jiān)控臣民的秘密特殊工具。由此可見，具有公共屬性的國家“公器”——政府監(jiān)察制度被私用，最終淪為鞏固君主個(gè)人統(tǒng)治、滿足皇帝個(gè)人利益的“私器”，這表明君主制的權(quán)力配置邏輯就是集權(quán)程度越來越高，分權(quán)程度越來越弱，最終從中央政府集權(quán)演變?yōu)槊髑逯H的君主高度個(gè)人集權(quán)。過度的君主個(gè)人集權(quán)損害了政府機(jī)構(gòu)尤其是監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)行的能力和效率，最終也傷害了君主制的制度化水平，這為君主制的覆亡埋下伏筆。

2.功能分權(quán)而非結(jié)構(gòu)分權(quán)

歷史上君主個(gè)人主動或被動設(shè)置的不同的監(jiān)察機(jī)構(gòu)即內(nèi)部分權(quán)機(jī)制都是一種功能分權(quán)而非結(jié)構(gòu)分權(quán)，換言之，內(nèi)向分權(quán)是一種功能分權(quán)，而外向分權(quán)是一種結(jié)構(gòu)分權(quán)。功能分權(quán)與結(jié)構(gòu)分權(quán)是兩種在分權(quán)功效方面存在明顯差異的分權(quán)模式，所謂結(jié)構(gòu)分權(quán)（structural decentralization）是一種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移（transfer of ownership），這種分權(quán)方式改變了權(quán)力所屬主體，意味著多元權(quán)力中心的存在，權(quán)力主體之間的關(guān)系是對等的，而功能分權(quán)（functional decentralization）是一種出于管理上的需要而進(jìn)行的技術(shù)性的、功能性的權(quán)力分散，不會改變權(quán)力所屬主體[1]Rondinelli Dennis A.and Nellis John R.Assessing Decentralization Policies in Developing Countries：The Case for Cau?tious Optimism.Development Policy Review,1986(4).。傳統(tǒng)中國自秦迄清延續(xù)兩千余年的君主政體意味著君主扮演著一個(gè)積極的政治角色，既當(dāng)朝又執(zhí)政，皇帝集國家執(zhí)政權(quán)即決策權(quán)、立法權(quán)、軍事權(quán)于一身，君主個(gè)人既是國家元首也是政府首腦，皇帝是政治權(quán)力的所有者、執(zhí)政者，政府分權(quán)的主體與其說是各級政府機(jī)構(gòu)，不如說是君主個(gè)人更為準(zhǔn)確。實(shí)際上君主個(gè)人不可能親身執(zhí)行一切立法、行政或司法事務(wù)，會委托或下放一定的政府權(quán)力，這些功能性的權(quán)力下放、權(quán)力分散不會影響到君主個(gè)人對國家政權(quán)的所有權(quán)，換言之，所有權(quán)的主體沒有變更，而執(zhí)行權(quán)可以進(jìn)行分權(quán)，所有權(quán)的主體是君主或皇帝一人，而執(zhí)行權(quán)的主體是多元的、分散的，這是傳統(tǒng)中國君主制下最根本的分權(quán)原則或分權(quán)屬性。

一般來說，政府內(nèi)部分權(quán)有三種具體的操作手段：授權(quán)（delegation）→去中心化（deconcentra?tion）→權(quán)力下放（devolution），這也是分權(quán)程度從低到高的一個(gè)排列[2]〔美〕羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》，http：//www-wds.worldbank.org.de?concentration本文直譯為去中心化或去中央化，而非原翻譯的離心化。本文認(rèn)為去中心化較之授權(quán)分權(quán)程度更高，此觀點(diǎn)與原文不同。。授權(quán)是一種委托權(quán)，主要通過代理人實(shí)現(xiàn)，授權(quán)者可根據(jù)需要隨時(shí)擴(kuò)大或縮小授權(quán)的范圍，或隨時(shí)收回或取消授權(quán)。通過以上對朝議制度、諫諍制度和巡視制度的分析，可以顯示出委托權(quán)或授權(quán)是君主制內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制中比較普遍的分權(quán)手段，這也是三種分權(quán)中效果最弱的一種方式?？傮w來看，歷史上朝議、諫諍或巡視等監(jiān)察手段都是執(zhí)政者君主個(gè)人自上而下、單向度的授權(quán)方式，被授權(quán)者（諫官、御史巡按或欽差大臣）的權(quán)力范圍完全取決于君上，這種單向度的動力機(jī)制高度依賴于核心掌權(quán)者的自覺意識和強(qiáng)力推動，它的有效性在很大程度上取決于統(tǒng)治者的主觀熱情和動力機(jī)制。這種單靠統(tǒng)治者一時(shí)的決心和熱情而推行的內(nèi)部分權(quán)或內(nèi)部監(jiān)督制度難以長期發(fā)揮效用，而且這種自上而下的動力機(jī)制會隨著行政層級的增加和官場關(guān)系網(wǎng)的盤結(jié)而衰減，其執(zhí)行力難以保證。這些內(nèi)部監(jiān)察制度的效用在很大程度上取決于君主個(gè)人的主觀能動性和個(gè)人價(jià)值偏好，隨機(jī)性很強(qiáng)且難以持久，其效力難以保證，而且這種分權(quán)方式與君主制并行不悖，并沒有影響到君主個(gè)人對于國家大權(quán)的獨(dú)有。

去中心化（或去中央化）是指中央政府的地方分支以及有代理性質(zhì)的地方組織具有一定的獨(dú)立決策的權(quán)力（通常只在中央指導(dǎo)方針許可的范圍內(nèi)）。中國歷史上的分封制即去中央化、去中心化的制度嘗試始終和以君權(quán)為中心的政治傳統(tǒng)相背離，而集權(quán)則成為官方推崇的意識形態(tài)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，不過傳統(tǒng)的政府體制與其說是中央政府集權(quán)，不如說是君主個(gè)人集權(quán)更為準(zhǔn)確，中央政府集權(quán)鞏固和加強(qiáng)了君主個(gè)人的統(tǒng)治。秦后實(shí)行的郡縣制或行省制下的地方官員不再是分封制中可以世襲的貴族，而只是朝廷派遣下來的專業(yè)化、職業(yè)化的“命官”，這些憑借行政管理技能領(lǐng)取朝廷“俸祿”的官僚們在指定的轄區(qū)內(nèi)只能行使君主或上級長官有限委托或有限授予的行政管理權(quán)和司法權(quán)，皇帝的意志通過各級政府官員層層地滲透到全國的每一個(gè)角落，郡縣制或行省制成為鞏固和強(qiáng)化君主政權(quán)的堅(jiān)實(shí)根基。相比而言，權(quán)力下放或放權(quán)是政府分權(quán)中較為徹底的舉措，是指政府把權(quán)力下放給外部社會組織或個(gè)人，社會組織在選擇和提供公共服務(wù)領(lǐng)域方面具有相當(dāng)大的靈活性，這是一種社會分權(quán)或結(jié)構(gòu)分權(quán)。

有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)中國君權(quán)政體內(nèi)部存在一定程度的社會分權(quán)或社會自治，并總結(jié)出兩種不同的解釋理論：一是“官治能力受限論”，這不是政府有意為之，而是政府的管治能力受到了客觀條件的限制，不得已而為之；二是“集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)論”，自上而下的集權(quán)統(tǒng)治隱含著很高的政治風(fēng)險(xiǎn)，為了政權(quán)穩(wěn)定和國家的長治久安，需要構(gòu)筑集權(quán)統(tǒng)治的安全閥，實(shí)現(xiàn)社會分權(quán)，從而降低集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)[1]曹正漢、羅必良：《集權(quán)的政治風(fēng)險(xiǎn)與縱向分權(quán)——從歷史視角看當(dāng)代中國社會管理體制改革》，〔廣州〕《南方經(jīng)濟(jì)》2013年第2期。。這兩種觀點(diǎn)相比而言，前者更有說服力，如果說君主制存在一定程度的內(nèi)部權(quán)力共享即內(nèi)部分權(quán)，但是君主個(gè)人集權(quán)與權(quán)力的對外開放共享卻是對立、矛盾的，換言之，傳統(tǒng)中國的君主制沒有社會分權(quán)即結(jié)構(gòu)分權(quán)?！捌仗熘?，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”（《詩經(jīng)·小雅》），君主政權(quán)對于整個(gè)社會的統(tǒng)治是自上而下、單向直線式的管控模式，既不存在君主或政府主觀意愿或主觀設(shè)計(jì)實(shí)施的社會自治或社會分權(quán)，也難以存在社會組織或社會團(tuán)體自下而上主動爭取的政治權(quán)力空間。正如瞿同祖所言，（清代）鄉(xiāng)村所享有的自治，并不是政府有意要賦予鄉(xiāng)村自治的權(quán)利，而是因?yàn)楫?dāng)局無力完全控制或監(jiān)督其活動，這種“自治”，換句話說，就是中央集權(quán)（更準(zhǔn)確地說是君主個(gè)人集權(quán)，筆者加）尚未完成（或不徹底）的結(jié)果[2]瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏峰譯，何鵬校，〔北京〕法律出版社2003年版，第11頁。。這種所謂的有限度的社會自治是因?yàn)榧夹g(shù)條件如人力、財(cái)政、通信、交通等方面的限制，君權(quán)無法做到滲透一切、控制一切，但這并不能改變這種君權(quán)結(jié)構(gòu)一直在向外、向下拓展的集權(quán)擴(kuò)張本性。

3.監(jiān)察機(jī)構(gòu)的自主性評估

制度化是組織和程序獲得穩(wěn)定性的一種進(jìn)程，為了更好地發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督制約功效，制度化是監(jiān)察機(jī)制發(fā)展的必由之路。衡量制度化水平有多重標(biāo)準(zhǔn)，如適應(yīng)性、復(fù)雜性、凝聚力等，本文不一一列舉，僅以自主性為測量指標(biāo)來衡量傳統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制監(jiān)督君權(quán)或皇權(quán)的效力。美國政治學(xué)家亨廷頓指出，自主性或從屬性程度是測量組織制度化的主要指標(biāo)，所謂自主性即不受其他權(quán)力主體或程序的影響，缺乏自主性的政治組織和政治程序是腐敗的[3]〔美〕亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，〔北京〕三聯(lián)書店1989年版，第19-21頁。。是否具有自主性或判定自主性高低的程度如何，主要是考察組織或機(jī)構(gòu)受到外界環(huán)境或權(quán)力影響的程度。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看，有學(xué)者認(rèn)為中國歷史上的監(jiān)察活動于法有據(jù)，將監(jiān)察官的權(quán)力限制在法定范圍以內(nèi)，這是監(jiān)察制度成熟的表現(xiàn)，這些中國古代的監(jiān)察機(jī)關(guān)或監(jiān)察制度具有獨(dú)立的系統(tǒng)[4]張晉藩：《中國古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力地位與監(jiān)察法》，〔北京〕《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。。中國歷史上的監(jiān)察有法的確是一種制度化、法制化的表現(xiàn)，不過很難據(jù)此判斷說歷史上存在獨(dú)立于君權(quán)的監(jiān)察體系。諫諍制度和巡視制度在一定程度上對懲惡除奸、監(jiān)察百官、懲罰儆戒、反腐肅貪和吏治清明等方面起到了客觀的作用，但是不存在獨(dú)立于君權(quán)之外的監(jiān)察權(quán)。基于傳統(tǒng)中國的朝議制度、諫諍制度和巡視制度等所建立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)自主性較差，完全附屬于君權(quán)，極易受到君權(quán)的主宰和影響，缺乏監(jiān)察實(shí)權(quán)且監(jiān)察對象只是針對臣權(quán)或吏權(quán)而非皇權(quán)。盡管重大朝臣、諫官、御史巡按或欽差大臣們等被授權(quán)者都在一定程度上分享著、分散著君主的政治權(quán)力如議事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)等，尤其是行政監(jiān)察權(quán)和司法監(jiān)察權(quán)等，包括調(diào)查和審判等重要權(quán)力，這也是君主制獲得政治穩(wěn)定的有力保障，但是歷代君主的執(zhí)政策略不是加強(qiáng)、鞏固或擴(kuò)大這種權(quán)力分享的范圍，而是反其道而行之，不斷壓縮、減少這些多元的政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力空間，不斷壓制這些政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)的自主傾向。在君權(quán)與其所授權(quán)的監(jiān)督者或監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力博弈過程中，一個(gè)明顯的演變趨勢就是君主個(gè)人的權(quán)力越來越大、越來越集中，這些官僚機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力越來越小，其自主性或獨(dú)立傾向逐漸減弱直至消失。盡管以監(jiān)察機(jī)構(gòu)為代表的官僚組織是政府中最有組織性的力量，這對君權(quán)構(gòu)成一種有限的約束，不過君權(quán)始終是絕對的、最后的，而臣權(quán)（相權(quán)）是孳生的，它直接來自皇帝，君權(quán)與相權(quán)（臣權(quán)）的沖突和博弈，以君主的不斷集權(quán)、相權(quán)或臣權(quán)完全從屬于君權(quán)而告終[5]余英時(shí)：《歷史與思想》，〔臺北〕聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1976年版，第50頁。。

三、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的現(xiàn)代啟示

從以上對歷史上監(jiān)察機(jī)制監(jiān)督君權(quán)的功效分析中，可以得出以下兩點(diǎn)基本經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。

1.內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督要共生互補(bǔ)

從權(quán)力監(jiān)督制約功效的角度來看，盡管朝議制度、諫諍制度和巡視制度等政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制自成體系且在一定程度上實(shí)現(xiàn)了制度化，但是因?yàn)樽灾餍圆?，歷史上這些監(jiān)察機(jī)制監(jiān)督制約君權(quán)的效果終究不佳，對政治權(quán)力的中樞即君權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督功能，除了少數(shù)自覺接受監(jiān)督的君主在其統(tǒng)治時(shí)期政治相對清廉外，大多數(shù)朝代君權(quán)膨脹乃至獨(dú)斷以及官員腐敗是傳統(tǒng)社會的政治常態(tài)，這些內(nèi)部分權(quán)機(jī)制并沒有把君權(quán)或臣權(quán)（包括吏權(quán)）關(guān)進(jìn)制度的籠子。西方國家近現(xiàn)代政治史上腐敗叢生的事實(shí)同樣證明了體制內(nèi)分權(quán)效力的有限性，正如博登海默所言：政府內(nèi)部分權(quán)是通過權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的自我分權(quán)、自我約束來消解權(quán)力腐敗，不過當(dāng)整體權(quán)力集中掌握在某一政府時(shí)，內(nèi)部分權(quán)并不能完全消減集權(quán)的危害[1]〔美〕博登海默：《法律學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，〔北京〕中國政法大學(xué)出版社1999年版，第54頁。。由于缺少外部分權(quán)、社會監(jiān)督的配合，內(nèi)部監(jiān)督的作用也不能堅(jiān)挺持久，因此不能過分夸大內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的作用。正因?yàn)榭吹搅梭w制內(nèi)分權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的規(guī)范和約束，托克維爾和達(dá)爾都跳出了“以權(quán)力制約權(quán)力”的習(xí)慣性思維套路，轉(zhuǎn)而尋求“以社會制約權(quán)力”的新范式，即更多地依靠新聞媒體、社會組織等社會力量來對國家公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。

當(dāng)前在國家監(jiān)察體制改革的過程中，國家政權(quán)體系（這包括執(zhí)政黨體系和政府體系，政府是廣義的政府，包括行政、立法和司法機(jī)構(gòu)，并非僅指行政部門）的內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督要與社會外部監(jiān)督同步。比較視野下，國家政權(quán)體系的內(nèi)部監(jiān)督是一種自我控制，而社會外部監(jiān)督是一種他制或異體控制，內(nèi)部監(jiān)督的長處在于針對性和專業(yè)性強(qiáng)，監(jiān)督對象更明確、更具體、更具威懾力，同時(shí)也便于掌權(quán)者的控制，權(quán)力的分化和專業(yè)化也有利于促使不同部門之間的職責(zé)權(quán)限更加明確，有效提高了權(quán)力運(yùn)行的效率，而社會外部監(jiān)督體系的優(yōu)勢則在于監(jiān)督主體的多元化、異體化，監(jiān)督內(nèi)容更廣闊、更全面。誠如任劍濤所指出的，在構(gòu)建高度復(fù)雜的現(xiàn)代國家控權(quán)系統(tǒng)中，要健全自控與被控的雙重結(jié)構(gòu)，自控系統(tǒng)是一種內(nèi)部監(jiān)督，而被控系統(tǒng)是一種外部監(jiān)督[2]任劍濤：《控制國家的路徑》，〔南京〕《江蘇社會科學(xué)》2016年第2期。。只有把體制內(nèi)與體制外監(jiān)督力量有機(jī)整合起來，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的共生互補(bǔ)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自制與他制、自律與他律、自控與被控的復(fù)合模式，這才能切實(shí)增強(qiáng)對國家公權(quán)力制約的針對性和實(shí)效性。

2.權(quán)力監(jiān)督的核心是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)威要與制度或組織權(quán)威相協(xié)調(diào)

制度建設(shè)包括硬制度和軟制度兩個(gè)基本層面，硬制度是指有形的且成文的法律、法規(guī)、程序、規(guī)則等如歷史上的朝議、諫諍和巡視等機(jī)制，軟制度是指一些無形的、抽象的行為規(guī)范如歷史上的德治論、天命論以及祖宗之法等。理想的狀態(tài)下硬制度與軟制度、有形的與無形的規(guī)則同時(shí)發(fā)揮作用并且互相推動、相互強(qiáng)化，這種相互作用關(guān)系可以使監(jiān)督效果倍增，不過不理想的狀態(tài)有可能是二者皆弱。通過以上對朝議、諫諍和巡視等硬制度的分析可以觀察出其功效較弱，存在一定的硬制度建設(shè)短板，而從軟制度建設(shè)方面來衡量，歷史上也始終沒有發(fā)展出較為完整的限制最高權(quán)力君權(quán)的理論。主流的權(quán)力觀都把限制君權(quán)看成是一種叛逆，誠如梁啟超所言：我中國學(xué)者驟聞君權(quán)有限之義，多有色然而驚者，君也者，一國之尊無二上者也，臣民皆其隸屬者也；只聞君能限臣民，豈聞臣民能限君？臣民而限君，不幾于叛逆乎[3]梁啟超：《立憲法義》，《清議報(bào)》，1901年6月7日。？最高權(quán)力君權(quán)或皇權(quán)成為權(quán)力監(jiān)督體系中的絕緣體，對最高權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，這成為歷史上權(quán)力監(jiān)督中軟制度建設(shè)的最大缺陷所在。對君權(quán)或皇權(quán)的軟制度約束始終局限在對君主的道德馴化和個(gè)人修養(yǎng)上，而這種所謂的德性約束是一種自我監(jiān)督機(jī)制，這種限權(quán)理論在很大程度上把政治上的清明寄托于個(gè)人德性修養(yǎng)上面，這無疑增加了政治系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。因?yàn)闊o法為個(gè)人道德修養(yǎng)的完善提供制度化的保障，這種道德約束力量愈趨消微而流于空談，最終皇帝的昏弊、官員的貪腐成為政治生活的常態(tài)。中國歷史上監(jiān)察制度最終失敗的歷史經(jīng)驗(yàn)證明權(quán)力監(jiān)督的核心是監(jiān)督最高權(quán)力，為了更好地發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督制約功效、減輕腐敗弊端，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性至關(guān)重要，而權(quán)力監(jiān)督不僅僅是要實(shí)現(xiàn)自上而下的監(jiān)督，還需要自下而上監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力，這是習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的，在治國理政和反腐敗斗爭中要抓住主要領(lǐng)導(dǎo)干部即“一把手”這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。

在與君主制眾多相關(guān)的問題中，存在一個(gè)制度建設(shè)中最為核心的共性問題，就是如何協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威或權(quán)力與制度、組織權(quán)力之間的辯證關(guān)系。對于任何組織或制度而言，如何規(guī)范最高領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力就成為制度建設(shè)的核心關(guān)切，不過這并非是一個(gè)容易實(shí)現(xiàn)的組織目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力如果處理不當(dāng)，將會成為制度建設(shè)、組織建設(shè)的阻礙。中國歷史上君主不斷集中個(gè)人權(quán)力的做法其實(shí)是影響并損害了君主政體的制度化水平，換言之，君主個(gè)人對權(quán)力的壟斷獨(dú)占取向反而傷害了君主制作為一種制度的適應(yīng)能力和生存能力。按照亨廷頓的分析，任何機(jī)構(gòu)或制度的延續(xù)性均取決于這種制度在多大程度上能夠代表公共利益，制度利益與制度中的個(gè)人利益是有區(qū)別的。公共利益就是公共機(jī)構(gòu)的利益，個(gè)人的利益是短暫的，而制度的利益則會長存，企圖把個(gè)人利益最大化的政客們長遠(yuǎn)來看是在削弱他們的制度[1]〔美〕亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，〔北京〕三聯(lián)書店1989年版，第22-29頁。。從這個(gè)角度言之，君主或皇帝不僅僅是個(gè)人，更代表了一整套原則、制度和禮儀，如果君主或皇帝是國家意志的代表，能夠成為公共責(zé)任的承擔(dān)者和促進(jìn)者，那么這種制度就會獲得持久性，反之，當(dāng)君主混淆了個(gè)人利益與國家公共利益之間的區(qū)別，把君權(quán)作為個(gè)人及其家族獲利的工具時(shí)，這時(shí)制度的延續(xù)性、有效性和合法性都會受到傷害，這削弱了君主制的制度功能和穩(wěn)定性。正如鄭永年所警告的那樣，領(lǐng)導(dǎo)人有必要把個(gè)人權(quán)力轉(zhuǎn)化成為制度權(quán)力，這樣才能避免損害個(gè)人和家庭以及國家、社會的長遠(yuǎn)利益[2]鄭永年：《如何理解馬基雅維利主義回潮》，載《聯(lián)合早報(bào)》網(wǎng)站2017年6月13日，https：//www.zaobao.com/zopinions/views/story20170613-770774。。

四、從傳統(tǒng)監(jiān)督走向現(xiàn)代監(jiān)督的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化

盡管君主制下的權(quán)力監(jiān)督體系與現(xiàn)代中國共產(chǎn)黨執(zhí)政下的監(jiān)督體系在形式上具有一定的相似之處，都是執(zhí)政者所推行的權(quán)力約束機(jī)制，但是二者在操作主體、性質(zhì)、方式和功效等方面存在明顯的差異，不能混為一談。當(dāng)前隨著國家監(jiān)察體制改革的迫切推進(jìn)，許多學(xué)者嘗試尋找內(nèi)部資源，試圖從中國歷史上的監(jiān)察制度中尋找靈感。事實(shí)上，中國當(dāng)下所進(jìn)行的國家監(jiān)察制度改革在很大程度上是一種制度創(chuàng)新或制度創(chuàng)造，并不是歷史上監(jiān)察制度的改良或功能微調(diào)，這是傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督制度的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化。

第一，從個(gè)人監(jiān)督走向組織監(jiān)督。傳統(tǒng)監(jiān)督與現(xiàn)代監(jiān)督的操作主體不同，君主制下監(jiān)察制度的操作主體是君主個(gè)人，這是一種個(gè)人授權(quán)或分權(quán)，而監(jiān)察官員的監(jiān)督也是一種個(gè)人監(jiān)督?，F(xiàn)代監(jiān)督的核心是組織監(jiān)督，執(zhí)政黨在權(quán)力監(jiān)督制約中起到了核心主導(dǎo)作用，這是一種組織性權(quán)力、集體性權(quán)力的行使而非個(gè)人權(quán)力的運(yùn)作，組織監(jiān)督涉及的公職人員范圍更廣、效力更強(qiáng)。當(dāng)前在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革的總目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋、制度化，破解自我監(jiān)督難題，從而有效解決燈下黑問題，這是傳統(tǒng)監(jiān)察制度難以做到的。從根本上講，正是因?yàn)橛悬h發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)引領(lǐng)作用，才成為確保國家監(jiān)察體制改革順利進(jìn)行的保障。

第二，傳統(tǒng)監(jiān)督與現(xiàn)代監(jiān)督的目的明顯不同。君主制下的監(jiān)察制度在很大程度上是為了鞏固君主個(gè)人統(tǒng)治服務(wù)的，而現(xiàn)代監(jiān)督的根本原則是人民至上，新時(shí)代中國特色社會主義時(shí)期權(quán)力監(jiān)督體系的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督走向國家監(jiān)察體制的建立，這是一種執(zhí)政黨的自我革新、自我完善、自我凈化的運(yùn)動，其根本目的是保護(hù)人民的利益不受傷害而非維護(hù)執(zhí)政者的私利。國家和各省試點(diǎn)設(shè)立的監(jiān)察委員會向國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人民代表大會和地方人大負(fù)責(zé)，這說明國家法律權(quán)威高于任何政黨組織和個(gè)人權(quán)威。國家反腐是對人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，其體現(xiàn)出的人民主權(quán)與歷史上君主主權(quán)的政治權(quán)力配置邏輯迥然不同。

第三，從人治走向法治。中國歷史上的監(jiān)察制度盡管體現(xiàn)出一定的法制化，但是朝議、諫諍和巡視等制度自主性差，經(jīng)常受到君主個(gè)人意志的干擾，隨著君主的個(gè)人喜好不斷變化，無法實(shí)現(xiàn)長期制度化，這種人治監(jiān)督缺乏穩(wěn)定性，功效亦難以持久。當(dāng)前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的國家監(jiān)察體制改革是一種法治監(jiān)督體系的建構(gòu)，這是一種制度化、常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，其穩(wěn)定性更強(qiáng)。

第四，從單純的內(nèi)部監(jiān)督走向內(nèi)部與外部監(jiān)督并重。傳統(tǒng)監(jiān)督與現(xiàn)代監(jiān)督的參與主體不同，傳統(tǒng)君主制下的權(quán)力監(jiān)督基本上都局限于政府內(nèi)部小范圍適用，外界普通民眾個(gè)體或團(tuán)體并沒有被賦予監(jiān)督權(quán)，而在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家監(jiān)察體制改革過程中，監(jiān)督權(quán)并沒有被執(zhí)政黨獨(dú)占，普通民眾和外部社會組織、民主黨派等都發(fā)揮著重要的參與作用，體現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、黨內(nèi)民主與黨外民主（人民民主）的齊頭并進(jìn)和有機(jī)結(jié)合。從內(nèi)部監(jiān)督走向社會外部監(jiān)督，從內(nèi)向分權(quán)走向外向分權(quán)，這不僅僅是權(quán)力監(jiān)督制約的需要，更是權(quán)力共享的要求，只有分享權(quán)力才能鞏固權(quán)力，這是一種極高明的政治統(tǒng)治技巧。正如亨廷頓所指出的，傳統(tǒng)政體只需要社會中少數(shù)人的參與，而現(xiàn)代政體卻必須組織廣大民眾的參與，二者的制度性差別就在于參與方式和影響政治的功效不同，現(xiàn)代政體獨(dú)具的政治參與工具就是政黨[1]〔美〕亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，〔北京〕三聯(lián)書店1989年版，第83頁?！，F(xiàn)代社會中普通民眾可以通過政黨這種合法的組織方式來分享政治資源，這意味著政治權(quán)力的對外開放共享，這是一種革命性的變化，民眾不僅僅是被統(tǒng)治者，也成為統(tǒng)治者的一員。另外，當(dāng)普通民眾通過結(jié)社、團(tuán)體而非個(gè)人的力量并以和平、合法的方式參與政治時(shí)，這可以更有效地影響人事或政策方面的決定。政黨是二十世紀(jì)中國最偉大的一個(gè)政治發(fā)明，政黨發(fā)展和國家變革、社會進(jìn)步互相勾連，不可分割[2]岑樹海：《清末民初政黨組織嬗變的類型學(xué)分析——基于精英政黨的視角》，〔南京〕《江蘇社會科學(xué)》2015年第5期。。

總之，在新時(shí)代中國特色社會主義時(shí)期，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下如何對傳統(tǒng)監(jiān)察文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化并使之適應(yīng)新時(shí)代的需要，如何解決歷史上監(jiān)察制度建設(shè)的短板，如何吸收人類各種政治文明成果進(jìn)行制度創(chuàng)新，這成為當(dāng)前推進(jìn)國家監(jiān)察制度改革的重大政治考量。