聶英斌，楊亞飛

（甘肅警察職業(yè)學(xué)院，甘肅 蘭州 730299）

一、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)

2003年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》和2012年頒布的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)承擔(dān)社區(qū)矯正工作，司法所負(fù)責(zé)具體矯正工作；2012新《刑事訴訟法》規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作。[1]黨的十八屆三中、四中全會(huì)將制定社區(qū)矯正法作為司法改革的重要任務(wù)；2016年12月頒布的《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》規(guī)定國(guó)務(wù)院司法行政部門主管全國(guó)的社區(qū)矯正工作，縣級(jí)以上司法行政部門負(fù)責(zé)日常管理工作。

二、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀分析

從社區(qū)矯正的運(yùn)行實(shí)踐中可以看出，目前對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)存在定位不清，管理體制不規(guī)范，配備警察可否存爭(zhēng)議等問(wèn)題，下面對(duì)存在的問(wèn)題及成因進(jìn)行分析。[2]

（一）定位不清

在法律層面對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的定位模糊不清，尚未做出明確的規(guī)定。[3]社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰，故其應(yīng)由具有執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)實(shí)施，但《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)主管社區(qū)矯正工作。而司法行政機(jī)關(guān)是協(xié)助政府日常工作，提供法律服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，不具有執(zhí)法性，所屬工作人員不屬于刑法意義上的司法工作者，[4]所以，由司法行政機(jī)關(guān)和司法行政人員負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作不符合社區(qū)矯正的司法屬性。然而，在實(shí)踐中，司法行政職能不斷地?cái)U(kuò)大，司法行政機(jī)構(gòu)實(shí)際承擔(dān)著“指導(dǎo)管理，組織實(shí)施”社區(qū)矯正工作的職責(zé)，司法所承擔(dān)的社會(huì)職能也逐漸地增多，[5]這樣就導(dǎo)致社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)定位不清、模棱兩可，不利于社區(qū)矯正工作的順利開展。

（二）管理體制不規(guī)范

目前，我國(guó)社區(qū)矯正工作采用“雙主體、多層次”的行政管理體制?！半p主體”是指公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)共同參與社區(qū)矯正工作，在具體實(shí)施的過(guò)程中相互配合，相互監(jiān)督。這種管理模式旨在讓兩個(gè)職能不同的部門共同管理，以便整合優(yōu)勢(shì)資源，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)社區(qū)矯正工作的順利開展。但隨著社區(qū)矯正工作的逐漸深入，這種管理體制的弊端不斷顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在權(quán)責(zé)分離，分工不清，加大工作量，降低了工作效率。

1.權(quán)責(zé)分離，分工不清?！半p主體”模式造成兩個(gè)部門之間統(tǒng)屬不清、職責(zé)不明、互相推諉，容易形成“真空地帶”，容易出現(xiàn)脫管、漏管現(xiàn)象。兩個(gè)部門共同配合，相互監(jiān)督，在一定程度上能減少不公正案件數(shù)量，但目前社區(qū)矯正工作人員少，而社區(qū)矯正者不斷增多，不利于社區(qū)矯正工作的開展和提高工作效率。

2.加大工作量，降低工作效率。“雙主體、多層次”的管理體制將會(huì)產(chǎn)生許多重復(fù)性的勞動(dòng)，使得基層社區(qū)矯正工作部門工作任務(wù)更加繁重。增加社區(qū)矯正者的負(fù)擔(dān)，容易使其因?yàn)榉爆嵉某C正程序和重復(fù)性的工作而有抵觸情緒，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)抗心理，降低了矯正工作質(zhì)量與效率，不利于社區(qū)矯正工作長(zhǎng)期高效發(fā)展。

（三）警察配備可否存爭(zhēng)議

目前，公安機(jī)關(guān)的工作任務(wù)繁重，無(wú)力再抽調(diào)警力來(lái)專門執(zhí)行社區(qū)矯正工作。一方面在社區(qū)矯正工作中，社區(qū)矯正服刑人員對(duì)警察產(chǎn)生強(qiáng)烈的排斥感，不利于社區(qū)矯正工作的開展。另一方面社區(qū)矯正作為一種刑罰涉及限制社區(qū)矯正者的人身自由、財(cái)產(chǎn)、隱私權(quán)、刑罰權(quán)等，社區(qū)矯正者多數(shù)是違法犯罪人員，警察對(duì)其執(zhí)行刑罰和管理理所當(dāng)然；另外，警察本身具有強(qiáng)大的威懾力，有利于對(duì)社區(qū)矯正人員的管束和社區(qū)矯正工作的開展。所以，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是否配備警察備受爭(zhēng)議。

三、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)正規(guī)化建設(shè)

從健全社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人員配置、完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的檢察監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)社區(qū)矯正信息化建設(shè)四個(gè)方面促進(jìn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)正規(guī)化。

（一）健全社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)

美國(guó)，社區(qū)矯正實(shí)行兩級(jí)垂直的領(lǐng)導(dǎo)管理模式，聯(lián)邦法務(wù)部下設(shè)監(jiān)獄局，主管社區(qū)矯正工作；法國(guó)，在司法部專設(shè)考察監(jiān)督委員會(huì)作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)；英國(guó)，由非政府組織負(fù)責(zé)；日本，在法務(wù)省內(nèi)設(shè)矯正局和保護(hù)局，保護(hù)局負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作；加拿大，社區(qū)矯正工作由社區(qū)矯正局負(fù)責(zé)；我國(guó)香港由社會(huì)福利署負(fù)責(zé)，澳門由法務(wù)局下設(shè)的社會(huì)重返廳負(fù)責(zé)。[6][7]

2012年新《刑事訴訟法》《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》、2013年司法部審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法（草案送審稿）》、2017年《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》等規(guī)定：社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)我國(guó)的社區(qū)矯正工作，司法機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、社區(qū)基層組織等分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合。但是從社區(qū)矯正在全國(guó)全面實(shí)行以來(lái)的實(shí)踐表明，聯(lián)合式執(zhí)法模式不適合我國(guó)的國(guó)情。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了由司法部直屬領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)矯正局，專門負(fù)責(zé)全國(guó)的社區(qū)矯正工作，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)對(duì)應(yīng)的社區(qū)矯正管理分局（處室）專門負(fù)責(zé)本轄區(qū)的社區(qū)矯正工作的具體實(shí)施。

從中央到地方各級(jí)司法部、局、所增設(shè)專門的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)，這樣不僅能利用現(xiàn)有的資源，也能利用現(xiàn)有的司法行政機(jī)關(guān)級(jí)別，方便統(tǒng)一管理。在司法部下設(shè)社區(qū)矯正管理總局，組織管理全國(guó)的社區(qū)矯正管理工作，并負(fù)責(zé)有關(guān)社區(qū)矯正法律和政策研究。這一級(jí)不專設(shè)警察崗位，因?yàn)檫@一級(jí)不負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行矯治。在省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)司法部門設(shè)立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作。

設(shè)立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)能有效避免“雙主體”模式中存在的權(quán)責(zé)分離、權(quán)責(zé)不明、相互推諉扯皮等問(wèn)題，節(jié)約成本、提高工作效率。又能根據(jù)自身的需求招聘各種人才，這樣在一定的程度上能緩解人員數(shù)量不足，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，有助于提高工作效率和質(zhì)量。社區(qū)矯正管理局與監(jiān)獄管理局均由司法部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于監(jiān)獄矯正與社區(qū)矯正相銜接，同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)職能部門之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和信息資源共享。

（二）強(qiáng)化社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人員配置

吳宗憲教授認(rèn)為在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)配備一定數(shù)量的人民警察，不僅符合中國(guó)社區(qū)矯正工作的實(shí)際情況，還能使其職責(zé)與職權(quán)相匹配，維護(hù)刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性。[8]在司法實(shí)踐中，人民警察參與社區(qū)矯正主要有兩種模式：一是抽調(diào)司法行政系統(tǒng)的人民警察到縣（市、區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正工作模式；二是成立社區(qū)矯正執(zhí)法支隊(duì)，直接授予警銜模式。[9]陳衛(wèi)東教授則認(rèn)為讓監(jiān)獄中的人民警察參與社區(qū)矯正工作，而不是在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門的人民警察?，F(xiàn)有的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)無(wú)專門的警察序列，但在實(shí)際的工作中又需要警察參與進(jìn)來(lái)，隨著社區(qū)矯正人員的增多，由于監(jiān)獄警察的警力相對(duì)比較充足，因此，可以通過(guò)協(xié)調(diào)讓監(jiān)獄警察參與到社區(qū)矯正。這樣既能避免是否設(shè)置專職社區(qū)矯正警察的爭(zhēng)議，還能在制度上延續(xù)監(jiān)獄矯正和社區(qū)矯正的關(guān)聯(lián)性，充分利用各自優(yōu)勢(shì)，整合優(yōu)勢(shì)資源。

筆者不贊成在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，一方面，從適用社區(qū)矯正的刑罰種類來(lái)看，適用社區(qū)矯正的是罪行輕微，主觀惡性不大，危險(xiǎn)系數(shù)不高，對(duì)社會(huì)的危害程度不高的罪犯，將其放在社區(qū)中執(zhí)行，融入社會(huì)，從而起到良好的改造效果。另一方面，設(shè)置社區(qū)矯正刑罰的初衷是有利于罪犯的改造，施行人性化的刑罰機(jī)制，同時(shí)也是社區(qū)矯正“去警察化”的一種國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。[10]社區(qū)矯正工作人員可以通過(guò)制定內(nèi)部制度達(dá)到對(duì)矯正者的管理，另外，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中工作人員具有國(guó)家公務(wù)員的身份，在對(duì)社區(qū)矯正者矯治的過(guò)程中，如其不服從管理，對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的管理人員造成傷害的，同樣也可以以妨害公務(wù)罪及刑法中的其他罪名對(duì)其起訴；發(fā)生其他類型犯罪的則可以通過(guò)同公安機(jī)關(guān)形成的良好合作機(jī)制解決。

（三）完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的檢察監(jiān)督機(jī)制

由于相關(guān)配套法律法規(guī)不完善，檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他相關(guān)職能部門之間缺少監(jiān)察監(jiān)督合作機(jī)制，應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)合作監(jiān)察機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)督檢查效用。筆者建議應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善檢查監(jiān)督機(jī)制：首先，完善相關(guān)配套的檢查監(jiān)督法律法規(guī)。通過(guò)立法規(guī)范檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍、監(jiān)督監(jiān)察職權(quán)等方面的內(nèi)容，保證檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督有法可依。[11]其次，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的實(shí)效性，使檢察機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督工作能夠符合具體實(shí)際，探索出適合我國(guó)社區(qū)矯正工作的檢察監(jiān)督方式。最后，應(yīng)整合監(jiān)察、系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢、法制等檢查監(jiān)督部門力量，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)職能部門的合作，建立健全各部門之間的聯(lián)動(dòng)檢查監(jiān)督合作機(jī)制。

（四）加強(qiáng)社區(qū)矯正信息化建設(shè)

《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定，對(duì)社區(qū)矯正者有針對(duì)性地采取實(shí)地檢查、信息化核查、通訊聯(lián)絡(luò)等措施，及時(shí)地掌握社區(qū)矯正人員的狀況?！渡鐓^(qū)矯正法》（草案）規(guī)定：根據(jù)國(guó)務(wù)院司法行政部門的規(guī)定，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以針對(duì)符合條件的社區(qū)矯正人員進(jìn)行電子定位。[12]《社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范（修訂版）》和《社區(qū)矯正人員定位系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范（修訂版）》等規(guī)章制度的頒布有利于全國(guó)社區(qū)矯正信息資源的共享和交流，為社區(qū)矯正信息化建設(shè)在法律上提供保障。社區(qū)矯正管理信息化建設(shè)，能有效緩解人力不足造成的困難。

社區(qū)矯正管理信息化建設(shè)應(yīng)充分利用社區(qū)矯正工作信息管理平臺(tái)、電子監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)巡查等技術(shù)手段，提升科技運(yùn)用水平。目前社區(qū)矯正信息系統(tǒng)包括管理信息系統(tǒng)和人員定位系統(tǒng)。管理信息系統(tǒng)包括矯正過(guò)程中的12種流程和執(zhí)法文書及定位功能等；人員定位系統(tǒng)主要包括人員定位監(jiān)管、歷史軌跡回放和越界報(bào)警功能。社區(qū)矯正領(lǐng)域中的電子監(jiān)控，也稱為電子定位技術(shù)，具有通用性、嚴(yán)密性、廣普性等特點(diǎn)。[13]電子監(jiān)控主要包括連續(xù)信號(hào)技術(shù)、程序接觸技術(shù)、混合技術(shù)、便攜式電話技術(shù)、連續(xù)信號(hào)發(fā)射器技術(shù)、全球定位技術(shù)。[14]截止2017年3月底，全國(guó)大多數(shù)省份已經(jīng)建成省級(jí)社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)，全國(guó)實(shí)行手機(jī)定位、電子腕帶等管控措施的社區(qū)矯正人員總計(jì)51.9萬(wàn)名，占在冊(cè)社區(qū)人員的75.3%。

社區(qū)矯正信息化建設(shè)能使社區(qū)矯正者避免監(jiān)所犯因性交叉感染，有助于社區(qū)矯正人員快速融入社區(qū)；同時(shí)法官在定罪量刑時(shí)可以有更多的選擇性；有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正信息共享，降低成本，減輕社區(qū)矯正人員工作壓力，提高工作效率。

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