王凌波

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

一、聯(lián)合國維和行動(dòng)中不法行為歸因困難

聯(lián)合國是當(dāng)今國際社會(huì)最具影響力的綜合性國際組織，對(duì)維護(hù)國際社會(huì)和平具有不可替代作用。但在聯(lián)合國維和行動(dòng)中，也屢現(xiàn)國際不法行為。在此情況下，探討國際組織實(shí)施不法行為、違反國際義務(wù)后的國際責(zé)任承擔(dān)問題具有現(xiàn)實(shí)意義。聯(lián)合國維和行動(dòng)常伴隨國家與國家、國家與聯(lián)合國間復(fù)雜關(guān)系，在維和行動(dòng)中出現(xiàn)國際不法行為，確定派遣國與聯(lián)合國行為及責(zé)任歸屬具有一定困難。如何歸因維和行動(dòng)中不法行為以便相應(yīng)國際法主體承擔(dān)責(zé)任，成為新議題。維和行動(dòng)要發(fā)揮有效作用，就要不斷完善其法律制度[1]。國際法委員會(huì)起草《國際組織責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）以解決此問題，《草案》對(duì)行為及責(zé)任歸屬采用“多重歸屬”原則，即維和行動(dòng)中國際不法行為可能同時(shí)歸于國際組織和軍隊(duì)派遣國。同時(shí)設(shè)定“有效控制”原則，即不法行為歸屬于對(duì)行為有“事實(shí)上控制”的國際法主體①Draft Articles on the Responsibility of International Organizations,with commentaries,Yearbook of the International Law Commission,vol.II,Part Two.A/66/10(2011),Art.6.。實(shí)踐中，聯(lián)合國對(duì)維和行動(dòng)有最終控制權(quán)，派遣國亦保留軍隊(duì)紀(jì)律及刑事方面的部分管轄權(quán)，如何衡量“有效控制”成為判定行為歸屬的中心問題。從國際法委員會(huì)措詞而言，“有效控制”衡量標(biāo)準(zhǔn)為“實(shí)際控制”（Operational Control），在實(shí)踐中，具體行為的直接指揮與授權(quán)者即行為歸屬方。

2007年Behrami/Saramati案中，歐洲人權(quán)法院就不法行為歸屬問題與國際法委員會(huì)產(chǎn)生分歧。歐洲人權(quán)法院在案中適用《草案》規(guī)定，并采納“有效控制”原則，但在“有效控制”衡量標(biāo)準(zhǔn)上與委員會(huì)持不同意見。在判斷不法行為是否歸因于聯(lián)合國時(shí)，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，安理會(huì)1244號(hào)決議已將建立“國際安全存在”的權(quán)力授予其他國際組織，北約因此在科索沃建立由其領(lǐng)導(dǎo)的軍事力量，此軍事力量在聯(lián)合國授權(quán)下——而非直接指揮下——展開行動(dòng)。法院認(rèn)為，《聯(lián)合國憲章》第七章是授權(quán)的法理基礎(chǔ)，安理會(huì)對(duì)其他國際組織的授權(quán)“必須滿足足夠多的限制條件”，才能保證該實(shí)體行為與第七章規(guī)定安理會(huì)集體安全行動(dòng)相似，從而使經(jīng)授權(quán)的實(shí)體行為歸因于聯(lián)合國。法院認(rèn)為，從本質(zhì)上而言，安理會(huì)授權(quán)若合法，聯(lián)合國對(duì)維和行動(dòng)須享有“最終授權(quán)與控制”（ultimate authority and control test），因此維和行動(dòng)中的不法行為應(yīng)歸屬于聯(lián)合國，即在判斷“有效控制”時(shí)采取“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國非《歐洲人權(quán)公約》締約方，法院判定其對(duì)本案無管轄權(quán)。

綜上，歐洲人權(quán)法院判決不僅與《草案》的“實(shí)際控制”產(chǎn)生沖突，亦排除行為“多重歸屬”可能性。本文考查歐洲人權(quán)法院判決與國際法委員會(huì)立法差別，分析二者沖突是否可調(diào)和，如無法調(diào)和，將對(duì)國際法實(shí)踐產(chǎn)生何種影響。

二、“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)

（一）歐洲人權(quán)法院與Behrami/Saramati案

《歐洲人權(quán)公約》締約國有義務(wù)保障其管轄權(quán)內(nèi)任何人的基本人權(quán)不受侵犯，如不受酷刑權(quán)等。締約國侵害公約保護(hù)基本人權(quán)，受害人有權(quán)在歐洲人權(quán)法院提起訴訟。截至2017年，已有超過47個(gè)歐洲國家批準(zhǔn)公約，包括法國、德國、挪威等。

Behrami/Saramati案當(dāng)事國既是公約締約國，又是聯(lián)合國與北約在科索沃維和行動(dòng)中的派遣國。鑒于南斯拉夫在科索沃地區(qū)實(shí)施一系列違反人權(quán)行為，國際社會(huì)呼吁南斯拉夫立刻停止行為并離開科索沃，如南斯拉夫政府仍一意孤行，北約將進(jìn)一步采取行動(dòng)②NATO,The Kosovo Air Campaign,http：//www.nato.int/issues/kosovo_air/index.html.。在北約開始空襲后，南斯拉夫、塞爾維亞及聯(lián)合國達(dá)成共識(shí)，南斯拉夫從科索沃撤離，聯(lián)合國駐扎維和部隊(duì)③Behrami v.France;Saramati v.France(dec.),nos.71412/01 and 78166/01,Eur.Ct.H.R.2007(joint admissibility decision).http：//cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp.。1999年6月10日，聯(lián)合國安理會(huì)通過1244號(hào)決議，在科索沃地區(qū)設(shè)立維和部隊(duì)駐扎安全區(qū)（KFOR）和聯(lián)合國科索沃臨時(shí)行政當(dāng)局特派團(tuán)（UNMIK）④S.C.Res.1244,U.N.Doc.S/RES/11244(June 10,1999).。維和部隊(duì)由會(huì)員國及聯(lián)合國贊助下的相關(guān)國際機(jī)構(gòu)及大量北約會(huì)員國組成，在聯(lián)合國統(tǒng)一命令與控制下行動(dòng)。維和部隊(duì)職責(zé)包括維持和平、公共安全及秩序。聯(lián)合國大會(huì)設(shè)立特派團(tuán)協(xié)調(diào)維和部隊(duì)行動(dòng)，在必要地點(diǎn)和時(shí)間履行基本民事管理職能。特派團(tuán)除維持和平與安全外，還要組織臨時(shí)自我管理機(jī)構(gòu)并監(jiān)督其發(fā)展，促進(jìn)科索沃高度自治。Behrami與Saramati案發(fā)生在維和部隊(duì)與特派團(tuán)執(zhí)行維和任務(wù)過程中。

Behrami案中，Akim Behrami之子與朋友玩耍時(shí)發(fā)現(xiàn)1999年北約轟炸南聯(lián)盟時(shí)丟下的未爆炸彈。隨后炸彈爆炸，造成Behrami二子一死一傷。駐科索沃維和部隊(duì)代表——法國被指控違反《歐洲人權(quán)公約》第2條規(guī)定，即在知情狀況下，未及時(shí)清理未爆炸集束炸彈。法國表示，法國部隊(duì)僅空間上駐扎在米特羅維察地區(qū)，事實(shí)上該地區(qū)負(fù)有掃雷義務(wù)的是聯(lián)合國科索沃臨時(shí)特派團(tuán)，其應(yīng)受到指控，并為此事負(fù)責(zé)。

根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)1244號(hào)決議，科索沃的軍事力量由北約領(lǐng)導(dǎo)。Saramati案中，軍隊(duì)認(rèn)為其威脅科索沃地區(qū)軍事安全，對(duì)其予以拘留。Saramati根據(jù)實(shí)施拘留的指揮官國籍——挪威和法國——向歐洲人權(quán)法院提起訴訟，認(rèn)為挪威和法國違反《歐洲人權(quán)公約》第5條預(yù)防性理由規(guī)定。而挪威和法國認(rèn)為，兩國指揮官在聯(lián)合國指導(dǎo)下行動(dòng)，聯(lián)合國應(yīng)為此案負(fù)責(zé)。

（二）“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)之緣起

歐洲人權(quán)法院合并審理兩案，組成Behrami/Saramati案，討論共同問題，即在聯(lián)合國和北約的科索沃維和行動(dòng)中，派遣國軍事機(jī)構(gòu)行為歸屬性問題。如軍隊(duì)行為歸屬國家，法院將進(jìn)一步確定國家責(zé)任；如軍隊(duì)行為歸屬國際組織，由于聯(lián)合國和北約并非《歐洲人權(quán)公約》締約方，法院無權(quán)管轄。2007年5月2日判決書中，法院認(rèn)為：Saramati案中，聯(lián)合國安理會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第7章授權(quán)科索沃維和部隊(duì)行動(dòng)，Behrami案中，特派團(tuán)是聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)。派遣國雖對(duì)軍隊(duì)安全、紀(jì)律等有一定管轄權(quán)，但聯(lián)合國安理會(huì)對(duì)行動(dòng)有“最終授權(quán)與控制”，因此Behrami/Saramati案所涉行為歸屬聯(lián)合國，法院對(duì)此案無管轄權(quán)。此結(jié)論顯然排除《草案》的“多重歸屬”原則。

歐洲人權(quán)法院在Behrami/Saramati案中確立的“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際影響為，法國、挪威在維和行動(dòng)中的行為無法在法院得到審判。法院排除行為同時(shí)歸屬于聯(lián)合國和派遣國可能，制造了法律漏洞，即參與聯(lián)合國維和行動(dòng)的《歐洲人權(quán)公約》締約國不負(fù)公約責(zé)任。法院認(rèn)為，此案判決表明聯(lián)合國維和行動(dòng)是“多重歸屬”原則的例外。

三、Behrami/Saramati案與國際法立法矛盾

國際組織不法行為歸因性的有關(guān)國際法規(guī)范主要由國際法委員會(huì)整理，已在國際法領(lǐng)域取得一定成果，如條約法、國家責(zé)任等，目前委員會(huì)正在編纂《草案》。

（一）《草案》與“多重歸屬”原則

目前《草案》第3、4、5條規(guī)定，是可歸于國際組織不法行為的總體觀點(diǎn)⑤《國際組織責(zé)任條款草案》第3、4、5條，A/66/10，國際法委員會(huì)2011年通過。。第6條闡述單獨(dú)國際不法行為可歸于多個(gè)國際法主體，包括國際組織。第47條則明確闡述“多重歸屬”原則適用。

在國際法委員會(huì)2003年年度報(bào)告一讀記錄中，《草案》第3、4條原本為一條，直至2009年國際法委員會(huì)年會(huì)被細(xì)化兩條。第5、6條及其評(píng)注規(guī)定在2004年年度報(bào)告中⑥Report of the International Law Commission on the Work of its Fifty-Sixth Session,U.N.GAOR,59th Sess.,Supp.No.10,U.N.Doc.A/59/10(2004).。2009年會(huì)議中，委員會(huì)決定保留第5條，僅替換可能引起歧義的詞匯。同時(shí)保留第6條表述，在評(píng)注中闡明對(duì)歸責(zé)原則的理解以回應(yīng)Behrami/Saramati案分歧⑦Report of the International Law Commission on the Work of its Sixty-First Session,pp.9-12,U.N.GAOR,64th Sess.,Supp.No.10,U.N.Doc.A/64/10(2009).。2008年委員會(huì)年度報(bào)告將Behrami/Saramati案吸收進(jìn)《草案》，提出第47條。在2009年聯(lián)合國大會(huì)中，委員會(huì)根據(jù)國家與國際組織意見二讀。2009年國際法委員會(huì)年度報(bào)告中提到Behrami/Saramati案適用的歸屬原則，但并未評(píng)論實(shí)踐中“多重歸屬”原則與Behrami/Saramati案的分歧⑧Report of the International Law Commission on the Work of its Sixty-First Session,U.N.GAOR,64th Sess.,Supp.No.10,U.N.Doc.A/64/10(2009).ch.4.C.2，at 140-41(Draft Article 47 and its Commentary remain substantively the same as in the 2008 ILC Report).。

在Behrami/Saramati案判決中，歐洲人權(quán)法院主要參考國際法委員會(huì)《草案》解釋行為歸屬性。在維和行動(dòng)中，國家軍隊(duì)處于國際組織控制之下（在本案中，國際組織指聯(lián)合國和北約），問題在于國家是否需對(duì)其士兵特定行為負(fù)責(zé)。為保證行為歸屬性分析與《草案》規(guī)定一致，法院需考慮第二部分評(píng)注，國際法委員會(huì)論述了“多重歸屬”原則適用性，而后在第47條中確立⑨The text of Draft Article 47,as printed in the 2009 ILC Report.。

《草案》在很大程度上參考《國家責(zé)任條款草案》，后者是國家不法行為責(zé)任承擔(dān)的國際法規(guī)范。聯(lián)合國大會(huì)尚未正式通過《草案》條款，但其仍被視為國際法，國際法院及其他國際機(jī)構(gòu)亦將《草案》作為國際法引用⑩See,e.g.,Gabc?kovo-Nagymaros Project(Hung.v.Slovk.),1997 I.C.J.7，38-39 p 47(Sept.25)(citing Article 17 on State Responsibility);id.at 39-40，p.50(citing Article 33 and Commentary).。1999年聯(lián)合國大會(huì)報(bào)告中提及，在維和行動(dòng)方面，《國家責(zé)任條款草案》可類推適用于國際組織?The Secretary-General,Report of the Secretary-General,p.6,U.N.Doc.A/51/389(Sept.20,1996).。國際法委員會(huì)起草《草案》時(shí)，工作組和特別報(bào)告員Gaja亦選擇在大綱結(jié)構(gòu)及部分用詞上模仿《國家責(zé)任條款草案》，在一定程度上反映《草案》中不法行為“多重歸屬”原則的確立過程。

1.《國家責(zé)任條款草案》第6條。《國家責(zé)任條款草案》第6條規(guī)定一國機(jī)關(guān)交由另一國控制的情況?《國際組織責(zé)任條款草案》第六條，A/66/10，國際法委員會(huì)2011年通過。。《草案》亦規(guī)定相同內(nèi)容。二者評(píng)注均規(guī)定在此情況下，行為應(yīng)歸屬于雙方國家?！秶邑?zé)任條款草案》規(guī)定該機(jī)關(guān)行使接受派遣國部分政府職能，評(píng)注中將其定義為接受派遣國的“專屬控制及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”?《國際組織責(zé)任條款草案》第五條，A/66/10，國際法委員會(huì)2011年通過。?！秶邑?zé)任條款草案》提出“有效控制”歸屬方法相對(duì)《草案》“多重控制”而言范圍更窄。產(chǎn)生差異的原因是，國家讓渡部分“政府職能”制度不適用于國際組織。

《國家責(zé)任條款草案》確立的行為歸屬標(biāo)準(zhǔn)需調(diào)查具體行為控制權(quán)，而《草案》則需調(diào)查總體行為控制權(quán)。Gaja提到，重要的并非控制權(quán)的專屬性，而是有效控制范圍，事實(shí)上聯(lián)合國對(duì)其成員國從未有專屬控制權(quán)。他特別提及，這種情況為某些行為的雙重歸屬提供可能。在對(duì)第6條的評(píng)注中，國際法委員會(huì)提出《國家責(zé)任條款草案》第6條與《草案》第6條思路相同，僅用詞有細(xì)微差別?Report of the International Law Commission on the Work of its Fifty-Sixth Session,U.N.GAOR,59th Sess,Supp.No.10，U.N.Doc.A/59/10(2004).art.111.p3.。

2.《草案》第6條及其評(píng)注。2004年《草案》評(píng)注中引用《國家責(zé)任條款草案》的“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與控制”，而并未提及其與“有效控制”差別，意味著當(dāng)時(shí)“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)控制”歸屬標(biāo)準(zhǔn)不僅適用于國家，亦適用于國際組織。第6條評(píng)注中也體現(xiàn)此觀點(diǎn)，并提到聯(lián)合國對(duì)維和行動(dòng)是“絕對(duì)控制”。如在Behrami/Saramati案中，按照“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與控制”標(biāo)準(zhǔn)理解，法院判決與《草案》沖突更甚。如可歸于國際組織的行為按照“有效控制”和“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與控制”雙重標(biāo)準(zhǔn)判斷，則在一種標(biāo)準(zhǔn)下，Behrami/Saramati案中的行為可歸于聯(lián)合國，在另一標(biāo)準(zhǔn)下則應(yīng)歸于其他主體，產(chǎn)生“多重歸屬”分析需要。如聯(lián)合國對(duì)維和行動(dòng)有絕對(duì)控制權(quán)，國家仍對(duì)其軍隊(duì)特定行為有有效控制權(quán)，行為可同時(shí)歸屬于兩個(gè)主體。國際法委員會(huì)在《草案》第6條的評(píng)注中也提及此可能性。因此，《國家責(zé)任條款草案》第6條為理解《草案》第6條提供思路，包括Behrami/Saramati案行為歸屬問題。

3.《國家責(zé)任條款草案》第47條?！秶邑?zé)任條款草案》規(guī)定“多重歸責(zé)”是普遍性歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，即各國均對(duì)可歸于本國的不法行為負(fù)責(zé)，且這種責(zé)任不因多國同時(shí)承擔(dān)而減少。對(duì)此，國際法委員會(huì)援引科孚海峽案并明確表示，可分別確定不法行為歸屬國，再確定國家責(zé)任，即多國行為，由其共同負(fù)責(zé)[2]。國際法委員會(huì)對(duì)《國家責(zé)任條款草案》第47條解釋說明，如多國同時(shí)違背一項(xiàng)國際義務(wù)，則所有國家均須為此負(fù)責(zé)。國際法委員會(huì)2003年年度報(bào)告中提到，委員會(huì)將模仿《國家責(zé)任條款草案》起草《草案》，但國際社會(huì)并未注意到《國家責(zé)任條款草案》第47條的“多重歸責(zé)”可同時(shí)適用于國家和國際組織。事實(shí)上，《草案》第47條應(yīng)與《國家責(zé)任條款草案》作相同理解?《國家責(zé)任條款草案》第47條在二讀時(shí)這樣闡述：“Invocation of responsibility against severalStates.”International Law Commission，State Responsibility：Draft Articles Provisionally Adopted by the Drafting Committee on Second Reading,at 13,U.N.Doc.A/CN.4/L.600(2000).。

4.《草案》第47條?！恫莅浮返?7條明確規(guī)定不法行為“多重歸屬”原則，其中第一款與《國家責(zé)任條款草案》第47條第一款完全相同，第二款提及國際組織承擔(dān)責(zé)任后的賠償問題。

《草案》第47條“國家和國際組織責(zé)任的雙重歸責(zé)”，在2008年Behrami/Saramati案判決后正式確立，更加明顯地體現(xiàn)歐洲人權(quán)法院和國際法委員會(huì)在行為歸屬問題上的區(qū)別?！恫莅浮返?7條強(qiáng)調(diào)行為歸屬與責(zé)任歸屬間的細(xì)微差別。責(zé)任歸屬性與行為歸屬性不可分，亦非完全對(duì)應(yīng)?Report of the International Law Commission on the Work of its Fifty-Sixth Session,p.8,U.N.GAOR,59th Sess,Supp.No.10,U.N.Doc.A/59/10(2004).Art.111.。Gaja在報(bào)告提出歸于一個(gè)國際法主體的不法行為，可能由多個(gè)主體共同負(fù)責(zé)。即使國際組織對(duì)派遣國軍隊(duì)享有“有效控制”權(quán)，派遣國亦應(yīng)為本國控制下的國際不法行為負(fù)責(zé)。因此，《草案》第47條從行為歸屬和責(zé)任歸屬兩方面確立“多重歸屬”原則。

（二）Behrami/Saramati案判決和“多重歸屬”原則沖突

1.判決與《草案》第6條沖突。在決定科索沃維和部隊(duì)行為歸屬性時(shí)，法院采用國際法委員會(huì)確立的“有效控制”原則，該原則要求法院須根據(jù)“哪個(gè)國際法主體有效控制行為”為標(biāo)準(zhǔn)確立行為歸屬。國際法委員會(huì)將“有效控制”定義為“對(duì)特定行為事實(shí)上的控制”，并在2004年評(píng)注中強(qiáng)調(diào)，“有效控制”針對(duì)維和行動(dòng)中特定行為而非整體。判決中，歐洲人權(quán)法院解釋了適用“有效控制”原因，以及如何根據(jù)《草案》第6條評(píng)注作出判決，并表示其采用的“歸屬”一詞與國際法委員會(huì)《草案》一致，表明《草案》第6條作為國際法規(guī)范在此適用的重要性。在“相關(guān)法律與實(shí)踐”部分，法院則直接引用《草案》第3、4、6條，以及2004年國際法委員會(huì)對(duì)第6條的評(píng)注。法院認(rèn)為《草案》《聯(lián)合國憲章》以及已被承認(rèn)為國際習(xí)慣法的《國家責(zé)任條款草案》同樣適用。法院依據(jù)《草案》第3、4、6條評(píng)注闡述其“歸屬”觀點(diǎn)，但完全忽略2004年評(píng)注中其他部分。

法院直接適用《草案》第6條關(guān)于行為歸屬的定義，但未考慮“多重歸屬”原則。而國際法委員會(huì)在對(duì)《草案》第二章的評(píng)注中清楚論述了“多重歸屬”原則?The introductory commentary to Chapter II applies to all of the Chapter II articles.。在Behrami/Saramati案中，法院認(rèn)為行為歸屬于聯(lián)合國后，停止案件討論，并駁回針對(duì)國家的起訴。

2.判決與《草案》第47條沖突。歐洲人權(quán)法院對(duì)聯(lián)合國及北約無管轄權(quán)，但需考慮國家責(zé)任。即使行為歸屬于國際組織，也不能排除責(zé)任歸屬于國家的可能性。在Behrami/Saramati案中，法院僅考慮行為歸屬問題，即拘留Saramati行為歸屬于聯(lián)合國，欠缺責(zé)任歸屬考量。《草案》第47條評(píng)注提到，聯(lián)合責(zé)任可能發(fā)生在多種情況下，如《草案》第13至17條、57至61條以及國家和國際組織提前協(xié)定的責(zé)任混合條款。國際法委員會(huì)將以上情況作為典型示例，表明法院在判決中考慮“多重歸責(zé)”的必要性。

國際法委員會(huì)特別報(bào)告員Gaja在《草案》第6次報(bào)告中重申，《草案》中列舉的“雙重歸責(zé)”事例有限?Giorgio Gaja,Special Rapporteur,International Law Commission Sixth Report on Responsibility of International Organizations,p 24,U.N.Doc.A/CN.4/597(April 1,2008).。當(dāng)不法行為可歸屬于國際組織時(shí)，其他主體為該行為負(fù)責(zé)的可能性一直存在。因此，Behrami/Saramati案中，法院應(yīng)首先考慮行為“多重歸屬”可能性，而后考慮責(zé)任“多重歸屬”可能性。法院應(yīng)查清國際組織（聯(lián)合國和北約）及相關(guān)國家（法國和挪威）是否違背其對(duì)Behrami和Saramati的國際義務(wù)，如違背雙方同時(shí)為行為負(fù)責(zé)。但法院僅考慮聯(lián)合國是否違背其國際義務(wù)，而忽略了國家責(zé)任和聯(lián)合責(zé)任問題。

歐洲人權(quán)法院忽略行為“多重歸屬”分析是否意味著違背現(xiàn)存國際法？Behrami/Saramati案判決發(fā)生在《草案》第47條被采納前，即判決依據(jù)2007年《草案》第5、6條及其評(píng)注。關(guān)于歐洲人權(quán)法院和國際法委員會(huì)的分歧，可能因2007年國際法在“多重歸屬”問題上尚不清晰；另一個(gè)可能的解釋是，Behrami/Saramati案與國際法委員會(huì)的歸屬性判斷標(biāo)準(zhǔn)均可能形成國際法。國際法委員會(huì)在《草案》中已就歸屬性判斷標(biāo)準(zhǔn)確立國際法，后來在47條中又予以強(qiáng)調(diào)，而歐洲人權(quán)法院在判決中違背此國際法規(guī)范。

（三）“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)和“多重歸屬”原則的沖突無法調(diào)和

歐洲人權(quán)法院僅部分遵從《草案》規(guī)定而忽略對(duì)行為“多重歸屬”的考慮，但與《草案》的沖突未立刻凸顯。第一，Behrami/Saramati案判決在47條正式提出責(zé)任“多重歸屬”前做出，法院僅依據(jù)國際法委員會(huì)有關(guān)“多重歸屬”可能性的論述。第二，國際法委員會(huì)并未承諾《草案》一定會(huì)按照《國家責(zé)任條款草案》起草。第三，國際法編纂過程漫長，除非聯(lián)合國大會(huì)通過《草案》或其被承認(rèn)為國際習(xí)慣法，否則《草案》條款對(duì)法院無法律約束力。第四，判決反映了《草案》及聯(lián)合國憲章適用的例外情況。這種例外對(duì)于維持國際和平與安全具重要影響。

僅依據(jù)《草案》第4條至第6條評(píng)注，法院可能認(rèn)為“多重歸屬”分析是選擇適用而非必須適用。但國際法委員會(huì)針對(duì)聯(lián)合國的維和行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“多重歸屬”與其密切相關(guān)，特別是派遣國保留軍人違紀(jì)及犯罪管轄權(quán)的情況下。Behrami/Saramati案中的行為歸屬問題與聯(lián)合國維和行動(dòng)相關(guān)，法院理應(yīng)考慮“多重歸屬”分析。

法院忽視“多重歸屬”有幾個(gè)可能原因：第一，法院可能認(rèn)為“多重歸屬”國際法規(guī)范仍處于模糊階段。此觀點(diǎn)經(jīng)不起推敲，《國家責(zé)任條款草案》已明確提出行為“多重歸屬”國際法規(guī)范。此外，國際法委員會(huì)對(duì)《草案》的評(píng)注業(yè)已明確“多重歸屬”原則。第二，法院可能認(rèn)為《草案》尚未被聯(lián)合國大會(huì)正式通過，因此對(duì)法院無法律拘束力。此理由亦不成立，法院并未明確說明《草案》法律地位，但在其判決中已將《草案》與《聯(lián)合國憲章》并列作為法律依據(jù)?Giorgio Gaja,Special Rapporteur,International Law Commission Sixth Report on Responsibility of International Organizations,p 24,U.N.Doc.A/CN.4/597(April 1,2008).。此外，《草案》第3、4條已被國際社會(huì)廣泛承認(rèn)為國際習(xí)慣法。

學(xué)者評(píng)論《草案》第6條的法律涵義，表明學(xué)界對(duì)聯(lián)合國維和行動(dòng)中行為歸屬問題的主流觀點(diǎn)，即控制權(quán)是決定行為歸屬標(biāo)準(zhǔn)。因此引起“有效控制”與“絕對(duì)控制”討論，學(xué)者一般認(rèn)為控制權(quán)包括指揮的“絕對(duì)控制”與具體行動(dòng)的“有效控制”。此類學(xué)術(shù)觀點(diǎn)表明國際法對(duì)國際組織的行為歸屬性（至少在維和行動(dòng)方面）的理解。在正式通過《草案》第6條前，國際法委員會(huì)參考聯(lián)合國秘書處建議，即聯(lián)合國維和行動(dòng)的行為歸屬問題應(yīng)以聯(lián)合國對(duì)該行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)與控制權(quán)為前提，維和部隊(duì)為聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)，責(zé)任歸屬問題應(yīng)采用“有效控制”原則[3]。因此“有效控制”與“絕對(duì)控制”均符合聯(lián)合國在行為歸屬問題上的觀點(diǎn)。

法院認(rèn)為《草案》第6條的“有效控制”具有法律約束力，但并未采納此標(biāo)準(zhǔn)確定歸屬性。國際法委員會(huì)在2009年修訂的《草案》評(píng)注中特別提及Behrami/Saramati案判決與《草案》分歧，闡明行為歸屬判斷方式。雖然法院聲稱采用委員會(huì)“有效控制”標(biāo)準(zhǔn)，但將“有效控制”轉(zhuǎn)化為“整體控制”而并非“行為控制”。在修訂后的評(píng)注中，委員會(huì)指出，相對(duì)于“整體控制”，“行為控制”與實(shí)際行為關(guān)系更密切，更符合“有效控制”標(biāo)準(zhǔn)?Giorgio Gaja,Special Rapporteur,International Law Commission,Seventh Report on Responsibility of International Organizations,p 26,U.N.Doc.A/CN.4/610(Mar.27,2009).。特別報(bào)告員Gaja在第7次報(bào)告中總結(jié)，歐洲人權(quán)法院雖適用“有效控制”標(biāo)準(zhǔn)，但得出完全不同結(jié)論，即派遣國軍隊(duì)在科索沃維和部隊(duì)中的行為既未歸屬派遣國亦未歸屬北約。委員會(huì)和Gaja在法院忽略“多重歸屬”問題上保持沉默。聯(lián)合國秘書處對(duì)法院“單方歸屬”標(biāo)準(zhǔn)持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為維和行動(dòng)中的不法行為應(yīng)依據(jù)“有效控制”標(biāo)準(zhǔn)確定行為歸屬。

2009年國際法委員會(huì)報(bào)告發(fā)布后，《草案》與法院的分歧難以調(diào)和。委員會(huì)對(duì)分歧的沉默使《草案》難以在實(shí)踐中廣泛適用。Behrami/Saramati案形成“單方歸屬”判例，將使參與維和行動(dòng)的國家免于承擔(dān)國際責(zé)任。如其他法院遵循此判例，可能形成隨意歸屬國際責(zé)任習(xí)慣，此國際法規(guī)范無法抑制國際不法行為。因此，國際法委員會(huì)應(yīng)在《草案》二讀中解決Behrami/Saramati案分歧。

（四）國際社會(huì)對(duì)“多重歸屬”原則態(tài)度

1.聯(lián)合國秘書處態(tài)度。2008年聯(lián)合國秘書處評(píng)論科索沃維和部隊(duì)行為歸屬問題，認(rèn)為聯(lián)合國責(zé)任僅限于“有效控制”范圍。據(jù)此，秘書處采用“實(shí)際控制”標(biāo)準(zhǔn)，支持國際法委員會(huì)觀點(diǎn)，即國家對(duì)維和行動(dòng)中處于其有效控制下的行為負(fù)責(zé)。聯(lián)合國秘書處并不支持歐洲人權(quán)法院對(duì)行為歸屬問題的理解?The Secretary-General，Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo,p 16,delivered to the Security Council,U.N.Doc.S/2008/354(June 12,2008).。如歐洲人權(quán)法院及其他法院繼續(xù)遵循Behrami/Saramati案確立的規(guī)則，且形成廣泛國際實(shí)踐，國際法委員會(huì)必須在《草案》中考慮“單方歸屬”原則，因?yàn)橹挥蟹从硣H實(shí)踐實(shí)際的《草案》方可能通過聯(lián)合國大會(huì)審議，如與國際實(shí)踐矛盾，委員會(huì)則需在二讀前修改或在評(píng)注中進(jìn)一步論述。

2.國際法委員會(huì)特別報(bào)告員態(tài)度。國際法委員會(huì)特別報(bào)告員Giorgio Gaja在2004年第2次報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“行為并非僅歸屬于一個(gè)國際法主體?！?Giorgio Gaja,Special Rapporteur,International Law Comission Second Report on Responsibility of International Organizations,p.6,U.N.Doc.A/CN.4/541(April2,2004).報(bào)告中例舉可適用“多重歸屬”原則的案例，如兩個(gè)國家共同成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)行為毫無疑問同時(shí)歸屬于兩個(gè)國家，或同時(shí)歸屬于國際組織及其成員國。1999年南斯拉夫炸彈爆炸事件被作為典型案例，Gaja提出“相關(guān)行為可同時(shí)歸屬于北約和部分成員國，因這些國家計(jì)劃實(shí)施或執(zhí)行了軍事行為”。在第二章評(píng)注中，國際法委員會(huì)采納其關(guān)于“多重歸屬”原則的提議。歐洲人權(quán)法院明確表示Behrami/Saramati案判決依據(jù)第二章評(píng)注，Gaja提出的典型案例又與Behrami/Saramati案高度匹配，因此法院對(duì)“多重歸屬”原則的忽略更顯撲朔迷離。

3.權(quán)威學(xué)者和相關(guān)國家態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，Behrami/Saramati案判決在人權(quán)保護(hù)方面的缺失會(huì)造成更大法律漏洞。此判決很可能被其他法院或地區(qū)性人權(quán)保護(hù)組織援引為先例[4]。至今為止，其他地區(qū)性人權(quán)保護(hù)組織尚未考慮過管轄聯(lián)合國維和行動(dòng)[5]。如其他法院開始管轄聯(lián)合國相關(guān)行動(dòng)，并拒絕適用“多重歸屬”原則，可能將責(zé)任全部歸于聯(lián)合國，從而影響聯(lián)合國所有成員國。部分學(xué)者對(duì)此有不同解讀。Thomas Giegerich對(duì)比歐洲人權(quán)法院對(duì)Bosphorus和Behrami/Saramati案判決，提出Bosphorus案表明公約締約國有必要對(duì)其在聯(lián)合國行動(dòng)中的行為負(fù)責(zé)。Behrami/Saramati案判決使歐洲人權(quán)法院本身產(chǎn)生分歧，Bosphorus案是保護(hù)人權(quán)的支持性案例，而Behrami/Saramati案則是反恐戰(zhàn)爭(zhēng)支持性案例[6]。Guido den Dekker認(rèn)為，Behrami/Saramati案在人權(quán)保護(hù)管轄權(quán)問題上產(chǎn)生分歧，如該案被其他法院作為判例遵循，因無法歸責(zé)于國家，法院又對(duì)聯(lián)合國無管轄權(quán)，可能引起更多違背國際人權(quán)法的不法行為[7]。依據(jù)政治因素考慮而忽略法律問題將導(dǎo)致聯(lián)合國維和行動(dòng)受阻。他認(rèn)為，行為歸屬問題屬于國際法基本問題，法律分析必不可少。

如遵循歐洲人權(quán)法院判例，無論聯(lián)合國成員國是否參與維和行動(dòng)，均將受到影響。責(zé)任一旦全部歸于聯(lián)合國，所有成員國均需對(duì)損害負(fù)賠償責(zé)任。因此聯(lián)合國成員國支持“多重歸屬”而反對(duì)“單方歸屬”。如丹麥在聯(lián)合國大會(huì)第六次委員會(huì)上，強(qiáng)烈反對(duì)Behrami/Saramati案決定，并代表北歐國家就Behrami/Saramati對(duì)《草案》影響作出聲明?Statement by Denmark on behalf of all Nordic countries on“Responsibility of International Organisations”at the UN General Assembly Sixth Committee(Oct.29,2007).。

四、Behrami/Saramati案判決與國際法實(shí)踐分歧

（一）Behrami/Saramati案判決與歐洲各法院分歧

1.歐洲人權(quán)法院將繼續(xù)遵循“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)。Pierre Bodeau-Livinec等總結(jié)遵循Behrami/Saramati案判決的一系列案件[8]：在Kasumaj v.Greece及Gajic v.Germany案中，涉及科索沃維和部隊(duì)占用財(cái)產(chǎn)問題，歐洲人權(quán)法院駁回起訴，理由依然是該行為應(yīng)歸屬于聯(lián)合國?Kasumaj v.Greece(dec.),no.6974/05,Eur.Ct.H.R.2007,available at：http：//cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=6974/05&sessionid=34502383&skin=hudoc-en.。Beric v.Bosnia和Herzegovina案中，法院將判例適用領(lǐng)域拓展到被告國民政部門，亦將不法行為歸屬于聯(lián)合國?Beric v.Bosnia and Herzegovina，available at http：//cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=36357/04&ses-sionid=34504998&skin=hudoc-en.。

以上案件在Behrami/Saramati案結(jié)束六個(gè)月后作出判決，法院顯然遵循Behrami/Saramati案將不法行為歸屬于聯(lián)合國的先例。在Beric案中，法院雖承認(rèn)“多重歸屬”原則，但大量引用Behrami案判決理由，并強(qiáng)調(diào)其作出判決的重要理由是維和行動(dòng)在聯(lián)合國總體控制中。此判決進(jìn)一步支持上文提到的歐洲人權(quán)法院意圖，即將Behrami/Saramati判例作為適用于維和行動(dòng)的例外情況。

2.其他法院在衡量“有效控制”時(shí)的分歧。一些歐洲法院并未遵循Behrami/Saramati先例，而是采用“多重歸屬”原則。Behrami/Saramati案判決后不久，英國上議院審理Al-Jedda案。在伊拉克境內(nèi)的英國軍隊(duì)?wèi)岩葾l-Jedda與恐怖活動(dòng)牽連對(duì)其實(shí)施拘留。Al-Jedda向英國起訴，稱這種拘留違反《歐洲人權(quán)公約》有關(guān)公正審判規(guī)定。該案中，英國上議院認(rèn)為不法行為應(yīng)歸屬于英國軍隊(duì)而非聯(lián)合國。這顯然是對(duì)歐洲人權(quán)法院Behrami/Saramati案判例的否認(rèn)。

2008年9月荷蘭法院面臨同樣問題，即在聯(lián)合國支持行動(dòng)中，不法行為是否可歸屬于聯(lián)合國。根據(jù)聯(lián)合國安理會(huì)第819號(hào)決議，在1995年維和行動(dòng)中，荷蘭軍事特遣隊(duì)被部署在斯雷布雷尼察，保護(hù)避難營安全。這支特遣隊(duì)未能承擔(dān)有效保護(hù)責(zé)任，使避難者生命權(quán)受到嚴(yán)重侵害，被害人親屬對(duì)荷蘭政府提起訴訟。荷蘭地區(qū)法院在一審中認(rèn)為聯(lián)合國對(duì)荷蘭軍隊(duì)有指揮控制權(quán)而將不法行為歸因于聯(lián)合國，支持歐洲人權(quán)法院在Behrami/Saramati案中確立的行為歸屬性標(biāo)準(zhǔn)。

（二）Behrami/Saramati案對(duì)聯(lián)合國影響

行為歸屬標(biāo)準(zhǔn)不僅直接影響維和行動(dòng)，還影響國際法委員會(huì)立法編纂工作。如Behrami/Saramati案被廣泛援引，在維和行動(dòng)中成員國為避免國家責(zé)任，可能放棄軍隊(duì)控制權(quán)，雖然這將有利于聯(lián)合國在維和行動(dòng)中協(xié)調(diào)各國軍隊(duì)，但增加派遣國軍隊(duì)實(shí)施國際不法行為的風(fēng)險(xiǎn)。如Behrami/Saramati案判例發(fā)展為有約束力的國際法規(guī)范，聯(lián)合國可能對(duì)不在其有效控制下的行為負(fù)責(zé)，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給聯(lián)合國所有成員國，從而增加聯(lián)合國預(yù)算。這可能減少聯(lián)合國維和行動(dòng)頻率?See generally Comments and Observations Received from International Organizations,U.N.Doc.A/CN.4/609(Mar.13,2009).。

（三）歐洲人權(quán)法院適用“多重歸屬”原則趨勢(shì)

《國家責(zé)任條款草案》與《草案》聯(lián)系密切，表明國際法委員會(huì)對(duì)“多重歸屬”的支持態(tài)度。在Behrami/Saramati案判決時(shí)，法院對(duì)兩份草案規(guī)定的歸屬性標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)有所了解，并應(yīng)將《國家責(zé)任條款草案》及其評(píng)注作為《草案》淵源。歐洲人權(quán)法院確立的“最終授權(quán)與控制”標(biāo)準(zhǔn)將不法行為歸因建立在聯(lián)合國是否合法地將權(quán)力下放至維和部隊(duì)基礎(chǔ)上。聯(lián)合國對(duì)維和部隊(duì)的權(quán)力下放是組織法問題（Institutional Law），即歐洲人權(quán)法院檢驗(yàn)聯(lián)合國權(quán)力“授權(quán)與下放”是否符合《聯(lián)合國憲章》。維和行動(dòng)中不法行為是否歸屬于國際組織是不法行為歸因性實(shí)體問題，應(yīng)在國際法實(shí)體問題層面上，判斷維和部隊(duì)成員是否處于聯(lián)合國“指揮和控制”[9]。因此，歐洲人權(quán)法院判決在很大程度上混淆了國際組織法與有關(guān)國際組織責(zé)任的實(shí)體性法律。

法院忽略“多重歸屬”亦可能出于政治考慮，即法院認(rèn)為該案可成為“多重歸屬”原則例外情況，無論行為是否歸屬于派遣國，法院均選擇在該案中對(duì)《歐洲人權(quán)公約》締約國不行使管轄權(quán)?Behrami and Saramati v.France(dec.),nos.71412/01 and 78166/01,p 149,Eur.Ct.H.R.2007(joint admissibility decision),available at http：//cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp.。如假設(shè)成立，即法院判決是基于政治考慮而非法律適用，則引起判例是否應(yīng)在其他法院沿用問題。如應(yīng)被沿用，則可能引起其他國際法院同樣違背《草案》。意味著派遣國將免于承擔(dān)軍隊(duì)不法行為的法律責(zé)任，致使在當(dāng)前聯(lián)合國維和行動(dòng)框架下，部隊(duì)派遣國和聯(lián)合國共同控制特遣隊(duì)行為。這與國際法保證國際法主體對(duì)其行為有效承擔(dān)責(zé)任要求相悖，與國際法基本目標(biāo)不符。

在國際法委員會(huì)通過《草案》第47條后，法院仍繼續(xù)適用Behrami/Saramati案判例。如2008年Stephens v.Cyprus,Turkey and the UN案?Stephens v.Cyprus,Turkey and the United Nations,no.45267/06,Eur.Ct.H.R.2008.http：//cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=45267/06&sessionid=34506868&skin=hudoc-en.。但Stephens案與先前案例不同，法院首次考慮行為是否可歸屬于Cyprus及Turkey，而并非直接忽略“多重歸屬”原則。法院認(rèn)為，涉案國家對(duì)爭(zhēng)議行為無“有效控制權(quán)”，由于塞浦路斯維和部隊(duì)（UNFICYP）是聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)，其行為應(yīng)歸屬于聯(lián)合國，法院無管轄權(quán)。在判決分析中，法院同時(shí)采用“有效控制”與“絕對(duì)控制”標(biāo)準(zhǔn)，表明在行為歸屬問題上，歐洲人權(quán)法院努力與《草案》保持一致。

五、結(jié)語

“多重歸屬”原則需與更加行之有效的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)匹配，國際社會(huì)一致認(rèn)可國家責(zé)任“多重歸屬”原則。長遠(yuǎn)而言，此原則對(duì)國際社會(huì)更有利，因其從不法行為源頭解決問題。如無“多重歸屬”原則，對(duì)國家而言，在維和行動(dòng)中將少一分謹(jǐn)慎，對(duì)聯(lián)合國而言，極可能為維和行動(dòng)中維和部隊(duì)有效控制外的行為負(fù)責(zé)，從而減少甚至取消維和行動(dòng)。

歐洲人權(quán)法院在判決Behrami/Saramati案時(shí)可能未考慮該案對(duì)聯(lián)合國及其維和行動(dòng)的影響，但因忽略“多重歸屬”原則而產(chǎn)生一種不利影響。如法院在判決時(shí)考慮政治因素，完全可在判決中換一種方式，即國家對(duì)不法行為無有效控制，因此既不采取單獨(dú)歸屬也不采取“多重歸屬”。這種分析既承認(rèn)“多重歸屬”，又滿足政治需求。相反，法院否定“多重歸屬”導(dǎo)致國際法規(guī)范不明確，影響維和行動(dòng)開展。聯(lián)合國和國際法委員會(huì)應(yīng)重申“多重歸屬”原則重要性，排除Behrami/Saramati案對(duì)《草案》及維和行動(dòng)的不利影響。

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