毛明明

（貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025）

一、研究問(wèn)題的提出

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度”?；诖耍鞯卣疄榻鉀Q所轄地區(qū)教育資源供需結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，積極開(kāi)展了向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)①此文的購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)主要指基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中政府提供效率不高、政府因自身資源限制無(wú)力解決或無(wú)暇顧及以及政府管理不好的非核心教育服務(wù)。的舉措，其中最具代表性的是上海市浦東新區(qū)政府通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)獨(dú)立購(gòu)買(mǎi)模式為農(nóng)民工子女購(gòu)買(mǎi)“入學(xué)位置”，為資質(zhì)薄弱的初中學(xué)校購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)的教育管理服務(wù)，實(shí)行教育服務(wù)的委托管理。另外，湖南郴州、貴州納雍、四川郫縣、江蘇無(wú)錫、山東淄博、廣東中山等地也進(jìn)行了政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的實(shí)踐探索。除了向社會(huì)組織和公益團(tuán)體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)外，一些地方政府通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的方式向民辦教育機(jī)構(gòu)和一些私立學(xué)校購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，助力公辦教育發(fā)展。我國(guó)學(xué)者也對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)展開(kāi)了學(xué)術(shù)探討，主要集中在：一是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)基礎(chǔ)理論的研究，包括政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的產(chǎn)生背景、概念界定、基本特征和現(xiàn)實(shí)意義[1-3]。二是從公共政策視角對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的政策實(shí)施策略進(jìn)行的研究，如有學(xué)者在對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)政策的國(guó)際案例和上海市浦東新區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行考量和分析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)[1]；有學(xué)者從基本理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的政策進(jìn)行了研究[4]。三是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的形式和模式研究。提出政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的形式主要有公校私營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)學(xué)位、購(gòu)買(mǎi)學(xué)校管理服務(wù)和公私協(xié)辦教育設(shè)施四種類(lèi)型[1]；委托管理是政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的一種有效實(shí)踐模式；政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)主要通過(guò)合同制和直接資助制來(lái)實(shí)現(xiàn)[5]。四是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的領(lǐng)域研究[6]。研究主要涉及政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)教育服務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)遠(yuǎn)程教育服務(wù)和信息化教育服務(wù)[3、7]、政府購(gòu)買(mǎi)在線教育服務(wù)[8]、政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民工子女教育服務(wù)[9]、政府購(gòu)買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)[10]和政府購(gòu)買(mǎi)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)[11]等。五是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)研究。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)在政策法規(guī)、社會(huì)文化以及教育市場(chǎng)中存在潛在風(fēng)險(xiǎn)[1]；政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)不僅存在現(xiàn)行機(jī)制設(shè)計(jì)不足、社會(huì)組織發(fā)育不完善、非量化的和滯后的績(jī)效評(píng)價(jià)等突出問(wèn)題[12]，還在制度設(shè)計(jì)和契約管理等方面存在風(fēng)險(xiǎn)。六是政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的制度建設(shè)研究。研究指出，一方面要厘清政府供給教育服務(wù)的職責(zé)范圍并制定完善的招、投標(biāo)機(jī)制，另一方面要從包括要素性條件和過(guò)程性條件入手來(lái)建設(shè)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的條件性制度建設(shè)[13]。有學(xué)者認(rèn)為，有必要對(duì)購(gòu)買(mǎi)方式、購(gòu)買(mǎi)合同、購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)資金、購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管和評(píng)價(jià)等要素進(jìn)行制度建設(shè)。學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)相關(guān)問(wèn)題的探討，從研究對(duì)象來(lái)看，現(xiàn)有研究沒(méi)有對(duì)教育服務(wù)承接主體進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，多數(shù)是基于社會(huì)組織和教育中介組織視角進(jìn)行的分析，而針對(duì)政府向民辦教育機(jī)構(gòu)①主要指具備非營(yíng)利性質(zhì)的民辦教育機(jī)構(gòu)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的研究更是寥寥無(wú)幾；從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，當(dāng)前研究主要局限于對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)基礎(chǔ)理論、購(gòu)買(mǎi)模式和購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域以及政策探討等方面的分析，而對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題鮮有涉及。

民辦教育機(jī)構(gòu)作為優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的重要補(bǔ)充是主要的教育服務(wù)承接主體，它在參與“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”過(guò)程中具有典型的適應(yīng)性和主動(dòng)性[14]。由于我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)尚處于不斷摸索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的初級(jí)起步階段，在實(shí)踐中不可避免存在著諸多不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)，若不能對(duì)其精準(zhǔn)識(shí)別和積極防范，將會(huì)消解教育服務(wù)價(jià)值并直接影響到政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的實(shí)施效果，背離政策的初衷。因此，以購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的運(yùn)行過(guò)程為視角，探討政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)在實(shí)施進(jìn)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并建構(gòu)全面、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)完善國(guó)家教育治理體系和推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的運(yùn)行機(jī)理

政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)是指政府通過(guò)與民辦教育機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)購(gòu)買(mǎi)契約，并對(duì)它們所提供教育服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，根據(jù)契約規(guī)定來(lái)支付全部或部分費(fèi)用，其目的在于向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的、高效的和可供選擇的教育服務(wù)。此過(guò)程包含兩個(gè)特點(diǎn)，即政府在教育服務(wù)中的角色實(shí)現(xiàn)了“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離、政府與民辦教育機(jī)構(gòu)之間是靠“契約”為維系紐帶的商品交換關(guān)系[1]。政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的運(yùn)行機(jī)理則是指維持購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)正常工作和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的各類(lèi)功能要素有機(jī)整合所形成的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行原理。政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)應(yīng)該是一個(gè)完整且緊密的鏈接過(guò)程，任何環(huán)節(jié)和要素的缺失都會(huì)造成購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的低效甚至失敗。根據(jù)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)“政府出資、定向購(gòu)買(mǎi)、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的運(yùn)行邏輯，我們可以在理論層面得出政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的運(yùn)行機(jī)理（圖1）。在整個(gè)過(guò)程中購(gòu)買(mǎi)行為主要涉及到了四個(gè)主體，即政府、教育服務(wù)受眾、民辦教育機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)評(píng)估主體，且在“四元主體中”中包含了四層“委托-代理”關(guān)系：教育服務(wù)受眾作為委托人把代理權(quán)交給政府進(jìn)行教育服務(wù)的生產(chǎn)和供給，政府把代理權(quán)又委托給民辦教育機(jī)構(gòu)，教育服務(wù)受眾和民辦教育機(jī)構(gòu)之間形成了二次委托-代理關(guān)系；政府委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)教育服務(wù)生產(chǎn)和供給效果進(jìn)行評(píng)估?；谏鲜鲫P(guān)系其購(gòu)買(mǎi)過(guò)程可以劃分為四個(gè)應(yīng)有步驟：首先，政府根據(jù)教育服務(wù)受眾提出的教育服務(wù)訴求進(jìn)行“診斷”，以確定教育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)范圍和購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，并制定合理的購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃；其次，政府在發(fā)布教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)信息的前提下，向民辦教育機(jī)構(gòu)發(fā)出購(gòu)買(mǎi)標(biāo)的，并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)獲取具有承接教育服務(wù)資格的民辦教育機(jī)構(gòu)；再次，民辦教育機(jī)構(gòu)根據(jù)和政府簽訂的購(gòu)買(mǎi)合同為教育服務(wù)受眾提供相應(yīng)的教育服務(wù)，同時(shí)還要接受教育服務(wù)受眾的監(jiān)督；最后，第三方評(píng)估主體根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及和政府之間達(dá)成的協(xié)議對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量、滿(mǎn)意度和績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)，并把評(píng)估結(jié)果向教育服務(wù)受眾反饋，政府則根據(jù)評(píng)估和驗(yàn)收結(jié)果兌現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)合同中的相應(yīng)條款。在此過(guò)程中，“四元主體”和各功能要素之間構(gòu)成了權(quán)責(zé)明晰、溝通流暢、銜接緊密和配合默契的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)運(yùn)行機(jī)理。

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)運(yùn)行機(jī)理示意圖

三、政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

“政府組織的高績(jī)效實(shí)質(zhì)上取決于兩方面因素：一是政府體制和機(jī)構(gòu)內(nèi)部諸要素的合理組合；二是政府運(yùn)行機(jī)制的靈活協(xié)調(diào)，并恰當(dāng)?shù)刈饔糜诠芾韺?duì)象的功能效應(yīng)?！盵15]但由于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)活動(dòng)在承接主體準(zhǔn)入、招投標(biāo)審核、監(jiān)管評(píng)價(jià)等制度建設(shè)上發(fā)展緩慢，完善程度較低，購(gòu)買(mǎi)過(guò)程以及在理論層面的運(yùn)行機(jī)理存在諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)，主要包括以下方面。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的單邊行動(dòng)

在政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的過(guò)程中，健全的信息傳遞機(jī)制十分重要，但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，無(wú)論是政府獲取所要購(gòu)買(mǎi)的教育服務(wù)信息還是尋找有資質(zhì)承接教育服務(wù)的民辦教育機(jī)構(gòu)，都呈現(xiàn)出“一廂情愿”的特點(diǎn)，這也和缺少靈活的需求調(diào)查機(jī)制有關(guān)。政府的單邊行動(dòng)造成了購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中信息傳遞的單向流動(dòng)，很容易導(dǎo)致民辦教育機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)受眾和政府之間的信息不能得到有效交換，并屏蔽掉一些優(yōu)質(zhì)的服務(wù)承接主體和服務(wù)需求者。另外，由于無(wú)法獲取完整且全面的教育服務(wù)訴求，很難形成統(tǒng)一的購(gòu)買(mǎi)原則、標(biāo)準(zhǔn)和條件，造成教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)類(lèi)型、數(shù)量和方式的盲目性和隨意性。

（二）教育服務(wù)價(jià)格估算難度大

在公私合作模式下，教育服務(wù)的價(jià)格是在合同整合階段根據(jù)政府部門(mén)和中標(biāo)單位組織對(duì)相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，并經(jīng)合同雙方經(jīng)過(guò)反復(fù)的協(xié)商和討價(jià)還價(jià)等程序后確定的。民辦教育機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供的教育服務(wù)或者教育產(chǎn)品應(yīng)該以對(duì)社會(huì)和公眾所產(chǎn)生的社會(huì)效益為價(jià)值追求，但是要對(duì)社會(huì)效益進(jìn)行準(zhǔn)確地測(cè)量也并非易事，由于測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的缺乏和相關(guān)方法及技術(shù)手段的限制，要明確社會(huì)和公眾對(duì)某一種教育服務(wù)或產(chǎn)品所需的數(shù)量和政府在供給過(guò)程中的供給成本、組織規(guī)模、以及對(duì)這些組織績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估等是十分困難的，有時(shí)甚至是不可能的[16]。沃爾夫認(rèn)為，并沒(méi)有一個(gè)計(jì)算公式可以用來(lái)表明政府在公共活動(dòng)中產(chǎn)出的必要以及最小的限度，也不存在一個(gè)簡(jiǎn)單而一致的衡量標(biāo)準(zhǔn)可以用來(lái)準(zhǔn)確說(shuō)明“非市場(chǎng)”規(guī)模的大小[17]。由于教育服務(wù)作為一種非量化特征明顯的“軟服務(wù)”，對(duì)它所產(chǎn)出質(zhì)量和效益的衡量并不能像市場(chǎng)中的實(shí)物產(chǎn)品那樣可以事先作出相應(yīng)的評(píng)價(jià)和判斷，更是不能運(yùn)用量化統(tǒng)計(jì)的方法來(lái)準(zhǔn)確衡量教育服務(wù)的優(yōu)劣性，這也就造成了在合同條款中對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行明確界定的困難。另外，教育服務(wù)的生命周期較長(zhǎng)并具有連續(xù)性和不確定性，這也為政府如何合理地確定其在市場(chǎng)交換的價(jià)值與價(jià)格帶來(lái)了很大難度。

（三）未形成完善的民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的主要目的是通過(guò)政府與民辦教育機(jī)構(gòu)之間的有效合作來(lái)提升教育服務(wù)的生產(chǎn)質(zhì)量和供給效率，自身具備優(yōu)質(zhì)教育資源并有能力為社會(huì)提供服務(wù)的民辦教育機(jī)構(gòu)是購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)成功踐行的源頭。但從政府購(gòu)買(mǎi)的實(shí)踐來(lái)看，并沒(méi)有形成統(tǒng)一和完善的民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，政府在選取服務(wù)承接主體時(shí)，更多的是基于自身積累的經(jīng)驗(yàn)，難以運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)一些民辦教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)作出嚴(yán)格要求并進(jìn)行細(xì)致地篩查，這種準(zhǔn)入資質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)不僅可能會(huì)造成教育服務(wù)的供給水平低下，還會(huì)影響民辦教育機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展，消解政府在教育領(lǐng)域的公信力。

（四）競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)環(huán)節(jié)流于形式

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主要有兩種典型的模式：第一是基于“熟人”社會(huì)基礎(chǔ)上的定向購(gòu)買(mǎi)，第二是通過(guò)招投標(biāo)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)?？v觀我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的現(xiàn)狀，大多都屬于委托性購(gòu)買(mǎi)，即定向購(gòu)買(mǎi)模式，雖然它賦予了民辦教育機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)和發(fā)展空間，但它所隱藏的潛在風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。一方面，它可能帶來(lái)教育服務(wù)的壟斷供給，排斥其他教育服務(wù)承接主體進(jìn)入政府購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域；另一方面，這種被政府親自指定且缺乏競(jìng)爭(zhēng)性招、投標(biāo)“洗禮”的教育機(jī)構(gòu)很可能會(huì)被泯滅掉前進(jìn)的動(dòng)力，造成工作上的懈??；最后，政府和民辦教育機(jī)構(gòu)之間親密的幕后關(guān)系也極易造成二者公私合謀下的暗箱操作和腐敗行為。

（五）缺乏科學(xué)有效的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估機(jī)構(gòu)

第一，評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)性和針對(duì)性不足。據(jù)某民辦教育機(jī)構(gòu)反映，在購(gòu)買(mǎi)合同中對(duì)教育服務(wù)價(jià)格、內(nèi)容和成效的評(píng)估缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)，造成評(píng)估的隨意性過(guò)大，評(píng)估過(guò)程形式化；第二，評(píng)估信息來(lái)源單一。在績(jī)效評(píng)估中，評(píng)估信息主要來(lái)源于政府和民辦教育機(jī)構(gòu)，教育服務(wù)受眾很容易被排除，即使有所謂的公眾滿(mǎn)意度調(diào)查，但因最終的購(gòu)買(mǎi)效果主要依賴(lài)于購(gòu)買(mǎi)合同，教育服務(wù)受眾的意見(jiàn)很難受到重視；第三，評(píng)估周期計(jì)算困難。由于教育服務(wù)產(chǎn)出效益無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)得以衡量，會(huì)給評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定和評(píng)估周期預(yù)見(jiàn)造成困難；第四，第三方評(píng)估機(jī)制不健全。由于受到技術(shù)和利益訴求等因素的影響，當(dāng)前教育服務(wù)“政府買(mǎi)，政府評(píng)”的評(píng)估機(jī)制很難做到評(píng)估結(jié)果的公正和客觀。

（六）沒(méi)有對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)退出做出明確的規(guī)定

一個(gè)完整的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度體系應(yīng)包含：第一，準(zhǔn)入門(mén)檻；第二，過(guò)程管理；第三，退出機(jī)制[18]。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)來(lái)說(shuō)，作為購(gòu)買(mǎi)鏈條的末端環(huán)節(jié)，民辦教育機(jī)構(gòu)的退出則意味著購(gòu)買(mǎi)行為的結(jié)束，這對(duì)于項(xiàng)目式運(yùn)作的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)來(lái)說(shuō)雖然有管理靈活等的優(yōu)勢(shì)，但隨著合同的完成和資源投入的結(jié)束，并不能保證接受教育服務(wù)的主體在離開(kāi)民辦教育機(jī)構(gòu)的支持和幫助后能獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。因此，作為需要長(zhǎng)期觀察購(gòu)買(mǎi)效果的教育服務(wù)來(lái)說(shuō)，不能僅僅看成是短期的利益合作行為，若沒(méi)有對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的退出條件和退出標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定，必然會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)運(yùn)行機(jī)制的缺失，給民辦教育機(jī)構(gòu)帶來(lái)信譽(yù)上的損害，并削弱政府購(gòu)買(mǎi)行為外部制度的合法性和內(nèi)部系統(tǒng)的合理性。

四、政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制建構(gòu)

完整的政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制需要從需求調(diào)查機(jī)制、目錄篩選機(jī)制、招投標(biāo)機(jī)制、民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制、動(dòng)態(tài)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制和民辦教育機(jī)構(gòu)退出機(jī)制來(lái)建構(gòu)[19]。在充分考慮核心過(guò)程層面的基礎(chǔ)上，還需對(duì)信息溝通機(jī)制、價(jià)格估算機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等配套層面的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制進(jìn)行完善，以提升政府購(gòu)買(mǎi)的效益和水平（圖2）。

圖2 政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建構(gòu)圖

（一）核心過(guò)程層面的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建構(gòu)

1.教育服務(wù)需求調(diào)查機(jī)制和目錄篩選機(jī)制

公眾對(duì)教育服務(wù)訴求的合理表達(dá)是政府制定教育服務(wù)供給目標(biāo)和供給政策的前提。因此，為了滿(mǎn)足教育服務(wù)受眾對(duì)人性化、專(zhuān)業(yè)化和多樣化的教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，政府應(yīng)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際狀況和民辦教育機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，充分聽(tīng)取教育服務(wù)利益相關(guān)主體和購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)參與主體對(duì)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和服務(wù)需求的見(jiàn)解，并通過(guò)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)征詢(xún)和收集相關(guān)的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)從“政府配餐”到“百姓點(diǎn)菜”。另外，還需要建立嚴(yán)格的購(gòu)買(mǎi)目錄篩選機(jī)制來(lái)預(yù)防公共財(cái)政資金的濫用和教育服務(wù)需求-供給不匹配等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一方面，在對(duì)教育服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)、民辦教育機(jī)構(gòu)參與購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的監(jiān)管和評(píng)估難易度、教育服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育程度等進(jìn)行充分考察的基礎(chǔ)上制定教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的篩選標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的主要參與主體應(yīng)組成項(xiàng)目評(píng)審和監(jiān)督委員會(huì)，通過(guò)科學(xué)合理的方法對(duì)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目中的各類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行審查和評(píng)估，以確定最終的教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄。

2.政府招投標(biāo)機(jī)制和民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制

公共服務(wù)民營(yíng)化在公共管理中所體現(xiàn)出的本質(zhì)精神就是通過(guò)公共服務(wù)供給主體之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，打破政府壟斷供給公共服務(wù)的局面，進(jìn)而提升公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給績(jī)效[20]。為了能選出合適且最優(yōu)的教育服務(wù)生產(chǎn)者，預(yù)防公私合謀和“權(quán)力尋租”等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的招投標(biāo)機(jī)制推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的公平和公正，這個(gè)過(guò)程不僅需要對(duì)政府的參與權(quán)力進(jìn)行限制，擴(kuò)大評(píng)標(biāo)程序的規(guī)范化和公平化，還需要通過(guò)審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)和公眾代表等多元主體的參與來(lái)提高招投標(biāo)的質(zhì)量和效率。同時(shí)，為了保證該過(guò)程的透明度和公開(kāi)性，政府也需要對(duì)社會(huì)和教育服務(wù)受眾進(jìn)行信息公開(kāi)，接受相應(yīng)的監(jiān)督和反饋。另外，對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)和條件審核并從源頭上保障教育服務(wù)的供給質(zhì)量是購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)能否成功進(jìn)行的重要一步。首先，從主體屬性來(lái)看，能進(jìn)入政府購(gòu)買(mǎi)視野的民辦教育服務(wù)應(yīng)該是具有完全民事行為的專(zhuān)門(mén)從事教育服務(wù)生產(chǎn)和管理的并具備合法性、專(zhuān)業(yè)性和非營(yíng)利性等特性的機(jī)構(gòu)和組織。其次，在政府選擇民辦教育機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)對(duì)其基本信息、管理資源和水平、社會(huì)信譽(yù)度、技術(shù)條件等進(jìn)行嚴(yán)格的審核，以降低因資質(zhì)不健全引發(fā)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。最后，政府要不斷拓寬民辦教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入渠道，通過(guò)信息公開(kāi)和程序公開(kāi)自覺(jué)接受購(gòu)買(mǎi)參與主體的監(jiān)督。

3.教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制

隨著社會(huì)環(huán)境的變化，民辦教育機(jī)構(gòu)和政府的合作項(xiàng)目也會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，政府應(yīng)適時(shí)調(diào)整教育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)策略。首先，應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本原則。一是要加強(qiáng)對(duì)教育服務(wù)受眾訴求的不斷關(guān)注，按需調(diào)整購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容；二是要緊密結(jié)合上級(jí)政府下發(fā)的購(gòu)買(mǎi)政策來(lái)指導(dǎo)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)；三是購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)要不斷匹配地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民辦教育機(jī)構(gòu)發(fā)展程度；四是購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率和技術(shù)成熟度進(jìn)行取舍。其次，要運(yùn)用漸進(jìn)式調(diào)整教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容。因政府有限理性的存在，其購(gòu)買(mǎi)行為不可能囊括所有需要購(gòu)買(mǎi)的教育服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)先選擇發(fā)育程度相對(duì)成熟和穩(wěn)定的教育服務(wù)項(xiàng)目推行，積累經(jīng)驗(yàn)后再不斷擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域。最后，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)項(xiàng)目監(jiān)管的多元主體參與。通過(guò)構(gòu)建包括教育服務(wù)受眾、媒體、專(zhuān)家在內(nèi)的外部監(jiān)督機(jī)制，建立包括教育服務(wù)受眾、民辦教育機(jī)構(gòu)和政府在內(nèi)的信息反饋溝通渠道，降低因信息不對(duì)稱(chēng)可能引起的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

4.績(jī)效評(píng)估機(jī)制和民辦教育機(jī)構(gòu)退出機(jī)制

績(jī)效評(píng)估是衡量政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)活動(dòng)質(zhì)量和效益的重要手段。一是要制定科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法，通過(guò)對(duì)教育服務(wù)效率、質(zhì)量、成本以及所要達(dá)到的效果進(jìn)行可量化的指標(biāo)體系構(gòu)建，增加評(píng)估結(jié)果的可信度。二是要培育多元化評(píng)估主體。在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，完善包括民辦教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)、大眾媒體、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、審計(jì)監(jiān)察部門(mén)、教育服務(wù)受眾等在內(nèi)的多元利益主體評(píng)價(jià)機(jī)制[21]，以保證評(píng)估結(jié)果的公共理性。三是要進(jìn)行全過(guò)程評(píng)估。政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)是分階段實(shí)現(xiàn)的，并呈現(xiàn)出“一次購(gòu)買(mǎi)，分階段支付”的特點(diǎn)，因此，評(píng)估過(guò)程應(yīng)貫穿于教育服務(wù)訴求提出、教育服務(wù)合同簽訂、教育服務(wù)項(xiàng)目落實(shí)以及購(gòu)買(mǎi)資金支付等購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的全過(guò)程。最后，要積極發(fā)揮評(píng)估結(jié)果對(duì)購(gòu)買(mǎi)參與主體的約束和激勵(lì)作用，并針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的改進(jìn)和補(bǔ)救措施。另外，民辦教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的退出標(biāo)志著購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的完成和購(gòu)買(mǎi)合同的解除，退出機(jī)制的建設(shè)要有正當(dāng)合理的退出程序，即民辦教育機(jī)構(gòu)根據(jù)教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同中的規(guī)定進(jìn)行正常退出，而對(duì)于非正常退出，如因利益合謀而導(dǎo)致的購(gòu)買(mǎi)失敗應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行處理，因民辦教育機(jī)構(gòu)單方面違約導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行的，政府可以直接終止購(gòu)買(mǎi)合同，加大對(duì)其失信行為的曝光，追究其相應(yīng)的責(zé)任；而因政府單方面違約的，民辦教育機(jī)構(gòu)除了終止履行購(gòu)買(mǎi)合同并要求政府給予賠償外，對(duì)存在異議的問(wèn)題也可以提出法律調(diào)解或訴訟。

（二）配套過(guò)程層面的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建構(gòu)

1.監(jiān)督機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體多元化。政府主要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，強(qiáng)化監(jiān)督過(guò)程的規(guī)范性和權(quán)威性。教育服務(wù)受眾、媒體和專(zhuān)家等應(yīng)充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，從而使政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)活動(dòng)能被置于嚴(yán)密的監(jiān)督體系之下[22]。其次，監(jiān)督流程要規(guī)范化，即建立包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督在內(nèi)的系統(tǒng)性監(jiān)督流程。再次，在監(jiān)督方式的選擇上，應(yīng)采用法律制度監(jiān)督和合同契約監(jiān)督相結(jié)合，同時(shí)輔以信息化手段的實(shí)時(shí)監(jiān)督方式來(lái)進(jìn)行。最后，需要平衡在購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中政府和民辦教育機(jī)構(gòu)之間獨(dú)立、平等的主體關(guān)系，改變以政府為主導(dǎo)的單向監(jiān)督模式，建構(gòu)起政府和民辦教育機(jī)構(gòu)之間彼此互動(dòng)的雙向監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)委托-代理理論，解決委托代理問(wèn)題的關(guān)鍵就在于通過(guò)設(shè)計(jì)一套最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)代理人去追求并完成委托人所提出的委托目標(biāo)，并確保雙方在利益最大化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)兼容”。在政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)活動(dòng)中，一方面應(yīng)建立利益引導(dǎo)和調(diào)節(jié)機(jī)制。政府作為最有力的利益調(diào)節(jié)主體應(yīng)該在維護(hù)公共利益和全局利益的前提下，充分保障民辦教育機(jī)構(gòu)的利益，并恰當(dāng)?shù)厝テ胶夤怖媾c私有利益之間的關(guān)系；另一方面，應(yīng)建立利益約束和規(guī)范機(jī)制。民辦教育機(jī)構(gòu)和服務(wù)受眾都有追逐私利的動(dòng)機(jī)并且也有追求不合理利益和非法利益的可能，政府應(yīng)當(dāng)在滿(mǎn)足各利益主體合理合法利益的前提下，在管理上實(shí)現(xiàn)柔性的道德規(guī)范和剛性的制度規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一。

2.信息溝通機(jī)制和價(jià)格估算機(jī)制

為了保證民辦教育機(jī)構(gòu)的信息能在教育服務(wù)市場(chǎng)中得到暢通流動(dòng)，并使政府能獲取完整的教育服務(wù)訴求信息，需要利用一定的信息技術(shù)手段來(lái)建設(shè)完善的民辦教育機(jī)構(gòu)和教育服務(wù)需求者的資料數(shù)據(jù)庫(kù)。在教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的中后期階段，政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)合理地披露有關(guān)教育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的目錄范圍、購(gòu)買(mǎi)資金的預(yù)決算信息等，提高購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的信息透明度[23]。PPP（政府與社會(huì)資本合作，英文為：Pub?lic-Private Partnership）理論認(rèn)為，公私合作項(xiàng)目中最核心的問(wèn)題就是如何對(duì)服務(wù)或產(chǎn)品進(jìn)行合理的定價(jià)。因此，在制定購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目中的教育服務(wù)價(jià)格時(shí)，要充分考慮生產(chǎn)該項(xiàng)教育服務(wù)的總成本，在精準(zhǔn)成本核算的基礎(chǔ)上通過(guò)教育服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制中的供需情況對(duì)價(jià)格的漲落進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)。另外，教育服務(wù)價(jià)格的確定還應(yīng)該綜合考量地方居民消費(fèi)和工資水平、物價(jià)水平以及政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)力量對(duì)可能影響價(jià)格制定的各種影響因素進(jìn)行全面評(píng)審，以提高價(jià)格判斷的科學(xué)性。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和主體問(wèn)責(zé)機(jī)制

公私合作項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”和“利益共享”，其最大優(yōu)勢(shì)就在于可以通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)減少政府和私人部門(mén)由于單邊行動(dòng)所引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)的各種損失，進(jìn)而來(lái)實(shí)現(xiàn)合作成本的最小化和收益最大化。因此，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由具備最佳控制效果的一方來(lái)應(yīng)對(duì)和防范，并對(duì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的范圍設(shè)置上限，其中政府應(yīng)承擔(dān)政治、法律、政策等宏觀層面的外部風(fēng)險(xiǎn)，民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)合作項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等微觀層的管理風(fēng)險(xiǎn)，而屬于中觀層面的如購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)參與主體間的協(xié)同問(wèn)題和因不可抗力形成的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。在政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)過(guò)程中，我們還面臨著兩個(gè)不可避免的問(wèn)題：如何防止教育服務(wù)外包后政府責(zé)任的不當(dāng)轉(zhuǎn)移、如何確保民辦教育機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起提供受眾滿(mǎn)意的教育服務(wù)和維護(hù)教育服務(wù)受眾利益的責(zé)任。因此，政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)應(yīng)該從地方政府、民辦教育機(jī)構(gòu)和教育服務(wù)受眾這三個(gè)責(zé)任主體出發(fā)明晰問(wèn)責(zé)鏈條，來(lái)建構(gòu)主體問(wèn)責(zé)機(jī)制，即加強(qiáng)地方政府與教育服務(wù)受眾之間的“政治問(wèn)責(zé)”、地方政府和民辦教育機(jī)構(gòu)之間的“契約問(wèn)責(zé)”以及教育服務(wù)受眾和民辦教育機(jī)構(gòu)之間的“客戶(hù)權(quán)力問(wèn)責(zé)”[24]。

五、結(jié)語(yǔ)

政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)改變了傳統(tǒng)的教育服務(wù)供給模式，通過(guò)優(yōu)化政府教育職能結(jié)構(gòu)，重新界定了政府、社會(huì)和市場(chǎng)在教育服務(wù)領(lǐng)域中的關(guān)系，它不僅為我國(guó)公共教育治理體系的完善提供了一條實(shí)現(xiàn)路徑，更為解決優(yōu)質(zhì)和多元化的教育服務(wù)的供需矛盾開(kāi)具了一劑“良方”。通過(guò)對(duì)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)理論維度運(yùn)行機(jī)理和現(xiàn)實(shí)維度購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)仍然存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要我們從關(guān)鍵環(huán)節(jié)和配套過(guò)程層面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)，為政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)的相關(guān)研究提供理論支持，并為政府推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)發(fā)展進(jìn)程和引導(dǎo)民辦教育教育機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)提供現(xiàn)實(shí)性的政策參考。當(dāng)然，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育服務(wù)無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐研究方面均是一個(gè)尚待繼續(xù)探索的領(lǐng)域，這個(gè)過(guò)程需要長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累和不斷地實(shí)踐反思。本文也只是對(duì)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，同時(shí)還存在一些不足和缺陷，如在研究?jī)?nèi)容上缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，在研究方法上沒(méi)有對(duì)教育服務(wù)價(jià)格計(jì)算和績(jī)效評(píng)估機(jī)制進(jìn)行量化分析等，這也正是后續(xù)研究需要深入探索的方向。