韓小鳳，趙 燕

(山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

隨著我國老齡化進(jìn)程的加快，老年群體不斷擴(kuò)大，包括養(yǎng)老保險、老年健康、養(yǎng)老服務(wù)、老年關(guān)愛等內(nèi)容的“老年福利[注]老年福利就是老年人社會福利的簡稱，可以從廣義和狹義兩個層次來理解。狹義的老年福利強(qiáng)調(diào)服務(wù)和幫助的特殊性，廣義的老年福利在囊括了狹義老年福利概念的同時，更致力于提供改善性、全面的服務(wù)和幫助。為了更好地契合當(dāng)下的老年福利發(fā)展趨勢，本研究傾向于從廣義老年福利的概念出發(fā)對問題展開分析。議題日益成為當(dāng)下我國公共政策以及學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)話題。中國共產(chǎn)黨的十九大報告提出，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的[注]。習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第48頁。這就要求各級政府和社會各界，一定要以更為積極的態(tài)度和行動應(yīng)對人口老齡化這一社會議題。通過全方位地建構(gòu)養(yǎng)老、孝老、敬老的政策體系，提升老年關(guān)愛的社會環(huán)境，切實推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的舉措，從而加速我國老齡事業(yè)的發(fā)展[注]。習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第23頁，第48頁。隨著新時代的到來和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，如何增進(jìn)老年群體的民生福祉，如何化解老年群體“日益增長的美好生活需求”，與老年福利供給不平衡、不充分之間的矛盾，就成為了老齡事業(yè)及社會福利等學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的一個重要選題。老年福利供給是現(xiàn)代政府提供的公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，老年福利供給管理也是政府治理的重要內(nèi)容之一。因此，結(jié)合公共服務(wù)及政府治理的發(fā)展趨勢和中國老年福利供給的政策實踐，并借鑒公共管理領(lǐng)域的先進(jìn)理論，構(gòu)建有中國特色的老年福利供給問題分析框架，則具有十分重要的意義。

一、問題的提出

(一)研究的背景

1.人口老齡化。根據(jù)國際通用的人口統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，如果一個國家或地區(qū)60歲及以上老年人口的數(shù)量占到總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲及以上老年人口的比例達(dá)到7%，那就標(biāo)志著該國或該地區(qū)邁入了老齡化社會。而從第五次全國人口普查所得的數(shù)據(jù)可知，2000年我國65歲以上的老年人口總數(shù)已經(jīng)增至8811萬，占到全國人口總數(shù)的6.69%；60歲以上的人口則高達(dá)1.3億，占總?cè)丝诘?0.2%。按照上文提及的國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，2000年我國已經(jīng)基本進(jìn)入老年型社會。從2000年到2010年，我國60歲及以上的老年人口數(shù)以每年500萬的增速不斷上升，其人口比例平均每年提高2.9%。截至2016年底，全國60歲及以上老年人口達(dá)23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%[注]《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網(wǎng)站： http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215805.htm，2017年8月3日訪問。。預(yù)期到2050年，我國65歲及以上老年人占總?cè)丝诘谋壤缮仙?7.4%，而那時全球65歲及以上老年人口的比例約為16.2%，發(fā)展中國家的老年人口比例約為14.6%。相較發(fā)達(dá)國家26.2%的老年人口比例，我國仍高出其0.94個百分點(diǎn)，這一比重僅低于日本(37.8%)等老齡化水平畸高國家，躋身世界老齡化最高水平國家之列[注]田雪原：《人口老齡化與“中等收入陷阱”》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第26頁。。

建國以后特別是改革開放以來，中國政府通過出臺以及實施相關(guān)的人口生育與社會政策，“直接參與了家庭活動”[注]彭希哲，胡湛：《當(dāng)代中國家庭變遷與家庭政策重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》，2015年第12期。，從而成為人口結(jié)構(gòu)變遷的強(qiáng)大助推力。計劃生育政策以及人口流動的越來越頻繁，導(dǎo)致中國的家庭規(guī)模越來越小，家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化。家庭代際結(jié)構(gòu)和家庭關(guān)系也進(jìn)一步簡化，家庭戶的代數(shù)也進(jìn)一步減少，單人戶和夫婦核心家庭戶大量增加，“少子老齡化”的趨勢逐漸凸顯。人口與家庭結(jié)構(gòu)的變動將加劇家庭的養(yǎng)老困境，照料功能的弱化將逐漸成為我國家庭的普遍特征。

2.新時代老年福利的供需矛盾。在黨的十九大上，我黨對我國發(fā)展的新的歷史方位做出了重大論斷，即中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。當(dāng)前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這一宏大背景下，與西方社會普遍面臨“福利國家危機(jī)”不同，我國老年福利領(lǐng)域的主要矛盾也表現(xiàn)為老年群體“日益增長的美好生活需求”與老年福利供給不平衡、不充分之間的矛盾。在黨的十九大報告中，對老年福利領(lǐng)域的這一矛盾也進(jìn)行了多角度的闡釋。首先從問題出發(fā)，指出養(yǎng)老問題是我國當(dāng)前面臨的“民生短板”之一和“不少難題”之一；其次是確立老年福利的目標(biāo)導(dǎo)向，并將其作為新時代中國特色社會主義的基本方略的內(nèi)容之一；再次是分別從公民道德體系建設(shè)、社會保障體系建設(shè)以及健康中國建設(shè)等幾個不同的角度具體對老年福利保障問題進(jìn)行了闡釋。

(二)研究的問題

一個功能良好的社會保障體制是現(xiàn)代社會的基本要素。很少有像現(xiàn)在福利領(lǐng)域正在進(jìn)行的改革那樣，既具有重大的政治意義，又具有重大的經(jīng)濟(jì)意義。如果一個國家的福利體制不能得到民眾的認(rèn)可，那么這個國家的民眾也將會對未來缺乏信心。恩格斯強(qiáng)調(diào)，所謂的社會福利，就是要在必要的情況下通過削減、犧牲一部分的人利益，來滿足和填補(bǔ)另一部分人的需求，使“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”[注]《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年版，第243頁。。這其實就體現(xiàn)了社會保障公平、正義、共享[注]鄭功成：《我國社會保障30年》，北京：人民出版社，2008年版，第72頁。的核心理念。老年人由于社會環(huán)境、生理功能下降以及心理的轉(zhuǎn)變，單純依靠自己的能力和勞動無法獲得自身的滿足，幫助他們實現(xiàn)自我價值，獲得獨(dú)立、尊嚴(yán)的生活，共享社會文明，就成為我國養(yǎng)老政策的根本目標(biāo)，也是公平、正義、共享的核心價值理念的現(xiàn)實體現(xiàn)與內(nèi)在要求。但是，在老年福利實際供給過程中，也產(chǎn)生了區(qū)域差異、管理分割、政策沖突、資源分散等碎片化問題。

可以說，中國的養(yǎng)老問題已由“如何應(yīng)急”演化為“如何發(fā)展”，而且當(dāng)下的養(yǎng)老困境集中表現(xiàn)為老齡化背景下的老年福利需求與現(xiàn)有供給制度及政策安排之間的不適應(yīng)。因此，對我國老年福利問題的探討亟需從更為務(wù)實的角度展開，以實踐中的具體問題為導(dǎo)向來構(gòu)建理論解釋框架。

二、我國老年福利供給問題的特征

與西方社會普遍面臨的“福利國家危機(jī)”不同，中國社會福利視野中的難題是福利供給領(lǐng)域的“不平衡、不充分”問題。因此，有必要將“福利供給”作為因變量引入到老年社會福利領(lǐng)域，對老年福利供給中的問題進(jìn)行詳細(xì)剖析。

(一)我國老年福利供給的棘手性

1.老年福利供給問題的非結(jié)構(gòu)化。非結(jié)構(gòu)化是指問題無法在單個部門中解決，卻又事關(guān)重大公共利益的的突出問題[注]翁士洪：《整體性治理及其在非結(jié)構(gòu)化社會問題方面的運(yùn)用——以西藏林芝地區(qū)“希望工程”政策運(yùn)作為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第10期。。老年福利供給是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程度和對外部政治、經(jīng)濟(jì)、社會等環(huán)境的適應(yīng)性都會影響到解決問題的政策制定與政策運(yùn)行。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障被分割為國家保障、單位保障和農(nóng)村集體保障三大塊，它們各成體系且封閉運(yùn)行，導(dǎo)致單位負(fù)擔(dān)不公平和不堪重負(fù)，成為阻礙社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素[注]鄭功成：《社會保障學(xué)》，北京：中國勞動社會保障出版社，2005年版，第72頁。。自20世紀(jì)80年代以來，我國的老年福利改革取得了很大的成績：養(yǎng)老保險制度從企業(yè)養(yǎng)老機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣B(yǎng)老機(jī)制；基本統(tǒng)一了城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度，實行養(yǎng)老費(fèi)統(tǒng)一征繳，實現(xiàn)統(tǒng)一的全額繳撥與發(fā)放，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌；醫(yī)療保險實現(xiàn)了制度的全覆蓋；多種所有制投資主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開始形成體系完善的社會化養(yǎng)老服務(wù)格局。但是，老年福利問題的復(fù)雜性，使得并沒有一個統(tǒng)一的方案一勞永逸解決所有問題，老年福利問題不適合運(yùn)用理性的、一次性解決問題的常規(guī)決策流程，而只能在發(fā)展中選擇一個適合本國實際情況相對較好的方案。

2.老年福利供給問題的價值沖突性。老年福利問題涉及不同層級政府之間、部門之間、福利供給主體之間、不同群體之間人們的利益沖突。例如我國基本醫(yī)療保險可以劃分為城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民，這就涉及不同人群之間的利益分歧；我國基本養(yǎng)老保險目前已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，離全國統(tǒng)籌還有很長的一段路，這就涉及中央與地方政府以及地方政府之間的利益分歧；養(yǎng)老服務(wù)多元化供給則涉及不同供給主體之間的資源的分配。保障對象因身份不同享受不同的待遇，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及區(qū)同一單位內(nèi)部不同職工之間都存在許多差距。

公平與效率是老年福利供給中不可避免的一對關(guān)系。公平作為社會主義核心價值觀的要求，要盡可能滿足老年人公平的要求；效率則要求老年福利供給主體在福利供給過程中，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、有效的方式，以盡可能少的“投入”，獲取盡可能大的“功效”。市場主張效率優(yōu)先，而社會倫理價值要求社會公正。在老年福利供給中，我們是服從效率還是恪守公平？也是我們面臨的一個難題。

3.老年福利供給問題的不確定性。建國以來，縱觀我國老年福利的發(fā)展，從“社會統(tǒng)籌”“統(tǒng)賬結(jié)合”“統(tǒng)一制度”到“擴(kuò)面”“提高統(tǒng)籌層次”“轉(zhuǎn)移接續(xù)”，從“空賬運(yùn)行”“隱形債務(wù)”到“做實賬戶”“債務(wù)顯性化”，從“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”到“政府與市場合作供給”“政府與社會組織合作供給”，并沒有找到一條解決人口老齡化的應(yīng)對之路，同時伴隨養(yǎng)老保障壓力的持續(xù)增加，養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)增長，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度的持續(xù)增強(qiáng)，社會服務(wù)管理要求的持續(xù)增高，老年福利制度也一直處在不斷的改革與完善過程中。

(二)我國老年福利供給的碎片化

1.老年福利制度安排的區(qū)域差異與失衡?！拔谋拘螒B(tài)或政府話語體系下的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標(biāo)的過程并不是一個直線的過程。政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程”[注]賀東航，孔繁彬：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》，2011年第5期。。我國地區(qū)發(fā)展存在很大的不均衡性，各省、市、地區(qū)均有權(quán)根據(jù)自身財政實力和實際情況對國家統(tǒng)一制定的政策進(jìn)行“變通”情況下，這就致使國家統(tǒng)一的政策淪為了差異性的區(qū)域性政策，形成了老年福利制度安排區(qū)域分割的狀況，導(dǎo)致了不同地區(qū)之間老年福利負(fù)擔(dān)畸輕畸重。如此趨勢之下，社會統(tǒng)籌的非均衡化，老年福利供給的碎片化，不僅會造成“便攜性損失”，“并對市場經(jīng)濟(jì)條件下的勞動成本構(gòu)成與勞動力流動產(chǎn)生深刻影響，進(jìn)而對國家整體推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展造成極為不利的影響”[注]鄭功成：《從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2015年第3期。。

2.老年福利部門供給之間的割裂與沖突。老年供養(yǎng)問題范圍的擴(kuò)大、社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜變化導(dǎo)致了國家行政部門在老年人福利體制中扮演著越來越重要的角色[注]多吉才讓：《中國老年人社會福利》，北京：中國社會出版社，2002年版，第2頁。。我國老年事務(wù)分屬于不同的管理部門，在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)都將維持著以民政部、人力資源和社會保障部兩家主管為主，衛(wèi)生部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、審計署等多家協(xié)管的行政管理格局。從表面上看各部委各司其職，但實際上政府各部門會根據(jù)其所在部門的利益進(jìn)行政策制定或影響政策制定過程，導(dǎo)致權(quán)威主義的碎片化、割裂性[注]Lieberthal,Kenneth.“Introduction:The‘Fragmented Authoritarianism’Model and its Limitations”,in Lieberthal Kenneth,Lampton David,Bureaucracy,Politics and Decision Making in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1992,p.278.。

3.老年福利供給中的主體限度與分散。隨著老齡化進(jìn)程的推進(jìn)，老年人需求的多元化，其公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供已超越個別組織的承受能力。長期以來，國家作為老年福利的責(zé)任主體，承擔(dān)著福利供給過程中的“公平倡導(dǎo)者和風(fēng)險承擔(dān)者”[注]韓央迪：《第三視域下的中國農(nóng)民福利治理》，上海：上海三聯(lián)書店，2014年版，第89頁。等角色。但是，以“效率優(yōu)先，兼顧公平”的社會發(fā)展模式，集聚了大量的“歷史債務(wù)”，當(dāng)新舊問題交織疊合在一起時，不可避免地導(dǎo)致政府對市場和社會空間的擠壓以及福利供給效率的不足。市場的特點(diǎn)決定了福利供給不是普惠和無償?shù)?，而是以老年人一定的繳費(fèi)為依據(jù)的，同時追求產(chǎn)品/服務(wù)生產(chǎn)與供給的低成本與高產(chǎn)出，致使在福利供給中“市場化有余而福利性不足”[注]田北海：《社會福利社會化的困境與出路》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2008年第6期。。社會組織具有濃厚的“國家法團(tuán)主義”，國家制定相關(guān)行政法規(guī)的目的便是將社團(tuán)控制在合理的范圍之中[注]顧昕，王旭：《從國家主義到法團(tuán)主義》，《社會學(xué)研究》，2005年第2期。，民政部提出“社會福利社會化”改革目標(biāo)以后，國家對社會組織的支持力度不斷增大，但更多的是強(qiáng)調(diào)其在福利責(zé)任上的分擔(dān)，社會組織發(fā)育緩慢，不利于發(fā)揮其在福利供給中的作用。由于各個供給主體的限度的存在，需要建立科學(xué)的老年福利供給主體協(xié)同機(jī)制，才能有效滿足新時代老年福利需求。我國雖然提出了社會福利社會化的發(fā)展理念，但在供給主體協(xié)同機(jī)制建構(gòu)方面卻并未取得明顯進(jìn)步。政府、市場以及社會三大老年福利供給主體仍然處于分散運(yùn)行、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。

老年福利供給本身就是一個復(fù)雜的公共棘手性問題，呈現(xiàn)出碎片化的典型特征，這為我們尋求合適的理論分析工具提供了思路。通過對20世紀(jì)行政學(xué)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，整體性治理理論作為一種新的理論工具，其應(yīng)運(yùn)而生的根源是公共治理中層出不窮的難題，十分“棘手”， 研究分析框架是建立在研究對象碎片化基礎(chǔ)之上的。至此，可以得出這樣一個基本論斷，老年福利既是一個棘手性公共問題，同時又具有碎片化特征，是適合運(yùn)用整體性治理理論來進(jìn)行分析的。

三、建構(gòu)我國老年福利供給問題的分析框架

“公共行政是理論與實踐廣泛而無確定的結(jié)合，它的目的是促進(jìn)更好地理解與認(rèn)識政府及其所治理社會之間的關(guān)系，鼓勵公共政策更多地回應(yīng)社會需求，開創(chuàng)符合效率、效能和公民深層需要的管理實踐”[注][美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，孫迎春譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第4頁。。整體性治理就是對傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革帶來的碎片化問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)。隨著近幾年國內(nèi)學(xué)者持續(xù)的研究，整體性治理的對象和概念在我國的語境下不斷拓展，已經(jīng)成為一種新的理論分析工具。例如，針對跨流域治理、食品安全監(jiān)督等，整體性治理都提供了新的治理思路。

(一)整體性治理的理論分析框架

整體性治理是指在信息技術(shù)支持下，政府面向公眾實現(xiàn)“無縫隙”服務(wù)的整合模式，被視為是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后理想的行政模式。為了理清整體性治理的理論框架，?？怂固岢隽巳S立體的整合模型，將政府與其他部門、各部門之間互動合作的關(guān)系劃分為三個面向，分別是層級整合、功能整合以及公私部門整合等。

整體性治理的結(jié)構(gòu)模式包含縱向等級制和橫向職能制以及公私伙伴的三維立體結(jié)構(gòu)。層級整合主要表現(xiàn)在政府組織間上下級之間的關(guān)系，也就是政府組織中縱向上不同層級的組織及部門形成的以利益關(guān)系為基礎(chǔ)的權(quán)力分配關(guān)系，按等級原則對行政權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行劃分；功能整合主要是解決部門之間“都要管”“都難管”和“都不管”的公共問題，這就要求它必須打破傳統(tǒng)行政功能劃分的結(jié)構(gòu)，并推動政府結(jié)構(gòu)向扁平化和網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展；在公私部門整合方面，主要是指以政府為代表的公共部門與以市場、社會組織為代表的私營部門的協(xié)調(diào)和整合，包括合作的理念、策略以及其他方式，通過多元化的服務(wù)來滿足公眾的需求，為全體公民提供整合型的服務(wù)。

(二)我國老年福利問題的分析框架

行政學(xué)者羅伯特·達(dá)爾指出：“適合于一個國家的行政理論，應(yīng)用到另一個不同的環(huán)境中去容易產(chǎn)生問題。我們必須對適用的環(huán)境加以研究，才能確定是否予以普遍化”[注]Robert Alan Dahl.“The Science of Public Administration”,Public Administration Review,1947(1).。在行政科學(xué)領(lǐng)域不存在適合于任何區(qū)域的理論，除非這個理論在構(gòu)建時就考慮到了其他區(qū)域的特殊情景，否則不具有普遍的有效性。我國老年福利供給具有獨(dú)特的歷史性和國別性，為此，筆者借鑒整體性治理理論的分析框架，并結(jié)合我國老年福利供給的現(xiàn)狀、問題，從區(qū)域、部門和公私伙伴關(guān)系三個維度構(gòu)建了我國老年福利供給的整體性治理模型。

1.老年福利供給的區(qū)域分析維度。老年福利供給的區(qū)域分析維度主要是指減少政府縱向的層級，對組織層級進(jìn)行整合，從而促進(jìn)政策的有效整合。在我國老年福利政策的執(zhí)行過程中，中央制定統(tǒng)一的養(yǎng)老政策，而各地會根據(jù)本區(qū)域的實際情況對政策進(jìn)行細(xì)化或再規(guī)劃，這就使得養(yǎng)老政策具有層級性的特點(diǎn)，“形成中央統(tǒng)一性與區(qū)域多樣性的格局”[注]賀東航，孔繁彬：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》，2011年第5期。。雖然目前我國養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但省級統(tǒng)籌的地方屬性沒有改變。因此，我們要按照統(tǒng)籌的思路，減少政策供給的層級，盡快實現(xiàn)老年福利供給的全國統(tǒng)籌，沒有真正實現(xiàn)全國的老年福利統(tǒng)籌就不會有實質(zhì)上的老年福利整合。

但是在目前我國老年福利供給中，行政地域邊界往往成為福利政策供給的剛性邊界，各區(qū)域各自為政。這一方面導(dǎo)致省(市、自治區(qū))之間在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移、勞動力要素流動等方面存在壁壘，使政策的可持續(xù)性和有效性大打折扣；另一方面又導(dǎo)致了老年福利政策供給的地域不均，各省(市、自治區(qū))之間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)仍會畸輕畸重，養(yǎng)老金不能實現(xiàn)跨統(tǒng)籌區(qū)域進(jìn)行調(diào)配，就會進(jìn)一步加大基金供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，“不但導(dǎo)致養(yǎng)老基金使用效率低下，而且無法真正分散風(fēng)險”[注]李連芬：《我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)日報出版社，2015年版，第3頁。。

在現(xiàn)實條件下，從福利供給的區(qū)域差異性進(jìn)行分析，有利于我們對老年福利問題的把握；同時由于層級治理與跨域治理在老年福利政策目標(biāo)上是高度一致的——提高政策的統(tǒng)籌層次，所以，采用“區(qū)域”這一分析維度代替“層級”這一維度，更加貼近老年福利的實踐，也更加全面。

2.老年福利供給的部門分析維度。整體性治理主張要改善或打破傳統(tǒng)行政功能分化所導(dǎo)致的政府組織功能碎片化，對職能、業(yè)務(wù)范圍相近的職責(zé)或職能進(jìn)行整合或綜合設(shè)置，這也就是?？怂固岢龅摹罢畽C(jī)構(gòu)內(nèi)部功能整合或功能性機(jī)構(gòu)間整合”[注]廖俊松：《整體性治理：一個待檢證的未來命題》，《臺灣民主季刊》，2006年第3期。。目前，國內(nèi)學(xué)者在采用這一維度進(jìn)行分析時，更多的采用跨部門的提法，主要是指跨越政府部門邊界來解決公共問題。

老年福利部門職責(zé)的分散化是造成福利供給碎片化的重要原因。以社會保險費(fèi)征繳為例，社會保險費(fèi)的征繳部門包括地方稅務(wù)部門和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，目前，我國有18個省(市、自治區(qū))的社會保險費(fèi)由社保部門征繳，還有13個省由稅務(wù)部門征繳。同樣，基本醫(yī)療保險管理權(quán)也分屬于衛(wèi)生和社保兩大部門。新農(nóng)合的管理機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生部門；而城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民的管理機(jī)構(gòu)則是社保部門。分工細(xì)致的部門管理體制容易導(dǎo)致“政出多門”“九龍治水”的局面。因此，強(qiáng)調(diào)跨部門治理就成為解決福利供給碎片化亟需的策略。

3.老年福利供給的公私伙伴關(guān)系分析維度。老年福利的供給已超越了單一組織的能力范疇。因此為了適應(yīng)社會快速發(fā)展以及滿足老年福利多元化的需求，這就需要“整合公共部門和私營部門之間的資源，共享權(quán)力、利益，共同分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和服務(wù)”[注]Perri 6.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.。老年福利需求的滿足既不能僅靠政府，也不能僅僅靠市場或社會組織，切實可行的就是公私部門伙伴關(guān)系的構(gòu)建。希克斯提出公共部門和私營部門通過協(xié)商等方式共同享有權(quán)力，分享利益，以更有效的方式提供產(chǎn)品和服務(wù)。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，由公共部門和私營部門合作，主要是政府角色的轉(zhuǎn)變。政府不再是直接出資、直接建立機(jī)構(gòu)、直接提供服務(wù)的供給方，但是政府也絕非完全退出公共服務(wù)的供給領(lǐng)域而由非政府組織負(fù)責(zé)。公私合作可被視為兩個極端之中的合理選擇，是“克服政府完全包辦和完全退出問題的一種替代模式”[注]翟志遠(yuǎn)：《公共服務(wù)供給中的主體間關(guān)系——基于中國的多案例研究與比較》，浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年。。老年福利供給中的公私合作主要包括政府與市場、政府與社會組織以及政府與家庭之間的合作。政府與市場、政府與社會組織之間的合作供給已經(jīng)得到了社會廣泛的認(rèn)可，這也是目前我國老年福利供給中越來越頻繁的兩種供給方式。

老年福利供給中存在的問題迫切要求政府進(jìn)行變革以提高服務(wù)的品質(zhì)和回應(yīng)性。制度微調(diào)已無力解決碎片化問題，不僅不能為去碎片化帶來持續(xù)性的改善，反而會固化已有的路徑。以整體性治理理論的視角來分析老年福利供給中的碎片化問題，是對學(xué)術(shù)界存在的碎片化研究思路的補(bǔ)充。既有的研究，要么是與制度模式設(shè)計和選擇有關(guān)的宏觀戰(zhàn)略研究；要么是微觀的技術(shù)性整合，分析的廣度和深度不夠，制約了中國福利實踐的理論提煉。而從整體性治理理論的視角研究政策碎片化、管理碎片化以及公私伙伴之間的合作，能從整體性上“深描”出老年人這一特定群體福利的結(jié)構(gòu)性獲得，改變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”線性問題解決思路，促進(jìn)老年福利的改革。