張念明，張 文

(山東社會科學(xué)院 財政金融研究所，山東 濟(jì)南 250002)

引 言

黨的十九大報告指出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。其中，全面實(shí)施績效評價是全面實(shí)施績效管理的基本內(nèi)容和重要抓手，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政政策構(gòu)成公共政策運(yùn)行及公共產(chǎn)品供給的核心，與政府整體、部門、項(xiàng)目績效評價相并立，財政政策績效評價構(gòu)成全面實(shí)施績效評價的題中之義，并成為政策優(yōu)化調(diào)整和強(qiáng)化預(yù)算應(yīng)用的重要參考依據(jù)。但長期以來，囿于各種成因和約束，財政政策績效評價是我國財政理論研究與實(shí)踐的薄弱甚或空白領(lǐng)域。近年來，隨著績效管理理念、框架、方法在財政領(lǐng)域的融入與應(yīng)用，學(xué)界對財政政策績效評價的部分主題進(jìn)行了有益的探討。如馬國賢、任曉輝(2018)從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、評價機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系和信息系統(tǒng)四個方面，對我國全面實(shí)施績效管理的路徑進(jìn)行了研究[注]；馬國賢，任曉輝：《全面實(shí)施績效管理：理論、制度與頂層設(shè)計》，《中國行政管理》，2018年第4期。鄭方輝、王彥冰(2018)指出，財政政策績效評價應(yīng)涵蓋政策需求的全過程，追求政策的公平性與回應(yīng)性，強(qiáng)化“以人民為中心”的政策產(chǎn)出效果[注]；鄭方輝，王彥冰：《全面實(shí)施績效管理背景的財政政策績效評價》，《中國行政管理》，2018年第4期。李春瑜(2017)從政策制定、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出績效三個層面，設(shè)計了財政支出政策績效評價指標(biāo)體系[注]李春瑜：《財政支出政策績效評價指標(biāo)體系設(shè)計及實(shí)踐要點(diǎn)》，《地方財政研究》，2017年第9期。；袁紅英(2018)、龐鳳喜等(2017)分別對我國推行結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)的政策績效進(jìn)行了評價[注]袁紅英：《新一輪世界減稅潮：特征、影響與應(yīng)對》，《東岳論叢》，2018年第4期。[注]龐鳳喜等：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革導(dǎo)向下我國企業(yè)稅負(fù)優(yōu)化及操作路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》，2017年第1期。；張文、孫靈燕(2016)對我國地方國庫現(xiàn)金管理政策的績效進(jìn)行了指標(biāo)設(shè)計與評估[注]張文，孫靈燕：《新常態(tài)下地方國庫現(xiàn)金管理模式創(chuàng)新研究》，《東岳論叢》，2016年第3期。?？傮w來看，我國學(xué)者對財政政策績效評價的研究視角多元化，但系統(tǒng)性的基礎(chǔ)理論研究仍然薄弱，對政策績效指標(biāo)設(shè)計的理念與體系仍然有待深入挖掘，并需立足我國財政實(shí)踐，提升政策績效評價的精準(zhǔn)性與應(yīng)用性。因此，本文力圖在已有研究成果基礎(chǔ)上，對我國全面實(shí)施績效管理框架下財政政策績效評價的功能定位、運(yùn)行特征、指標(biāo)設(shè)計及實(shí)踐應(yīng)用進(jìn)行探討，以期對財政理論與實(shí)踐有所裨益。

一、全面實(shí)施績效管理框架下我國財政政策績效評價的功能定位

(一)政府績效管理的發(fā)展脈絡(luò)：從“消極績效”到“積極績效”

作為現(xiàn)代國家治理的通行方式，績效管理是當(dāng)前各國有效提升政府效能和公信力、促進(jìn)公共政策執(zhí)行力和納稅人滿意度的重要依據(jù)與操作抓手，與民族國家發(fā)展的理念、階段、路徑及面臨的困境緊密相連。從西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展路徑看，在奉行以“消極自由”為基礎(chǔ)的“守夜人”國家時期，最低限度的“廉價”政府為自由市場和市民社會所需，政府職能被限定于狹窄的國防、治安、執(zhí)行合同和提供公正判決等純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，并以“不干預(yù)”為行為準(zhǔn)則，此時期的政府治理遵從嚴(yán)格法治下的限權(quán)管理，法律明確限定政府行為的范圍、方式和邊界，除此之外，法無明確授權(quán)不可為。因此，在政府介入市場和社會的自由裁量權(quán)被嚴(yán)格限制的發(fā)展時期，政府的“績效”主要表現(xiàn)為不越界、不作惡的消極績效。

然而，隨著“自由放任”向縱深延展，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)利益分化、階層對立和矛盾沖突，強(qiáng)資本者與弱勞動者、大廠家與消費(fèi)者、排污企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦仁袌鲭A層分立所誘致的經(jīng)濟(jì)社會沖突，訴求政府以“公共利益”代表者的身份介入，逐漸松解對權(quán)力“攫取之手”的捆綁，力圖借力其“扶助之手”實(shí)現(xiàn)社會公正和經(jīng)濟(jì)效率，此為政府宏觀調(diào)控與中觀規(guī)制等現(xiàn)代公共職能的擴(kuò)張?zhí)峁┝送屏?。尤其是二十世紀(jì)三十年代經(jīng)濟(jì)“大蕭條”的空前沖擊，為奉行政府介入經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義盛行提供了契機(jī)，且隨著政府干預(yù)的范圍擴(kuò)大和力度強(qiáng)化，以“積極自由”為導(dǎo)向的福利國家興起，西方政府廣泛運(yùn)用公共政策進(jìn)行干預(yù)，以解決變動不居的經(jīng)濟(jì)社會“失靈”問題，此時的政府績效主要表現(xiàn)為廣泛授權(quán)法律框架下的積極績效。及至二十世紀(jì)六七十年代，政府職能的不斷擴(kuò)張和凱恩斯主義的持續(xù)推行，導(dǎo)致公共政策干預(yù)的普遍化，且持續(xù)干預(yù)的政策邊際效益收窄，財政資金使用效率低下，并使經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”泥潭。在此背景下，以“績效”為理念和路徑方法的“新公共管理”運(yùn)動興起，旨在借鑒市場管理技術(shù)方法，構(gòu)建起以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性為核心的政府績效評價體系，對政府以財政收支為核心的公共政策和行為進(jìn)行績效管理，系統(tǒng)評估政府公共活動的效果、風(fēng)險與效率，以有效提升財政資金使用績效，全面推進(jìn)績效型政府建設(shè)。

(二)我國財政政策績效評價的功能定位：兼具“積極績效”評估與“消極績效”評估的雙重任務(wù)

在我國，從形式層面看，明確意義上的“績效管理”是近年來興起的新鮮事物。但就實(shí)質(zhì)而言，自古至今，有政府活動即有政府績效，績效作為一種理念、一套評價體系、技術(shù)和方法，是評判一國特定時期公共政策效果的通行方式。以績效為維度，梳理我國政府職能和行為方式的變遷路徑，對于明確新時期我國績效管理的重心任務(wù)至關(guān)重要。

從財政視角看，自新中國以降，我國政府職能變遷分別經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全能政府”向市場經(jīng)濟(jì)條件下的“服務(wù)政府”，再到國家治理現(xiàn)代化平臺上的“績效政府”轉(zhuǎn)型的漫長歷程，且此轉(zhuǎn)型進(jìn)程時至今日仍未結(jié)束。財政政策貫穿于政府改革變遷歷程的始終，也由此使得在當(dāng)前全面實(shí)施績效管理框架下，我國財政政策績效評價的功能定位呈現(xiàn)出具有濃厚中國色彩的本土特征。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，奉行“政治統(tǒng)攝經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)包辦社會”的運(yùn)行邏輯，財政居于其中的核心位置，財政政策奉行全面干預(yù)的“生產(chǎn)建設(shè)型”財政，包攬城市經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，不僅供給非競爭性的公共產(chǎn)品，也包辦競爭性的私人產(chǎn)品。自改革開放以來，在“放權(quán)、讓利、搞活”的原則指向下，遵循漸進(jìn)式市場化改革路徑，政府的全面控制和干預(yù)職能逐步收縮，市場功能不斷發(fā)展壯大，政府職能向匹配市場經(jīng)濟(jì)體制的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，及至二十世紀(jì)九十年代后期，產(chǎn)品領(lǐng)域的市場化改革基本到位，但生產(chǎn)要素供給的市場化改革進(jìn)展緩慢。此一時期，在市場經(jīng)濟(jì)體制初步確立的條件下，財政政策的宏觀調(diào)控功能得以拓展和強(qiáng)化，尤其是對積極財政政策的運(yùn)用頻仍。

自十八大以來，我國改革開放進(jìn)入深水區(qū)，匹配國家治理現(xiàn)代化成為新時期政府職能轉(zhuǎn)變的新方向，全面實(shí)施績效管理以建設(shè)績效型政府是國家現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。在全面實(shí)施績效管理框架下，以財政政策為核心的政策績效評價所固有的對政府活動的控制與糾偏功能，使其有望成為全面實(shí)施績效管理的“突破口”與示范“窗口”。在新時期國家治理現(xiàn)代化平臺上推進(jìn)財政政策績效評價，應(yīng)既立足“市場失靈”，進(jìn)行財政政策的“積極績效”評估，提高責(zé)任政府的政策供給質(zhì)量，滿足納稅人的公共福祉訴求；又應(yīng)瞄準(zhǔn)“政府失靈”，進(jìn)行財政政策的“消極績效”評估，清理計劃指令模式所遺留的各類越位干預(yù)政策，以滿足納稅人的市場自治需求，最終實(shí)現(xiàn)政府與市場各為其職，政策需求與政策供給良性互動，政府公信力及國家治理能力顯著提升。

二、全面實(shí)施績效管理框架下財政政策績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)理

(一)通過偏重“規(guī)則間選擇”的價值判斷實(shí)現(xiàn)績效評價

理論上看，績效評價有“規(guī)則間評價”與“規(guī)則內(nèi)評價”之分。其中，規(guī)則內(nèi)評價是在既定規(guī)范框架體系內(nèi)，對規(guī)則內(nèi)容的實(shí)施狀況、實(shí)施效果及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行系統(tǒng)性評價。規(guī)則內(nèi)評價假定既定規(guī)則是科學(xué)合理的，評價者作為規(guī)則的客觀檢視者，基于技術(shù)理性重點(diǎn)評估規(guī)則的執(zhí)行力，無權(quán)對規(guī)則本身的科學(xué)性、合理性展開評價，項(xiàng)目評價、審計評價等屬此類型。規(guī)則間評價則不僅評價既定規(guī)則的實(shí)施狀況，更側(cè)重于對規(guī)則本身科學(xué)性合理性的評估；不僅評價績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而且評價績效目標(biāo)設(shè)定的合理性；不僅評估政策供給側(cè)績效，還評估政策需求側(cè)績效，注重政策制定的需求表達(dá)和回應(yīng)。與規(guī)則內(nèi)評價不同，規(guī)則間評價是基于對“好”政策的價值判斷，來系統(tǒng)評估政策需求、政策供給、政策過程以及政策產(chǎn)出和效果。財政政策績效評價為典型的規(guī)則間評價。在全面實(shí)施績效管理框架下，財政政策績效評價是立足實(shí)際，基于對最優(yōu)財政政策判斷的價值理性，對政策需求的合理性、政策制定的科學(xué)性、政策過程的嚴(yán)謹(jǐn)性、政策效果的達(dá)標(biāo)性展開系統(tǒng)性績效評價。

(二)通過以公信力為基點(diǎn)的結(jié)果評估實(shí)現(xiàn)績效評價

從過程與結(jié)果的關(guān)系看，存在純粹的程序正義、純粹的結(jié)果正義、不完全的程序正義和完全的結(jié)果正義等類型劃分。其中，純粹的程序正義是為保證結(jié)果的公平，將規(guī)則設(shè)置的重心置于過程，如為實(shí)現(xiàn)“蛋糕”的公平分配，設(shè)置“切蛋糕的人最后分配”的程序規(guī)則；純粹的結(jié)果正義是為實(shí)現(xiàn)既定結(jié)果，不區(qū)分過程的合理性，如為實(shí)現(xiàn)重大自然災(zāi)害的生命權(quán)保障，不區(qū)分水運(yùn)、陸運(yùn)、空運(yùn)的成本差異；不完全的程序正義是指無論如何設(shè)置程序，也難以始終保障結(jié)果的始終公平，如審判程序無論如何設(shè)置，也難以防止冤假錯案；完全的結(jié)果正義是指通過正當(dāng)?shù)某绦?，獲取公平的結(jié)果，財政政策績效評價屬于此類。財政政策績效評價的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是探究作為財政資金讓渡者的納稅人訴求，是否通過公共財政通道得以充分表達(dá)并被有效回應(yīng)，且通過有執(zhí)行力的實(shí)施過程得以滿足和實(shí)現(xiàn)。與項(xiàng)目績效評價僅對執(zhí)行力的追求不同，財政政策績效評價不僅追求執(zhí)行力效應(yīng)，而且更加側(cè)重對政策決策過程和實(shí)施結(jié)果的公信力評估，其是以公信力為基礎(chǔ)兼顧執(zhí)行力的結(jié)果導(dǎo)向型評價。

(三)通過以財政資金流為主線的責(zé)任歸位實(shí)現(xiàn)績效評價

財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府的公共政策和行為大都通過財政收支活動進(jìn)行，財政政策作為政府特定時期的經(jīng)濟(jì)社會安排，或?yàn)閷?shí)現(xiàn)普惠性的福利供給，或?yàn)閷?shí)現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)，其實(shí)際的操作抓手均是以財政資金流的方式進(jìn)行的。財政政策績效評價即是圍繞財政資金流主線，對財政資金在不同環(huán)節(jié)的配置與運(yùn)用情況進(jìn)行系統(tǒng)評價。同時，從實(shí)質(zhì)層面看，財政資金在不同環(huán)節(jié)涉及不同的法律關(guān)系，但財政資金是在具體的法律關(guān)系中由具體的法律主體進(jìn)行分配和執(zhí)行，從形式層面看，財政政策績效評價以資金流為主線，其背后則是以責(zé)任主體為主線，涉及財政資金的決策、分配、使用等法律責(zé)任主體。實(shí)際上，正是以財政資金流為主線的責(zé)任導(dǎo)向型評價特征，成為財政政策績效評價具有公信力與權(quán)威性的依據(jù)所在。

(四)通過以機(jī)制創(chuàng)新為支撐的偏錯糾正實(shí)現(xiàn)績效評價

績效評價的目的和權(quán)威性在于其被有效應(yīng)用，成為下一輪績效改進(jìn)、優(yōu)化財政資金配置、政策偏差矯正的重要實(shí)施依據(jù)。財政政策績效評價的“規(guī)則間選擇”特征，決定了其評價的高度更高、范圍更廣，不僅涉及對既定政策的執(zhí)行力評價，更涉及對政策制定民主性、合理性的公信力評價。因此，財政政策的糾偏范圍不僅涉及執(zhí)行層面的責(zé)任主體，還涉及政策決策層面的責(zé)任主體，不僅涉及政策執(zhí)行層面的問題破解，更重要的是涉及財政政策的優(yōu)化調(diào)整與財政資金的再分配。通過“管、評、用”一體化的機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮財政政策績效評價的偏錯糾正功能，是國家治理現(xiàn)代化視域下全面實(shí)施績效管理的題中之義。

三、全面實(shí)施績效管理框架下財政政策績效評價的指標(biāo)體系構(gòu)建

(一)財政政策績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則

1.公共性與開放性相結(jié)合原則。財政政策績效評價以財政資金流為主線，財政資金是納稅人通過讓渡其財產(chǎn)份額形成的公共資金，在指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)首先體現(xiàn)公共性原則，將其充分融入財政政策的需求表達(dá)、政策供給、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出與效果等各層面，確保財政政策體現(xiàn)納稅人的普遍訴求，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。同時，在指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)注重對納稅人參與、程序正當(dāng)、信息公開等政策開放性指標(biāo)的擇取，與公共性指標(biāo)形成呼應(yīng)。

2.價值理性與工具理性相結(jié)合原則。財政政策績效評價以公信力為基點(diǎn)，兼顧執(zhí)行力評價。公信力評價是“規(guī)則間選擇”評價，屬于價值理性范疇，評估者需基于整體性、系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性思維，立足理論與實(shí)踐，對財政政策的“好”“次好”“壞”等做出價值判斷，在指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)重點(diǎn)突出政策需求表達(dá)與回應(yīng)、政策供給等宏觀績效指標(biāo)，具體應(yīng)設(shè)計政策公共性、普遍性、公平性、合理性、負(fù)外部性等指標(biāo)。執(zhí)行力評價屬于“規(guī)則內(nèi)選擇”評價，在指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)重點(diǎn)突出中觀和微觀績效指標(biāo)，如政策實(shí)施計劃的遵從性、實(shí)施方案的合理性、過程控制的嚴(yán)謹(jǐn)性、預(yù)算執(zhí)行率以及政策產(chǎn)出效果與績效目標(biāo)的契合度等，其更多屬于工具理性范疇。

3.結(jié)果導(dǎo)向與過程控制相結(jié)合原則。結(jié)果導(dǎo)向是財政政策績效評價的落腳點(diǎn)，在宏觀績效指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)重點(diǎn)突出對政策合理性和公平性的評價，尤其是對政策目標(biāo)的科學(xué)性、政策實(shí)施路徑的合理性、財政可承受性、資金使用方式的合理性等進(jìn)行綜合評價，評估政策運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)是否存在偏差。同時，應(yīng)基于過程控制原則，設(shè)計政策需求表達(dá)與回應(yīng)程序規(guī)范度、政策過程管理嚴(yán)謹(jǐn)度等過程指標(biāo)。財政政策供給的最終目標(biāo)是為納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，評估的終端標(biāo)準(zhǔn)是納稅人滿意度，因此納稅人滿意度指標(biāo)是財政政策績效評價的基礎(chǔ)指標(biāo)。

表1 全面實(shí)施績效管理框架下財政政策績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建概覽

4.定量指標(biāo)與定性分析相結(jié)合原則。項(xiàng)目績效評價通常采用指標(biāo)賦分的評價規(guī)則，由于其屬于“規(guī)則內(nèi)選擇”的執(zhí)行力評價，可在既定政策框架和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)下形成環(huán)環(huán)相扣的閉合區(qū)間，具有采用賦分規(guī)則的適用條件。政策績效評價是“規(guī)則間選擇”的公信力兼執(zhí)行力評價，涉及層面廣、牽涉環(huán)節(jié)多、影響因素復(fù)雜，政策間存在著競合及優(yōu)化選擇的彈性空間，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也不及項(xiàng)目評價明確，完全適用計分規(guī)則的基礎(chǔ)不實(shí)。同時，財政政策具有長周期性，政策效果具有滯后性和難量化性，一律采用指標(biāo)和賦分評價難以擊中政策內(nèi)核，且在指標(biāo)不適格的條件下，更易誘致評價謬誤。應(yīng)樹立“指標(biāo)有限”理念，力求為政策優(yōu)化調(diào)整提供有價值的改進(jìn)建議。

(二)全面實(shí)施績效管理框架下財政政策績效評價的指標(biāo)體系構(gòu)建

在全面實(shí)施績效管理框架下，財政政策績效評價及其指標(biāo)體系設(shè)計應(yīng)該涵蓋財政支出政策和財政收入政策，涵括財政資金流運(yùn)轉(zhuǎn)的全線范圍，涵攝參與財政資金流運(yùn)行的主要責(zé)任主體，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向與過程控制，凸顯以公信力為支撐的執(zhí)行力評價，依據(jù)財政政策的具體特征和運(yùn)行規(guī)律，力求實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系設(shè)計科學(xué)、合理、實(shí)用。本文在前述研究成果基礎(chǔ)上，基于上述原則，將財政政策績效評價的指標(biāo)劃分為宏觀績效指標(biāo)、中觀績效指標(biāo)和微觀績效指標(biāo)，其中，宏觀績效指標(biāo)主要指“政策需求”與“政策供給”一級指標(biāo)，中觀績效指標(biāo)主要指“政策實(shí)施”一級指標(biāo)，微觀績效指標(biāo)主要指“政策產(chǎn)出與效果”一級指標(biāo)。在各類一級指標(biāo)下，又分設(shè)二級、三級指標(biāo)，共設(shè)計一級指標(biāo)4個、二級指標(biāo)14個、三級指標(biāo)41個，供學(xué)界和實(shí)務(wù)界批評爭討。具體指標(biāo)體系設(shè)計見表1。

四、財政政策績效評價指標(biāo)體系的實(shí)踐應(yīng)用：以城市地下綜合管廊建設(shè)為例

本研究以當(dāng)前我國城市地下綜合管廊建設(shè)為分析樣本，力求通過典型案例的分析，做到對財政政策績效評價的“管中一窺”。

(一)政策源起：新時代滿足人民美好生活需要的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施

長期以來，我國城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，作為“百年工程”的地下綜合管廊供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城市道路反復(fù)開挖、地上架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)、景觀效應(yīng)消減等問題，集中敷設(shè)各類市政管線的地下綜合公共隧道建設(shè)亟待提速。國務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕61號)，要求各地有序推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，通過在地下建設(shè)綜合性公共隧道，將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾雀黝愂姓芫€集中敷設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市地下空間科學(xué)規(guī)劃和集約利用，改變“百桿林立、管線縱橫”的傳統(tǒng)直埋方式，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全高效、規(guī)整有序。“十三五”時期，全國規(guī)劃建設(shè)8000公里以上。

(二)政策績效綜合分析

自2015年政策出臺以來，各地從規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、財政補(bǔ)助、督導(dǎo)考核等方面入手，積極推進(jìn)政策落實(shí)，地下綜合管廊建設(shè)初見成效。如截至2018年4月底，山東開工建設(shè)地下綜合管廊510公里，數(shù)量位居全國前列。另一方面，綜合管廊建設(shè)的建造成本極高，單艙造價平均為4000萬元/公里，雙艙為6900萬元/公里，三艙為9200萬元/公里，部分造價每公里甚至過億元，由于前期準(zhǔn)備不足，相關(guān)配套不到位，按行政指標(biāo)配額自上而下“一刀切”推開的地下綜合管廊建設(shè)政策在實(shí)踐中面臨諸多困境與約束，呈現(xiàn)出各地建設(shè)意愿強(qiáng)度不一、建設(shè)水平參差不齊、建設(shè)布局點(diǎn)線并存的基本格局。具體來看：

在政策供給層面，地下綜合管廊政策符合國家法律法規(guī)的要求，符合中央對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和現(xiàn)代化城市建設(shè)的指導(dǎo)意見，但在政策的可行性上仍缺少配套的法律體系與實(shí)施政策的支撐，并在當(dāng)前地方財政赤字壓力加大的環(huán)境下，政策實(shí)施的可行性效果難以達(dá)到預(yù)期。同時，在政策制定的合理性上也存在一系列問題：在目標(biāo)定位上，單純以地下綜合管廊建設(shè)長度為目標(biāo)，雖具有一定的可量化程度，但在實(shí)際建設(shè)中導(dǎo)致出現(xiàn)“求量不求質(zhì)”的狀況；重視“開工建設(shè)”導(dǎo)向的數(shù)量擴(kuò)張，未充分考慮建設(shè)運(yùn)營的“百年”服務(wù)功能；政策中提出的相關(guān)部門單位職責(zé)不清晰，缺少基于管廊全生命周期的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。

在政策實(shí)施層面，整體標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)合規(guī)性良好，各地計劃與預(yù)算執(zhí)行率較高。但在推進(jìn)路徑上，遵循“全面鋪開、層層分指標(biāo)、硬性考核”的指令模式，未充分考慮城市間發(fā)展的多元性和差異性；下達(dá)的建設(shè)目標(biāo)與部分城市發(fā)展?fàn)顩r不相協(xié)調(diào)，在時限要求上過于倉促，使得“百年工程”大干快上，實(shí)踐中部分地市通過降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、向下分轉(zhuǎn)任務(wù)等方式推進(jìn)，形成為管廊而管廊的“碎片廊”“低配廊”和“斷頭廊”；在資金分配上，按目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行均平化的獎補(bǔ)助力，部分省份資金補(bǔ)助金額平均僅為320萬元/公里，資金使用形成“撒芝麻鹽”格局，難以發(fā)揮專項(xiàng)資金的集約規(guī)模效益。

在政策產(chǎn)出和效果層面，各地綜合管廊建設(shè)在長度數(shù)量的形式層面達(dá)到政策目標(biāo)要求，但受制于地方財力、管線單位入廊意愿、條塊治理沖突等多種因素，入廊難、收費(fèi)難與運(yùn)營維護(hù)難并存，實(shí)質(zhì)層面上的管廊運(yùn)營服務(wù)目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中管廊建設(shè)區(qū)域分散且多為新城區(qū)，建設(shè)布局呈現(xiàn)跨地域區(qū)段分割，部分地市的項(xiàng)目施工長度僅為1公里，“碎片化”導(dǎo)致綜合效益發(fā)揮難。同時，在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府性債務(wù)風(fēng)險、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要關(guān)口，單純依賴地方財政支撐建設(shè)的不可持續(xù)性特征突出。

(三)政策優(yōu)化改進(jìn)建議

1.摒棄“全面鋪開”指令模式，收縮戰(zhàn)線集約施力，尊重城市發(fā)展多元性。應(yīng)堅持立足實(shí)際，實(shí)事求是，盡力而為，量力而行，尊重各地城市發(fā)展的不同階段性和差異性，摒棄下任務(wù)、配指標(biāo)、硬考核的行政配額模式，不搞大干快上的“一刀切”。經(jīng)濟(jì)條件不允許和訴求不強(qiáng)烈的地區(qū)，不強(qiáng)制其進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，允許其將有限的資金用于當(dāng)前更為緊迫的脫貧攻堅、教育“大班額”、基本醫(yī)療和住房保障等民生領(lǐng)域，嚴(yán)禁出現(xiàn)為任務(wù)而任務(wù)的“碎片廊”現(xiàn)象。

2.明確“百年服務(wù)”目標(biāo)，深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升政策實(shí)施有效性。應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，明確城市綜合管廊“百年大計”的工程定位，按照資源集約、技術(shù)先進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全實(shí)用、持續(xù)運(yùn)行的要求，積極借鑒國外先行國家和地區(qū)的有效做法，將原則性的政策規(guī)定具體化，在政策尺度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、管理機(jī)制、實(shí)施方案、融資模式、成本與過程控制、項(xiàng)目績效評價等方面歸納出共性經(jīng)驗(yàn)和典型案例，深化細(xì)化地下綜合管廊建設(shè)的實(shí)施細(xì)則，全面提升政策指引的有效性。

3.強(qiáng)化財政引導(dǎo)，拓寬融資渠道，提升資金使用實(shí)效性。應(yīng)按照“收縮戰(zhàn)線、集約施力”的實(shí)施路徑，對高質(zhì)量、網(wǎng)格化點(diǎn)線的集中重點(diǎn)支持，在資金支持方式上由事前補(bǔ)助改為事后獎勵，在分配標(biāo)準(zhǔn)上由各地根據(jù)其管廊建成運(yùn)營的整體格局和綜合效應(yīng)，進(jìn)行競爭性分配。在強(qiáng)化財政引導(dǎo)的同時，積極拓寬融資渠道，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作和投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，吸引社會資本組建項(xiàng)目公司或聯(lián)合體參與管廊建設(shè)，支持管廊企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)。

4.借力新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)條塊治理協(xié)同性。在推動治理有效性上，應(yīng)按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，借力新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，破除改革掣肘，切實(shí)推進(jìn)“大部制”改革，明確權(quán)責(zé)，踐行法治，破解“多頭管理”誘致的協(xié)調(diào)難困境。在省級乃至國家層面強(qiáng)化對管線垂管單位的協(xié)調(diào)力度，鼓勵其賦予條件成熟地區(qū)下屬公司以自主權(quán)和決定權(quán)，先行先試，探索共建共治共享的管廊建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)機(jī)制。

5.探索建立動態(tài)彈性收費(fèi)機(jī)制，推進(jìn)建設(shè)運(yùn)營維護(hù)持續(xù)性。在有償付費(fèi)使用方面，在各級加大條塊協(xié)調(diào)力度的基礎(chǔ)上，短期內(nèi)探索由政府主導(dǎo)定價，以成本補(bǔ)償為原則，以各地財政承受能力為支撐的動態(tài)彈性收費(fèi)機(jī)制，形成一定趨勢后逐步市場化。從中長期看，應(yīng)推進(jìn)國家層面統(tǒng)一立法，破解管廊建設(shè)在用地、產(chǎn)權(quán)、工程手續(xù)辦理等環(huán)節(jié)困境，建立管線強(qiáng)制入廊和入廊有償使用的系統(tǒng)化制度體系。

余論與展望

在全面實(shí)施績效管理框架下，財政政策績效評價與政府整體績效評價、部門績效評價、項(xiàng)目績效評價共同構(gòu)成全面績效評價的基本內(nèi)容。與其他評價不同，財政政策績效評價是在“規(guī)則間選擇”范疇下對政策公信力與執(zhí)行力的綜合性評估，是以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任型評價，是以應(yīng)用為導(dǎo)向的偏差矯正型評價。在評價指標(biāo)體系設(shè)定與權(quán)重選擇上，應(yīng)著重突出政策需求與政策供給層面的宏觀績效，通過融入公共選擇的理念、技術(shù)與方法，凸顯財政政策作為公共政策的民主公平價值，增強(qiáng)政策供給的規(guī)范性和透明度，進(jìn)而透過過程控制的中觀績效與政策產(chǎn)出效果的微觀績效維度，對財政政策的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)和公平性(Equity)進(jìn)行系統(tǒng)性評價，為政策優(yōu)化調(diào)整提供方向、方案與路徑。當(dāng)前及今后一段時期，進(jìn)一步推進(jìn)財政政策績效評價，一方面，應(yīng)強(qiáng)化基礎(chǔ)理論研究，如政策需求評價與納稅人滿意度評價的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和方法，為評價實(shí)踐提供系統(tǒng)規(guī)范的參考系，并為財政政策績效評價的主攻方向、關(guān)鍵領(lǐng)域和重心提供針對性、前瞻性指引。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化推進(jìn)財政政策績效評價的工作實(shí)踐，將關(guān)乎國計民生、涉及面廣、納稅人關(guān)注度高、利害影響深的財政收支政策納入績效評價范圍，如結(jié)構(gòu)性減稅降負(fù)政策、社會保險費(fèi)征繳政策、基本公共服務(wù)均等化政策、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策等，通過建章立制，明確權(quán)責(zé)定位，建立健全規(guī)范透明、公正權(quán)威的績效評價發(fā)起、組織、實(shí)施及應(yīng)用機(jī)制，充分借力發(fā)揮各類智庫作用，培育發(fā)展第三方評價市場，提升財政政策績效評價的質(zhì)量及實(shí)踐應(yīng)用性。