鄭曉迪

(1.山東藝術(shù)學(xué)院 設(shè)計學(xué)院，山東 濟南 250300；2.山東大學(xué) 新聞傳播學(xué)院，山東 濟南 250000)

中共十九大報告中強調(diào)需要發(fā)揮社會主義民主協(xié)商的重要作用，指出“加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！痹诨ヂ?lián)網(wǎng)公共傳播背景下，發(fā)揮民主協(xié)商的作用需要充分重視網(wǎng)絡(luò)輿情分析、判斷和意見吸納，在制定公共政策的過程中充分考量傳播的“公共性”特征，將公民對公共事務(wù)的討論協(xié)商和審議作為政策制定的重要來源，使得官方政策的制定能夠吸納民間輿論場的理性聲音；在公共政策的執(zhí)行過程中，注重官方政策信息傳輸?shù)穆窂脚c策略，使得公眾能夠?qū)俜秸咝畔⒗斫?、接納和認同，從而使得公共政策能夠得以順利實施。從哲學(xué)中探求“公共性”的內(nèi)涵，以傳播的“公共性”為主線來研究官方垂直議程與民間水平議程的交叉、融合關(guān)系，防止出現(xiàn)議程遮蔽與失衡，可以為政治民主商議、社會治理提供理論支撐與策略建議。

一、哲學(xué)視角的傳播“公共性”內(nèi)涵解讀

傳播的“公共性”是傳播活動的應(yīng)然價值取向?！肮残浴笔侵腹餐w中的公共意志、公共價值、公共情感、公共利益等要素的體現(xiàn)程度。哲學(xué)范疇的“公共性”(publicity)起源于古希臘時期，這一概念與古希臘城邦生活密切相關(guān)，是指城邦公民由原來的私人區(qū)域進入社會公共區(qū)域，參與公共政治生活，從而形成多人協(xié)作、共事的關(guān)系，對“公共性”的關(guān)注使得希臘城邦社會成員在社會化過程中，更好地實現(xiàn)公共利益，并以此來規(guī)范城邦公民的行為與社會實踐[注]。袁玉立：《公共性:走進我們生活的哲學(xué)范疇——馬克思主義哲學(xué)的一個新視點》，《學(xué)術(shù)界》，2005年第5期。哲學(xué)家對“公共性”內(nèi)涵也進行過多角度解讀，阿倫特在其著作《人的境遇》中將私人領(lǐng)域、社會領(lǐng)域與公共領(lǐng)域進行了區(qū)分，其學(xué)術(shù)淵源來自亞里士多德的《政治學(xué)》中關(guān)于公共政治生活的相關(guān)論述。阿倫特認為公共性是指公開和共有，即將事物公之于眾，讓不同群體從不同角度進行議論、評價與解讀，最終形成共同關(guān)系屬性[注][德]漢娜·阿倫特：《人的條件》，竺乾威譯，上海：上海人民出版社，1999年版，第38-46頁。。馬克思的哲學(xué)思想中也蘊含對“公共性”的觀照，馬克思認為人不是抽象的和觀念中的人，而是社會現(xiàn)實中的人，存在于社會關(guān)系中的人需要進行物質(zhì)交往與精神交往，通過社會分工與分配實現(xiàn)公共利益，這其中蘊含了社會性與公共性的含義[注]莫春菊：《馬克思的公共性思想》，《學(xué)?！罚?015年第4期。。Splichal對“公共性”的概念進行了多維總結(jié)，他認為公共性包含五個關(guān)聯(lián)語義層面：一是作為社會類目與活動主體的“公眾”(public)，二是作為空間屬性的“公開性”(publicness)，三是作為國家與市民之間公共領(lǐng)域的“公共空間”“public sphere”，四是作為人的基本權(quán)利的“公共性”(publicity)，五是作為輿論意見的“公共輿論”(public opinion)[注]Splichal S.“Public Opinion：Developments and Controversies in the Twentieth Century”.Journal of Communication,1999,29(140):122-126.哈貝馬斯對“公共性”進行過集中解讀，并賦予其新的內(nèi)涵，哈貝馬斯認為在現(xiàn)代民主社會中，“公共性”的生成過程及其社會變遷與“公共領(lǐng)域”的歷史發(fā)展聯(lián)系在一起，提出公民可以集中進行社會公共政治討論的“公共領(lǐng)域”，繼承了法蘭克福學(xué)派對工具理性的批判態(tài)度，主張鼓勵公民在國家事務(wù)和私人生活之間的公共領(lǐng)域內(nèi)對社會事務(wù)進行集中反思式、批判式的解讀，在交往理性中通過平等、雙向?qū)υ捝陶剚磉_成共識[注][德]哈貝馬斯：《交往行動理論》(第二卷)，洪佩郁等譯，重慶：重慶出版社，1994年版，第7-16頁。。哲學(xué)上對公共性的關(guān)注主要從政治、民主的角度展開，公共性的價值構(gòu)成隨著社會變化而變化，但從根本上都主張鼓勵公民在一定場域空間內(nèi)充分討論公共議題，以維護共同體的公共利益，具有共治、共生和共享的基本價值理念。

通過對“公共性”內(nèi)涵的哲學(xué)梳理和解析中可知，“公共性”與公眾、公開、公意、公共輿論、公益等相關(guān)聯(lián)，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)傳播迅速發(fā)展的背景下，傳播的“公共性”將會是學(xué)界業(yè)界關(guān)注的焦點?，F(xiàn)代公共傳媒系統(tǒng)為公眾參與信息傳播過程、信息的公開公益性傳播、公眾參與公共討論形成公共意見等提供了條件，以此為背景，中國語境下傳播的“公共性”內(nèi)涵及應(yīng)然狀態(tài)是一個有價值的話題。潘忠黨將傳媒的公共性定義為“傳媒作為社會公器服務(wù)于公共利益的形成和表達的實踐邏輯”，以實現(xiàn)“傳媒公共性與民間社會的共同進步”，傳媒的“公共性”與社會民主密切相連[注]潘忠黨：《傳媒的公共性與中國傳媒改革的再起步》，《傳播與社會學(xué)刊》,2008年第6期。。民主(Democracy)是指由人民統(tǒng)治的社會，在實踐中，需要公民平等地參與公共討論和政治決策[注][英]安德魯·埃德加：《哈貝馬斯:關(guān)鍵概念》，楊禮銀譯，南京：江蘇人民出版社，2009年版，第42頁。。傳播的“公共性”與公眾權(quán)益表達和社會民主治理密切相關(guān)，對促進社會公平和社會穩(wěn)定也有重要意義，在當(dāng)前傳播格局下，傳播的“公共性”可總結(jié)為多元傳播主體在公共領(lǐng)域內(nèi)對公共事務(wù)進行公開、公益的表達過程。在互聯(lián)網(wǎng)新媒體發(fā)展的背景下，傳播的“公共性”表現(xiàn)在傳播媒介對時間空間領(lǐng)域概念的打破，使得個體進行信息的傳播和接收更為便利，傳播場域中信息的豐富程度、公開程度得到提高，這是傳播“公共性”中多元傳播主體參與傳播過程及傳播渠道具有開放性的結(jié)果，這使得社會輿論場中多元意見的呈現(xiàn)成為可能。除此之外，傳播的“公共性”還體現(xiàn)在對公共利益的維護方面，在網(wǎng)絡(luò)媒體迅速發(fā)展的傳播格局中，傳播的公益性表現(xiàn)為意見的形成和引導(dǎo)要符合公眾的公共利益，而不能為某個個體或組織的“功利”傳播目的而損害公共利益。在社會多元意見呈現(xiàn)和表達過程中，政府應(yīng)以寬容的態(tài)度傾聽和接納公眾的意見，促使公眾在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中進行觀點的討論和訴求和表達，在這一過程中，公眾議程可能有效地影響媒體議程，甚至影響官方政策議程，促進社會問題的解決，促進公民參與社會公共治理。

二、公共政策制定和執(zhí)行過程中雙軌議程融合的理論價值與現(xiàn)實意義

傳播學(xué)學(xué)者從“公共議程融合”的視角來解釋公共輿論的形成過程。1972年，麥庫姆斯(Maxwell McCombs)和唐納德·肖(Donald Shaw)在《輿論季刊》上發(fā)表論馬克思韋爾文《大眾傳播的議程設(shè)置功能》(“The Agenda-Setting Function of Mass Media”)，這篇文章是基于對1968年美國總統(tǒng)大選過程中媒介報道內(nèi)容如何影響公眾議程的實證研究而形成的，其主要觀點是：大眾媒介能夠有效的設(shè)置公眾的議題。后來，唐納德·肖對“議程設(shè)置”(Agenda Setting)理論的補充和修正，提出“議程融合”(Agenda Melding)理論，他認為輿論場中存在官方議程和民間議程兩種議程結(jié)構(gòu)，他將官方自上而下的傳播的議程稱為垂直議程，私人以興趣愛好為基礎(chǔ)的小眾化媒介接觸形成的議程稱為水平議程，用“紙草型社會”來形容官方與民間議程的縱橫交織關(guān)系，認為這種交織越緊密，社會越穩(wěn)定，官方與民間議程的交織關(guān)系松散，容易造成議程失衡，影響社會進步，形成雙軌議程融合。在社會輿論場域中，官方垂直議程與私人水平議程的融合對社會整合有重要價值，保持私人的水平議程與公共議程的平衡有利于兩個輿論場的信息循環(huán)。在網(wǎng)絡(luò)社會公共議程中，僅有垂直的官方議程缺少水平的私人議程會使社會不穩(wěn)固，僅有私人的水平議程缺少官方垂直議程會使社會散架，所以社會需要縱向和橫向議程的交織融合，形成基于公民和政府共同利益的議程共享，有利于穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)的建構(gòu)[注][美]唐納德·肖：《創(chuàng)造一個紙草型社會》，《國際新聞界》，2004年第4期。。在網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展的背景下，大眾媒介霸權(quán)式議程設(shè)置功能衰退，逐漸形成官方垂直議程和民間水平議程相互影響的社會形態(tài)?！凹埐菪蜕鐣睂W(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展背景下媒介的不同作用進行區(qū)分，傳統(tǒng)大眾媒介報紙、廣播、電視、雜志等主導(dǎo)著官方議程，這一議程受政府垂直調(diào)控，并可通過網(wǎng)絡(luò)進行再次傳播，而公眾的私人議程主要受網(wǎng)絡(luò)媒介的影響，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)主動獲取主流媒體報紙、雜志、電視等更多元化、私人化的觀點，關(guān)注自己感興趣的議題[注]Shaw D L,Hamm B J,Terry T C.Vertical versus Horizontal Media：Using Agenda-Setting and Audience Agenda-Melding to Create Public Information Strategies in the Emerging Papyrus Society.Military Review,2006,86.。在網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展的背景下，前者形成一種垂直議程模式，而后者形成一種水平議程模式，交織成為“紙草型社會”的議程，理想的狀態(tài)是水平議程和垂直議程的雙軌議程相互影響，相互交叉。

在公共雙軌議程的形成過程中，公眾和政府都是既作為信息傳播者，又作為信息接受者存在的：作為傳播者，公眾的私人議程可以通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)公開化，這樣公眾的議程才不會被壓制、遮蔽，從而促進水平議題自下而上的信息流動。作為信息的接受者公眾不僅要關(guān)注私人議題，還要對垂直的公共議題有所關(guān)注，防止出現(xiàn)“信息繭房”現(xiàn)象[注][美]凱斯·R.桑斯坦：《信息烏托邦：眾人如何生產(chǎn)知識》，畢競悅譯，北京：法律出版社，2008年版，第20-24頁。；垂直議程的主導(dǎo)者政府作為傳播者，要積極促使垂直議程進入公眾視野，并吸引公眾關(guān)注并參與公共議題，贏得公眾對官方議程的支持，促進垂直議程自上而下的信息流動。作為信息接受者的政府要對公眾的水平議題有所關(guān)注，從中了解到公眾的訴求，防止官方議程的孤立化。研究“紙草型社會”的議程融合對社會整合有重要價值，有利于官方和民間的信息循環(huán)。對于社會的一員來說，需要保持私人性的水平議程與公共議程的平衡，社會才會和諧[注]劉海龍：《社會變遷與議程設(shè)置理論——專訪議程設(shè)置奠基人之一唐納德·肖》，《國際新聞界》，2004年第4期。。在社會公共議程中，僅有垂直的官方議程缺少水平的私人議程會使社會不穩(wěn)固，僅有私人的水平議程缺少官方垂直議程會使社會散架，所以社會需要縱向和橫向議程的交織融合，形成基于公民和政府共同利益的議程共享，促進穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)的建構(gòu)?！凹埐菪蜕鐣钡睦硐搿皯?yīng)然”狀態(tài)是垂直議程與水平議程的交叉和融合，這有利于社會信息的流動和穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)的形成，避免垂直議程和水平議程的失衡。這兩種議程的融合可能是水平議程影響垂直議程，也可能是垂直議程設(shè)置水平議程，這兩種議程融合得越緊密，公眾與政府的對話討論越充分，橫縱交叉的信息量越大，社會越穩(wěn)固，兩種議程的融合有利于公共政策的制定與執(zhí)行。這兩種議程的失衡會造成公共輿論危機的出現(xiàn)，會形成專制輿論體制，公眾意見訴求傳遞受阻，會造成公共政策制定的盲目性和執(zhí)行障礙。

三、傳播“公共性”視野下官方議程與民間議程失衡的風(fēng)險

哈貝馬斯對于“權(quán)力”的批判理論模式主要是基于權(quán)力對公共領(lǐng)域的侵蝕，和對市民進行政治批判、反思的抑制。生活世界是普通社會成員進行協(xié)商的空間，作為社會行動者的社會成員在生活世界中進行交往和互動，這促進了社會公共協(xié)商的進程。而權(quán)力對市民生活世界的殖民化使得生活世界資源被組織社會性所侵蝕，打破了“弱公共領(lǐng)域”中社會公共非正式交往與“強公共領(lǐng)域”中正式交往的互動關(guān)系，形成一種官方霸權(quán)話語并對私人話語進行消解，公共辯論和商討的可能性消失[注]王曉升：《商談道德與商議民主》，《社會科學(xué)文獻出版社》，2009年版，第337頁。。從中國具體語境來看，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體為“紙草型社會”水平議程和垂直議程的交織、融合提供了條件，但是在議程流動的過程中，二者往往不是勢均力敵的，會出現(xiàn)失衡的狀況，垂直議程和水平議程的失衡的主要原因是公眾與政府對相互議題的關(guān)注不夠，或者其中一方不允許另一方進入其議題討論中，形成傳播窄化。輿論場中只有水平議程而缺少垂直議程的參與，可能會造成公共輿情危機，出現(xiàn)民間輿論場信息的過載或群體極化等。輿論場中只有垂直議程而缺少水平議程的參與，可能會造成官方信息霸權(quán)式孤立化傳播，公眾信息傳遞受阻，使得公眾政治失去興趣而對政治沉默，形成“內(nèi)爆”，即“冷漠的大眾變成了憂郁而沉默的大多數(shù),一切意義、信息和教唆蠱惑均內(nèi)爆于其中,就好像被黑洞吞噬了一樣?！盵注]程競羽：《大眾媒介批判論中鮑德里亞“內(nèi)爆”理論探析》，《新聞研究導(dǎo)刊》，2015年第14期。傳播學(xué)者彭蘭認為，“紙草型社會”并不堅固，未形成理想的“公共領(lǐng)域”，在網(wǎng)絡(luò)中建設(shè)公共領(lǐng)域有其可能性，也是使網(wǎng)絡(luò)媒體承擔(dān)更大社會責(zé)任的有益追求[注]彭蘭：《中國網(wǎng)絡(luò)媒體的第一個十年》，北京：清華大學(xué)出版社，2015年版，第281-282頁。。社會的穩(wěn)定和進步依賴水平和垂直議程的交叉融合，無論哪種議程的缺位都會產(chǎn)生負面影響。

(一)垂直議程強勢、水平議程弱勢下的官方話語霸權(quán)

垂直議程強勢、水平議程弱勢會形成官方話語強勢，而民間議題被遮蔽的局面。哈貝馬斯認為“理想的言談情境”(ideal speech situation)是自由、透明的交往條件，期望通過在理想的言談情境中建立交往理性，形成交往的共同體關(guān)系。哈貝馬斯認為理想的言談情境需要具備四個條件，一是在理性的論辯過程之前，所有潛在參與者都有平等的機會進入言談的場景中。二是理性討論的參與者必須有平等陳述、解釋、說明、質(zhì)疑的機會，而不能因會被檢討或批判而噤言。三是理性討論的參與者能夠有機會試用表意性言談行動，以自由表達觀點、態(tài)度和意向。四是理性討論的參與者必須有平等的機會試用規(guī)約性的言談行動，如命令、反對、禁止等，以便排除特權(quán)，使公眾的規(guī)劃性權(quán)力得到保障[注]Gross A G.“Persuasion and Peer Review in Science：Habermas’s Ideal Speech Situation Applied”.History of the Human Sciences，1990，3(2):195-209.。理想的言談情境具有烏托邦的特征，但是它表現(xiàn)了哈貝馬斯對無約束、無障礙的交流的向往，這也是官方意見和民間意見進行有效互動、影響、交換的重要條件。美國思想家阿爾文·托夫勒(Alvin Toffler)曾預(yù)言，信息與權(quán)力的并進而行與政治息息相關(guān)，隨著社會進入信息政治時代，這種關(guān)系會越來越深。詹姆斯·卡倫提出，新媒體會導(dǎo)致新的權(quán)力中心的出現(xiàn)，從而在現(xiàn)存的主導(dǎo)型維權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)部引發(fā)日益激烈的緊張狀態(tài)。人們在新媒體上發(fā)布被禁止或限制的狀態(tài)，來破壞控制社會的知識等級制度[注][英]詹姆斯·卡倫：《媒體與權(quán)力》，史安斌，董關(guān)鵬譯，北京：清華大學(xué)出版社，2006年版，第74頁。。政府也意識到權(quán)力和信息的緊密關(guān)系以及網(wǎng)絡(luò)傳播帶來的知識信息權(quán)力的變革。如果政府在維持傳統(tǒng)媒體的垂直議程設(shè)置功能的強勢地位基礎(chǔ)上，對互聯(lián)網(wǎng)信息依舊采用“控制思維”，通過新媒體單方傳遞官方話語信息，使這種媒介強勢狀態(tài)延續(xù)到互聯(lián)網(wǎng)，會造成網(wǎng)絡(luò)“公共領(lǐng)域”的功能難以發(fā)揮，形成官方話語霸權(quán)。這種官方話語霸權(quán)實際上是“封閉-控制”信息發(fā)布模式的壟斷權(quán)力的延續(xù)，在互聯(lián)網(wǎng)媒體發(fā)展的狀態(tài)下，這種信息話語霸權(quán)會使得政府政令的發(fā)布處于“自說自話”狀態(tài)，灌輸式的傳播模式使公眾處于壓抑狀態(tài)，政府與公眾沒有形成雙向溝通的信息傳播模式，公眾情緒積壓難以釋放，不利于社會穩(wěn)定。這與互聯(lián)網(wǎng)信息傳播背景下公眾“被賦權(quán)”的狀態(tài)產(chǎn)生巨大的矛盾，新媒體為公眾賦予的形式上的傳播權(quán)與政府“霸權(quán)式”傳播理念矛盾，會造成社會信息傳遞不暢，官方媒介信息單方向的傳向民間，而民間對此類信息的信任度和接受度較差，信息滲透力差，這就形成一種“治人者”和“治于人者”的“負和游戲”關(guān)系[注]楊建宇：《政府不信任：概念、機制及其對民主治理的價值》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2014年第4期。。從“紙草型社會”視角來看待議程設(shè)置，官方垂直議程希望通過強勢傳播設(shè)置公眾私人議程，但在這種傳播狀態(tài)下，官方垂直議程在影響民間水平議程時，其霸權(quán)式傳播理念和灌輸式傳播方式會使公眾處于“內(nèi)爆”狀態(tài)，公眾因反饋意見不能傳遞至官方輿論場而對此議程“沉默”，專注于自身關(guān)注的“小眾化”信息，對政治冷漠或產(chǎn)生不信任感，這使得垂直議程難以影響公眾的私人化水平議程，形成僅由垂直議程支撐的縱向社會結(jié)構(gòu)，缺乏水平議程橫向交叉，使官方信息處于孤立狀態(tài)，不利于社會民主進步。

(二)水平議程強勢、垂直議程弱勢下的社會輿論危機

水平議程強勢、垂直議程弱勢會使得民間話語增強，而官方議題被遮蔽的局面?；ヂ?lián)網(wǎng)帶來信息傳播的“去中心化”和“再中心化”，過去政府的傳播霸權(quán)在“形式”上被打破，形成官方輿論場與多個民間輿論場并存的局面[注]李良榮：《論新傳播革命——新傳播革命研究之二》，《現(xiàn)代傳播》，2012年第4期。。當(dāng)前傳播背景下，互聯(lián)網(wǎng)為公眾“賦權(quán)”后，公眾對社會公共事務(wù)的參與主體意識增強，在網(wǎng)絡(luò)虛擬“公共領(lǐng)域”內(nèi)對公共事務(wù)進行信息分析、討論和評判，形成多個潛在的民間輿論場。民間輿論場通過公共討論形成輿情壓力，期望傳遞至官方形成垂直議程，從而促進社會問題的解決，這時如果官方對民間輿情采取忽視或逃避態(tài)度，會造成民間情緒的積壓甚至爆發(fā)，形成群體極化現(xiàn)象。如果政府長期對民間輿論采取忽視態(tài)度，社會問題得不到有效解決，公眾在接受某類信息時就會形成定勢“認知框架”，這種認知框架一旦形成，就會產(chǎn)生態(tài)度上的信念固著，這種信念固著又會因新的事件受到激發(fā)，引發(fā)新一輪的負面輿論。涉及某些話題的新聞報道，網(wǎng)民會自動形成對事件屬性的判斷和認知，在不了解事實全部真相的前提下就會做出判斷，輿論倒向一邊。之所以產(chǎn)生這樣的認知框架與長期積累的社會矛盾與公共情緒密切相關(guān)，背后存在的社會問題未得到根本解決、公眾意見與情緒積聚等更深層的原因。這種傳播狀態(tài)下，民間對社會事務(wù)形成的輿論難以傳遞至官方，或官方對此類信息采取無視態(tài)度，會使民間水平議程受阻，不能影響官方垂直議程。從“紙草型社會”的視角來看，針對某一議題的民間私人意見在聚集后形成群體輿論，這種輿論未受到官方的關(guān)注，在輿論場中會形成民間水平議程強勢，而官方垂直議程參與不足的狀況，會造成因缺乏垂直支撐而不穩(wěn)定。李武軍關(guān)于輿論引導(dǎo)的論述中提出，政府無視民間輿論甚至封鎖消息的做法會造成“自己不說別人說，政府不說百姓說，媒體不說網(wǎng)民說，國內(nèi)不說國外說”[注]李武軍：《試論非傳統(tǒng)安全下的輿論引導(dǎo)》，《新聞實踐》,2010年第1期。的局面，使政府喪失話語主動權(quán)，使得負面輿論進一步發(fā)酵，其結(jié)果“有可能引起社會生態(tài)的系統(tǒng)失調(diào)”[注]姚曦，晉藝菡：《網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)系統(tǒng)評估指標(biāo)體系建構(gòu)研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)版)，2018年第4期。。政府對民間的話語表達稱為“問題制造”，對反映的問題不聞不問的態(tài)度會使公眾產(chǎn)生抵觸叛逆心理，民間輿論的積聚會形成網(wǎng)絡(luò)群體極化現(xiàn)象，甚至演變成線下群體性事件。

四、傳播“公共性”視野下官方與民間議程的雙軌融合機制

哈貝馬斯認為系統(tǒng)世界對生活世界的控制與侵犯，只有擴大和維持公共領(lǐng)域的作用才能促進交往理性下的協(xié)商民主。他認為，政治的決策只有在公共輿論的制約和引導(dǎo)下才能是正當(dāng)?shù)模仨毷构沧h題受到充分討論、商談、辯論，公民在一種交往網(wǎng)絡(luò)中自由地為公共利益和共同關(guān)心的話題進行平等的觀點參與，在公共領(lǐng)域中，各種意見被加以過濾和綜合，從而成為根據(jù)特定議題集中而成的公共意見或輿論。公共領(lǐng)域的主要作用是給公民自由交流的社會空間，在這一空間中，人們就他們關(guān)心的共同問題進行討論、過濾、綜合并形成公共輿論。哈貝馬斯從不受限制與制約的交往如何形成的角度來考察公共領(lǐng)域，這一領(lǐng)域是開放和具有滲透性的。公共領(lǐng)域的存在形式是多種多樣的，沒有固定的范圍和區(qū)域、參與者，在當(dāng)前中國語境下，網(wǎng)絡(luò)媒體迅速發(fā)展為公共領(lǐng)域的形成提供了直接便利的條件。在網(wǎng)絡(luò)輿論場中，各個個體、組織與機構(gòu)都可以發(fā)表意見并進行討論，形成打破時間空間格局限制的公共傳播局面。在公共傳播背景下垂直議程和水平議程的融合，有利于形成橫向縱向的議程交叉，使官方議程受到公眾的支持，公眾議程受到官方的重視，從而達成了二者基于公共利益的公共議題上的認同。在公私領(lǐng)域之間形成了對社會事務(wù)進行平等對話、討論的“公共領(lǐng)域”，公眾與政府之間形成了互為主體的“主體間性”傳播關(guān)系，這對平衡、穩(wěn)定的社會輿論結(jié)構(gòu)的形成有重要意義。

(一)傳播“公共性”視野下水平議程“設(shè)置”垂直議程的作用機制

隨著web2.0時代的到來，人類進入新媒體傳播時代，個人的水平議程受新媒體的直接影響。在互聯(lián)網(wǎng)虛擬網(wǎng)絡(luò)中，個體被賦權(quán)，可以根據(jù)自身的興趣、偏好等選擇接受不同的媒介信息，并可以不受時間地點的限制在各類網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)表觀點，形成多個的私人議題。這些私人議題以散亂的、多樣的水平議程的形式存在，其中的一些議題會被遮蔽和隱沒，另一些議題會逐漸凸顯，并形成“熱門話題”，會被新聞網(wǎng)站或傳統(tǒng)媒體跟進，進入其媒體議程，使得議題呈垂直議程狀態(tài)，與原來的水平議題相交融，在更加開闊的討論平臺中交叉成為公共議題[注]陳秀云：《大眾傳媒與地方公共危機傳播研究》,北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年版，第130-132頁。。在這一過程中，傳播場域的“包容性”要求在理想的言談情境下，“公共領(lǐng)域”空間內(nèi)的公眾討論可以平等、雙向的展開，政府對這種討論的批判性持包容的態(tài)度，并以解決問題的態(tài)度來吸納公眾意見，促進問題的解決。私人水平議程在一定條件下影響官方的垂直公共議程，這是社會進步的表現(xiàn)，可以促進私人議題的“公共化”，有利于民間輿情的收集和引導(dǎo)。在這一過程中，民間話語的理性表達和官方對民間輿論的接納及包容是兩個重要因素。民間話語表達的理性客觀能夠促進民間議題能夠進入公共領(lǐng)域，使得私人水平議題受到媒體和官方的關(guān)注，促進事務(wù)的解決。官方對民間輿論的接納及包容體現(xiàn)在通過輿論監(jiān)測主動關(guān)注和收集民間輿論場形成的公共輿論信息，這有利于民間輿論信息流向官方輿論場，為官方?jīng)Q策提供依據(jù)。

圖1 私人水平議程設(shè)置官方垂直議程的過程

在個人的水平議程影響官方的垂直議程過程中，意見傳播的公開性、公益性和政府對意見的包容和接納態(tài)度尤其重要，這是促使水平議程和垂直議程融合的關(guān)鍵因素。公開性是指個體在參與意識和主體意識的主導(dǎo)下，通過各種平臺和渠道對社會事務(wù)中的問題進行公開表達，使得個人的水平議題進入公眾視野。公開性還表現(xiàn)在空間屬性上，即公眾有進行議題討論的“公共領(lǐng)域”，在這一介于私人生活和國家政體之間的公共領(lǐng)域中，公眾可以對某一事務(wù)進行公開的、批判性、反思性討論，這是輿論成長的空間。公益性是指這一議題不僅關(guān)乎個體的利益，在全社會范圍內(nèi)這一議題關(guān)乎某一群體的公共利益，對這一議題的反思和討論有其必要性。政府對這一意見的包容和接納態(tài)度體現(xiàn)出政府面對不同輿情的自信程度，個人的水平議程與官方垂直議程的融合過程中，政府允許個體發(fā)聲，并主動傾聽民眾的呼聲，這對公共議題的形成，媒體對議題的關(guān)注和促進問題的解決有重要作用。在這幾個條件下，議題從水平議程影響了為垂直議程，公共議程和私人議程交織下形成意見流動的網(wǎng)絡(luò)。個人可以通過網(wǎng)絡(luò)論壇、微博、微信等形式討論公共議題，引起公眾的關(guān)注，公眾對該事件進行公共討論，通過意見領(lǐng)袖的傳播在一定范圍內(nèi)形成熱點輿情事件。進而事件被網(wǎng)絡(luò)媒體或傳統(tǒng)媒體跟進，通過進一步的調(diào)查或采訪使這一事件成為媒體垂直議題，引發(fā)官方的關(guān)注，并對腐敗事件展開調(diào)查，從而促進事件的解決(見圖1)?！凹埐菪蜕鐣钡倪@一議程影響機制表現(xiàn)為在網(wǎng)絡(luò)媒介傳播的推動下，事件形成的水平議程自下而上的流動，得到媒體的回應(yīng)后影響了垂直議程，促進了事件的解決。而此類事件的解決模式會激勵公眾進行個人意見表達，從而使更多的私人水平議程向垂直議程流動，一方面豐富了垂直議程，另一方面良性循環(huán)的信息促進了更多社會公共問題的解決，推動社會民主和進步，對鼓勵多元主體參與社會治理有重要意義。

(二)傳播“公共性”視野下垂直議程“設(shè)置”水平議程的作用機制

新媒體發(fā)展背景下，政府通過控制傳統(tǒng)媒體來控制公眾議程的做法已經(jīng)過時，多元傳播主體通過多種渠道的多樣化意見表達要求政府轉(zhuǎn)變傳播理念。政府需要傳達政令、傳遞信息，讓公眾關(guān)注并支持政府的議題。垂直議程要想影響公眾議程，使公眾產(chǎn)生認同感，需要遵循一個“導(dǎo)向”和突破“三大障礙”。首先需要根據(jù)公眾的需求來對議題進行選擇和編碼。議程設(shè)置理論修正內(nèi)容引入“導(dǎo)向需求”改變，即為實現(xiàn)議程的有效設(shè)置功能，需要根據(jù)公眾的需求進行議題的選擇和傳播。“導(dǎo)向需求”(need for orientation)理論由韋弗和麥庫姆斯提出，是指不同公眾在對媒介議程進行反饋時，有很大的差異性，這種差異性來自不同公眾興趣愛好不同，對媒體的需求存在差異。“公眾之所以關(guān)注了某個媒介議題，是因為這條新聞報道了與‘他們’相關(guān)的內(nèi)容。”[注]麥克斯韋爾-麥考姆斯,郭鎮(zhèn)之,鄧?yán)矸澹骸蹲h程設(shè)置理論概覽:過去,現(xiàn)在與未來》，《新聞大學(xué)》,2007年第3期。媒介議程要想影響水平議程，在很大程度上需要關(guān)注公眾的需求和信息接收偏好，了解不同公眾的認知框架差異，進行有針對性地進行議題的選擇、編碼和傳播。其次，要突破“三個障礙”，分別是“塔西佗陷阱”“公民政治冷漠”和“數(shù)字鴻溝”?！八髻⑾葳濉毙?yīng)與政府公信力密切相關(guān)，“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)得名于古羅馬時代的歷史學(xué)家塔西佗，是指當(dāng)政府部門或某一組織失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會受到公眾的負面想象和評價[注]耿靜：《政府信任的差序化:基層治理中的“塔西佗陷阱”及其矯治》，《理論導(dǎo)刊》,2013年第12期。。公信力是使公眾信任的力量，是公眾對政府行為、理念等持續(xù)的綜合評價的結(jié)果。政府的公信力是政府議程影響公眾水平議程的前提，失去公信力的政府難以再次獲得公眾的認可和支持，所以政府的一言一行都需真實、誠信。另外，政府公信力下降、自由主義思潮影響、利益驅(qū)動不足、參與壓力等因素還會造成公眾的“公民政治冷漠”[注]向海英：《論我國政治冷漠現(xiàn)象的成因與對策》，《社會科學(xué)論壇(學(xué)術(shù)研究卷)》,2007年第3期。。需要鼓勵與激發(fā)公眾對政治的參與意識，突破公眾政治冷漠的藩籬，為公眾提供寬松、自由、平等的參政空間和氛圍，開拓多種與公眾互動的平臺，與之進行雙向?qū)υ?，煥發(fā)公眾的政治討論和參與的主動性。“人們較有共識的是，互聯(lián)網(wǎng)是培育公民權(quán)利意識、動員公眾力量和推動公民社會發(fā)展的空間?！盵注]黃月琴：《新媒介技術(shù)視野下的傳播與賦權(quán)研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲社版)，2016年第6期?！皵?shù)字鴻溝”(Digital Gap)也會妨礙垂直議程影響水平議程，由于數(shù)字鴻溝的存在，有些公眾接觸的媒體渠道、媒介素養(yǎng)、媒介話語權(quán)和話語體系的影響力有限，造成官方垂直議程在試圖向私人水平議程流動時受到阻礙。例如在每年三月“兩會”召開期間，政府通過“網(wǎng)絡(luò)提案”的方式向公眾征集建議和看法。雖然社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題突出，但是在“網(wǎng)絡(luò)提案”中，城市居民使用互聯(lián)網(wǎng)的比例高，運用網(wǎng)絡(luò)進行話語表達的意識、能力強，意見領(lǐng)袖的關(guān)注話題中也是以城市相關(guān)公共問題為主，而農(nóng)村居民網(wǎng)民比例相對較少，根據(jù)CNNIC《2017年第39次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告：農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)?！穲蟾?，截至2017年1月，我國網(wǎng)民中農(nóng)村網(wǎng)民占比27.4%，規(guī)模為2.01億；城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比72.6%，規(guī)模為5.31億，城鄉(xiāng)在網(wǎng)民數(shù)量比例上存在較大差距，農(nóng)村網(wǎng)民比例遠低于城鎮(zhèn)。農(nóng)村居民的媒介渠道接觸以“電視媒介”為主，農(nóng)村網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)媒介接觸的目的，主要以“聊天”(社交)和“游戲或看電影(電視)”(娛樂)為主，通過網(wǎng)絡(luò)表達訴求、參政議政意識較弱，農(nóng)村居民的話語權(quán)、話語表達能力等都有限，在“網(wǎng)絡(luò)提案”過程中呈現(xiàn)出巨大的“數(shù)字鴻溝”，使得官方垂直議程中的“網(wǎng)絡(luò)提案”難以流向農(nóng)村居民的“水平議程”，具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)村居民不知道可以通過網(wǎng)絡(luò)向人大代表進行提案，另一方面，即使知道可以提案其網(wǎng)絡(luò)參與意識、參與方式及話語表達上形成的影響力有限，“網(wǎng)絡(luò)提案”這一官方垂直議程難以成為農(nóng)村居民的私人“水平議程”。在官方垂直議程影響私人化的水平議程時，需要突破突破“塔西佗陷阱”“公民政治冷漠”和“數(shù)字鴻溝”這三個障礙，在此基礎(chǔ)上進行議程規(guī)劃時，要以公眾的需求為導(dǎo)向，根據(jù)公眾的需要、關(guān)注的議題進行議程設(shè)置，而不是在自己的話語體系中“自說自話”。

在遵循公眾“導(dǎo)向需求”和突破三大障礙的基礎(chǔ)上，官方在進行議程傳播時從以下幾個方面入手，使公眾對官方垂直議題產(chǎn)生興趣：一是系統(tǒng)聽取公民的意見。二是尋求以不同的認知框架報道重大議題。三是認知框架決定了能否刺激公民審議和了解議題。四是主動關(guān)注重要公共問題，促進公眾了解各種不同的解決方案與不同立場背后的價值關(guān)懷。五是持續(xù)地系統(tǒng)地注意與公民溝通的成效與公信度[注]李方海，張虹：《公共新聞:政策議程、媒體議程、公眾議程之間的平衡杠桿》，《安徽理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2007年第2期。。媒介垂直議題可能向公眾議程流動，官方輿論場的信息流向民間輿論場，在平等、民主、自由的氛圍中，公眾積極參與政事討論，并對該議題提出不同角度、不同立場的意見和觀點，公眾對官方議題的解讀和討論一定程度上促進了公眾對該議題的關(guān)注，并形成多樣化的公眾意見，這種多樣化的意見在媒介的理性分析和意見領(lǐng)袖的引導(dǎo)下，形成主流公共輿論信息。公共輿論信息的傳播又再次促進了該議題的傳播，使得更大范圍內(nèi)的公眾關(guān)注、理解該議題，促進公眾對官方議題的認同，官方垂直議程中的議題在一定程度上進入私人水平議程，形成了信息的自上而下的傳播(見圖2)。

圖2 官方垂直議程設(shè)置私人水平議程的過程

在官方垂直議程設(shè)置私人水平議程的過程中，官方議題在公眾“導(dǎo)向需求”的基礎(chǔ)上進行規(guī)劃，政府對議題進行信息編碼，以媒體為傳播渠道向公眾進行議程設(shè)置，希望官方垂直議程能夠有效地影響私人的水平議程。在這一過程中，需要突破“塔西佗陷阱”、公眾政治冷漠、“數(shù)字鴻溝”三大障礙，該議題才可能進入公共領(lǐng)域內(nèi)，受到公眾的關(guān)注。公眾在解讀、討論官方信息的基礎(chǔ)上，形成公共輿論，并進一步產(chǎn)生需議題的理解和認同感。這樣，官方垂直議程中的相應(yīng)議題能夠滲透至民間輿論場，有效地影響私人水平議程，這對政令的傳達、公共信息的傳遞有重要作用。這是一個官方輿論場和民間輿論場良性循環(huán)的過程，這種垂直議程和水平議程相互交織，相互融合形成了理想化的“紙草型社會”信息互動模式。

五、基于雙軌議程融合來促進公共政策制定與執(zhí)行的策略建議

通過官方與民間兩個輿論場的議程融合，可以促進民間信息向官方輿論場的信息傳遞，使得公眾關(guān)注的事務(wù)進入官方視野，公眾在公共協(xié)商、理性商討基礎(chǔ)上形成的觀點能夠為公共政策的制定提供建議；在獲取公眾信息需求的基礎(chǔ)上，通過官方向民間輿論場的信息輸送，能夠使得官方公共政策的信息被協(xié)商式解讀，公眾在對官方信息理解、接受的基礎(chǔ)上達到認同，從而為公共政策的實施提供條件。在公共議程融合過程中，需要在充分理解傳播“公共性”內(nèi)涵和本質(zhì)的基礎(chǔ)上，以“公共性”為理念來促分進官方與民間的信息流動，以實現(xiàn)官方議程與民間議程的相互設(shè)置、融合和交叉，防止出現(xiàn)官方與民間議程的失衡與分離與相互遮蔽。為促進雙軌議程融合，需要官方與民間雙方以“公共性”為理念共同促進信息的雙向暢通。

在官方方面，第一，官方權(quán)力機構(gòu)需要為公共輿論提供寬容的公共領(lǐng)域。當(dāng)前公共傳播背景下，公共輿論的發(fā)生作用機制發(fā)生根本性變化，為培育健康的公共輿論，促進社會民主協(xié)商與表達，官方權(quán)力機構(gòu)需要為公眾的公共輿論的發(fā)聲提供寬容的公共領(lǐng)域。在這一場域內(nèi)，公眾可以對公共事務(wù)進行辯論、協(xié)商與反思，從而形成輿論上關(guān)于公共事務(wù)的理想化處理方案，這有利于促進社會民主。官方權(quán)力機構(gòu)可以從這些公共討論中吸取制定公共政策的建議和思路，促進民間意見向官方議程流動，在這一過程中，政府以寬容姿態(tài)營造的公共領(lǐng)域為公共輿論的成長營造了空間。第二，官方權(quán)力機構(gòu)需要為公共輿論的理性表達與上行傳輸提供暢通的渠道。在營造公共領(lǐng)域輿論空間的基礎(chǔ)上，官方可以疏通各類意見傳輸渠道，使得民間輿論形成的參考性結(jié)論能夠順暢地傳輸至公共政策制定部門，提高民間聲音被傾聽、采納的效率和可能性。第三，政府需要關(guān)注民間公意，將公共輿論作為公共政策制定的重要依據(jù)。政府權(quán)力機構(gòu)在制定公共政策的過程中，可以對各種渠道傳輸?shù)墓草浾撨M行梳理和匯總，對公眾的意見表達進行集中關(guān)注，以此作為公共政策制定和調(diào)整的重要依據(jù)，這是社會主義民主的重要表現(xiàn)。第四，政府需為公共輿論的理性發(fā)聲提供政策與法律支撐。為保證公眾輿論能夠順利傳輸至官方視野，需要政府為公共輿論的理性發(fā)聲提供法律和政策支撐，保護公眾合法的言論自由，并鼓勵公眾對公共事務(wù)進行理性發(fā)聲，促進公眾以公共利益和公共精神為原則進行公共事務(wù)的討論與協(xié)商。

在民間方面，第一，公眾的公共討論、商議需要以公共利益為導(dǎo)向和目標(biāo)。公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)進行事務(wù)討論時，應(yīng)以公共利益作為出發(fā)點，將促進公眾共同的利益作為目標(biāo)進行事務(wù)商討。公眾的公共利益精神需要公眾具備更高遠的視角，從國家利益、公眾利益統(tǒng)一的全局出發(fā)，來積極、充分地對公共事務(wù)進行討論，為公共決策提供參考建議。第二，多元主體的公眾需有公共事務(wù)參與的主動性和民主意識。不同層面的公眾代表不同群體的立場，在多元主體共同發(fā)聲的背景下，由于階層、受教育程度、城鄉(xiāng)差異、性別差異等因素，不同公眾的話語權(quán)和話語影響力各異，這就需要減少知識鴻溝，鼓勵不同層面的公眾參與公共事務(wù)。在現(xiàn)實社會中，公眾政治冷漠是不同公眾參與公共事務(wù)的一大障礙，需要公眾煥發(fā)公共事務(wù)參與的熱情和主動性，為自身權(quán)益主動發(fā)聲，提升自身的民主參與意識。第三，公眾需要理性發(fā)聲。在公共傳播背景下，公眾對公共事務(wù)的發(fā)聲能夠促進社會民主，但是存在網(wǎng)絡(luò)公眾聲音偏激，缺乏理性與客觀性，具有煽動性甚至謠言傳播的情況，這是公共討論中缺乏“公共性”的表現(xiàn)，可能造成社會輿論被誤導(dǎo)，影響公眾對事實真相的理性判斷，最終危害公眾利益。所以公眾在公共領(lǐng)域內(nèi)進行公共事務(wù)的討論應(yīng)該理性發(fā)聲，以公共利益為目標(biāo)，以促進公共事務(wù)的合理解決為導(dǎo)向，通過不同群體公眾對公共事務(wù)的協(xié)商，對公共事務(wù)的解決提供有參考價值的、經(jīng)過深度討論的、代表多數(shù)公眾立場的建議和意見，民間理性的聲音是公共政策制定的重要依據(jù)和來源。

總之，在中國語境中公共傳播發(fā)展背景下，要進行社會公共治理實現(xiàn)民主政治，可以從傳播的“公共性”理念中汲取公眾、公開、公平、公意、公益等關(guān)鍵詞，以促成官方和民間兩種輿論交往為目標(biāo)，進行雙軌制民主政治的公共討論和共同商議，在信息傳播層面表現(xiàn)為促進官方垂直議程和民間水平議程的融合與交互。這需要官方以寬容的姿態(tài)激發(fā)公眾的政治參與熱情，積極營造對社會事務(wù)進行討論的“公共領(lǐng)域”空間，鼓勵公眾對社會公共事務(wù)提出不同意見，以接納的姿態(tài)傾聽民間的聲音，以公眾利益作為政策制定的依據(jù)，建立公眾對政府的信任，促進民間輿論場對官方輿論的接納；公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的意見表達要理性、客觀，以公共利益為原則及時將公共議題傳播至官方垂直媒介，使民間輿情得到官方的關(guān)注，形成水平議程向垂直議程的融合。在官方與民間良性信息循環(huán)的基礎(chǔ)上，官方與民間可以進行平等、雙向、對稱的溝通和對話，有利于促進社會民主進程。