楊婭敏

（大理大學(xué)法學(xué)院，云南大理 671003）

一、洱海生態(tài)環(huán)境問題與治理概況

（一）洱海生態(tài)環(huán)境概述

總面積250平方千米的洱海，位于云南省大理白族自治州，是云南省第二大高原淡水湖泊，是大理市的主要飲用水源，并在工農(nóng)業(yè)用水、防洪、調(diào)節(jié)氣候、維持生物多樣性等方面發(fā)揮著非常重要的作用，被視為大理人民的“母親湖”。洱海流域面積2 565平方千米，流域內(nèi)總?cè)丝诩s80萬人，農(nóng)業(yè)人口占65%左右〔1〕。歷史長河中的洱海，水質(zhì)清澈，風(fēng)光秀麗。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷加速和旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，洱海周邊的工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、生活污染、旅游污染不斷加劇，對(duì)洱海水質(zhì)造成嚴(yán)重威脅。1996年和2003年，洱海水域兩次爆發(fā)全湖性大規(guī)模藍(lán)藻，洱海水質(zhì)惡化。另外，網(wǎng)箱養(yǎng)魚、過度捕撈、填海建房、圍海造田等對(duì)洱海生態(tài)資源不合理的開發(fā)利用造成洱海漁業(yè)資源大幅減少，灘地濕地大面積喪失，洱海水域生物多樣性遭到破壞。

（二）洱海生態(tài)保護(hù)的地方法治舉措

洱海水質(zhì)的惡化以及水域生態(tài)破壞引發(fā)了當(dāng)?shù)卣腿嗣竦年P(guān)注與反思，“既要金山銀山，更要綠水青山”的理念成為社會(huì)共識(shí)。為加快洱海保護(hù)的常態(tài)化和法治化，當(dāng)?shù)卣懤m(xù)出臺(tái)了《大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》《大理白族自治州洱海海西保護(hù)條例》《大理白族自治州洱海流域水污染防治管理實(shí)施辦法》《大理白族自治州洱海灘地管理實(shí)施辦法》《大理白族自治州洱海流域農(nóng)村垃圾管理實(shí)施辦法》等多個(gè)保護(hù)洱海的地方性法規(guī)和規(guī)章。2016年11月，云南省委書記陳豪批示要求“采取斷然措施，開啟搶救模式，保護(hù)治理好洱海”，自此，洱海保護(hù)迎來史上最嚴(yán)整治風(fēng)暴〔2〕。2017年初，大理白族自治州從州、縣、鄉(xiāng)、村全面開展實(shí)施洱海保護(hù)治理“七大行動(dòng)”——洱海流域“兩違”整治行動(dòng)（流域違章建房和流域客棧餐飲違規(guī)經(jīng)營），村鎮(zhèn)“兩污”治理行動(dòng)（污水和垃圾），面源污染減量行動(dòng)（農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染），節(jié)水治水生態(tài)修復(fù)行動(dòng)，截污治污工程提速行動(dòng)，流域綜合執(zhí)法監(jiān)管行動(dòng)以及全民保護(hù)洱海行動(dòng)。為進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法力度和明確監(jiān)管職責(zé)，當(dāng)?shù)卣ㄟ^部署，將洱海流域劃分為6個(gè)執(zhí)法片區(qū)，在各執(zhí)法片區(qū)內(nèi)開展多部門多層次參與的洱海保護(hù)治理聯(lián)合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。地方政府采取多項(xiàng)舉措強(qiáng)化洱海保護(hù)治理之后，洱海水質(zhì)有了明顯改善。但是，洱海保護(hù)治理的地方環(huán)境執(zhí)法過程中仍然面臨一些困難和阻力。

二、洱海保護(hù)地方環(huán)境執(zhí)法的困境

（一）多頭執(zhí)法與權(quán)責(zé)不清

我國長期以來形成的條塊分割行政體制，衍生出對(duì)于同一行政事項(xiàng)，同時(shí)存在縱向和橫向行政部門的多頭管理，管理職能交叉、重疊的問題較為突出，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尤為典型。以洱海保護(hù)治理為例，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)從橫向上看，涉及環(huán)保、公安、國土、規(guī)劃、城管、工商等多個(gè)常規(guī)職能部門以及專設(shè)的兩個(gè)部門（大理市洱海保護(hù)管理局和大理州洱海流域保護(hù)局。目前大理州洱海流域保護(hù)局并無獨(dú)立編制，人員由大理州環(huán)保局配置）。從縱向上看，包括州級(jí)和縣市級(jí)（主要是大理市和洱源縣）兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由于執(zhí)法主體多，各主體職能范圍不明晰，執(zhí)法過程中職能交叉、多頭執(zhí)法以及推諉執(zhí)法等現(xiàn)象比較突出。一方面，對(duì)于有較大社會(huì)影響的案件，各執(zhí)法部門往往“爭相執(zhí)法”。例如，2016年8月16日，李某將一輛軍綠色的吉普車開進(jìn)洱海灘地，并將記錄該行為的照片和視頻上傳網(wǎng)絡(luò)，隨后該事件被媒體曝光，并迅速成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。該事件引起了大理州洱海管理部門的重視，包括環(huán)保局、公安局、洱海保護(hù)管理局等大理州和大理市的6個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同出動(dòng)開展執(zhí)法〔3〕。因?yàn)橥贿`法行為只能明確由一個(gè)部門進(jìn)行處理，最后由洱海保護(hù)管理局對(duì)該案當(dāng)事人李某進(jìn)行了處罰和教育，其他5個(gè)部門雖然派出了執(zhí)法力量，但是并未開展任何執(zhí)法工作，造成了執(zhí)法資源的較大浪費(fèi)。另一方面，對(duì)于某些違法行為，則存在推諉執(zhí)法的問題。例如洱海湖濱帶的違法擺攤設(shè)點(diǎn)、占道經(jīng)營行為。城市中的占道經(jīng)營行為一般由城管負(fù)責(zé)執(zhí)法，但是洱海湖濱帶屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）治理范圍，已經(jīng)超出城管的執(zhí)法區(qū)域，所以城管有理由不執(zhí)法。占道經(jīng)營不屬于治安問題，所以公安（派出所）也有理由不執(zhí)法。環(huán)保部門不執(zhí)法的理由是，占道經(jīng)營不在環(huán)保部門的執(zhí)法職能范圍內(nèi)。由于各執(zhí)法部門各管一頭，對(duì)于不屬于職能范圍內(nèi)的違法行為，各部門都選擇不執(zhí)法，最后造成的結(jié)果是推諉執(zhí)法、執(zhí)法真空，放縱了違法行為。推諉執(zhí)法的背后，還隱藏著部門利益和責(zé)任承擔(dān)的問題。超越職能范圍的執(zhí)法活動(dòng)，不僅要占用部門的人力、物力、財(cái)力，而且容易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，就要產(chǎn)生“誰來承擔(dān)責(zé)任”的問題，這正是各部門有意避開“超職能范圍”執(zhí)法的重要原因。

（二）執(zhí)法依據(jù)存在缺陷

目前，涉及洱海保護(hù)的執(zhí)法依據(jù)主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等全國性的環(huán)境法律以及《大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》《大理白族自治州洱海海西保護(hù)條例》《大理白族自治州濕地保護(hù)條例》《大理白族自治州洱海灘地管理實(shí)施辦法》等大理州地方性環(huán)境法規(guī)及規(guī)章。在保護(hù)洱海方面，已經(jīng)形成了相對(duì)比較全面的法律規(guī)范體系。但是，在法律規(guī)范的具體內(nèi)容上仍然存在諸多問題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體地位

從地理位置和行政區(qū)劃來看，洱海周邊的陸地區(qū)域以鄉(xiāng)村為主，大大小小的村落環(huán)繞洱海分布，大多數(shù)危害洱海環(huán)境生態(tài)的行為發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)。因此，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，處于洱海保護(hù)治理的第一線，承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的職責(zé)。無論是群眾舉報(bào)還是工作人員巡查發(fā)現(xiàn)的違法行為，第一時(shí)間介入處理的都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大量的違法行為幾乎均由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行處置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然處于洱海保護(hù)治理的第一線，直接與各類違法行為“正面交鋒”，但多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能做的只有勸阻違法行為或者對(duì)違法行為人進(jìn)行說服教育，涉及到行政處罰，只能聯(lián)系有處罰權(quán)的執(zhí)法部門處理。輕微的違法行為往往不了了之，對(duì)于違法當(dāng)事人而言，未能起到良好的執(zhí)法震懾效果，無法有效遏制違法行為的發(fā)生，同時(shí)也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的權(quán)威。究其原因，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體地位受限。根據(jù)我國的《行政處罰法》第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。根據(jù)該條款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政處罰權(quán)。對(duì)于洱海流域的環(huán)境違法行為需要進(jìn)行行政處罰的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能將案件交給環(huán)保部門或者公安部門進(jìn)行處理。在移交案件的過程中，往往會(huì)貽誤調(diào)查取證的最佳時(shí)機(jī)。等到有處罰權(quán)的執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場，違法行為往往已經(jīng)實(shí)施完畢，行為人已經(jīng)離開現(xiàn)場。在不能取得任何證據(jù)的情況下，執(zhí)法人員無法做出行政處罰，最后案件只能不了了之，導(dǎo)致了行政執(zhí)法的低效率和執(zhí)法資源的浪費(fèi)。深陷執(zhí)法尷尬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面對(duì)環(huán)境違法行為，總是處于兩難的境地——如果嚴(yán)格守法，工作將無法開展，寸步難行；如果全力以赴開展工作，則難免會(huì)造成越權(quán)或行政違法。

2.執(zhí)法依據(jù)相互沖突

不同立法主體制定的法律規(guī)范，對(duì)同一問題的處理，往往出現(xiàn)規(guī)定不一致、規(guī)范之間相互沖突的情況，這給實(shí)施法律的行政執(zhí)法部門帶來了適用法律的尷尬。這一問題也存在于洱海行政執(zhí)法過程中。例如，對(duì)于向洱海傾倒垃圾、廢水的行為，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》（2017年6月修正）第八十五條的規(guī)定，向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，處二萬元以上二十萬元以下的罰款。根據(jù)《大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》（2014年修訂）第二十四條和第三十八條的規(guī)定，對(duì)于傾倒垃圾和其他廢棄物，丟棄動(dòng)物尸體，排放污水及其他廢液的，責(zé)令停止違法行為，處500元以上2 500元以下罰款。近年來，為適應(yīng)新形勢下的環(huán)境保護(hù)工作，我國《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等環(huán)境法律進(jìn)行了較大幅度的修訂。大理州的一些地方性法規(guī)和規(guī)章由于制定時(shí)間較早，所以內(nèi)容上出現(xiàn)了不能適應(yīng)洱海環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)執(zhí)法需求、與上位法規(guī)定相沖突的情形，有待將來進(jìn)一步修訂和完善。

3.執(zhí)法依據(jù)空白或者模糊

由于法律本身的滯后性和現(xiàn)實(shí)環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性和多變性，立法者往往難以預(yù)料到現(xiàn)實(shí)中某些特殊情況的發(fā)生，也無法對(duì)這些特殊情況事先作出全面而細(xì)致的規(guī)定。這會(huì)引發(fā)兩種困境：一種情況是，對(duì)于某一事項(xiàng)法律未作任何規(guī)定，即所謂立法空白。另一種情況是，法律雖然有規(guī)定，但規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則化，不夠明確，可操作性不強(qiáng)。無論哪一種情況，都會(huì)給具體的執(zhí)法工作造成困難。由于缺乏明確的法律依據(jù)，執(zhí)法主體無法開展執(zhí)法活動(dòng)，使行政執(zhí)法陷入非常被動(dòng)的局面，結(jié)果往往是間接放縱了違法行為。例如洱海流域治理過程中的一大頑疾——洱海流域內(nèi)違法占道經(jīng)營行為，對(duì)于這一行為如何處置，現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范中并未作明確規(guī)定。一位基層執(zhí)法人員指出，對(duì)于違法占道經(jīng)營行為，較為有效的處置方式是當(dāng)場取締并沒收相關(guān)物品，但是由于現(xiàn)行法律并未規(guī)定可以采取沒收的方式執(zhí)法，因而執(zhí)法人員不能實(shí)施沒收，只能勸誡制止，執(zhí)法效果很不理想。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)性不足

環(huán)境執(zhí)法的綜合性較強(qiáng)，涉及法律、水務(wù)、生物等多個(gè)方面的專業(yè)知識(shí)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力要求較高。但是，洱海流域執(zhí)法隊(duì)伍中，相當(dāng)一部分人欠缺環(huán)境保護(hù)管理的專業(yè)知識(shí)技能。具備執(zhí)法資格證的專業(yè)執(zhí)法人才嚴(yán)重不足。洱海一線執(zhí)法工作中甚至有民兵參與，他們當(dāng)中基本未接受過專業(yè)的法律培訓(xùn)。執(zhí)法人員的專業(yè)性不足，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況比較突出，一些環(huán)境違法行為不能在第一時(shí)間得到有效處理。由于執(zhí)法隊(duì)伍法律專業(yè)素養(yǎng)不足，法治意識(shí)比較淡薄，導(dǎo)致不文明執(zhí)法、不按程序執(zhí)法的情況比較突出。從長期看，這不利于環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化、法治化，可能產(chǎn)生行政違法的問題，影響執(zhí)法隊(duì)伍形象，降低行政執(zhí)法的權(quán)威，甚至?xí)ぐl(fā)官民矛盾。

三、完善洱海保護(hù)地方環(huán)境執(zhí)法的路徑

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

任何法律都包含理念和制度兩個(gè)層面，兩者相輔相成。制度的構(gòu)建和實(shí)施必須以先進(jìn)、科學(xué)的理念為指導(dǎo)，沒有正確的理念指引，再好的制度也無法發(fā)揮良好的作用。執(zhí)法理念的偏差將直接影響執(zhí)法活動(dòng)的效果〔4〕。因此，樹立正確的執(zhí)法理念是建立健全執(zhí)法制度的前提和基礎(chǔ)。

傳統(tǒng)的行政執(zhí)法理念強(qiáng)調(diào)命令—服從，將行政執(zhí)法定位為一種管理活動(dòng)，執(zhí)法者將自身視為管理者的角色，通過強(qiáng)力行使權(quán)力要求被管理者絕對(duì)服從。這容易引發(fā)行政相對(duì)人的不滿、抵觸甚至仇視，造成執(zhí)法機(jī)關(guān)和相對(duì)人關(guān)系的緊張，進(jìn)而影響行政執(zhí)法的效果和權(quán)威。

隨著時(shí)代的變遷和思想觀念的更新，傳統(tǒng)的以權(quán)力為本位、以命令—服從為特色的行政管理模式逐步向以權(quán)利為本位的行政公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法被賦予了新的理念，它要求在行政執(zhí)法中融入服務(wù)行政、參與行政、合作行政的元素〔5〕，要求行政相對(duì)人、行政第三人等多元主體的積極參與和互動(dòng)。2017年4月，為遏制不斷增長的客棧經(jīng)營對(duì)洱海水質(zhì)造成的污染，大理地方政府實(shí)施了關(guān)停客棧的措施，洱海環(huán)線近四千家客棧被關(guān)停。根據(jù)關(guān)停公告，所有客棧必須接受核查，無照經(jīng)營或者證照不全的客棧要補(bǔ)齊相關(guān)證照，才可以恢復(fù)營業(yè)。其中涉及到污水處理的問題，依照政府的要求，客棧經(jīng)營者必須自建污水處理設(shè)施，并將處理后的污水外運(yùn)到指定的污水處理廠。但處理后的污水由政府統(tǒng)一運(yùn)輸還是自行運(yùn)送？如果自行運(yùn)送又如何運(yùn)出？指定的污水處理廠在何處？〔6〕諸如此類的問題，困擾著多數(shù)客棧經(jīng)營者。作為執(zhí)法者，如果在實(shí)施關(guān)停之前能夠主動(dòng)與客棧經(jīng)營者進(jìn)行溝通，對(duì)細(xì)節(jié)問題事先協(xié)商、達(dá)成共識(shí)，就不會(huì)產(chǎn)生上述困擾經(jīng)營者的難題。行政執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)擯棄傳統(tǒng)的執(zhí)法理念，徹底從“官本位”的思想中解放出來，不應(yīng)將自身簡單地視為管理者和命令發(fā)布者，而應(yīng)當(dāng)樹立起以人為本、服務(wù)于民的理念，充分考慮行政相對(duì)人的處境，聽取并吸納相對(duì)人的有益意見和建議。

（二）通過整合執(zhí)法力量集中執(zhí)法權(quán)

合理集中執(zhí)法權(quán)是解決行政執(zhí)法中權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題的關(guān)鍵，也是行政體制發(fā)展的必然要求。突破現(xiàn)行多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法體制的約束，必須要整合執(zhí)法資源，組建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的跨部門、跨層級(jí)的綜合行政執(zhí)法主體?；谒蛑卫淼目臻g統(tǒng)一性和聯(lián)系性的特點(diǎn)，在水域治理方面尤其需要一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)。在我國很多地區(qū)的水域治理中，集中執(zhí)法權(quán)，由一個(gè)專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使行政執(zhí)法權(quán)已經(jīng)成為一個(gè)普遍的趨勢。應(yīng)加快推進(jìn)建立洱海保護(hù)治理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成洱海保護(hù)治理行政執(zhí)法的統(tǒng)一性、長效性機(jī)制。另外，必須將執(zhí)法力量向基層一線傾斜，可以考慮將州級(jí)和縣市級(jí)的執(zhí)法力量定期派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法站，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法主體地位受限的問題。

（三）建立健全綜合執(zhí)法的法律法規(guī)體系

健全的法律法規(guī)體系是順利開展綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)和依據(jù)。基于環(huán)境保護(hù)的新形勢和洱海保護(hù)治理的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)當(dāng)盡快修訂包括《大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》《大理白族自治州洱海海西保護(hù)條例》等在內(nèi)的地方性法規(guī)和規(guī)章，使其符合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》等上位法的規(guī)定，解決執(zhí)法過程中的法律適用沖突問題。對(duì)于上位法未作規(guī)定或者規(guī)定不明確的問題，可以制定新的地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行明確，或者在原有地方性法規(guī)或規(guī)章的基礎(chǔ)上增加若干具有可操作性的條款。通過地方立法的修訂和完善，將洱海保護(hù)治理綜合執(zhí)法中的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)職能、執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段、追責(zé)機(jī)制、工作銜接機(jī)制等問題一一明確，使洱海保護(hù)治理的綜合執(zhí)法工作真正有法可依、有據(jù)可循。此外，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法律規(guī)范中盡快明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體地位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方環(huán)境執(zhí)法過程中提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（四）加強(qiáng)地方環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

行政執(zhí)法人員作為執(zhí)法主體，是國家法律的實(shí)施者，必須具備強(qiáng)烈的法律意識(shí)和較高的法律知識(shí)水平，這是推進(jìn)依法行政的重要基礎(chǔ)。洱海保護(hù)行政執(zhí)法的順利開展離不開一支高水平的執(zhí)法隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)重視地方執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，要嚴(yán)把“入口”關(guān)，建立健全執(zhí)法人員選拔錄用制度，通過公平、公正、公開的選拔機(jī)制和程序，保證高素質(zhì)人員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍。要嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法主體資格制度和行政執(zhí)法人員持證上崗制度。對(duì)擬從事執(zhí)法工作的人員，要統(tǒng)一組織進(jìn)行專門的法律知識(shí)考試，未通過考試、未取得行政執(zhí)法證件的人員，不得從事行政執(zhí)法活動(dòng)。其次，對(duì)在崗執(zhí)法人員定期開展法制教育，舉辦執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)法律法規(guī)和典型案例，提高執(zhí)法人員的法律專業(yè)素質(zhì)。最后，要建立健全內(nèi)部責(zé)任機(jī)制，提高執(zhí)法人員的依法行政和責(zé)任意識(shí)。建立執(zhí)法個(gè)人檔案，將獎(jiǎng)勵(lì)、處罰情況詳細(xì)載入檔案，作為晉級(jí)增資、提拔重用的考核依據(jù)。建立錯(cuò)案追究制度，對(duì)違法行政的執(zhí)法人員要嚴(yán)肅處理，決不姑息。建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化行政執(zhí)法活動(dòng)與具體執(zhí)行人的直接聯(lián)系，誰實(shí)施，誰負(fù)責(zé)〔7〕。在行政執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)行政違法的，行政主體對(duì)外承擔(dān)責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)對(duì)具體的執(zhí)行人予以追究，對(duì)執(zhí)行人進(jìn)行內(nèi)部處分，通過追責(zé)機(jī)制敦促執(zhí)法人員切實(shí)做到依法行政。

（五）發(fā)揮公眾參與作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治

環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性決定了環(huán)境利益是一種典型的社會(huì)公共利益，環(huán)境質(zhì)量是否良好與每一個(gè)人都息息相關(guān)，所以，環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)重視和保障充分的公眾參與。公眾參與是環(huán)境民主、環(huán)境法治、環(huán)境正義等環(huán)境法基本價(jià)值的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。

公眾參與不僅是一項(xiàng)環(huán)境法的基本原則，更是一種有效的執(zhí)法助推機(jī)制。由于洱海流域范圍廣，執(zhí)法工作事項(xiàng)多，任務(wù)重，僅僅依靠有限的執(zhí)法人員的力量，永遠(yuǎn)無法做到面面俱到。為了實(shí)現(xiàn)更加深入有效的綜合執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)動(dòng)員社會(huì)力量充分參與到洱海保護(hù)治理工作中。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管離不開社會(huì)主體的參與，通過公開環(huán)境信息，并建立通暢的反饋渠道和執(zhí)法響應(yīng)程序，社會(huì)組織、公眾、媒體等其他主體能夠針對(duì)公開的信息進(jìn)行比對(duì)監(jiān)督，并通過舉報(bào)渠道啟動(dòng)行政執(zhí)法程序〔8〕。這種“信息公開—社會(huì)監(jiān)督—執(zhí)法響應(yīng)”的機(jī)制有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法線索，及時(shí)采取行動(dòng)查處違法行為，體現(xiàn)了社會(huì)共治對(duì)行政執(zhí)法工作的促進(jìn)作用。事實(shí)上，在洱海保護(hù)治理工作中引入公眾參與的力量，這樣的做法在實(shí)踐中已經(jīng)展開。大理市于2017年3月1日開通了“大理市規(guī)劃建設(shè)環(huán)保違法違規(guī)有獎(jiǎng)舉報(bào)微信公眾號(hào)”，對(duì)洱海流域規(guī)劃建設(shè)以及其他相關(guān)環(huán)保違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)的個(gè)人或組織，經(jīng)查證屬實(shí)后，由市委督查室給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。僅僅兩個(gè)多月的時(shí)間，利用微信公眾號(hào)受理的環(huán)保違法行為舉報(bào)已有103起〔9〕。2017年9月1日，大理州環(huán)保局和大理州財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布了《大理州洱海流域水污染違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》，根據(jù)該辦法，公眾對(duì)洱海流域水污染違法行為進(jìn)行舉報(bào)的，最高可獲每次人民幣1 000元的獎(jiǎng)勵(lì)〔10〕。通過搭建多元化的公眾參與平臺(tái)，充分動(dòng)員社會(huì)力量的參與，能夠拓展社會(huì)監(jiān)督渠道，進(jìn)一步助推地方環(huán)境執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)洱海保護(hù)社會(huì)共治的良好效果。

四、結(jié)語

洱海的保護(hù)治理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，保護(hù)洱海必須形成長效性、穩(wěn)定性機(jī)制，這決定了洱海的保護(hù)治理必須走法治化道路。法律的生命在于實(shí)施，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法則是洱海生態(tài)環(huán)境法治中的重要一環(huán)，對(duì)于遏制違法行為、落實(shí)法律責(zé)任、樹立法治權(quán)威、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)形成起著非常重要的作用。但是，目前地方環(huán)境執(zhí)法體制上存在的若干問題，一定程度上制約了行政執(zhí)法作用的有效發(fā)揮。必須從體制改革入手，理順地方環(huán)境執(zhí)法的主體與權(quán)限，明確環(huán)境執(zhí)法依據(jù)，提升執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，推進(jìn)公眾參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，使地方環(huán)境行政執(zhí)法在保護(hù)、改善洱海生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

〔1〕許映蘇，沈兵.洱海保護(hù)管理方略〔M〕∕∕中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì).中國水環(huán)境污染控制與生態(tài)修復(fù)技術(shù)高級(jí)研討會(huì)論文集.廣州：中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，2004：157.

〔2〕汪韜，潘秋杏.搶救洱海“拼死一戰(zhàn)”〔N〕.南方周末，2017-03-30（2）.

〔3〕秦蒙琳.“老司機(jī)”惹麻煩：開車進(jìn)洱?！皼_浪”還發(fā)朋友圈炫耀〔EB∕OL〕.（2016-09-17）〔2017-08-22〕.http：∕∕society.yunnan.cn∕html∕2016-09∕17∕content_4534732.htm.

〔4〕張耕.檢察文化初論〔M〕.北京：中國檢察出版社，2014：182.

〔5〕葛然.行政執(zhí)法理念的變遷與服務(wù)型政府語境下的重塑〔M〕∕∕黃學(xué)賢.行政法視野中的服務(wù)型政府研究.北京：中國政法大學(xué)出版社，2013：62.

〔6〕王萬春.“洱海最嚴(yán)禁令”后：四千余家餐飲客棧將被關(guān)停，盼出臺(tái)細(xì)則〔EB∕OL〕.（2017-04-11）〔2017-08-22〕.http：∕∕www.thepaper.cn∕newsDetail_forward_1654310.

〔7〕黃麗娟，梅德英.行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行法律問題研究〔M〕∕∕張紹明.湖北省人民政府法制研究課題庫（第5卷）.武漢：湖北人民出版社，2013：219.

〔8〕王春婷，藍(lán)煜昕.社會(huì)共治的要素、類型與層次〔M〕∕∕王名.中國非營利評(píng)論（第15卷）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：26.

〔9〕黑毅鶴.大理市洱海保護(hù)治理“七大行動(dòng)”取得階段性成果〔N〕.大理日報(bào)，2017-05-27（1）.

〔10〕大理州環(huán)境保護(hù)局.大理州財(cái)政局關(guān)于發(fā)布《大理州洱海流域水污染違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》的公告〔EB∕OL〕.（2017-09-01）〔2017-09-05〕.http：∕∕www.daliepb.gov.cn∕gongshi∕gonggao∕3814.html.