胡紅霞

（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，昆明 650500）

“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧即“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”，它是各省為到2020年同步實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)而制定的定點(diǎn)扶貧工作計(jì)劃，也是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工程。云南省于2015年8月開始實(shí)施“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作，工作開展一年多來，取得了一定的成績，然而，由于主客觀原因，該工作在推進(jìn)的過程中出現(xiàn)了一些問題，影響了工作效率和成效。為確保扶貧工作的順利開展和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)深入挖掘?qū)е聠栴}的原因，并提出針對(duì)性解決對(duì)策。X縣位于云南省西部，屬于國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、14個(gè)連片特困地區(qū)滇西邊境山區(qū)縣，本文通過對(duì)滇西邊境X縣的考察，對(duì)云南省“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制實(shí)施情況進(jìn)行分析，具有一定的典型性和參考價(jià)值。

一、云南省“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制概述

（一）實(shí)施背景

自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著大量扶貧政策的持續(xù)開展，我國農(nóng)村貧困人口的規(guī)模出現(xiàn)了大幅度下降，尤其黨的十八大以來，黨中央加大扶貧投入，創(chuàng)新扶貧方式，扶貧開發(fā)取得重大成就。然而，在取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，截至2014年底，云南全省還有貧困人口574萬人，片區(qū)縣和重點(diǎn)縣93個(gè)，貧困人口數(shù)量居全國第二位，片區(qū)縣和重點(diǎn)縣數(shù)量居全國第一位，仍然是全國農(nóng)村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的省份之一，扶貧工作尤為艱巨〔1〕。為了實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，確保到2020年與全國同步建成小康社會(huì)，2015年8月，云南省委、省政府出臺(tái)了《建立扶貧攻堅(jiān)“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”長效機(jī)制扎實(shí)開展“轉(zhuǎn)作風(fēng)走基層遍訪貧困村貧困戶”工作的通知》《省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)扶貧攻堅(jiān)掛片聯(lián)縣方案》和《省級(jí)部門（機(jī)關(guān)）、企事業(yè)單位和中央駐滇單位扶貧攻堅(jiān)掛聯(lián)縣方案》，提出在全省范圍內(nèi)建立健全“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作長效機(jī)制。

（二）主要內(nèi)容

通過省、州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)聯(lián)動(dòng)，在全省范圍內(nèi)組織40萬干部職工掛4個(gè)集中連片特困地區(qū)、93個(gè)貧困縣（含重點(diǎn)縣和片區(qū)縣），包建檔立卡貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、建檔立卡貧困村、建檔立卡貧困戶、建檔立卡貧困人口，確保每一個(gè)貧困縣都有領(lǐng)導(dǎo)掛聯(lián)，每一個(gè)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、貧困村都有領(lǐng)導(dǎo)和部門、單位掛包，每一個(gè)貧困村都有駐村扶貧工作隊(duì)，每一戶貧困戶都有干部職工結(jié)對(duì)幫扶，做到不脫貧不脫鉤〔2〕。參與“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作的干部職工要進(jìn)村入戶開展調(diào)查，掌握貧困狀況，對(duì)貧困戶建檔立卡和實(shí)施精準(zhǔn)扶貧信息動(dòng)態(tài)管理；宣傳扶貧相關(guān)政策，根據(jù)貧困戶的具體情況研究制定幫扶措施；幫助貧困地區(qū)加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，加大鄉(xiāng)村綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

（三）整體目標(biāo)

通過開展“掛包幫”扶貧政策，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作順利開展，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全省574萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，基本消除絕對(duì)貧困，分期分批實(shí)現(xiàn)93個(gè)貧困縣全部摘帽，476個(gè)貧困鄉(xiāng)、4 277個(gè)貧困村出列，貧困縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，到2020年達(dá)到10 000元以上〔2〕。

（四）實(shí)施意義

“掛包幫”扶貧政策的實(shí)施，是云南省落實(shí)精準(zhǔn)扶貧思想的重要舉措，有利于推進(jìn)全省扶貧開發(fā)工作，使全省574萬農(nóng)村貧困人口脫離貧困，與全國人民一起共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，確保到2020年與全國同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)；也有利于民族團(tuán)結(jié)與民族和諧，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

二、云南省“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作取得的成效：以X縣為例

X縣有13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），其中有A鄉(xiāng)和B鄉(xiāng)兩個(gè)民族鄉(xiāng)，總?cè)丝?4萬人，其中近五分之一的人口為貧困人口，農(nóng)民人均純收入785元以下的深度貧困自然村有113個(gè)、人口3.87萬。境內(nèi)少數(shù)民族22種，多居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)，生活環(huán)境惡劣，交通不便，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后。“掛包幫”工作開展一年多來，全縣建立了覆蓋各貧困鄉(xiāng)、村、戶的“掛包幫”網(wǎng)絡(luò)和駐村扶貧工作隊(duì)，扶貧工作取得一定成效。

（一）建立了單位定點(diǎn)掛鉤、干部駐村幫扶工作制度

為貫徹落實(shí)云南省“掛包幫”扶貧政策、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，X縣在2015年8月份建立了單位定點(diǎn)掛鉤、干部駐村幫扶工作制度。X縣政府和扶貧辦確定了47個(gè)單位定點(diǎn)掛鉤扶貧47個(gè)貧困村，分配了縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)掛鉤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各單位負(fù)責(zé)掛鉤的村寨，并要求各單位上報(bào)每位職工的幫扶對(duì)象，把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，確保貧困鄉(xiāng)、貧困村及貧困戶掛鉤幫扶的全覆蓋。

（二）完成了貧困戶建檔立卡工作和信息化工作

為更好地開展扶貧工作和實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶的動(dòng)態(tài)化管理，X縣在2015年9月前完成了貧困戶建檔立卡工作和信息化工作。X縣動(dòng)員和號(hào)召全縣參與“掛包幫”扶貧的干部職工進(jìn)村入戶，對(duì)幫扶農(nóng)戶進(jìn)行摸底調(diào)查，填寫《貧困農(nóng)戶登記表》，發(fā)放民情聯(lián)系卡，具體了解所幫扶農(nóng)戶的基本情況，對(duì)符合貧困戶條件的農(nóng)戶建檔立卡，做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象和精準(zhǔn)立卡。根據(jù)摸底情況，以村為單位，建立貧困戶動(dòng)態(tài)化信息管理系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)戶收入變化情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、家庭人口變化情況等及時(shí)進(jìn)行記錄，隨時(shí)掌握脫貧情況，完成扶貧信息化工作。至2016年初，X縣精準(zhǔn)識(shí)別出1.9萬余戶共6萬余人的建檔立卡貧困戶，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提供了可靠的基礎(chǔ)保障。

（三）建立了扶貧項(xiàng)目到村到戶工作機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)扶持，X縣建立了扶貧項(xiàng)目到村到戶工作機(jī)制。

一是結(jié)對(duì)幫扶到村。X縣不僅確保行政單位結(jié)對(duì)幫扶，還積極號(hào)召各類企業(yè)和社會(huì)組織參與“掛包幫”扶貧，利用企業(yè)和社會(huì)組織的資源和平臺(tái)，形成多種形式的結(jié)對(duì)幫扶，構(gòu)建定點(diǎn)幫扶長效機(jī)制。

二是產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶。根據(jù)各貧困鄉(xiāng)、貧困村的具體情況，X縣把扶貧開發(fā)同高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，大力發(fā)展貧困鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)。A鄉(xiāng)和B鄉(xiāng)兩個(gè)重點(diǎn)扶貧鄉(xiāng)建設(shè)了食用菌類示范生產(chǎn)基地，C鄉(xiāng)引進(jìn)了藍(lán)莓種植。X縣還依托民族特色和溫泉資源大力發(fā)展特色旅游業(yè)，打造×××旅游品牌和×××旅游項(xiàng)目，促進(jìn)了全縣經(jīng)濟(jì)的增長。

三是教育培訓(xùn)到村到戶。根據(jù)農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，X縣對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，如農(nóng)村養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、崗位技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)戶職業(yè)素質(zhì)。

四是危房改造到村到戶。根據(jù)摸底調(diào)查情況和村民小組內(nèi)部自愿報(bào)名兩種形式，對(duì)符合農(nóng)村危房改造條件的農(nóng)戶提供一定的資金扶持。

五是異地搬遷到村到戶。對(duì)不具備生存發(fā)展條件和就地脫貧成本高、難度大的貧困戶實(shí)施異地扶貧搬遷，并著力解決好搬遷農(nóng)戶的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和社會(huì)融入等問題。本著自主自愿原則，至2016年6月，已有1.2萬余戶報(bào)名搬遷到縣城、中心集鎮(zhèn)和中心村安置點(diǎn)。同時(shí)，D鄉(xiāng)已開始啟動(dòng)搬遷工作，陸續(xù)有居民搬到縣城，脫離了滑坡易發(fā)、缺水嚴(yán)重的居住環(huán)境，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)安全得到保障，生活質(zhì)量得到提高。

六是基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶。加快對(duì)布朗族聚居地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了電力和通信全覆蓋，完成了全縣電力與通信普及，改善了偏遠(yuǎn)民族地區(qū)人民的生活環(huán)境。A鄉(xiāng)和B鄉(xiāng)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了全鄉(xiāng)內(nèi)的道路硬化工作，實(shí)現(xiàn)了主要交通要道水泥路的鋪設(shè)工作，方便了居民出行并且保障其安全。

七是金融服務(wù)到村到戶。完善金融扶貧政策措施，對(duì)有意貸款創(chuàng)業(yè)和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶提供無息貸款，大力扶持其發(fā)展。

（四）建立精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制

為促使“掛包幫”扶貧工作順利開展，扶貧工作更有成效，X縣建立了精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制。把扶貧工作績效納入個(gè)人綜合考核中，增加了精準(zhǔn)扶貧考核的內(nèi)容和指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，全面建立以精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以達(dá)到精準(zhǔn)扶貧、陽光扶貧、廉潔扶貧的目標(biāo)。扶貧工作考核主要根據(jù)貧困戶的識(shí)別精準(zhǔn)度、走訪工作日記、脫貧效果等具體情況，把工作業(yè)績作為考察任用干部的重要依據(jù)。

（五）提升基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力

為推動(dòng)基層組織建設(shè)，提升基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的開展，X縣堅(jiān)持以“黨建帶扶貧，扶貧促黨建”，充分發(fā)揮黨組織帶領(lǐng)黨員群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘作用。通過發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)基層黨組織、黨員的服務(wù)能力；通過建設(shè)扶貧信息平臺(tái)，加強(qiáng)基層黨組織陣地建設(shè)；通過傳達(dá)學(xué)習(xí)中央、省、市、縣各級(jí)紀(jì)委會(huì)議精神，加強(qiáng)黨員培訓(xùn)。

三、云南省“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制實(shí)施中存在的不足及其原因

雖然X縣在“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作中取得了一定成效，但在具體實(shí)施過程中，也出現(xiàn)了進(jìn)度緩慢、重復(fù)工作現(xiàn)象嚴(yán)重、群眾參與建設(shè)熱情不高、工作效果不明顯等問題，影響了整個(gè)扶貧工作的開展。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）幫扶關(guān)系的確定不合理

第一，掛鉤單位和幫扶村寨隨機(jī)分配。其結(jié)果是導(dǎo)致小單位分配到大村寨、大單位分配到小村寨的情況出現(xiàn)，如一個(gè)只有10余人的單位須掛鉤幫扶一個(gè)有40多農(nóng)戶的村寨，造成部分干部職工扶貧壓力過大，沒有足夠的精力幫助貧困戶，扶貧效果不明顯。

第二，先確定幫扶關(guān)系再進(jìn)行致貧原因分析和農(nóng)戶需求調(diào)查。其結(jié)果是容易導(dǎo)致幫扶資源供給與扶貧對(duì)象需求不匹配，即掛鉤單位所能提供的資源并不是被幫扶村寨所需要的，實(shí)施的幫扶計(jì)劃缺乏針對(duì)性，實(shí)施效果不明顯，且造成資源浪費(fèi)。

第三，硬性規(guī)定幫扶戶數(shù)。如要求參加“掛包幫”扶貧工作的副科級(jí)及其以上干部最少掛包3戶，副科級(jí)以下干部最少掛包1戶，未考慮到干部職工的實(shí)際情況，在扶貧工作中因其能力、精力或經(jīng)驗(yàn)不足而出現(xiàn)工作效率低下、效果不明顯等問題。

（二）相關(guān)部門的職責(zé)分工不明確

第一，縣委和縣政府之間分工不明確。由于云南省“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制是由省委、省政府共同提出的，所以縣一級(jí)的實(shí)施主管部門是縣委和縣政府，下級(jí)掛鉤單位在開展扶貧工作時(shí)需要完成縣委和縣政府兩個(gè)部門的工作要求。而由于縣委與縣政府之間沒有做好協(xié)調(diào)工作，導(dǎo)致文件通知不一致，出現(xiàn)一個(gè)文件一個(gè)要求的情況，以致下級(jí)單位不停修改自己的扶貧工作計(jì)劃，而《貧困農(nóng)戶登記表》就有縣委和縣政府兩個(gè)不同版本，表格不一致，要求下級(jí)單位重復(fù)填寫兩份，導(dǎo)致工作效率低下。

第二，掛鉤單位與村委會(huì)之間分工不明確?！皰彀鼛汀狈鲐毠ぷ魃婕胺鲐毿畔?dòng)態(tài)化管理，但由于沒有明確規(guī)定動(dòng)態(tài)化管理信息該由誰錄入和管理，導(dǎo)致掛鉤單位與村委會(huì)之間出現(xiàn)工作推諉現(xiàn)象。有些地方的扶貧信息是由掛鉤單位進(jìn)行錄入然后交給村委會(huì)管理，有些地方則是完全交由村委會(huì)進(jìn)行錄入與管理。

（三）部分干部職工對(duì)扶貧工作的認(rèn)識(shí)不足

參加“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作的主體是基層工作人員，受生活背景、工作經(jīng)驗(yàn)和年齡等因素影響，其能力素質(zhì)參差不齊，對(duì)扶貧工作的認(rèn)知和態(tài)度也不一樣，甚至存在誤區(qū)。

首先，少部分人對(duì)扶貧工作存在畏難、松懈和消極看法。認(rèn)為X縣是一個(gè)國家級(jí)貧困縣，要想脫貧很難，而不參與的話又怕影響自己的績效與晉升，因此對(duì)“掛包幫”扶貧工作采取敷衍的態(tài)度。在貧困戶建檔立卡摸底工作中，部分單位沒有按照政策要求真正下到基層，到農(nóng)戶家里填寫情況調(diào)查表，而是向負(fù)責(zé)掛鉤的村委會(huì)調(diào)取相關(guān)資料把表格填好。由于未能真正了解貧困戶的具體情況，分析致貧原因，科學(xué)制定脫貧方案，致使扶貧目的難以達(dá)到。

其次，部分工作人員未真正理解“掛包幫”扶貧工作的指導(dǎo)思想和具體要求。在扶貧過程中為了省事，在農(nóng)戶需要幫助時(shí)直接給農(nóng)戶幾百塊錢把農(nóng)戶打發(fā)走。這種輸血式扶貧容易誤導(dǎo)農(nóng)戶的脫貧觀念，造成農(nóng)民“等、靠、要”思想的產(chǎn)生。

再次，部分扶貧人員的工作經(jīng)驗(yàn)不足?！皰彀鼛汀笔且豁?xiàng)全縣干部職工共同參與的扶貧工作，扶貧人員的工作經(jīng)驗(yàn)積累不同，對(duì)于新參加工作的人員來說扶貧工作有較大難度，容易導(dǎo)致扶貧工作開展進(jìn)入死角，影響扶貧工作的順利開展。而有些干部職工在本單位的工作任務(wù)繁重，無力顧及扶貧工作。

（四）對(duì)“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制的宣傳不足

首先，未及時(shí)進(jìn)行宣傳。由于“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作時(shí)間緊、任務(wù)重，在工作開展之前，村委會(huì)沒有足夠的時(shí)間向農(nóng)戶進(jìn)行宣傳。由于對(duì)“掛包幫”模式不了解，群眾對(duì)調(diào)查工作不理解、不配合，少部分村民甚至存在觀念上的誤解，以為金融扶貧就是幫扶干部直接給自己錢。如在A鄉(xiāng)就有村民直接到村委會(huì)鬧事，讓村委會(huì)給自己補(bǔ)貼，此事差點(diǎn)演變?yōu)槿后w性事件。村民的誤解不僅增加了扶貧工作的難度，也打擊了扶貧人員的積極性，使“掛包幫”扶貧工作進(jìn)展緩慢，效率低下。

其次，宣傳不到位。即使有的村寨及時(shí)地宣傳“掛包幫”扶貧模式，但是由于人手不夠，也只是大致向農(nóng)戶說一下此項(xiàng)政策，并沒有具體向農(nóng)戶進(jìn)行細(xì)致講解，導(dǎo)致宣傳溝通不到位。X縣大多數(shù)貧困地區(qū)為少數(shù)民族聚居地，受民族傳統(tǒng)思想影響，多數(shù)居民拒絕與外界進(jìn)行交流，加上存在語言溝通障礙，認(rèn)識(shí)理解政策存在困難。政策宣傳不細(xì)致不到位導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)政策缺乏深入了解，不明白自己能干什么，而幫扶工作人員也不能很好地了解貧困戶的意愿，以致扶貧措施缺乏針對(duì)性，扶貧效果不明顯。

（五）產(chǎn)業(yè)扶貧模式不完善

現(xiàn)階段我國農(nóng)村扶貧工作的重點(diǎn)在“產(chǎn)業(yè)扶貧”“增加收入”，通過實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定增收，達(dá)到根本性脫貧的目的。根據(jù)《云南省貧困縣退出工作實(shí)施方案》（云辦通〔2015〕40號(hào)）中規(guī)定的“貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧退出必須有村集經(jīng)濟(jì)”的要求，各掛鉤單位都為所幫扶的村寨量身定制了契合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，但實(shí)施效果卻不盡如人意，其主要原因有如下幾點(diǎn)。

首先，項(xiàng)目整合力度不夠，推進(jìn)緩慢。隨著各級(jí)黨委、政府對(duì)扶貧工作的日益重視，涉及扶貧政策實(shí)施的責(zé)任部門日益增多，這本來是有利于扶貧工程推進(jìn)的好事。但在實(shí)施過程中，由于各部門工作職能不同，申報(bào)項(xiàng)目和下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃的時(shí)間不一致，導(dǎo)致各部門間出現(xiàn)項(xiàng)目整合難題。有的貧困村由于是脫貧的重點(diǎn)對(duì)象，幫扶部門多，因而項(xiàng)目多、項(xiàng)目資金也大，而基層干部和技術(shù)人員缺乏，難以應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)量大、流程復(fù)雜的項(xiàng)目整合工作，導(dǎo)致工程進(jìn)度跟不上，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

其次，龍頭企業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。龍頭企業(yè)參與定點(diǎn)掛鉤幫扶既能為貧困村帶來項(xiàng)目和資金，又能帶來先進(jìn)的管理理念、管理模式、技術(shù)支持和多元的市場(chǎng)信息，產(chǎn)生顯著的扶貧減貧效果。X縣的一些貧困村寨存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展點(diǎn)多面廣、多元化但規(guī)模化質(zhì)量不高、技術(shù)培訓(xùn)跟不上等問題，這都與龍頭企業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不明顯有關(guān)。

（六）執(zhí)行監(jiān)督不到位

由于執(zhí)行監(jiān)督不到位，一些掛鉤單位的扶貧工作看似“熱鬧非凡”“成績斐然”，但實(shí)際上卻是停留在“紙上扶貧”階段。為了不影響單位工作績效和地方政績，不少單位為了應(yīng)付上級(jí)的檢查采取“文山會(huì)?！睉?zhàn)術(shù)，扶貧工作僅僅只是嘴上說說而已，并沒有落到實(shí)處，而在對(duì)上匯報(bào)時(shí)卻夸大做法和成績，造成惡劣影響。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，考核目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)低。雖然X縣建立了精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制，但是制定考核辦法的單位也參與“掛包幫”扶貧，在實(shí)施過程中難免會(huì)出于對(duì)自己利益的考慮，降低考核目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，使其更加容易達(dá)標(biāo)。

其次，扶貧考核績效所占比重小。建立的精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制在行政人員工作考核中所占比例較小，主要還是對(duì)其本職工作的考核。由于對(duì)被考核者沒有實(shí)質(zhì)性影響，少部分幫扶人員采取消極態(tài)度進(jìn)行扶貧，不會(huì)設(shè)身處地為農(nóng)戶考慮，也不重視扶貧工作。

再次，扶貧資金使用缺乏監(jiān)督。由于扶貧資金是掛鉤單位投入，帶資進(jìn)村，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，怎樣使用是自己說了算，所以即使部分扶貧計(jì)劃缺乏針對(duì)性與可行性也照樣開展，最后導(dǎo)致具體扶貧計(jì)劃收效甚微，投入與產(chǎn)出不成正比，影響扶貧工作成效。

四、完善云南省“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制的對(duì)策

應(yīng)該說，X縣在“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作機(jī)制實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題及其原因在全省是具有普遍性的，必須采取相應(yīng)措施予以解決，以確保扶貧工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（一）合理確定幫扶關(guān)系

首先，合理分配掛鉤單位與幫扶村寨。在確定掛鉤幫扶關(guān)系之前做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，包括貧困戶摸底調(diào)查和行政單位基本情況調(diào)查。結(jié)合考慮貧困戶數(shù)量和行政單位人員數(shù)量、貧困村致貧原因與脫貧需求和行政單位優(yōu)勢(shì)資源情況，合理分配掛鉤單位與幫扶村寨，避免出現(xiàn)數(shù)量分配不均、資源配置不合理現(xiàn)象，促進(jìn)扶貧工作的順利開展。

其次，避免硬性規(guī)定干部職工所幫扶農(nóng)戶的數(shù)量。可通過宣傳號(hào)召，讓其結(jié)合自身情況分析能幫扶的戶數(shù)，本著自愿自主的原則進(jìn)行報(bào)名，再根據(jù)其意愿與實(shí)際情況進(jìn)行戶數(shù)分配。

（二）明確各部門在扶貧工作中的具體職責(zé)

首先，確立縣級(jí)責(zé)任主體。針對(duì)縣委和縣政府之間分工不明確的問題，由于原有扶貧工作一直由扶貧辦主導(dǎo)，他們比較清楚各個(gè)貧困村的情況，所以可由縣政府下屬部門扶貧辦成立扶貧工作組，由縣委指導(dǎo)、協(xié)助其制定具體的扶貧工作計(jì)劃和下發(fā)各種文件通知。各單位以扶貧辦的通知為準(zhǔn)，避免出現(xiàn)重復(fù)工作，減少資源浪費(fèi)。

其次，由村委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)扶貧信息動(dòng)態(tài)化管理工作。針對(duì)掛鉤單位與村委會(huì)在扶貧信息動(dòng)態(tài)化管理中分工不明確的問題，可以在政策文件中規(guī)定由村委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)扶貧信息動(dòng)態(tài)化管理工作。這一方面是因?yàn)槊總€(gè)扶貧單位還有自身的本職工作要做，只有在做好本職工作的前提下才能有精力去開展扶貧工作，他們不應(yīng)該還要負(fù)責(zé)扶貧信息化工作；另一方面是因?yàn)榇逦瘯?huì)可以第一時(shí)間了解貧困戶的實(shí)際情況，以便對(duì)信息進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的目的。而且現(xiàn)在基本上每個(gè)村委會(huì)都有大學(xué)生志愿者，村一級(jí)也實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)辦公，進(jìn)行扶貧信息化管理沒有技術(shù)上的阻礙。

（三）加強(qiáng)對(duì)基層干部職工的培訓(xùn)

第一，改變干部職工的扶貧觀念。通過宣講會(huì)的形式向參加“掛包幫”扶貧工作的干部職工介紹本地區(qū)原來開展過的扶貧工作所取得的成效和未來在扶貧中會(huì)遇到什么樣的困難，增加其對(duì)扶貧形勢(shì)的認(rèn)識(shí)，消除畏難心理，增強(qiáng)扶貧信心，進(jìn)而達(dá)到積極對(duì)待“掛包幫”扶貧工作的效果。

第二，組織干部職工全面學(xué)習(xí)“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作的內(nèi)容和要求。使參加扶貧的干部職工了解造血式扶貧的思想和具體要求，在扶貧過程中嚴(yán)格按照規(guī)定開展扶貧工作，保障扶貧工作的順利進(jìn)行。

第三，加強(qiáng)干部職工的扶貧能力培訓(xùn)。在各個(gè)單位開展扶貧交流會(huì)，組織有豐富扶貧經(jīng)驗(yàn)和扶貧工作開展較為順利的人員在單位內(nèi)部進(jìn)行分享交流，確定單位內(nèi)部幫扶關(guān)系，成立扶貧工作小組，以提高所有干部職工的扶貧工作能力，保證扶貧工作的實(shí)施效果。

（四）加大對(duì)“掛包幫”扶貧工作的宣傳

針對(duì)由于“掛包幫”扶貧模式宣傳不足導(dǎo)致出現(xiàn)村民對(duì)政策不理解、不配合的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為有必要在原有基礎(chǔ)上加大對(duì)“掛包幫”扶貧工作的宣傳，采取特定宣傳和日常宣傳相結(jié)合的模式解決這個(gè)問題。

首先，在特定宣傳方面，要加大對(duì)干部職工的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，使干部職工具體了解和掌握政策內(nèi)容，并告知其當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣以及在與村民交流中應(yīng)注意的問題，以便在進(jìn)村扶貧時(shí)獲得村民的配合，更好地向村民介紹政策和了解村民的脫貧需求。

其次，村委會(huì)要建立日常宣傳機(jī)制。可以通過村民會(huì)議和村民小組長入戶宣講兩種形式向村民宣傳“掛包幫”扶貧模式，使村民認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)政策與自己的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，主動(dòng)去了解此項(xiàng)政策。

再次，在政策宣傳時(shí)要注意宣傳對(duì)象的選取?？梢韵认蛞恍┪幕刭|(zhì)較高的村民進(jìn)行宣傳，再由其向其他文化素質(zhì)較低的村民進(jìn)行宣傳，這樣的宣傳方式更加容易被村民接受，而且宣傳效果也會(huì)更明顯。

（五）完善產(chǎn)業(yè)扶貧模式

首先，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目整合力度，快速推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)步伐。建立健全項(xiàng)目聯(lián)席會(huì)議制度，整合項(xiàng)目資源，做好項(xiàng)目儲(chǔ)備、編制、實(shí)施與建后管理工作，從項(xiàng)目審批流程、項(xiàng)目實(shí)施上破解進(jìn)度難題。明確實(shí)施主體，加強(qiáng)部門協(xié)作，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部工作積極性和干事創(chuàng)業(yè)的工作熱情，加強(qiáng)督促指導(dǎo)，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

其次，進(jìn)一步培育扶持龍頭企業(yè)，拓寬群眾增收渠道。結(jié)合貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，因地制宜，合理布局，依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為典型示范，包裝扶持各種農(nóng)產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品或其他加工企業(yè)，培育壯大長效增收產(chǎn)業(yè)。通過電商模式，多渠道強(qiáng)化商品流通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、加工、流通和提質(zhì)增效的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定增收，促進(jìn)貧困人口脫貧致富。

（六）建立健全監(jiān)督機(jī)制

首先，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的扶貧工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并積極發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用。在“掛包幫”扶貧工作中，可以采取單位內(nèi)部自我監(jiān)督和人民代表大會(huì)外部監(jiān)督相結(jié)合的形式，監(jiān)督各個(gè)單位的扶貧工作開展情況，杜絕出現(xiàn)紙上扶貧，把扶貧工作落實(shí)到位，確保扶貧工作的順利實(shí)施〔3〕。

其次，科學(xué)制定精準(zhǔn)扶貧考核辦法?？h政府應(yīng)在廣泛開展調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前扶貧工作的實(shí)際情況制定科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧考核辦法，確保其在行政人員考核中所占比例合理，并且要嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行考核，把考核落實(shí)到位。

再次，進(jìn)一步提高和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的地位和作用。在扶貧工作中要積極接受社會(huì)民眾的監(jiān)督，扶貧資金的使用和扶貧計(jì)劃的開展要向社會(huì)進(jìn)行公示，并且在制定扶貧計(jì)劃時(shí)要咨詢相關(guān)學(xué)者的建議，避免產(chǎn)生資源浪費(fèi)，確保扶貧工作取得最大成效。

總之，“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧模式是云南省委、省政府為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧做出的重大舉措，其采取的“掛縣包村幫戶”定點(diǎn)幫扶模式有利于充分發(fā)揮掛鉤單位優(yōu)勢(shì)，深入挖掘貧困戶實(shí)際致貧原因，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧?！皰彀鼛汀惫ぷ髯詥?dòng)以來，各級(jí)單位按省委、省政府的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)各項(xiàng)工作，取得了一定成績，但由于地方政府執(zhí)行模式、采用方法及脫貧時(shí)間要求的不同，各地“掛包幫”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作取得的效果也大有差別，一些地方的實(shí)際效果與政策要求、群眾期盼還有很大差距。一些掛鉤單位對(duì)扶貧工作的思想認(rèn)識(shí)有待改進(jìn)，許多貧困戶的致富能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的能力還有待提高。這些問題都需引起相關(guān)部門的重視。

〔1〕張祖林.堅(jiān)決打好打贏這場(chǎng)輸不起的扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)：在“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”扶貧攻堅(jiān)新聞發(fā)布會(huì)上的發(fā)布詞〔EB∕OL〕.（2015-08-24）〔2017-06-26〕.http：∕∕www.yn.gov.cn∕yn_fbh∕201508∕t20150828_21934.html.

〔2〕中共云南省委辦公廳，云南省人民政府辦公廳.關(guān)于建立扶貧攻堅(jiān)“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”長效機(jī)制扎實(shí)開展“轉(zhuǎn)作風(fēng)走基層遍訪貧困村貧困戶”工作的通知（云辦通〔2015〕38號(hào)），2015-08-20.

〔3〕彭俏奇.我國扶貧政策執(zhí)行中存在的問題及對(duì)策研究：以廣東省汕尾市為例〔D〕.湘潭：湘潭大學(xué)，2011.