(西南石油大學(xué) 法學(xué)院，成都 610046)

一 問(wèn)題的提出

近年來(lái)，國(guó)家在持續(xù)推進(jìn)社會(huì)治理機(jī)制改革的同時(shí)，也開(kāi)始關(guān)注慈善組織在福利供給、社會(huì)治理與制度耦合等方面的積極意義。慈善組織通過(guò)組織化運(yùn)作以提供社會(huì)服務(wù)、傳播核心價(jià)值理念，同時(shí)其非營(yíng)利性、非政府性以及自愿性等特征使其作為社會(huì)管理的重要參與主體在國(guó)家和社會(huì)之間發(fā)揮溝通和補(bǔ)充功能。2016年3月16日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》(下稱《慈善法》)取消了掛靠業(yè)務(wù)主管部門的要求①，同時(shí)在放開(kāi)公募權(quán)、稅收優(yōu)惠、設(shè)置公益信托等方面也做出了規(guī)定。慈善基本法的制定意味著慈善組織數(shù)量會(huì)進(jìn)一步增加②。目前，慈善組織魚龍混雜，如何引導(dǎo)其合規(guī)發(fā)展，成為慈善組織管理的首要任務(wù)。

《慈善法》頒布之前，政府部門試圖通過(guò)嚴(yán)格的“準(zhǔn)入控制”③將慈善組織納入國(guó)家行政管理體系。然而，基于監(jiān)管法律的滯后性、執(zhí)法激勵(lì)以及執(zhí)法資源的有限性等原因，法律監(jiān)督效果并不理想。學(xué)者們?cè)诜煽蚣軆?nèi)提出了兩種解決問(wèn)題的路徑：一是進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律體系，包括提高法律層級(jí)、完善具體法律制度等[1-2]；二是基于慈善組織產(chǎn)權(quán)不完整、利他性等特征，通過(guò)多元監(jiān)管模式，賦予利益相關(guān)者監(jiān)管權(quán)限，進(jìn)而增強(qiáng)監(jiān)管效果[3]?！洞壬品ā穼?duì)以上兩種途徑進(jìn)行了綜合運(yùn)用，在第九章對(duì)慈善組織的監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定，主要從法律上確立了民政部門的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力以及對(duì)慈善組織的披露責(zé)任，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各方對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。然而，這兩種途徑都有其缺陷。第一種途徑并未將法律的執(zhí)行約束考慮在內(nèi)，而目前慈善組織的行為失范并非僅由于缺乏相關(guān)法律，更多在于執(zhí)行的困難。截至2017年8月，以“慈善”為關(guān)鍵詞在北大法寶中搜索出110部法律法規(guī)和行政規(guī)章標(biāo)題，包含有“慈善”內(nèi)容的法律、法規(guī)、行政規(guī)章、地方性規(guī)章更是多達(dá)千部，涵蓋了慈善組織管理、慈善捐贈(zèng)、志愿服務(wù)、稅收政策和監(jiān)管制度等方面④。這些法律法規(guī)對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用，但是與制定法規(guī)所付出的成本相比，其規(guī)制作用卻有限。第二種途徑更多是理念上的轉(zhuǎn)變，實(shí)踐中仍然是以監(jiān)管制度完善為核心，只是通過(guò)增加監(jiān)管主體以擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)的覆蓋面，因此本質(zhì)上并沒(méi)有解決監(jiān)管者激勵(lì)不足、監(jiān)管成本過(guò)高等問(wèn)題。

以上兩種途徑都著眼于搭建慈善組織監(jiān)管框架，缺乏微觀的可執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建。那么，通過(guò)何種制度設(shè)計(jì)可以優(yōu)化法律資源配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織的有效管理？根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，良好的機(jī)制要解決信息效率和激勵(lì)相容兩個(gè)問(wèn)題[4-6]，聲譽(yù)機(jī)制可以作為法律框架下的微觀機(jī)制，促使法律監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。和社會(huì)其他組織相比，慈善組織以社會(huì)信譽(yù)與民眾信任為生存根本，聲譽(yù)及其波動(dòng)會(huì)對(duì)慈善組織產(chǎn)生重大影響。而且聲譽(yù)機(jī)制作為一種分散型監(jiān)管方式，具有獲取信息成本相對(duì)較低、信息傳播廣泛、實(shí)施成本可以忽略不計(jì)的特征，可以極大降低監(jiān)督成本，增加監(jiān)管發(fā)生的可能性。本文試圖從監(jiān)管激勵(lì)的角度出發(fā)，分析以“監(jiān)管權(quán)力分配為中心”的政府監(jiān)管和多元主體監(jiān)管為主的框架監(jiān)管設(shè)計(jì)的缺陷，并提出以“構(gòu)筑信息基礎(chǔ)”為中心完善制度，促進(jìn)聲譽(yù)威懾作用的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)制度資源的儉省，提高整體制度的效率。

二 “以監(jiān)管權(quán)力分配為中心”制度之三重約束

無(wú)論是對(duì)政府監(jiān)管的完善還是協(xié)同監(jiān)管的采納，本質(zhì)上都是監(jiān)管權(quán)力分配的調(diào)整，而非著眼于激發(fā)監(jiān)管行為的實(shí)際發(fā)生。相較于第三方監(jiān)管和自律監(jiān)管，政府監(jiān)管在威懾力方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，但其發(fā)揮作用需要受到成本和激勵(lì)約束。如果政府執(zhí)法資源不需要成本，而且執(zhí)法者有足夠的激勵(lì)嚴(yán)格執(zhí)法，那么政府監(jiān)管無(wú)疑是最優(yōu)的選擇。但是，現(xiàn)實(shí)情況是政府的執(zhí)法資源有限，且慈善組織監(jiān)管部門缺乏相應(yīng)的激勵(lì)，嚴(yán)重影響實(shí)際的監(jiān)管效果。

(一)執(zhí)法資源與監(jiān)管需求不匹配

公共選擇理論假設(shè)政府是理性的，在做出決策時(shí)受到成本收益原則的約束。具體來(lái)說(shuō)，就是法律的執(zhí)行受到執(zhí)法機(jī)關(guān)激勵(lì)和執(zhí)法負(fù)荷的影響。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)成本大于收益，則執(zhí)法行為不會(huì)發(fā)生；反之，執(zhí)法行為可能產(chǎn)生。我國(guó)登記的慈善組織目前有20萬(wàn)家左右，未登記但從事慈善工作的組織大約有100萬(wàn)家以上[7]。由于慈善組織監(jiān)管任務(wù)與執(zhí)法資源不匹配，有效監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)模不足以承擔(dān)巨大的執(zhí)法任務(wù)。法律的落實(shí)最終依賴于執(zhí)法部門的執(zhí)行，執(zhí)法部門的執(zhí)行效果受執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的影響，而執(zhí)行能力受制于執(zhí)行機(jī)關(guān)的人員配備、經(jīng)費(fèi)約束等。我們以依法成立和運(yùn)作一個(gè)慈善組織為例來(lái)說(shuō)明。一個(gè)縣級(jí)民政機(jī)關(guān)主管社會(huì)組織的部門需要承擔(dān)的常規(guī)事項(xiàng)為：慈善組織的申請(qǐng)登記、變更、注銷、其他備案事項(xiàng)，建立慈善信息平臺(tái)并保證信息的真實(shí)性。其中信息公開(kāi)一項(xiàng)就包括慈善組織登記事項(xiàng)；慈善信托備案事項(xiàng)；具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織名單；具有公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的慈善組織名單；對(duì)慈善活動(dòng)的稅收優(yōu)惠、資助補(bǔ)貼等促進(jìn)措施；向慈善組織購(gòu)買服務(wù)的信息；對(duì)慈善組織、慈善信托開(kāi)展檢查、評(píng)估的結(jié)果；對(duì)慈善組織或者其他組織和個(gè)人表彰、處罰結(jié)果等⑤。除了慈善組織，其他社會(huì)服務(wù)組織都由民政部門監(jiān)管。民政部發(fā)布的《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)166.8萬(wàn)個(gè)[8]。根據(jù)“基金會(huì)中心網(wǎng)”統(tǒng)計(jì)，截至2016年3月17日，慈善基金會(huì)達(dá)到4866家⑥[9]。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《慈善法》的規(guī)定，民政部門民間組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織依法登記、年檢、重大活動(dòng)報(bào)批等程序進(jìn)行監(jiān)管，并且通過(guò)書面審查以確保其提供的信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，然后根據(jù)真實(shí)有效的信息對(duì)組織給予有效的監(jiān)督管理，應(yīng)該有一個(gè)無(wú)比龐大的民間組織管理系統(tǒng)，并且在財(cái)政支出方面也必定需要龐大的預(yù)算[10]。

(二)監(jiān)管部門監(jiān)管激勵(lì)不足

政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，是所有監(jiān)督中唯一具有強(qiáng)制力的監(jiān)督方式，因此被寄予很大的期望。如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)并嚴(yán)格執(zhí)行，這一監(jiān)督方式是最有效的。但是，這一監(jiān)督方式所需付出的成本也是最高的，而且對(duì)配套制度的依賴也更強(qiáng)。首先，需要制定適當(dāng)?shù)姆?，?duì)立法技術(shù)提出高要求；其次，需要有效地執(zhí)行法律規(guī)定。在查處慈善組織違規(guī)行為方面，監(jiān)督部門缺乏激勵(lì)。監(jiān)督部門的激勵(lì)主要來(lái)源于績(jī)效考核和政績(jī)壓力，但是對(duì)慈善組織的監(jiān)督績(jī)效很難量化。是設(shè)定年檢的通過(guò)率，還是考核違規(guī)事件的出現(xiàn)率？如果是前者，可能造成尋租行為。因?yàn)樵诖壬平M織治理能力普遍不高的情況下，尋租行為可以提高通過(guò)年檢的概率。如果是后一種情況，可能會(huì)造成監(jiān)管機(jī)關(guān)和慈善機(jī)構(gòu)的合謀，以隱藏違規(guī)事件。因?yàn)榻衣侗镜貐^(qū)的慈善組織不法行為，怎么也算不上是政績(jī)。而且在我國(guó)還存在一些特殊問(wèn)題。第一，現(xiàn)存主管業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)有交叉，對(duì)于暴露出的違規(guī)事件，可以相互推諉、規(guī)避責(zé)任，降低了跟蹤監(jiān)管的動(dòng)力；第二，慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人與政府部門有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，可以通過(guò)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)消解來(lái)自監(jiān)管部門的處罰，使得監(jiān)管行為不產(chǎn)生結(jié)果。以上原因都造成實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)法動(dòng)力不足。

(三)相關(guān)利益者監(jiān)督激勵(lì)缺失

針對(duì)政府監(jiān)管能力和激勵(lì)的缺乏，有學(xué)者主張建立政府部門、行業(yè)組織、利益相關(guān)方、第三方機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾等多元主體共同參與的立體型監(jiān)督體系[11-12]，即協(xié)同監(jiān)管模式。協(xié)同監(jiān)管模式增加了監(jiān)管主體，在信息獲取方面有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。如果監(jiān)管者有足夠的激勵(lì)，則會(huì)增加監(jiān)管效用；如果監(jiān)管者激勵(lì)不足，則可能流于“人人可管，人人不管”的狀態(tài)。

協(xié)同監(jiān)管中的相關(guān)利益者包括捐贈(zèng)人、媒體、公眾、慈善組織、監(jiān)管部門，但他們都缺乏足夠的激勵(lì)，以行使監(jiān)管權(quán)力。

第一，捐贈(zèng)者的監(jiān)督激勵(lì)缺乏。捐贈(zèng)者向慈善組織捐贈(zèng)了資金，理論上，他應(yīng)該關(guān)心資金的去處，有很強(qiáng)的監(jiān)督激勵(lì)，但是，事實(shí)上也可能并非如此。1.捐贈(zèng)者可以分為個(gè)人捐贈(zèng)者和企業(yè)捐贈(zèng)者。一般情況下，個(gè)人捐贈(zèng)者的動(dòng)機(jī)有三個(gè)：一是幫助他人；二是向他人表示自己是個(gè)善良的人；三是得到內(nèi)心的愉悅感。個(gè)人捐贈(zèng)的數(shù)額一般情況下不會(huì)太大，對(duì)花費(fèi)時(shí)間和精力去關(guān)心不多的錢的去處，激勵(lì)不足。企業(yè)捐贈(zèng)者的動(dòng)機(jī)主要有兩個(gè)。一是提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。企業(yè)憑借參與慈善捐贈(zèng)活動(dòng)，樹(shù)立自身形象，提升企業(yè)聲譽(yù)，獲得社會(huì)地位，擴(kuò)大社會(huì)影響力。這些無(wú)形資源增強(qiáng)并擴(kuò)展了企業(yè)與外部環(huán)境之間的交往和聯(lián)系,從而使之可以獲得有效信息、技術(shù)和知識(shí),捕捉市場(chǎng)機(jī)遇,獲取競(jìng)爭(zhēng)所需的更多的稀缺資源,進(jìn)而能夠保持并提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[13]。二是幫助需要的人。企業(yè)的捐贈(zèng)金額一般會(huì)比較大，但是因?yàn)槠潢P(guān)心的重點(diǎn)是是否達(dá)到宣傳自己的效果，加之責(zé)任人業(yè)務(wù)繁忙，故對(duì)錢的去向監(jiān)督激勵(lì)不足。事實(shí)上，現(xiàn)行法律已經(jīng)賦予捐贈(zèng)人的監(jiān)督權(quán)利。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定：捐贈(zèng)人有權(quán)向基金會(huì)查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出建議和意見(jiàn)。但是，目前的違規(guī)事件中，鮮有由捐贈(zèng)人發(fā)現(xiàn)披露的情形，這說(shuō)明捐贈(zèng)人的監(jiān)督權(quán)力行使不足。

第二，媒體的監(jiān)督激勵(lì)缺乏。在信息通暢的社會(huì)，媒體通過(guò)獲取和傳播信息，能很大程度影響慈善組織的聲譽(yù)，進(jìn)而影響公眾的捐贈(zèng)行為，對(duì)慈善組織行為起到約束作用?！肮烂朗录北幻襟w曝光后，中國(guó)紅十字會(huì)收到的捐款驟減，2011年來(lái)自境內(nèi)捐贈(zèng)約752.57億元，占全國(guó)捐贈(zèng)總量的89.1%，同比下降約16.7%；來(lái)自境外捐贈(zèng)92.44億元，占全國(guó)捐贈(zèng)總量的10.9%，同比下降約28.3%[14]。但是，受限于媒體本身的特征，這一監(jiān)督是不穩(wěn)定的，且信息的準(zhǔn)確性有待考證。首先，媒體傳播的信息是有選擇性的。在信息泛濫時(shí)代，注意力成為稀缺資源。為了吸引更多的受眾，媒體需要篩選或創(chuàng)造更刺激、新鮮的信息，因?yàn)槿祟惐灸軆A向于將注意力資源更多地配置在異常的事物上面[15]。這種篩選或創(chuàng)造意味著在一定程度上對(duì)事實(shí)真實(shí)性的舍棄。其次，媒體信息具有時(shí)效性。為了吸引受眾的注意力，媒體在選擇信息過(guò)程中會(huì)考慮受眾的偏好，但是受眾的偏好是變化的，特別在多媒體環(huán)境下，信息焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移非常迅速，很難持續(xù)關(guān)注某一件事情并且聚集成為改變的力量?；诿襟w本身的特征，其激勵(lì)依賴于公眾的注意力，因此，難以形成持續(xù)有效的監(jiān)督。

第三，公眾的監(jiān)督激勵(lì)缺乏。公眾是一個(gè)抽象的群體，現(xiàn)行法律已經(jīng)賦予公眾監(jiān)督權(quán)利。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公布接受、使用捐贈(zèng)和資助的有關(guān)情況。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三十八條也規(guī)定：基金會(huì)在通過(guò)年檢后，要將年度工作報(bào)告公布在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上，接受公眾的查詢監(jiān)督。工作報(bào)告應(yīng)涉及基本信息、機(jī)構(gòu)建設(shè)情況、業(yè)務(wù)活動(dòng)情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告(資產(chǎn)負(fù)債表、業(yè)務(wù)活動(dòng)表、現(xiàn)金流量表)、接受監(jiān)督管理的情況、審計(jì)意見(jiàn)、監(jiān)事意見(jiàn)和其他信息[16]。一般的公眾不具備財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)，難以理解工作報(bào)告的內(nèi)容，更不清楚其問(wèn)題所在；而且，公眾間存在搭便車的行為，人人都期待別人花時(shí)間和精力去監(jiān)督慈善組織，而自己卻缺乏動(dòng)力。因此，公眾這個(gè)貌似龐大的群體，其監(jiān)督激勵(lì)卻是很小的。

第四，慈善組織自律和組織之間的互律缺乏。自律的激勵(lì)來(lái)自兩個(gè)方面：即是本身的道德感和責(zé)任感。道德感和責(zé)任感很難認(rèn)為是內(nèi)生的，它們更多是被外在制度環(huán)境塑造的，內(nèi)心對(duì)道德和責(zé)任的追求常常受到外在環(huán)境的影響，而人和組織通常的行為方式是從理性出發(fā)、對(duì)成本收益衡量之后進(jìn)行的，因此自我約束的道德激勵(lì)脆弱且不穩(wěn)定。

以上分析說(shuō)明了協(xié)同監(jiān)管中相關(guān)利益方的激勵(lì)缺乏，但并非說(shuō)明搭建協(xié)同監(jiān)管結(jié)構(gòu)是毫無(wú)意義的。協(xié)同監(jiān)管發(fā)揮作用的障礙在于如何降低監(jiān)管者獲取信息和采取行動(dòng)的成本，成本越低越能彌補(bǔ)激勵(lì)不足的缺陷。而聲譽(yù)機(jī)制通過(guò)借助不特定的參與者“用腳投票”作用于慈善組織的核心利益，形成對(duì)慈善組織的威懾，進(jìn)而有效阻嚇慈善組織放棄潛在的不法行為[17]，其實(shí)施成本低，容易形成行動(dòng)。

三 強(qiáng)化威懾力：聲譽(yù)機(jī)制的嵌入

(一)聲譽(yù)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

前文分析證明，要使法律制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足實(shí)際監(jiān)管需求，受制于信息獲取能力、執(zhí)法能力、執(zhí)法意愿等難以在短時(shí)間內(nèi)改變的因素影響。從信息獲取的角度看，不管是哪一種監(jiān)督主體進(jìn)行的監(jiān)督，核心的問(wèn)題都是獲取真實(shí)有效的信息。慈善組織和第三方監(jiān)督主體之間信息是不對(duì)稱的。當(dāng)然，可以通過(guò)法律規(guī)定，要求慈善組織對(duì)自身的信息進(jìn)行披露。但正如前文所說(shuō)的，披露資產(chǎn)負(fù)債表等專業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)并不能明白其含義，因此如何獲得易于辨別的信息，是發(fā)揮多元主體監(jiān)管作用要解決的核心問(wèn)題。從執(zhí)行的角度來(lái)講，各個(gè)監(jiān)督主體都具有監(jiān)督慈善組織行為的沖動(dòng)，但是要讓這一沖動(dòng)轉(zhuǎn)化為行為，則受行為成本的制約。因此，盡可能降低行為成本，使之與激勵(lì)相匹配，是提高監(jiān)管效率的有效途徑。

聲譽(yù)機(jī)制是一種隱性激勵(lì)。它是行為主體基于維持長(zhǎng)期合作關(guān)系的考慮而放棄眼前利益的行為，對(duì)“偷懶”的懲罰不是來(lái)自合同規(guī)定或法律制裁，而是未來(lái)合作機(jī)會(huì)的中斷[18]91-92。聲譽(yù)機(jī)制將各種分散的信息集合起來(lái)，形成市場(chǎng)參與各方對(duì)慈善組織過(guò)去行為和行為效果的綜合評(píng)價(jià)，成為監(jiān)督主體易于判斷的符號(hào)，是最容易認(rèn)知的信息。它之所以值得信任，是因?yàn)槁曌u(yù)是整個(gè)市場(chǎng)參與主體相互影響、共同作用形成的，被直接控制和捏造的可能性較小，值得信賴[19]。同時(shí)，相對(duì)人可以根據(jù)聲譽(yù)的優(yōu)劣選擇是否合作，通過(guò)“用腳投票”的行為對(duì)慈善組織的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，其行為成本可以忽略不計(jì)。可辨識(shí)性、真實(shí)性、行為成本低這三個(gè)優(yōu)勢(shì)能在一定程度上緩解慈善組織監(jiān)管中信息效率不足和執(zhí)法能力欠缺的問(wèn)題，既可節(jié)省制度資源，又可以提升制度效率。

要使第三方監(jiān)督真正發(fā)揮作用，需要提高信息效率和激勵(lì)相容度。制度激勵(lì)分為顯性激勵(lì)和隱性激勵(lì)。通過(guò)法律設(shè)計(jì)形成的對(duì)慈善組織的激勵(lì)，是典型的顯性激勵(lì)，其激勵(lì)目的和方式、預(yù)期結(jié)果都是明確表示的。但因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱的存在，慈善組織可能會(huì)隱藏信息或者提供虛假的信息，特別是其產(chǎn)品難以測(cè)量的情況下，通過(guò)正式的法律制度設(shè)計(jì)形成的激勵(lì)往往會(huì)被規(guī)避，而要獲取組織內(nèi)部的完全信息則是不可能的。交易主體間的信息不對(duì)稱為聲譽(yù)產(chǎn)生提供了理由[20]。聲譽(yù)可以作為判斷是否與慈善組織產(chǎn)生合作的依據(jù)，成為資源分配的調(diào)節(jié)器。聲譽(yù)良好的慈善組織能得到更多的捐贈(zèng)和志愿服務(wù)，而聲譽(yù)差的組織則得不到。即便是官方主導(dǎo)的慈善組織，它們的資金來(lái)源受市場(chǎng)波動(dòng)影響小，也會(huì)因問(wèn)責(zé)制而受到聲譽(yù)的壓力。為此，慈善組織會(huì)努力把維持聲譽(yù)作為一種隱性激勵(lì)制度。聲譽(yù)機(jī)制可以通過(guò)影響慈善組織對(duì)未來(lái)的預(yù)期而對(duì)其起到約束作用。而且，它作為一種分散的權(quán)力行使方式，可以避開(kāi)現(xiàn)行制約法律制度效用發(fā)揮的因素，更加直接地發(fā)揮威懾作用。這一點(diǎn)在我國(guó)政府和法律信任度降低的情況下尤為有意義。

(二)聲譽(yù)監(jiān)管與慈善組織特性的匹配

慈善組織不同于一般的營(yíng)利性企業(yè)，它缺乏營(yíng)利組織所具有的物質(zhì)利益激勵(lì)機(jī)制、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，主要基于其利潤(rùn)非分配性和產(chǎn)品特殊性。

明晰的產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)行監(jiān)管體系的微觀基礎(chǔ)。但是，慈善組織的產(chǎn)權(quán)既不同于所有權(quán)明晰、剩余索取權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓的私有產(chǎn)權(quán)，也不同于國(guó)家作為所有權(quán)主體并由政府代為行使的國(guó)家產(chǎn)權(quán)。慈善組織的資金主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)、政府撥付、經(jīng)營(yíng)收入及其資產(chǎn)增值等，其資產(chǎn)具有社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)特性，《中華人民共和國(guó)慈善事業(yè)捐贈(zèng)法》第七條規(guī)定：“慈善性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)?！惫娈a(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征在于委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相分離并相互獨(dú)立,由此帶來(lái)公益財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、使用權(quán)受限、無(wú)自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益主體虛擬化等重要特征[21]。社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不完整，傳統(tǒng)的以產(chǎn)權(quán)完整為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制效果會(huì)大大降低。

“利潤(rùn)非分配性”是慈善組織區(qū)別于營(yíng)利部門的最重要特征[22]。其第一層含義是指慈善組織的剩余利潤(rùn)不能進(jìn)行分配。慈善組織的“非營(yíng)利”并非指不能從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，而是指獲得的利潤(rùn)只能用于符合章程的目的，不能用于分配，捐贈(zèng)人不是以營(yíng)利為目的來(lái)運(yùn)行組織。另一層含義是指任何人不得以任何形式將組織的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。慈善組織的資產(chǎn)既不屬于捐贈(zèng)人，也不屬于管理者和受益人。慈善組織在解散時(shí)，它們的剩余資產(chǎn)不能像企業(yè)那樣在成員之間分配，而只能轉(zhuǎn)交給政府或慈善目標(biāo)相似的其他慈善組織。《慈善法》第十五條規(guī)定：慈善組織的財(cái)產(chǎn)只能根據(jù)章程或者捐贈(zèng)協(xié)議的規(guī)定用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人以及慈善組織成員中分配?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第三十三條規(guī)定：基金會(huì)注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定用于慈善目的；無(wú)法按照章程規(guī)定處理的，由登記管理機(jī)關(guān)組織捐贈(zèng)給與該基金會(huì)性質(zhì)、宗旨相同的社會(huì)慈善組織，并向社會(huì)公告。

慈善組織提供的產(chǎn)品的非市場(chǎng)性、非同一性等特殊性，導(dǎo)致監(jiān)管困難。慈善組織提供的產(chǎn)品與企業(yè)產(chǎn)品存在明顯差別。第一，慈善組織提供的是非市場(chǎng)產(chǎn)品。一方面，慈善組織提供的非市場(chǎng)產(chǎn)品難以測(cè)量，多數(shù)慈善組織除提供資金外，還提供難以度量的服務(wù)；甚至部分慈善組織通過(guò)某種活動(dòng)來(lái)倡導(dǎo)一種理念，比如“紅絲帶”活動(dòng)、“關(guān)愛(ài)艾滋病患者”活動(dòng)等，這些活動(dòng)旨在引起人們對(duì)某件事情的重視或改善某種觀念，使得某一群體受到更好的關(guān)注或提高其被接受的程度。慈善組織提供的產(chǎn)品的具體形式，除有形的物質(zhì)產(chǎn)品外，主要提供具有外部性、消費(fèi)數(shù)量及效用難以計(jì)量或品質(zhì)難以評(píng)價(jià)的無(wú)形的服務(wù)、觀念與實(shí)踐[23]。另一方面，慈善組織的產(chǎn)出和最終社會(huì)效果之間存在時(shí)間上的滯后性。比如慈善組織傳播關(guān)愛(ài)艾滋病患者的觀念，在得到人們觀念上的認(rèn)同之間需要有一個(gè)過(guò)程，更何況公眾最終的接受程度和行為效果之間的關(guān)系難以測(cè)量。慈善組織中捐贈(zèng)者和受助者之間不具有同一性。在私人捐贈(zèng)中，捐贈(zèng)者和受助者具有同一性。雖然捐贈(zèng)者在提供資金時(shí)可以指定用途，但是資金一旦提供給慈善組織，其具體的受益人很可能是不確定的。例如捐贈(zèng)者將款項(xiàng)贈(zèng)給紅十字會(huì)，專門用于兒童教育，紅十字會(huì)可以將款項(xiàng)用于滿足條件的非特定人群。非同一性使得服務(wù)質(zhì)量等信息獲得比較困難，客觀上導(dǎo)致監(jiān)督不能。

資產(chǎn)的社會(huì)公共屬性、利潤(rùn)的非分配性和慈善產(chǎn)品的特殊性，使得傳統(tǒng)的法律監(jiān)管通過(guò)權(quán)利和責(zé)任分配方式實(shí)現(xiàn)、形成的結(jié)構(gòu)式的外部監(jiān)管形式難以發(fā)揮作用。而聲譽(yù)機(jī)制通過(guò)不特定的個(gè)體實(shí)施分散監(jiān)管，大大增加了違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率，且因其懲罰實(shí)施成本低下，較之法律監(jiān)管，聲譽(yù)監(jiān)管能更有效地監(jiān)督慈善組織行為。

四 以“構(gòu)筑信息基礎(chǔ)”為中心的制度優(yōu)化

(一)信息是聲譽(yù)形成的基礎(chǔ)

聲譽(yù)是人們根據(jù)對(duì)信息進(jìn)行接收、加工、固化最后形成的對(duì)某一主體的認(rèn)知，信息是聲譽(yù)產(chǎn)生和形成的基點(diǎn)。聲譽(yù)機(jī)制要發(fā)揮作用，首先要滿足信息要件。信息是聲譽(yù)形成的基礎(chǔ)，但是信息并不都是有效的。信息是否有效，取決于它是否有助于形成與組織實(shí)際情形相匹配的聲譽(yù)。聲譽(yù)機(jī)制是由實(shí)際和潛在的捐贈(zèng)人以“用腳投票”為威懾對(duì)慈善組織產(chǎn)生作用的，這一需求是因?yàn)橛邢薜睦硇匀撕托畔⒉粚?duì)稱導(dǎo)致的。就慈善組織和捐贈(zèng)者來(lái)說(shuō)，因?yàn)椴涣私饨M織的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況，捐贈(zèng)者可能被欺騙而將資金捐助給壞的組織，形成逆向選擇；在捐贈(zèng)以后，組織會(huì)基于機(jī)會(huì)主義的動(dòng)機(jī)將資金進(jìn)行不當(dāng)用途的使用，造成道德風(fēng)險(xiǎn)。不管是事前還是事后，慈善組織都有動(dòng)機(jī)偽裝成好的組織。如果捐贈(zèng)者能了解組織的實(shí)際運(yùn)行狀況，就可以在事前作出正確的判斷，在捐贈(zèng)后對(duì)組織形成有效的監(jiān)督，進(jìn)而形成對(duì)組織的總體評(píng)價(jià)。

對(duì)組織的感官認(rèn)知，受到信息來(lái)源和內(nèi)容的影響。信息來(lái)源包括直接經(jīng)驗(yàn)和間接經(jīng)驗(yàn)。間接經(jīng)驗(yàn)是指通過(guò)第三方發(fā)布、傳播獲得的信息，可以是組織自身提供，也可以是第三方組織提供。直接經(jīng)驗(yàn)的真實(shí)性更強(qiáng)，但是在原子化的開(kāi)放社會(huì)，個(gè)人與組織交易而產(chǎn)生的直接經(jīng)驗(yàn)較少，且資金使用的具體信息獲取困難，直接經(jīng)驗(yàn)對(duì)認(rèn)知形成影響較小，更多的影響來(lái)源于間接經(jīng)驗(yàn)。但是，因?yàn)槿魏翁峁┬畔⒌闹黧w都是理性的，任何組織都會(huì)理性地掩藏其弱點(diǎn)，第三方機(jī)構(gòu)也會(huì)基于自身的利益提供不真實(shí)的信息或者制造不真實(shí)的信息。比如媒體為了吸引眼球而采取夸張的描述，政府出于保護(hù)官方慈善組織的角度而隱藏決定判斷的信息等，這些原因都會(huì)造成信息污染。而混雜的信息難以被接受者消化，也就難以形成有效認(rèn)知，容易產(chǎn)生誤判。因此，需要以“構(gòu)筑信息基礎(chǔ)”為目標(biāo)來(lái)建立獲取制度，來(lái)改變發(fā)布方的成本收益結(jié)構(gòu)，以獲得更有效的信息。這主要包括信息披露制度和行為數(shù)據(jù)獲取制度。

(二)完善信息披露標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)提供虛假信息進(jìn)行聲譽(yù)罰

《慈善法》第八章專門對(duì)信息披露進(jìn)行了規(guī)定，要求縣級(jí)以上政府民政部門在統(tǒng)一平臺(tái)上對(duì)慈善組織信息進(jìn)行披露，為構(gòu)建慈善組織統(tǒng)一的信息基礎(chǔ)提供了很好的載體。信息披露內(nèi)容應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)來(lái)源、管理及使用情況，項(xiàng)目運(yùn)作情況及效果，以及組織的使命、價(jià)值取向、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、決策程序、管理制度等信息。但是，僅僅規(guī)定“充分”披露，慈善組織可能難于把握，因而產(chǎn)生差異化的披露結(jié)果，使組織之間缺乏比較基礎(chǔ)，反而使聲譽(yù)機(jī)制難以生效。而且，對(duì)組織來(lái)說(shuō)，披露也是需要成本的，流水賬似的進(jìn)行情景再現(xiàn)，從成本上來(lái)說(shuō)是不可能的，事實(shí)上也是沒(méi)有必要的。因此，首先，需要通過(guò)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，提供可相互比較的指標(biāo)體系；其次，因?yàn)楦鱾€(gè)組織的衡量指標(biāo)存在差異，因此應(yīng)該根據(jù)公益組織的類型對(duì)組織信息披露標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異性設(shè)計(jì)，以兼顧統(tǒng)一性和有效性。

信息產(chǎn)品的產(chǎn)生分為初始信息提供、信息核定、信息披露。由慈善組織提供初始信息是一個(gè)效率的選擇，但是因?yàn)榇壬平M織可能隱瞞不利的重大信息，因此需要對(duì)信息進(jìn)行核查。由于財(cái)務(wù)專業(yè)能力的限制和龐大的組織數(shù)量壓力，如果核查義務(wù)全由監(jiān)管機(jī)關(guān)承擔(dān)，無(wú)疑將成為監(jiān)管機(jī)關(guān)不能承受之重。因此，信息核定可以通過(guò)增加虛假披露的懲罰力度來(lái)降低前期審核的壓力。對(duì)慈善組織來(lái)說(shuō)，不僅僅可以通過(guò)罰款來(lái)懲罰，還可以通過(guò)對(duì)虛假信息的權(quán)威披露來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)組織的懲罰。慈善組織的資金主要來(lái)源于捐贈(zèng)者、國(guó)家撥款或者會(huì)費(fèi)，罰款對(duì)于直接責(zé)任人來(lái)說(shuō)難有切膚之痛，而且各個(gè)組織的具體情況不同，罰款的邊際效用也不同。對(duì)于小的組織來(lái)說(shuō)，巨額的罰款可能是滅頂之災(zāi)，但對(duì)于大型組織來(lái)說(shuō)可能是小菜一碟，難以起到懲罰的作用。因此，對(duì)違規(guī)行為的信息披露相較于罰款是對(duì)組織更有效的懲罰，這會(huì)直接影響其捐贈(zèng)款項(xiàng)的獲得，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)組織懲罰的公平性。

(三)建立多元化的信用評(píng)級(jí)體系

我國(guó)法律和慈善組織章程都規(guī)定了信息披露的要求，目前規(guī)定的披露信息分為財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息。非財(cái)務(wù)信息包括組織的規(guī)章、人員構(gòu)成、組織宗旨等，這些信息非常重要，而且因?yàn)槭擒浶钥己诵畔?，不能直接反映組織的運(yùn)營(yíng)狀況，同時(shí)各個(gè)組織不同，也難以比較。財(cái)務(wù)信息是硬性可以衡量比較的指標(biāo)，也是反映組織資金運(yùn)營(yíng)的重要指標(biāo)，而且會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表有相對(duì)統(tǒng)一的格式和指標(biāo)含義，容易進(jìn)行組織間的比較。但是，財(cái)務(wù)信息是專業(yè)信息，專業(yè)型信息有自己獨(dú)特的范疇和解碼方法，普通公眾難以解讀其含義，也就難以了解善款的用途。缺乏必要的“知情權(quán)”，就不能形成與事實(shí)相匹配的反應(yīng)，聲譽(yù)懲罰的威懾力就無(wú)從談起。其結(jié)果可能是使好的和壞的組織混淆在一起，加大了區(qū)分成本，最終成為認(rèn)知的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致公眾對(duì)所有的慈善機(jī)構(gòu)都不再關(guān)注，直接影響到慈善組織的生存根基。因此，除了真實(shí)性，信息還需要容易被公眾接受，清晰明確，易于指引公眾作出判斷。在這一點(diǎn)上，信用評(píng)級(jí)可以幫上大忙。信用評(píng)級(jí)用更簡(jiǎn)單的認(rèn)知符號(hào)將關(guān)于慈善組織的信息整合起來(lái)，用簡(jiǎn)易、可辨識(shí)的信號(hào)方式傳達(dá)給公眾，更容易被公眾接納。

單一主體的信用評(píng)級(jí)有可能帶來(lái)不當(dāng)結(jié)果。原因有二：一是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)本身的能力有限，包括收集、分析信息的能力有限，可能會(huì)造成與慈善組織實(shí)際情況的偏差；二是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)自身的偏見(jiàn)和利益也可能造成信用評(píng)級(jí)的偏差，畢竟信息的裁剪是由人來(lái)操作的。故信用評(píng)級(jí)可以由多方進(jìn)行：互律組織、媒體、監(jiān)管部門、中立組織和慈善組織自身。多方信用評(píng)級(jí)的目的在于形成聲譽(yù)評(píng)價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，使所披露的信息可以相互驗(yàn)證，讓聲譽(yù)評(píng)價(jià)在競(jìng)爭(zhēng)中達(dá)到最接近慈善組織應(yīng)有的狀態(tài)，也抵消不當(dāng)評(píng)級(jí)對(duì)公眾認(rèn)知產(chǎn)生的影響。

公眾不僅僅需要慈善組織自愿提供或者由監(jiān)管部門提供的數(shù)據(jù)，天然地更能接受經(jīng)過(guò)加工、分析后直觀化呈現(xiàn)的信息。比如基金會(huì)中新網(wǎng)在對(duì)基金會(huì)提供的年檢報(bào)告進(jìn)行分類、分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其透明度進(jìn)行排名，將信息更直觀地提供給公眾。雖然在對(duì)紅十字會(huì)的認(rèn)定上有違公眾直覺(jué)而引起質(zhì)疑，但是這一方式可以將復(fù)雜的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、抽象的組織理念等指標(biāo)具體化，更好地與公眾的認(rèn)知結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

(四)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立行為信息采集系統(tǒng)

類似于上市公司，慈善組織財(cái)產(chǎn)來(lái)源于不特定的人，一旦財(cái)產(chǎn)進(jìn)入組織，則與捐贈(zèng)者脫離，進(jìn)而產(chǎn)生委托代理關(guān)系。相比上市公司的資金由股東持有，公益組織的捐贈(zèng)人雖然不享有捐贈(zèng)款項(xiàng)的所有權(quán)，卻享有監(jiān)督權(quán)。慈善組織若濫用資金，不僅傷害其公信力，違反捐贈(zèng)目的，也是對(duì)社會(huì)公共利益的傷害。而且，上市公司可能基于商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的緣故，需要對(duì)某些商業(yè)秘密有所保留，而慈善組織是以完成慈善行為為目標(biāo)，其信息披露應(yīng)該更加充分。

但是，信息發(fā)布和獲取本身需要成本，這對(duì)于慈善組織和評(píng)估機(jī)構(gòu)都存在壓力，大數(shù)據(jù)等新技術(shù)則可以幫忙降低成本，增加信息的豐富性，更好地還原慈善組織的行為軌跡。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的成果，主動(dòng)采集組織的行為數(shù)據(jù)，可以交叉驗(yàn)證信息的真實(shí)性，豐富組織所能展現(xiàn)的面相，更準(zhǔn)確地形成與之匹配的聲譽(yù)。不管是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)還是非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)都是可以指標(biāo)化的硬性數(shù)據(jù)，由人有意識(shí)地采集、制作和提供，從某種意義上說(shuō)，都存在作假的可能性。隨著技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)成為人們生活的重要場(chǎng)所，互聯(lián)網(wǎng)記錄了大量的組織行為痕跡。不僅僅是主動(dòng)公布的數(shù)據(jù)和新聞，還有其他表面上與組織運(yùn)營(yíng)情況沒(méi)有直接聯(lián)系的行為，也有可能反映組織的真實(shí)情況。比如現(xiàn)已有大數(shù)據(jù)產(chǎn)品通過(guò)小貸公司招聘信息中人員學(xué)歷的高低，來(lái)作為判斷企業(yè)是真正的小貸公司還是具有非法集資目的的公司的標(biāo)準(zhǔn)之一：通過(guò)大量的數(shù)據(jù)整合，觀察到一般的小貸公司業(yè)務(wù)要求有一定學(xué)歷的人員，而以非法吸貸為目的的公司招聘人員學(xué)歷要求較低。通過(guò)大數(shù)據(jù)采集分析，發(fā)現(xiàn)行為與結(jié)果之間的相關(guān)性，可以動(dòng)態(tài)、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)慈善組織的異常行為，防范于未然，抑或給予其匹配的信用評(píng)價(jià)。

五 結(jié)論

任何的治理活動(dòng)都是系統(tǒng)工程，慈善組織的規(guī)制也不例外。鑒于慈善組織的固有特征、法律制度慣性以及監(jiān)管成本考量，基于以權(quán)責(zé)分配為制度設(shè)計(jì)核心的政府監(jiān)管實(shí)際效果有限，而發(fā)揮聲譽(yù)機(jī)制的作用，通過(guò)不特定的主體進(jìn)行分散監(jiān)管，能在一定程度上回避上述限制。聲譽(yù)機(jī)制可以調(diào)動(dòng)各監(jiān)督主體的積極性，使條塊化的監(jiān)督變成無(wú)所不在的點(diǎn)狀監(jiān)督方式，加強(qiáng)對(duì)組織的威懾力，同時(shí)可以減輕執(zhí)法負(fù)荷，使慈善組織可以通過(guò)自身努力而得到應(yīng)有的評(píng)價(jià)。聲譽(yù)機(jī)制作用的發(fā)揮，需要良好的信息基礎(chǔ)。除了完善傳統(tǒng)的信息披露制度以外，還應(yīng)建立多元化的信用評(píng)級(jí)體系，吸收最新的大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立行為數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，更全面地還原組織全貌，形成與之匹配的聲譽(yù)，進(jìn)而起到規(guī)范其行為的作用，使聲譽(yù)機(jī)制的嵌入真正成為優(yōu)化慈善組織監(jiān)管的重要輔助力量，從機(jī)制上實(shí)現(xiàn)慈善組織的社會(huì)共治。

注釋：

①《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》第十條規(guī)定：設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)登記。

②原有的準(zhǔn)入控制，要求有掛靠單位，導(dǎo)致許多組織無(wú)法注冊(cè)或者以公司形式注冊(cè)。在中國(guó)，各地民政部門可以管理的社會(huì)組織可能只占全部中國(guó)社會(huì)組織的10%左右，90%的社會(huì)組織不在民政部門管轄之內(nèi)。參見(jiàn)：李凡《中國(guó)的結(jié)社自由問(wèn)題》，載陳金羅、劉培峰主編《轉(zhuǎn)型社會(huì)中的公益組織監(jiān)管》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第55頁(yè)。

③《社會(huì)團(tuán)體登記條例》第三、十、十三條對(duì)成立社會(huì)組織進(jìn)行了一系列限制性規(guī)定。

④筆者在北大法寶分別以標(biāo)題和全文含有“慈善”進(jìn)行精準(zhǔn)搜索所得。

⑤《中華人民共和國(guó)慈善法》第七十四條。

⑥基金會(huì)中心網(wǎng)站的數(shù)據(jù)為實(shí)時(shí)更新。

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